Las respuestas desde los gobiernos y desde el sistema oficial de cooperación

anteriores apartados y las repercusiones que los mismos han tenido sobre el funcionamiento y la incidencia del sistema de cooperación, lo cierto es que las respuestas dadas por los gobiernos y los organismos multilaterales ante los desafíos presentes ha sido bastante limitada. Dicha respuesta se ha centrado, por una parte, en la defensa de una agenda de desarrollo focalizada en los problemas de la pobreza extrema, construida alrededor de los conocidos como Objetivos del Milenio (ODM). Y, por otro lado, el reconocimiento de los problemas existentes en el campo de la cooperación ha dado lugar a un debate centrado casi exclusivamente en la gestión de la cadena de la ayuda, el cual acabaría tomando cuerpo en la Declaración de París de 2005.

Por lo que respecta al primero de estos asuntos, es preciso señalar que pese a la gran relevancia de la Declaración del Milenio -firmada por 189 países en septiembre del año 2000 y que constituyó uno de los logros más importantes del sistema de cooperación

63 al desarrollo- la posterior concreción de la misma en los ODM vino a representar un freno para el avance hacia una agenda del desarrollo más comprehensiva, en línea con lo señalado con anterioridad. No se trata de negar aquí los aspectos positivos que los ODM encarnaron a la hora de hacer visible la situación de pobreza y marginación en la que vive buena parte de la población del planeta tras casi dos décadas de abandono de estas preocupaciones por parte de los principales organismos internacionales. Lo que se pretende señalar es que, los ODM vinieron a plantear una visión excesivamente restrictiva sobre los retos del desarrollo humano y la sostenibilidad (Maxwel, 2003; Naciones Unidas, 2012; Unceta, 2012b; Alonso, 2013; Sanahuja, 2013; Martínez y Zabala, 2014), orientándose a enfatizar algunas cuestiones especialmente lacerantes ―como el hambre, la pobreza extrema, la mortalidad infantil, la falta de acceso al agua y al saneamiento o la mortalidad materna― pero sin plantear sus causas estructurales ni proponer medios específicos para su superación. Además, el Objetivo 8 -que a diferencia del resto de ODM parecía querer incidir en el carácter de las relaciones entre unos y otros países en aras a su contribución al desarrollo global-, ha quedado en la práctica relegado a una mera declaración de principios, lo que resulta especialmente significativo desde la perspectiva de la CPD.

Otras cuestiones asociadas al proceso de elaboración y delimitación de los ODM han sido asimismo discutidas. Es el caso de la visión más bien técnica que subyace en los mismos, planteando los problemas al margen de los aspectos más estructurales y de las relaciones asimétricas (financieras, comerciales, políticas) que están en la base de las importantes desigualdades existentes en diversas escalas. Y todo ello en un contexto en el que en la práctica se ha reforzado el margen de actuación de inversores y grandes corporaciones en detrimento de la capacidad de los estados para promover los derechos humanos y la seguridad de las personas (Martens, 2013), lo que dificulta el avance en el desarrollo humano y la sostenibilidad.

En esta misma línea, cabe mencionar las críticas vertidas hacia la concepción de los ODM en cuanto a expresión de una agenda para los llamados países en desarrollo – referida a indicadores y metas concretas- en tanto los compromisos de los países considerados como desarrollados quedaban expresados de manera vaga y difusa (Alonso, 2013; Kabeer, 2010; Unceta, Martínez y Zabala, 2011; Unceta, 2013b). La no inclusión de referencias a la desigualdad en sus distintas dimensiones ha sido otro de los asuntos cuestionados (Sanahuja, 2013; Martínez, 2013; Elson y Balakrishnan, 2013), al igual que la ausencia de objetivos relevantes relacionados con la sostenibilidad, pese a constituir una de los desafíos más importantes en presencia. De hecho, estudios recientes consideran que los ODM no han contribuido a evitar el deterioro medioambiental ni a reducir la tasa de pérdida de la biodiversidad (ERD, 2013).

En definitiva, la respuesta dada desde los ODM a la complejidad de la problemática del desarrollo puesta de manifiesto en las últimas décadas constituye un ejemplo ilustrativo de las dificultades existentes en la cooperación de los gobiernos y de los organismos multilaterales para avanzar hacia una política de desarrollo más coherente y comprehensiva. Además, es preciso señalar que la agenda representada por los ODM no ha tenido correspondencia a la hora de implementarse con las dinámicas

64 impulsadas desde los otros dos grandes ámbitos de reflexión sobre la cooperación en lo que va de siglo: las propuestas sobre financiación planteadas en el proceso Monterrey-Doha, y los análisis sobre la eficacia de la AOD y el sistema de cooperación derivados de París-Accra-Busan (Martínez y Zabala, 2014).

