Los secretos oficiales y los estados de excepción y sitio como limitadores del

Además de la protección de la infancia y los derechos fundamentales al honor, la propia imagen y la intimidad personal y familiar, la legislación vigente establece que el derecho a la información se puede ver limitado por razones de seguridad nacional. En concreto, nos estamos refiriendo a la posibilidad de suspender del derecho a la información cuando sean declarados los estados de excepción y sitio, y a la prohibición de publicar secretos oficiales.

Centrándonos en la primera de las limitaciones, la posibilidad de suspender el derecho a la información56 en caso de ser declarados los estados de excepción y sitio es la propia Constitución la que reconoce esta restricción en su artículo 55.1 al afirmar que:

“Los derechos reconocidos en los artículos 17, 18, apartados 2 y 3, artículos 19, 20, apartados 1, a)57 y d)58, y 5, artículos 21, 28, apartado 2, y artículo 37, apartado 2, podrán ser suspendidos cuando se acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio en los términos previstos en la Constitución. Se exceptúa de lo establecido anteriormente el apartado 3 del artículo 17 para el supuesto de declaración de estado de excepción” (artículo 55.1 de la Constitución).

56 _{En concreto, en el caso de la declaración del estado de excepción se establece que:}

“1. La Autoridad gubernativa podrá suspender todo tipo de publicaciones, emisiones de radio y televisión, proyecciones cinematográficas y representaciones teatrales, siempre y cuando la autorización del Congreso comprenda la suspensión del artículo 20, apartados 1, a) y d), y 5 de la Constitución. Igualmente podrá ordenar el secuestro de publicaciones.

2. El ejercicio de las potestades a que se refiere el apartado anterior no podrá llevar aparejado ningún tipo de censura previa” (artículo 21 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio).

57 _{Hace referencia a la libertad de opinión.}

189 Además, la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio que, en cumplimiento del artículo 116.1 de la Constitución, reguló las competencias y limitaciones existentes en dichas situaciones, incidió en el hecho de que:

“Las medidas a adoptar en los estados de alarma, excepción y sitio, así como la duración de los mismos, serán en cualquier caso las estrictamente indispensables para asegurar el restablecimiento de la normalidad. Su aplicación se realizará en forma proporcionada a las circunstancias” (artículo 1.2 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio).

Es decir, que se ofrece la posibilidad de que declarados los estados de excepción y sitio sea posible suspender el derecho a la información pero solo en aquellos supuestos, y durante el tiempo, en los que sea necesario para garantizar la seguridad nacional y el restablecimiento de la normalidad en el Estado. De hecho, la decisión de suspender este derecho fundamental debe estar justificada en base a los criterios de proporcionalidad y solo será posible establecerla durante el que sea específicamente necesario, dado que una vez hayan desaparecido los motivos que dieron lugar a la declaración de alguna de las situaciones mencionadas y recuperada la normalidad social e institucional, volverán a estar en vigor todos aquellos derechos y libertades que fueron suspendidos en base a la seguridad nacional.

“Finalizada la vigencia de los estados de alarma, excepción y sitio decaerán en su eficacia cuantas competencias en materia sancionadora y en orden a actuaciones preventivas correspondan a las Autoridades competentes, así como las concretas medidas adoptadas en base a éstas, salvo las que consistiesen en sanciones firmes” (artículo 1.3 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio).

Además de estos presupuestos extraordinarios, puesto que solo ocurrirían en casos de extrema necesidad, encontramos otro ordinario, con el que los profesionales de la comunicación conviven a diario a la hora de realizar su trabajo, nos estamos refiriendo a los secretos oficiales.

190 Una materia que, como en el caso de la Ley de Prensa e Imprenta, se encuentra regulada en nuestro ordenamiento jurídico por una ley anterior a la Constitución, la Ley 9/1968 de 5 de abril, sobre Secretos Oficiales, motivo por el que muchos artículos fueron modificados tras la aprobación del texto constituyente por la Ley 48/1978, de 7 de octubre. En dicho texto legislativo, si bien se reconoce que la necesidad de que las actuaciones de los poderes públicos estén sometidos a publicidad59, de tal forma que exista la máxima transparencia durante la adopción de sus decisiones, no es menos cierto que determinadas actuaciones o medidas requieren quedar al margen del dominio público por el propio interés de la ciudadanía60,

“podrán ser declaradas «materias clasificadas», los asuntos, actos, documentos, informaciones, datos y objetos, cuyo conocimiento por personas no autorizadas pueda dañar o poner en riesgo la seguridad y defensa del Estado” (Escobar de la Serna, 2001: 458).

