Relacions Centre-estat i transferències del govern central

Malgrat el caràcter federal que defineix l'estat indi a la Constitució, sovint s'ha definit l’Índia no tant com un estat federal sinó com un estat unitari amb característiques federals subsidiàries. Els trets unitaris de la federació índia no queden reduïdes a l'esfera de les relacions financeres entre el Centre i l'estat com es veurà més endavant, sinó que es posa de manifest tant en les àmplies assignacions legislatives i executives que la Constitució dota a la Unió en detriment dels estats, com en els múltiples poders "residuals" que romanen en mans del govern central i les "prevalences" en cas de conflicte a favor de la Unió333. De fet la disposició de les relacions legislatives Centre-estat que estipula la Constitució reflexa aquesta situació en casos com: el poder del Parlament de legislar en qüestions estatals en funció de "l'interès nacional" o la prevalença de la llei del Parlament en cas d'inconsistència entre aquesta i la llei de l'estat334.

330

El pes d'aquesta partida en la despesa total (pla i fora de pla) representa el 40%. Font: George (1993), op., cit., p. 100.

331

Ibíd., p. 80.

332

Dades per l'any 1986-87. Font: Ibíd., p. 103.

333

Dubhasi (1990) "Centre-state relations..." a Chakrabarty (ed), p. 143 i ss.

334

Les relacions legislatives Centre-estat queden regulades en els articles 245 i ss. de la Constitució. Font: Bakshi P.M. (1995) The Constitution of India.

A l’analitzar qualsevol aspecte de les relacions Centre-estat cal tenir en compte que aquestes han anat canviant al llarg dels temps segons els diferents equilibris polítics que han existit a nivell central i estatal, no podent veure's aquestes relacions com una qüestió purament constitucional ja que han esdevingut també una qüestió política. Així aquestes relacions han estat diferents en el període pre-1967, quan el INC era majoritari al parlament central i a les assemblees estatals, que a partir d'aleshores on s'ha donat un creixent pes dels partits polítics regionals i del seu poder a nivell estatal. De qualsevol forma el caràcter i evolució del sistema constitucional federal de l’Índia ha estat històricament fortament influenciat per la naturalesa centralista del INC335.

Un bon exemple del caràcter unitari de la federació índia i del creixent descontent dels poders estatals -dominats cada vegada més per partits regionals- fou la creació de la Sarkaria Comission al 1983 per part del govern central davant la insatisfacció dels estats del funcionament del sistema federal. Malgrat la creació de l'esmentada comissió implicava el reconeixement des del Centre de la necessària revisió de les relacions federals, la principal conclusió de la comissió quan va lliurar els resultats al 1988 era que el marc constitucional era l'adequat rebutjant qualsevol retallada en els poders del Centre. Malgrat això feu algunes recomanacions a favor d'incrementar l'autonomia dels estats en diferents fronts336: esmenar la Constitució per tal que els recursos derivats de l'impost de societats fossin compartits entre el Centre i l'estat -la Constitució atorga l'exclusivitat al Centre-, la revisió del patró crèdits-subsidis que es desemborsen a nivell central, la intervenció del govern central ha de ser mínima en la promoció d’esquemes i programes des del Centre per tal de dotar d'una major participació legislativa i executiva als estats, entre d'altres. Els problemes encara existents en el finançament dels estats i la no adopció d'aquelles recomanacions per dotar de major autonomia financera als estats, mostra la nul.la voluntat del govern central en caminar cap a un sistema veritablement federal.

La divisió de competències entre el Centre i els estats queda delimitada a través de tres llistes que assignen les respectives competències (art. 246, desenvolupat a la VII Schedule)337:

a) La llista de competències exclusives de la Unió contempla principalment: defensa, seguretat, relacions exteriors, moneda, comerç interestatal i planificació del desenvolupament.

b) La llista de competències exclusives dels estats atorga a aquests principalment: ordre públic, govern local, educació, sanitat, agricultura i "terra" -competències definides com "drets sobre la

335

Jain (1994) Party politics and centre-state relations..., p. 164.

336

Meena Verma (1994) Centre-state relations..., p. 135.

337

terra, formes de tinença de la terra incloent la relació terratinent i arrendatari, recaptació de rendes, transferència i alienació de terra agrícola, millora de la terra..."338-.

c) La llista concurrencial o de competències compartides inclou entre d'altres: llei i procediment penal, regulacions civils de matrimoni i divorci, planificació econòmica i social, sindicats i relacions industrials, seguretat social i electricitat.

