3. Aspectos fundamentales sobre el derecho a la consulta previa
3.5. Entidades relacionadas al proceso de consulta previa
3.5.2. El rol de los organismos financieros sobre la celebración
El deber del Estado de celebrar consultas no impide que los orga- nismos financieros multilaterales cuenten con lineamientos que pro- muevan la participación y la realización de procesos consultivos a quienes resultarán afectados por sus operaciones. Por este motivo, considero necesario verificar si estos lineamientos resultan inclusivos y en qué medida. Me referiré en primer lugar a los lineamientos del Ban- co Mundial y, posteriormente, a los criterios establecidos por algunos bancos regionales.
En la década de 1980, el Banco Mundial empezó a interesarse sobre la situación de los pobladores que habitaban en las zonas de influencia de los proyectos que financiaba. Por tal motivo, encargó a un grupo de profesionales la elaboración de un estudio con la finalidad de establecer criterios de actuación sobre estos territorios. De estos primeros estudios resultó la aprobación de la Directriz Operacional 4.20, relacionada a los pueblos indígenas, la cual fue duramente criticada por sus organizacio- nes, quienes no se sintieron parte del proceso de elaboración, por la poca participación que tuvieron.244
Durante la vigencia de la Directriz Operacional 4.20, el Banco Mun- dial solicitó la realización de un estudio relacionado a las industrias ex- tractivas. Este estudio, conocido como la Revisión de las Industrias Extractivas (RIE),245 alerta sobre la posible incongruencia entre los ob-
tales de los indígenas, James Anaya: Industrias extractivas que realizan operaciones den- tro de territorios indígenas o en proximidad de ellos, Doc. ONU A/HRC/18/35, párrs. 41 y 42. Los conflictos también se presentan por la realización de proyectos de desarrollo sin haber sido consultados a la población afectada, lo que contraviene el artículo 32 de la Declaración. Ver: ONU, Consejo de Derechos Humanos, Informe Especial del Relator sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indí- genas, James Anaya, Observaciones sobre la situación de la Comunidad Charco la Pava y otras comunidades afectadas por el Proyecto Hidroeléctrico Chan 75 (Panamá), Doc. ONU A/HRC/12/34/Add.5, 7 de setiembre de 2009.
244 Griffiths, Tom (2005): Los Pueblos Indígenas y el Banco Mundial. Experiencias de
participación, Forest Peoples Programme, pp. 3 y 4.
245 El estudio fue encargado a Emil Salim, ex ministro de Medio Ambiente de Indo-
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jetivos del Banco —combatir la pobreza y promover el desarrollo sos- tenible— y su apoyo a las industrias extractivas de recursos no renova- bles. Considera a los proyectos extractivos como no sostenibles si no pueden asegurar el bienestar de las generaciones futuras ni ayudar a la formación de un sólido capital humano y social. Además, advierte la necesidad de comprender la idea de progreso, desarrollo sostenible y sostenibilidad de los pueblos indígenas, ya que estos tienen una visión diferente relacionada fundamentalmente con perpetuar su integridad cultural.246
Asimismo, a pedido de las organizaciones indígenas, este documen- to plasmó la obligatoriedad de la realización de procesos de consulta para obtener el consentimiento previo, libre e informado. De acuerdo al RIE, el consentimiento es importante tanto para los pueblos indígenas como para las empresas. Para los primeros, porque es un derecho que debe ser ejercido durante cada etapa del proyecto; para los segundos, porque es una herramienta fundamental de negociación para la obten- ción de la licencia social:
La RIE concluye que los pueblos indígenas y otras partes afectadas tienen el derecho de participar en la toma de decisiones y de dar su consentimiento libre, previo, e informado en cada fase del ciclo
del proyecto. Se debe entender que este consentimiento es el princi-
pal determinante de la existencia de una «licencia social para operar» y por tanto es una herramienta importante para decidir si se debe apoyar una operación247 (énfasis añadido).
Finalmente, este estudio recomienda al Banco Mundial cumplir con determinadas condiciones habilitantes cuando financien proyectos extrac- tivos, las cuales se resumen en lo siguiente: i) gobernabilidad pública en pro de los pobres; ii) políticas sociales y ambientales eficaces; y iii) respeto a los derechos humanos. Esta última condición establece la necesidad de contar con el consentimiento libre, previo e informado antes de la realiza- ción de cualquier tipo de proyecto extractivo, su omisión significaría violar los derechos humanos de las poblaciones circundantes al proyecto.248
Poco tiempo después, el Equipo de Gestión del Grupo del Banco Mundial respondió a las observaciones y conclusiones del RIE. Recono- ció la importancia de la participación de la población local y su amplia
246 Salim, Emil (2004): Hacia un Mejor Equilibrio: El Grupo del Banco Mundial y las
Industrias Extractivas: Informe Final de la Reseña de las Industrias Extractivas, Vol. I, p. 4.
247 Ibídem. p. 23. 248 Ibídem. p. 43.
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aprobación del proyecto expresada mediante un proceso consultivo, pero no menciona la necesidad de obtener el consentimiento de la po- blación. Sostiene que la participación y consulta no deben ser entendi- das como un reconocimiento al derecho a veto.249 Esta posición fue re- cogida en la elaboración de la Política Operacional 4.10 sobre Pueblos Indígenas (OP 4.10).