En consecuencia:

“Uno. Los Órganos del Estado estarán sometidos en su actividad al principio de publicidad, de acuerdo con las normas que rijan su actuación, salvo los casos en que por la naturaleza de la materia sea ésta declarada expresamente «clasificada», cuyo secreto o limitado conocimiento queda amparado por la presente Ley.

Dos. Tendrán carácter secreto, sin necesidad de previa clasificación, las materias así declaradas por Ley” (artículo 1 de la Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre Secretos Oficiales).

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“Es principio general, aun cuando no esté expresamente declarado en nuestras Leyes Fundamentales, la publicidad de la actividad de los Órganos del Estado, porque las cosas públicas que a todos interesan pueden y deben ser conocidas de todos” (fragmento extraído de la exposición de motivos de la Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre Secretos Oficiales).

60 _{“Mas si la publicidad ha de ser característica de la actuación de los Órganos del Estado, es innegable la} necesidad de imponer limitaciones, cuando precisamente de esa publicidad puede derivarse perjuicio para la causa pública, la seguridad del mismo Estado o los intereses de la colectividad nacional” (fragmento extraído de la exposición de motivos de la Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre Secretos Oficiales).

191 Pudiendo ser clasificadas, aquellas materias cuyo conocimiento pueda poner en riesgo la seguridad nacional. Así se desprende de la Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre Secretos Oficiales donde se asevera que:

“A los efectos de esta Ley podrán ser declaradas «materias clasificadas» los asuntos, actos, documentos, informaciones, datos y objetos cuyo conocimiento por personas no autorizadas pueda dañar o poner en riesgo la seguridad y defensa del Estado.” (Artículo 2 de la Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre Secretos Oficiales)

Además, atendiendo al grado de protección que requieran las materias consideradas clasificadas, recibirán la categoría de secreto o reservado61. Pero ¿qué diferencia a una y otra?

- Según la Oficina Nacional de Seguridad, obtendrán la categoría de secreto aquellas materias clasificadas que requieran el

“más alto grado de protección, toda vez que su revelación no autorizada o utilización indebida pueda dar lugar a una amenaza o perjuicio extremadamente grave para los intereses de España en los siguientes ámbitos: a) La soberanía e integridad territorial; b) el orden constitucional y la seguridad del estado; c) el orden público y la vida de los ciudadanos; d) la capacidad de combate o la seguridad de las Fuerzas Armadas de España o de sus aliados; e) la efectividad o la seguridad de operaciones de excepcional valor de los servicios de inteligencia de España o de sus aliados; f) las relaciones diplomáticas de España o situaciones de tensión internacional, o g) cualquier otro cuya salvaguarda requiera de la más alta protección” (Autoridad Nacional para la Protección de la Información Clasificada, 2012: 57).

- Por su parte, la categoría de reserva se concederá a aquellas materias clasificadas que precisen

“de un alto grado de protección, toda vez que su revelación no autorizada o utilización indebida pueda dar lugar a una amenaza o perjuicio grave para los intereses de España en los

61

“Las «materias clasificadas» serán calificadas en las categorías de secreto y reservado en atención al grado de protección que requieran” (artículo 3 de la Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre Secretos Oficiales).

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siguientes ámbitos: a) El orden constitucional y la seguridad del Estado; b) el orden público y la seguridad de los ciudadanos; c) la capacidad de combate o la seguridad de las Fuerzas Armadas de España o de sus aliados; d) la efectividad o la seguridad de operaciones de los servicios de inteligencia de España o de sus aliados; e) las relaciones diplomáticas de España o situaciones de tensión internacional; f) los intereses económicos o industriales de carácter estratégico, o g) cualquier otro cuya salvaguarda requiera de un alto grado de protección” (Autoridad Nacional para la Protección de la Información Clasificada, 2012: 57).