En concret, la Constitució al determinar la distribució de competències també estipula com queden repartits els poders legislatius en la imposició fiscal:

a) al govern central se li atorga competència per fixar els següents impostos: impost sobre la renda - no agrícola-, l'impost de societats, impostos d'aduanes, impost sobre transmissions patrimonials, impostos sobre vendes i impostos especials (excepte tabac i narcòtics)

b) als estats se'ls atorga poder en la regulació de tots aquells ingressos fiscals derivats de la renda i propietat de la terra, impostos especials i impostos menors (consum d'electricitat, circulació, professionals, béns de luxe,...).

Ja es pot observar doncs com en el primer esglaó de la determinació de l'autonomia financera dels estats -el segon ve condicionat pel repartiment dels ingressos fiscals recaptats a nivell central- aquesta ja està força retallada. Així doncs és el govern central qui té atorgat el poder d'imposar, decidir el grau d'imposició i la recaptació d'aquells impostos amb bases impositives més àmplies. L'impost compartit per excel·lència és l'impost sobre la renda -ja que l'altre gran impost, el de societats, és fixat, recaptat i assignat a la Unió- on el percentatge de repartició del mateix és estipulat anualment per la Finance Comission a nivell central i en casos especials pel Parlament339. A la vegada la Constitució atorga poders residuals fiscals al govern central fora del repartiment esmentat340.

A l'entrar més detalladament en les relacions financeres entre el Centre i l'estat s'observa l'elevat grau de discrecionalitat que la Constitució atorga al govern central en la seva funció de transferir recursos als estats, els recursos dels quals queden completats amb la participació en els impostos centrals i subsidis i crèdits concedits pel govern central. Aquesta discrecionalitat es fa evident en els següents aspectes: el govern de la Unió pot modificar o alterar la distribució dels ingressos feta a la Schedule VII de la Constitució, es poden concedir subvencions a aquells estats que el Parlament

338

Ja es va veure al capítol sobre economia agrícola a l’Índia com la Constitució deixa en mans dels estats la formulació de la reforma agrícola.

339

Les relacions financeres Centre-estats queden contemplades als articles 264 i ss. de la Constitució.

340

consideri que necessiten "assistència" o bé existeix la possibilitat de restringir temporalment l'autonomia financera dels estats i algunes de les seves fonts d'ingressos controlades a nivell central en cas de la disposició de l'estat d'emergència. La poca autonomia financera dels estats i la discrecionalitat del Centre es posa en evidència en tres casos de forma explícita341:

* respecte l’atorgament al Centre de poders per efectuar transferències en “circumstàncies especials”, aquestes circumstàncies han esdevingut una font de discrecionalitat molt important per part del centre ja que el 90% dels subsidis desemborsats pel Centre als estats entraven en aquesta categoria

* respecte el paper marginal que han de jugar els crèdits en el finançament dels estats, a la realitat aquest han tingut un important pes en les transferències pressupostàries del Centre -1/3 part-, transformant les relacions Centre-estat en unes de deutor-creditor en detriment de la via fiscal d'impostos compartits.

* respecte la configuració de la Finance Comission com a òrgan semijudicial en la mesura que només pot realitzar transferències en base a criteris objectius, ha quedat relegada a segon terme ja que només participa en un 40% sobre les transferències pressupostàries totals.

Tant la distribució de recursos financers establerts a la Constitució com la pràctica desenvolupada pel govern central en l'assignació de recursos ha conduït a una creixent pèrdua d'autonomia financera per part dels estats. A la vegada, a l'analitzar la naturalesa de les transferències del centre als estats es confirma que aquestes esdevenen cada cop més discrecionals, condicionades i lligades a esquemes individuals, el que condueix a que les prioritats dels estats es vegin eludides342. El patró de transferències financeres que ha marcat les relacions Centre-estat ha estat caracteritzat per la manca de racionalitat, transparència i simplicitat. De fet diferents comissions governamentals (com la Sarkaria Comission al 1983 o el Chelliah Committee al 1991) i vàries Finance Comissions han mostrat la necessitat de reformular el sistema de transferències financeres. De fet la X Finance Comission (1997-2002) ha proposat un sistema alternatiu de devolució d'impostos centrat bàsicament en que els estats participin en un percentatge fix (29%) -que seria revisat un cop cada 15 anys- en els impostos centrals343 el que faria el sistema més transparent i previsible.

En el cas particular de l'estat de Kerala pot observar-se que en general el conjunt de transferències rebudes del centre s'han situat per sota la mitjana de l’Índia. Si s’analitza el pes de les transferències

341

Dades per 1984. Obtingut de Gulati i George (1988) Essays in federal relations..., Capítol 1.

342

Ibíd., p.3.

