Figura 22 Línea Temporal 9 Infraestructura Pública, Transporte y Comunicaciones 1992-2014 1990 19901995
IV.4 Síntesis de capítulo
El análisis histórico-legislativo realizado en este capítulo se propone como una aproximación metodológica para completar el Objetivo Específico I: Conocer el desarrollo de los procesos de descentralización administrativa y de planificación urbano-regional en Chile entre los años 1925 y 2014, y la naturaleza de su relación, o ausencia de relación, desde una perspectiva histórica y legislativa.
En el Capítulo IV se analizó el periodo histórico entre 1925 a 2014 dividido en
tres tramos. Para cada uno de estos tramos se estudió en paralelo dos aspectos: (1) Aspectos histórico-legislativos relacionados a los procesos de planificación urbano-regional, y (2) Aspectos histórico-legislativos relacionados a los
procesos de descentralización.
El análisis se complementó con cartografía y datos demográficos de las tres áreas metropolitanas de mayor tamaño en Chile: Gran Santiago, Gran Valparaíso y Gran Concepción. Esto, con el objetivo de entrelazar los hechos legislativos e históricos con evidencia sobre los procesos de transformación territorial a modo de evidencia para fundamentar una necesidad latente de planificar desde el nivel subnacional.
Tras la revisón para el periodo comprendido entre 1925 y 1973, los hitos legislativos que abordaron aspectos descentralizadores no ahondaron en incorporar planteamientos referidos a la gobernabilidad, normativa y gestión de la planificación urbano-regional.
Por una parte, la Constitución de 1925 detalla por primera vez que la administración de asuntos locales estaría a cargo de las municipalidades, sin embargo, la falta de detalle con respecto a las implicancias de la administración municipal le dio espacio a una nueva estructura legislativa que detonó una progresiva toma de funciones por parte de las agencias del gobierno nacional en asuntos que previamente realizaban las municipalidades.
Por ejemplo, el Decreto Ley 740 de 1934, si bien detalla aspectos referidos a las municipalidades y sus facultades, no ahonda en los aspectos de planificación urbano-regional. El Decreto 1.104 de 1969 propuso un esquema de regionalización, sin embargo no fue oficializado.
Por otra parte, las propuestas de descentralización de organismos públicos y la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) y la Oficina Nacional de Planificación (ODEPLAN), sí ahondaron en algunos aspectos referidos a la planificación regional, pero de manera paralela a las propuestas de descentralización formuladas por los mismos organismos y en un aspecto más bien referido a la planificación del desarrollo socio-económico.
Por ejemplo, una de las primeras propuestas de un esquema de regionalización del siglo XX fue la propuesta descrita en la obra “Geografía Económica de Chile” de la CORFO en 1960. Sin embargo la propuesta es de carácter descriptiva y organizativa con respecto a las características geográficas del territorio y sus posibilidades de agrupación.
Por otra parte, por mandato del Presidente Eduardo Frei Montalva y liderados por el intelectual Jorge Ahumada, ODEPLAN formula un plan para el desarrollo regional y la descentralización, el cual se cristaliza en el Decreto 1.104. Si bien no fue oficializado, la propuesta de Regionalización se basaba en la llamada Estrategia de Desarrollo Regional Polarizado.
A la vez, la Política de Desarrollo Regional del gobierno del Presidente Salvador Allende proponía una descentralización inmediata efectiva de la administración, acompañada de una planificación democrática y eficiente, que aliviara la estructura centralizada de la burocracia; también se propuso la modernización de las municipalidades.
Entre 1930 y 1970, en un periodo de 40 años, la población urbana en Chile se triplica, pasando de 2.1 millones a 6.6 millones aproximadamente. Para acoger tal nivel de crecimiento y para organizar la gestión y el desarrollo en las principales ciudades, emergen iniciativas para la planificación urbana temprano en el siglo, a diferencia de las iniciativas para llevar a cabo una planificación regional física, la cual surge a mediados del siglo XX.
Por una parte, la planificación urbana surge en el MOP, en parte motivada por la influencia de los Congresos Panamericanos de Arquitectura y Urbanismo de la década de 1920 y también por la serie de catástrofes nacionales, como el terremoto de La Serena en 1922 y Talca y Constitución en 1928. Es así como las primeras bases legislativas comienzan a definir los elementos que influían en la planificación urbana. Sección de Urbanismo del Departamento de Arquitectura del Ministerio de Obras Públicas, contexto en el cual se contrata a Karl Brunner. En 1965, los diferentes aspectos de la planificación urbana sería asumidos por el nuevo Ministerio de Vivienda y Urbanismo.