La OP 4.10 exige la realización de procesos de consulta previa, la define como un proceso colectivo y culturalmente adecuado de toma de decisiones, realizado con buena fe y con participación informada du- rante la preparación y ejecución de un proyecto. Omite reconocer el de- recho a consentir —recomendado en el RIE— y precisa que solo se ne- cesitará del apoyo amplio de los pueblos afectados para el traslado de sus tierras. Mediante esta Política, el Banco Mundial guarda para sí la última palabra, porque la viabilidad del proyecto estará sujeta a si el prestatario ha cumplido con realizar un proceso de consulta previa y si los resultados de este proceso demuestran una amplia (no total) acepta- ción de la población involucrada.
Indudablemente, la exigencia de la realización de la consulta por el Banco Mundial constituye un avance de suma importancia en el recono- cimiento de derechos de las poblaciones aledañas al proyecto. Sin embar- go, se debe observar que su política se aparta del derecho internacional, en el sentido que no exige la obtención del consentimiento cuando se trata del traslado de la población ante la realización de proyectos extrac- tivos. No debe olvidarse que, para estos casos, el derecho a consentir de los pueblos indígenas está amparado por el C169 y la Declaración.
Con relación a los organismos de apoyo financiero regionales, se hará referencia solo a los criterios establecidos por el Banco Europeo para la Re- construcción y el Desarrollo (EBRD) y el Banco Interamericano de Desarro- llo (BID). El EBRD financia proyectos de desarrollo desde Europa Central a Asia, muchos de estos proyectos afectan de manera directa a pueblos in- dígenas. Por tal razón, en los últimos años, esta entidad ha adoptado dos documentos que permiten vislumbrar el tratamiento a las poblaciones in- dígenas afectadas por la realización de proyectos de desarrollo. Estos son: La Política Medioambiental y Social, que incluye las Normas de Desempe- ño 7 sobre Pueblos Indígenas (PR7) y su Nota de Orientación.250
249 Banco Mundial Group Management (2004): Response to the Final Report of the
Extractive Industries Review, p. 7.
250 Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo (2008): Environmental and
Social Policy, Londres, Reino Unido, Octubre. Este documento incluye las Normas de De- sempeño 7 sobre Pueblos Indígenas. Se recomienda prestar especial atención a las pági- nas 50 a 57.
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El PR7 reconoce la relación especial de los pueblos indígenas con sus tierras y los posibles impactos negativos sobre sus modos de vida y a su desarrollo que podrían generar los proyectos que financian. En concordancia con los principios y contenido de la Declaración, reconoce los derechos de consulta y consentimiento. En tal sentido, establece la necesidad de negociar de buena fe con los pueblos indígenas, de ase- gurar su participación y de obtener su consentimiento libre, previo e in- formado251. Al menos en los siguientes casos:
Cuando el proyecto está localizado en tierras tradicionales y pue- —
da generar impactos adversos en sus medios de vida, y/o en sus usos culturales, espirituales y ceremoniales que definan su identi- dad como pueblos indígenas.
Cuando el proyecto implique
— reubicación de los pueblos indígenas. Cuando el proyecto implique
— comercializar los recursos cultura-
les, conocimientos y prácticas de los pueblos indígenas, y Otros
— proyectos de gran magnitud e impacto sobre los pueblos indígenas, como mega proyectos en la energía hidroeléctrica, mi- nería, petróleo y gas.252
Apreciamos que, de acuerdo con los postulados de la Declaración, el EBRD exige no solo la realización de la consulta previa sino la obten- ción del consentimiento cuando se traten de proyectos de gran impacto para los pueblos indígenas, que impliquen el traslado de sus territorios o afecten sus medios de vida o su identidad cultural. Aspecto importan- te a tener en cuenta, ya que su posición se desliga de la asumida por el Banco Mundial, el cual no prevé la obtención del consentimiento para casos que revistan mayor protección.
Por su parte, la Política Operacional sobre Pueblos Indígenas y la Es- trategia para el Desarrollo Indígena,253 elaboradas por el BID, tienen como principal premisa que la realización de operaciones dirigidas a los pueblos indígenas deberá contar con su acuerdo o consentimiento, ob- tenido mediante un proceso de consulta y con la aprobación del país miembro. Esta exigencia recaerá primordialmente sobre proyectos re-
251 Ibídem, párr. 31.
252 Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo (2010): Guidance Note In-
digenous Peoples, Londres, Reino Unido, noviembre, p. 6. Se aconseja revisar todo el do- cumento, ya que se desarrolla una definición y una metodología del consentimiento li- bre, previo e informado, en base a los estándares internacionales.
253 Banco Interamericano de Desarrollo, Política Operacional en Pueblos Indígenas
(OP-765) y la Estrategia para el Desarrollo Indígena (GN-2387-5), aprobada el 22 de fe- brero de 2006, Washington D.C.
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lacionados al manejo o extracción de recursos naturales o gestión de áreas protegidas. De esta manera, se considera al proceso de consulta previa como un medio para proteger a los pueblos indígenas de los im- pactos adversos sobre su integridad física, territorial o cultural.254
Después de hacer una revisión sobre los documentos que los orga- nismos financieros internacionales han elaborado en atención a la situa- ción de los pueblos indígenas que viven alrededor a los proyectos que financian, se puede concluir que el derecho a la consulta previa se cons- tituye en un elemento importante a tener en cuenta antes de empren- der cualquier industria extractiva o proyecto de desarrollo. Asimismo, se puede concluir que cada entidad financiera tiene una posición diferen- te sobre la exigencia de la consulta y el consentimiento. Así, mientras el Banco Mundial y el BID se reconocen solamente la necesidad de llevar adelante procesos consultivos, el EBRD ha creado una política en la que se exige a los prestatarios contar con el consentimiento de los pueblos indígenas.
254 Banco Interamericano de Desarrollo, Política Operacional en Pueblos Indígenas