343

totals en la despesa total de l'estat pot observar-se que Kerala ha finançat en major mesura la seva despesa en base a recursos propis que la resta de l’Índia (Taula 6.28.).

Taula 6.28. Pes de les transferències totals del Centre sobre la despesa pública total (%)

Kerala Índia 1975-76 38,2 40,1 1980-81 32,6 47,2 1985-86 47,0 48,8 1989-90 35,2 43,1 Font: George (1993), p. 65.

Així la dependència de recursos propis és major a Kerala, ja que aquests financen el 65% de la despesa total -pel conjunt de l’Índia el 57%-. Això s'explica pel major esforç de l'estat en la mobilització de recursos. La IX Finance Comission va posar de manifest que els ingressos fiscals de Kerala eren superiors de les estimacions normatives, el que significa un major esforç fiscal, estimant-se aquest en un 3,8%344pel 1989-90. Altres estimacions han mostrat també aquest alt esforç fiscal de Kerala a través de l'anàlisi de l'elasticitat del sistema impositiu, col.locant a Kerala al segon lloc en el rànking de tots els estats de l’Índia en quan a l'esforç fiscal345.

Si s’analitza el volum total de transferències per capita de Kerala en el període 1956-90 s'observa que aquest ha estat un 6% menor que la mitjana de l’Índia346 sobretot a partir dels anys vuitanta, que cauen ràpidament. Cal doncs analitzar d'on prové aquesta retallada en el volum de transferències, en base als diferents tipus de les mateixes:

a) Transferències estatutàries: són les realitzades per la Finance Comission (FC) i han representat el 43%347 de les transferències totals. Aquestes han estat les principals causants de la caiguda de les transferències degut a les poques subvencions estatutàries que ha rebut l'estat348. De fet durant el període 1985-90 aquestes subvencions només han representat el 2,7% de les transferències totals del Centre, mentre que pel conjunt de l’Índia s'han situat al 10%349. Això, juntament amb la quasi nul.la concessió de subsidis sota la fórmula de "condicions especials" previstes a la Constitució, indica que

344

Obtingut de la fórmula (Ingressos fiscals - ingressos normatius segons capacitat impositiva) / (Ingressos normatius) x 100, segons la IX Finance Comission. Font: George (1993), op. cit., p. 42.

345

Ommeen ha estimat aquesta elasticitat (canvis en els ingressos fiscals al variar el nivell de renda) en 1,3% pel període 1970-82. Font: Oommen (1983) Essays on Kerala economy, p. 189.

346

George (1993), op. cit., p. 65.

347

Mitjana del període 1974-90.

348

La resta de transferències estatutàries són sota la forma d'impostos compartits.

349

la FC ha considerat que Kerala es trobava en una situació de desenvolupament social que no requeria aquests subsidis. Podria dir-se que Kerala ha estat víctima del seu propi desenvolupament, ja que això ha significat menors subsidis des del govern central. El problema és que la FC no ha apreciat les implicacions que el model de desenvolupament seguit per Kerala té sobre la despesa pública. A més l'elevat atur de Kerala la fa susceptible d'obtenció de majors subvencions. Una altra causa de la caiguda en els subsidis ha estat les cròniques estimacions errònies per part de la FC que preveien superàvits pressupostaris estatals en diferents exercicis fiscals, quan de fet posteriorment han esdevingut dèficits. Altre cop no es va considerar les particularitats del model de despesa pública de Kerala, on domina la despesa fora de pla degut a les prioritats socials de la política econòmica.

b) Transferències via pla: són les atorgades per la Planning Comission (PC) per finançar el pla estatal i altres programes promoguts des del govern central. Aquestes han representat el 41% de les transferències totals en el període 1974-90. També en aquesta ocasió les transferències per capita han estat per sota de la mitjana de l’India, especialment a partir dels anys vuitanta.

c) Transferències discrecionals: han representat el 16% de les transferències totals (1974-90), i es concedeixen a discreció del Centre. Tampoc en aquest cas Kerala ha estat al nivell de la mitjana de l’Índia on han representat el 20% de les transferències totals. En una de les partides més importants, la de "crèdits als petits inversors", s'ha perjudicat clarament a Kerala; pel període 1985-90 les transferències per capita sota aquesta partida van ser de 159Rs. mentre que la mitjana de l’Índia foren de 250Rs. 350.

Així doncs el menor volum de transferències que ha rebut Kerala del govern central respecte al conjunt de l’Índia juntament amb un patró de despesa de l'Estat basat en una elevada despesa corrent, traduïda en un creixent deute públic, han conduït a la crisis fiscal de l'Estat.