De lo anterior se desprende que es el grado de perjuicio el que marca la diferencia entre que una materia clasificada sea categorizada como secreto o reserva, ya que mientras la primera debe suponer una amenaza o perjuicio extremadamente grave

para los intereses de España62, la segunda tan solo podría dar lugar a una amenaza o

perjuicio grave63. Además, también existe diferencia entre los presupuestos de protección de dichas informaciones, puesto que mientras entre las materias clasificadas consideradas secreto están especialmente contempladas aquellas que pudieran dañar a la soberanía e integridad territorial64, en el caso de las reservadas se protegen especialmente los intereses económicos o industriales de carácter

estratégico65.

Un aspecto importante sobre los secretos oficiales es el hecho de que solo se pueden imponer “sobre hechos de interés público cuando con ello se salvaguarde la seguridad nacional, siempre que no existan vías alternativas menos gravosas para alcanzar ese fin” (Montilla Martos, 2014: 209). Esta afirmación significa que no se puede recurrir a los secretos oficiales siempre que la publicidad de una información ponga en riesgo el interés, por lo que solo será posible tras haber analizado todas las circunstancias que rodean un caso se llegue a la conclusión de que esa es la única vía para poner fin a la

62 _{Autoridad Nacional para la Protección de la Información Clasificada, 2012.}

63 _{Autoridad Nacional para la Protección de la Información Clasificada, 2012.}

64 _{Autoridad Nacional para la Protección de la Información Clasificada, 2012.}

193 amenaza existente, en cuyo caso, según establece la Ley de Secretos Oficiales, deberá ser calificada como materia clasificada por la autoridad competente:

“La calificación a que se refiere el artículo anterior corresponderá exclusivamente, en la esfera de su competencia, al Consejo de Ministros y a la Junta de Jefes de Estado Mayor” (artículo 4º de la Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre Secretos Oficiales).

Llegados a este punto surge la duda de quién está facultado para conocer el contenido de una materia clasificada, algo que la propia Ley de Secretos Oficiales, se encargó de regular en su artículo 8 al señalar que:

“Las calificaciones de secreto o reservado, hechas con arreglo a los términos de la presente Ley y de las disposiciones que reglamentariamente se dicten para su aplicación, determinarán, entre otros, los siguientes efectos:

a) Solamente podrán tener conocimiento de las «materias clasificadas» los órganos y las personas debidamente facultadas para ello y con las formalidades y limitaciones que en cada caso se determinen.

b) La prohibición de acceso y las limitaciones de circulación a personas no autorizadas en locales, lugares o zonas en que radiquen las «materias clasificadas».

c) El personal que sirva en la Administración del Estado y en las Fuerzas Armadas estará obligado a cumplir cuantas medidas se hallen previstas para proteger las «materias clasificadas»” (artículo 8 de la Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre Secretos Oficiales).

Es decir, la Ley de Secretos Oficiales tan solo da acceso al contenido de las materias clasificadas a los órganos y personas facultadas y, al mismo tiempo, establece una prohibición de carácter general que impide dar publicidad de dichas informaciones a todas las personas, algo que de no seguirse podría “dar lugar a la comisión de un delito de revelación de secretos. Sin embargo, en la práctica vincula sólo a quienes tienen legalmente acceso a la información” (Montilla Martos, 2014: 209).

194 Este deber general de mantenerse al margen de las materias clasificadas también implica que, en el caso de que una persona tuviera conocimiento del contenido de la misma, no solo no podría publicar dicha información, sino que estaría obligada a comunicar su descubrimiento a las autoridades competentes, con el objetivo de poner fin a la brecha de seguridad que hizo posible que esos datos llegaran hasta ella66.

En el caso de los medios de comunicación, puede ser más frecuente de lo que pensamos el hecho de que una materia clasificada llegue hasta las manos de un periodista. Los profesionales de la información trabajan habitualmente con fuentes que se encargan de facilitarles datos que, en muchas ocasiones, se encuentran rozando la frontera entre la legalidad y la ilegalidad de su comunicación. Por todo ello, en el Preámbulo de la Ley de Secretos Oficiales se señaló la necesidad de hacer constar a los medios de comunicación la calificación de materia clasificada de una información cuando se tuvieran indicios de que estás podrían ser publicadas por los mismos67.

