La responsabilidad extracontractual de las instituciones comunitarias de la Comunidad Andina.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), tras llevar a cabo cierto reforzamiento del control de legalidad en el marco del tercer pilar al abrir el mismo, bajo ciertas condiciones a las «posiciones comunes», no se vio capaz, sin embargo, de superar las insuficiencias de dicho pilar en lo concerniente a la acción de responsabilidad extracontractual (no contemplada en el tratado), sosteniendo que «corresponde, en su caso, a los Estados miembros, con arreglo al artículo 48 del Tratado UE, reformar el sistema actualmente en vigor».

Ante el evidente riesgo que suponía dejar indefensos a los ciudadanos, en términos de indemnización, frente a los daños y perjuicios que les hubiera podido ocasionar el poder público europeo, el TJUE optó por la salida de descartar tal indefensión, trasladando la responsabilidad al escalón nacional en los siguientes términos: Es preciso recordar que incumbe a los Estados miembros y, en concreto, a sus órganos jurisdiccionales interpretar y aplicar las normas procesales internas que regulan la interposición de los recursos de modo que permitan a las personas físicas y jurídicas impugnar judicialmente la legalidad de cualquier resolución o de cualquier otra medida nacional que les afecte relativa a la elaboración o a la aplicación de un acto de la Unión Europea y solicitar, en su caso, la reparación del perjuicio sufrido.

El autor opina que esta solución del TJUE se encuentra escasamente motivada ya que resulta difícil de aceptar el traspaso de la responsabilidad a unos Estados miembros que, llegado el caso (aún admitiendo el amplio margen de maniobra del que en principio gozan los Estados en el contexto del tercer pilar), pueden estar ejecutando actos de la unión en términos reglados. Resulta aún más difícil de aceptar, en fin, la doctrina de un Tribunal que asume la inexistencia de responsabilidad extracontractual de las instituciones de la unión cuando ese mismo Tribunal «construyó» literalmente, en el marco del pilar comunitario y en ausencia de previsiones al respecto en el Tratado, un régimen de responsabilidad extracontractual de los Estados miembros derivada de infracciones del Derecho comunitario, argumentando al respecto que la responsabilidad extracontractual no sería sino la expresión de «un principio general» que pone de manifiesto «la obligación de los poderes públicos de indemnizar los daños causados en el ejercicio de su funciones» (asunto Brasserie du Pécheur, 1996), y que la propia carta de Niza consagraría como un derecho fundamental.

Al respecto, cabe señalar que el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea -la misma que tiene el mismo valor jurídico que los Tratados-, bajo el título “derecho a una buena administración”, dispone que “toda persona tiene derecho a la reparación por la Unión de los daños causados por sus

instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados Miembros”.14

En la Comunidad Andina el TJCA en el Proceso 214-AN-2005, publicado en la Gaceta Oficial Nº 1498, de 16 de mayo de 2007, dejó aclarado el asunto de la siguiente manera:

“En este sentido, es preciso señalar que la inobservancia de un plazo para emitir una resolución, puede ser subsanado como en el caso de autos, y que dicha inobservancia no ha ocasionado ninguna restricción o recorte al derecho de defensa del actor. Sin embargo, este Tribunal considera que la Secretaría General está obligada a cumplir con los plazos que establece la norma y por tanto, sería responsable por los daños y perjuicios que su demora pudiera haber ocasionado a la parte afectada; pero ello no puede acarrear la nulidad del acto administrativo, ya que la inobservancia de un plazo no afecta la sustancia del acto, ni el debido proceso como en el presente caso. De otro lado, el ordenamiento jurídico comunitario otorga al actor un medio específico de defensa contra la inacción de la administración, mediante el “Recurso de Omisión”, desarrollado en el acápite anterior que sirve para exigir al órgano administrativo correspondiente que se encuentren en situación de incumplimiento de una actividad a que estuvieren obligados expresamente por el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, a cumplir con su conducta de emitir el pronunciamiento respectivo.”

Posteriormente, en la solicitud de aclaración presentada por la Secretaría General, en dicho Proceso 214-AN-2005, mediante auto de 21 de marzo, publicado en la Gaceta Oficial Nº 1498, de 16 de mayo de 2007, el TJCA señaló, de manera contundente que:

“Conforme a lo anotado anteriormente, queda clara la facultad de este Órgano de referirse a la eventual responsabilidad que podría sobrevenirle a la Secretaría General de la Comunidad Andina, así como, en su caso, a cualquier órgano de la comunidad, por infracción de la normativa comunitaria, aún en asuntos que si bien no están específicamente señalados en las normas primarias y secundarias del ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, su efectividad se deriva de sentencias anteriores que así lo han declarado y que al hacerlo no han hecho sino aplicar al caso subjudice las normas que son comunes en las legislaciones nacionales de los Países Miembros y que no son sino la correcta aplicación de los principios

fundamentales del Derecho comunitario que, como es sabido, se ha construido, fundamentalmente, por vía pretoriana, con las sentencias expedidas por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.”

Y en este sentido, el tratadista Ricardo Alonso García, en su estudio titulado “Actividad Judicial v. Inactividad Normativa”15_{, al desarrollar el tema de las funciones}

del Tribunal de Justicia Comunitario Europeo señala:

“A tales efectos, la actividad del Tribunal parece estar dirigida, en principio, hacia tres direcciones: en primer lugar, hacia la constatación de un incumplimiento de la obligación de legislar por parte de las Instituciones comunitarias (1) y de los Estados miembros (2); en segundo lugar, hacia la efectiva aplicación del Derecho Comunitario pese a ausencias de ejecución o ejecuciones incompletas a través de la generalmente denominada eficacia directa, complementada en su caso con la responsabilidad de los poderes públicos por los daños y perjuicios que su inactividad pueda provocar a los particulares (sin perjuicio de que ni una ni la otra eximan a los poderes normativos de su obligada intervención); finalmente, hacia la satisfacción de las insuficiencias o silencios del Derecho positivo comunitario por la vía de la configuración pretoriana de principios generales del Derecho.”

Por ello, el incumplimiento de tales deberes o su cumplimiento tardío, en la medida que perjudicare los objetivos de la integración y afectare derechos, conlleva responsabilidad comunitaria frente a los otros órganos e instituciones del Sistema, frente a los Países Miembros y frente a los particulares, responsabilidad que surge del mismo espíritu de la integración sin necesidad de que expresamente se hubiese consagrando en una norma. Así, el hecho que no exista en el ordenamiento jurídico comunitario una vía prevista para reclamar respecto de una “declaración de responsabilidad”, no es óbice para que ésta pudiera, eventualmente, ser reclamada ante la jurisdicción comunitaria.

2.3. La legitimidad activa de los particulares en la acción de