En este sentido, es preciso subrayar que la prioridad otorgada a definir metas y objetivos al margen de los medios necesarios para su logro ha traído una doble consecuencia: por un lado, el logro efectivo de algunas de esas metas, referidas a la superación de la pobreza extrema por parte de varios cientos de millones de personas. Pero, al mismo tiempo, ha generado serias dudas sobre el papel realmente ejercido por la cooperación al desarrollo en ese proceso. La evidencia de que gran parte de los resultados obtenidos se han dado en países con escasa presencia de la AOD –como es el caso de China u otros-, junto a la constatación del gran aumento de las desigualdades, de los problemas medioambientales, de la violencia étnica y religiosa, de la inseguridad humana, o de la cada vez menor cohesión social, ponen sobre la mesa las consecuencias de un modelo de crecimiento y de una forma de alcanzar algunos de los ODM que poco tiene que ver con lo planteado en la Declaración del Milenio.

Por otro lado, y en lo que respecta al segundo de los temas apuntados -el de la respuesta dada desde el sistema de cooperación a las dudas sobre la eficacia de la AOD-, cabe decir que la misma, expresada principalmente en la Declaración de París, tampoco ha contribuido al avance de una visión más integral y comprehensiva de los problemas de la cooperación al desarrollo.

Como es sabido, las dudas sobre el impacto real de la cooperación constituían un asunto recurrente ya desde los años 90, cuando al calor de la denominada fatiga de la

ayuda comenzó a cuestionarse de manera más abierta la eficacia de la misma. Con

posterioridad a la Cumbre del Milenio, las reuniones celebradas en Roma (2003) y Marrakech (2004) habían puesto sobre la mesa la necesidad de abordar diversas cuestiones relacionadas con la calidad de la ayuda, de cuya evolución en un sentido positivo o negativo dependería la posibilidad de avanzar hacia las metas de desarrollo propuestas (Unceta, Martínez y Zabala, 2012). Es importante señalar a este respecto que, desde el primer momento, los debates sobre la eficacia de la ayuda centraron su atención en el análisis de los problemas existentes en el diseño y gestión de la misma. De esta manera, cuestiones tales como la mayor o menor identificación de los potenciales beneficiarios con los programas puestos en marcha, la relación de las intervenciones financiadas con los planes de desarrollo de los socios locales, la coordinación entre las actividades llevadas a cabo por los distintos donantes, etc., ocuparon los principales esfuerzos, junto al análisis de los mecanismos de gestión y evaluación de los resultados. Se trataba por tanto de examinar aquellas cuestiones que pudieran incrementar la eficacia de las actividades desplegadas y el impacto de los fondos dispuestos, mediante una mejora de los instrumentos de gestión y una asociación más adecuada y provechosa entre donantes y receptores. El enfoque adoptado para estudiar la eficacia de la ayuda se centró por tanto en el análisis de lo que se hacía, es decir, de los posibles problemas existentes en la cadena de la ayuda,

65 desconsiderando la importancia de lo que no se hacía, o sea de cuestiones situadas más allá de dicha cadena y que pudieran estar limitando la mencionada eficacia de la AOD (cuestión esencial desde la perspectiva de la CPD).

El enfoque adoptado por la Declaración de París supuso por tanto poner el foco de atención en el examen de lo que fallaba en la gestión de la AOD, dejando fuera del análisis aquellas cuestiones que, desde fuera del sistema de cooperación, podían incidir negativamente en la eficacia de la misma. En este sentido, cabe señalar que ha predominado una visión tecnocrática de la cooperación, centrada en la gestión de la ayuda, frente a un enfoque amplio sobre la misma, capaz de analizar el papel negativo desempeñado por muchas las políticas relacionadas con el desarrollo y que han contribuido a neutralizar de manera sistemática los potenciales efectos positivos de la AOD (Unceta, Martínez y Zabala, 2012). En relación con esto, el catálogo de actuaciones abiertamente incoherentes en materia de políticas de desarrollo es muy amplio y ha sido denunciado numerosas veces por distintos organismos internacionales de NN. UU. como la FAO o el PNUD.

En este contexto, la descoordinación y/o la incoherencia entre políticas, que en muchos casos lleva a actuaciones abiertamente contradictorias con los objetivos de desarrollo planteados, constituye una limitación que, de no superarse, amenaza con arruinar algunos de los resultados que pudieran esperarse de la AOD. En estas circunstancias, es lógico que la insistencia en una agenda de la eficacia desvinculada de una agenda de coherencia no haya dado los frutos esperados en la Declaración de París, o en su continuación en el Programa de Acción de Accra. Llama la atención en este sentido que, cuando aún no se han cumplido 10 años de la Declaración de París, desde la OCDE se esté planteando una nueva batería de propuestas para reformar la AOD que incluyen reconsiderar aspectos clave de la misma como la definición de concesionalidad, o la inclusión de otros instrumentos que podrían influir, según se señala, en los análisis sobre la eficacia (CAD-OCDE, 2014). En cualquier caso, no debería pasarse por alto que estas nuevas propuestas de reforma, contempladas bajo la noción de Total Official Support for Development (TOSD) representan un nuevo intento –el enésimo- de enmendar la orientación del sistema internacional de cooperación sin enfrentar los problemas de fondo relacionados con las políticas de desarrollo seguidas y el debate sobre la coherencia de las mismas.

1.1.4. Otros diagnósticos y propuestas sobre el futuro de la lucha contra la pobreza y