Por otra parte la planificación regional surge inicialmente de la Dirección de Planeamiento del MOP, mediante propuestas basadas en gran medida por los aportes de Perroux (1955). En la década de 1960, ODEPLAN continúa desarrollando esta labor, y surge a partir de dicho organismo la Estrategia de Desarrollo Regional Polarizado. En la década de 1970, en el gobierno del Presidente Salvador Allende se destaca el proyecto para el Desarrollo Regional Integrado, cuyos principales objetivos eran llevar a cabo la modificación de las estructuras económicas regionales según las nuevas dinámicas de producción, llevar a cabo la descentralización de las dinámicas demográficas, fomentar empleos en regiones, y explotar recursos sub-utilizados. En 1972, se profundizó en mayor grado la función de la planificación regional mediante la “Estrategia de Desarrollo Espacial a Largo Plazo” (Bedrack, 1974; Arenas, 2009). Esta estrategia intentaba coordinar objetivos socio-económicos globales al nivel regional, definir los roles de las regiones, construir un marco de referencia para la acción de los organismos de decisión regional descentralizados y racionalizar la utilización de los recursos en función de los objetivos globales de desarrollo. En el periodo comprendido entre 1974 y 1991, a pesar de la creciente población urbana (aumenta aproximadamente en un 90% la población urbana a nivel país) y la continua expansión de la mancha urbana de las principales ciudades en el país, los hitos legislativos que abordaron aspectos descentralizadores, tampoco incorporaron planteamientos referidos a la gobernabilidad, normativa y gestión de la planificación urbano-regional.
Sin embargo, a nivel de propuestas teóricas, en el contexto del proyecto para la reforma administrativa, la Comisión Nacional de la Reforma Administrativa (CONARA) sí incluyó algunos aspectos relacionados a la planificación regional y la planificación urbana, específicamente en relación a los aspectos de gobernabilidad. LA CONARA reemplazó la labor de la ODEPLAN del periodo anterior.
-Por una parte, la promulgación de los Decretos 573 y 575 en 1974, definieron y oficializaron la nueva estructura administrativa de la Regionalización del país. Si bien el Decreto 573 dicta que se podrán definir y fijar áreas metropolitanas y establecer régimenes especiales de gobierno y administración, éstos planteamientos no ahondaron en definir cómo, donde y cuando se implementarían tales proyectos. El Decreto 575 profundiza en los roles y facultades de las autoridades y nuevos organismos en regiones, y en la formulación del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), por lo cual no hace referencia alguna a aspectos de planificación urbano-regional. -Mientras en el informe titulado “Chile hacia un nuevo destino, su reforma administrativa integral y el proceso de regionalización” de 1975, de los planteamientos de la CONARA para la reforma administrativa y la Regionalización, sí se incluye como un objetivo futuro, la consolidación de un sistema de gobierno metropolitano para la Región Metropolitana y un
instrumento de planificación que acompañe éste nuevo gobierno. Esta idea sería nuevamente abordada en las discusiones parlamentarias del proyecto de ley LOCGAR en 1992.
Las modificaciones a la estructura municipal y la supresión de la elección directa de los alcaldes, cristalizadas en el Decreto 25, en la Constitución Política de 1980 y luego en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades de 1988, terminaron por finalizar un proceso de decadencia de los gobiernos locales, proceso que se venía experimentando desde principios del siglo XX los gobiernos locales pasan a ser una rama más de la estructura jerarquizada del Estado.
En el periodo comprendido entre 1992 y 2014, los temas de descentralización administrativa y desarrollo regional sin duda estuvieron presentes desde temprano, incluso en los planteamientos de la campaña del Presidente Patricio Aylwin. Las diversas discusiones con respecto a la descentralización y las necesidades de la nueva democracia gatillaron la promulgación de la Ley 19.130, que modifica la Ley 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, y la promulgación de la Ley 19.175, Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional (LOCGAR).
Si bien estas iniciativas legislativas nada menos que restablecieron la elección directa de alcaldes a lo largo del país y crearon los Gobiernos Regionales y Consejos Regionales, éstas no abordaron propuestas nuevas relacionadas a aspectos de gobernabilidad, normativa y gestión de la planificación urbano- regional y la manera en que sería óptima su coordinación con la nueva estructura de descentralización.
Sin embargo, en la etapa de discusión del la Ley 19.175 (LOCGAR), específicamente en la discusión en sala del Tercer Trámite Constitucional de la Cámara de Diputados, algunos miembros del Congreso Nacional plantean la urgente necesidad de crear un organismo coordinador de la acción en la Región Metropolitana. Plantean la posibilidad de que en la RM exista un Consejo Coordinador Regional de Acción Municipal, cuya finalidad será planificar y coordinar acciones municipales conjuntas destinadas a la prevención y solución de problemas que afectan a todas o a la mayor parte de comunas que integran la RM, incluyendo temas de urbanismo, tránsito, locomoción y transporte público, contaminación ambiental, salud, educación y ubicación y utilización de vertederos.
Finalmente, en la etapa de discusión del proyecto de Ley 20.678 del 2013 sobre la elección directa de los miembros del Consejo Regional, en el Primer Trámite Constitucional, el ejecutivo deja claro que una de las principales motivaciones del proyecto de ley enviado por el Presidente Sebastián Piñera era “establecer roles específicos que hoy no tienen los gobiernos regionales para manejarse autónomamente en materias como por ejemplo, la planificación territorial”.