66 _{“Uno. La persona a cuyo conocimiento o poder llegue cualquier «materia clasificada», conforme a esta} Ley, siempre que le conste esta condición, está obligada a mantener el secreto y entregarla a la Autoridad civil o militar más cercana y, si ello no fuese posible, a poner en conocimiento de ésta su descubrimiento o hallazgo. Esta Autoridad lo comunicará sin dilación al Departamento ministerial que estime interesado o a la Presidencia del Gobierno, adoptando entretanto las medidas de protección que su buen juicio le aconseje.

Dos. Cuando una «materia clasificada» permita prever que pueda llegar a conocimiento de los medios de información, se notificará a éstos la calificación de secreto o reservado” (artículo 9 de la Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre Secretos Oficiales).

67 _{“Desde el punto de vista de la seguridad jurídica y de la garantía de los ciudadanos, es importante} resaltar que la Ley establece la necesidad de notificar a los medios de información la declaración de «materia clasificada» cuando se prevea que ésta puede llegar a conocimiento de ellos, así como la circunstancia de que conste el hecho de la clasificación para que recaiga sobre los particulares la obligación de colaboración que impone el artículo nueve, uno” (fragmento extraído de la exposición de motivos de la Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre Secretos Oficiales).

195 Llegados a este punto es importante recordar que, si bien es cierto que el artículo 7 de la Ley 14/1966, de 18 de marzo, de Prensa e Imprenta68 afirma que los poderes públicos deberán informar a los periodistas de todas sus actividades, así como de las medidas adoptadas en el seno de su trabajo, para que puedan informar de ellas a los ciudadanos, también impone a los periodistas la obligación de no hacerlo en el caso de que se trate de una materia clasificada, ya sea considerada como secreto o reserva. Y es que, según establece la Ley “las actividades reservadas por declaración de ley y las «materias clasificadas» no podrán ser comunicadas, difundidas ni publicadas, ni utilizado su contenido, fuera de los límites establecidos por esta Ley” (Escobar de la Serna, 2001: 459).

Una limitación absoluta que deben seguir los medios de comunicación, puesto que su incumplimiento podría suponer una condena por comisión de un delito de revelación de secretos, regulada por el Código Penal español en los artículos que van del 598 al 603. Pero también es un caso en el que podríamos estar hablando de confrontación de derechos, puesto que se enfrenta el derecho y el deber de informar de aquellos hechos noticiables veraces que deban ser conocidos por la sociedad con el deber de no dar publicidad a las materias clasificadas.

Un supuesto en el que, a diferencia de lo que hemos estudiado y analizado en el capítulo anterior,

“no existe aún jurisprudencia constitucional sobre los efectos de la aplicación de la posición preferente de la libertad de información frente a la seguridad nacional. Es presumible, sin embargo, que, al menos en determinados casos, como aquellos en los que se difunda

68 _{“1. El Gobierno, la Administración y las Entidades públicas deberán facilitar información sobre sus} actos a todas las publicaciones periódicas y agencias informativas en la forma que legal o reglamentariamente se determine.

2. La actividad de los expresados órganos y de la Administración de Justicia será reservada cuando por precepto de la Ley o por su propia naturaleza sus actuaciones, disposiciones o acuerdos no sean públicos o cuando los documentos o actos en que se formalicen sean declarados reservados” (artículo 7 de la Ley 14/1966, de 18 de marzo, de Prensa e Imprenta).

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información secreta de la que se deduzca la comisión de delitos, el interés general deba hacer prevalecer la libertad de información sobre la obligación de respetar el secreto (en la línea de lo establecido en la STS de 4 de abril de 1997 para el derecho de usar como prueba en un procedimiento judicial de información secreta). Por su parte, el TEDH (STEDH The Observer and The Guardian, de 26 de noviembre de 1991) ha establecido que no es posible aplicar el límite de la seguridad nacional para evitar que los medios de comunicación publiquen información declarada secreta que ya ha sido accesible por otros medios” (Rodríguez, 2013: 524-525).

Por ello, y siguiendo la doctrina mantenida por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, los periodistas tan solo deberán mantener el deber de no informar sobre materias clasificadas que llegaran a su poder siempre y cuando estas no hubieran sido ya publicadas por otros medios, dado que en el caso de que eso ocurriera, esa obligación de reserva quedaría suprimida y no se consideraría delito hacer uso de ella.

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