El propósito de este apartado es describir en forma general la organización y estructura administrativa del Estado Panameño, para orientar a las instituciones y dependencias que forman parte de la administración pública, en los aspectos relacionados con las características del sector público.
De acuerdo a lo establecido en la Constitución Política de Panamá, el poder público lo ejerce el Estado por medio de los Órganos, Legislativo, Ejecutivo y Judicial, los cuales actúan limitada y separadamente, pero en armónica colaboración. Además, cuenta con organismos independientes entre los que se destacan la Contraloría General de la República, responsable de controlar y fiscalizar los fondos públicos, así como de establecer los métodos de contabilidad de las dependencias públicas; el Tribunal Electoral encargado de garantizar la libertad, honradez y eficacia del sufragio popular; el Ministerio Público responsable de defender los intereses del Estado, entre otros.
El Estado se divide políticamente en Provincias, éstas a su vez en Distritos y los Distritos en Corregimientos. El Municipio es la organización política autónoma de la comunidad establecida en un Distrito. La organización municipal será democrática y responderá al carácter esencialmente administrativo del gobierno local.
2. ENTORNOS DEL SECTOR PÚBLICO
Las entidades que conforman el sector público, en el desarrollo de sus funciones, deben generar información financiera y económica confiable, relevante, comprensible y comparable. El sector público, para el cumplimiento de los fines y propósitos del Estado, desarrolla funciones con características jurídicas, económicas y sociales, que condicionan el Sistema de Contabilidad Gubernamental (SCG), toda vez que cualquier alteración de sus entornos produce cambios en las necesidades de los usuarios, en los objetivos de la información y en la elaboración y presentación de la misma.
Las características de los entornos inciden en el proceso contable, por ejemplo, en el concepto de la entidad económica; en el reconocimiento y medición de las transacciones u otros hechos objeto de registro y en la definición del período en que deben ser presentados los estados financieros. A continuación describimos las características de cada uno de los entornos:
a) Entorno Jurídico
Regula a las entidades del sector público en su finalidad, estructura, funcionamiento, transformación y liquidación, otorgándole las facultades necesarias para el desarrollo de sus funciones.
Éste exige el cumplimiento de las normas y reglas definidas para el desarrollo de los procesos presupuestarios, contractuales y laborales. De igual forma, define las estructuras patrimoniales empresariales pertenecientes al Estado, la forma de obtención y el uso de los recursos, el desarrollo de actividades económicas y los criterios de gestión o producción de bienes y servicios. Igualmente delimita, en algunos casos, la toma de decisiones sobre la utilización de los recursos económicos administrados por las entidades del sector público, en base a las normas establecidas.
Las normas jurídicas obligan a las entidades del sector público a controlar y rendir cuentas sobre el uso de los recursos públicos que se les asignan para el cumplimiento de sus funciones, las cuales se deben cumplir observando en su actuación los criterios de eficiencia, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, como pilares de la concepción moderna de un Estado transparente.
b) Entorno Económico
Se caracteriza según la función económica y el impacto de las transacciones que se derivan del uso de recursos en actividades destinas a la prestación de servicios de manera gratuita o a precios económicamente no significativos, para mejorar el nivel de bienestar social de la población. El procesamiento de tales transacciones en el SCG, permite generar información financiera y no financiera que se convierten en insumos de entrada al Sistema de Estadísticas de Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional (FMI), los que una vez procesados permiten obtener indicadores macroeconómicos que ponen de manifiesto el comportamiento económico que experimenta el país y la distribución de la riqueza, entre otros.
c) Entorno Social
Exige información sobre aspectos culturales, históricos y ambientales, los cuales pueden ser reconocidos y medidos bajo criterios distintos a los monetarios. Esto demanda la producción de información sobre bases de medición diferentes a la moneda, como informes de tipo cualitativo o cuantitativo.
3. ESTRUCTURA DEL SECTOR PÚBLICO
La estructura del sector público panameño, de acuerdo a las áreas que conforman la clasificación institucional, según el Manual de Clasificaciones Presupuestarias del Gasto Público, en su versión actualizada 2010 del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), es la siguiente:
- Gobierno Central
Es el conjunto de Instituciones de la Administración Pública que cumplen las funciones tradicionales del Estado y están sometidos a un régimen uniforme y centralizado en materia presupuestaria y financiero - patrimonial.
- Instituciones Descentralizadas
Esta área agrupa las instituciones y organismos que prestan labores o servicios de utilidad pública, ya sea por delegación del Poder Central, de las leyes o de la propia Constitución. En general, puede decirse que las instituciones que componen esta área producen bienes o servicios que no compiten en el mercado.
Generalmente, una parte substancial de sus ingresos provienen de transferencias de otros organismos del sector público; pero estos recursos los administran independientemente de los sistemas que emplea el Gobierno Central, teniendo por ejemplo, su propio sistema de pagos y de adquisiciones; en todo caso, están sujetas a la aprobación de sus presupuestos por parte del Consejo de Gabinete y la Asamblea Nacional y a la fiscalización que ejerce la Contraloría General de la República.
- Empresas Públicas
Comprende las entidades dentro del Sector Público que se encargan de producir, vender o comercializar bienes y servicios. Estas empresas pueden fijar sus precios más bajos que el costo total de producción, o seguir políticas para el bienestar del productor o consumidor. Las Empresas Públicas tienen patrimonio propio y plena capacidad jurídica para contraer compromisos con terceros.
- Intermediarios Financieros
Esta área incluye las entidades del Estado dedicadas principalmente a la aceptación de depósitos a la vista, a plazo o de ahorro, que incurren en pasivos y adquieren activos financieros en el mercado.
- Corporaciones y Proyectos de Desarrollo
Este grupo contiene los entes públicos creados con características institucionales, cuya existencia está limitada al cumplimiento de los fines que los originaron, en la medida que dichos entes logran consolidar sus operaciones, serán reubicadas en el área que corresponda.
- Gobiernos Locales
Esta área comprende las organizaciones políticas autónomas de las comunidades, establecidas en los Distritos. La organización municipal, será democrática y responderá al carácter esencialmente administrativo del gobierno local.
De conformidad con el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas (MEFP) del FMI, el sector público está compuesto de la siguiente manera:
- Sector Público No Financiero (SPNF).
Este sector incluye el sector Gobierno General que comprende las entidades cuya actividad primaria es desempeñar las funciones de gobierno y todas las instituciones sin fines de lucro no de mercado que son controladas o financiadas principalmente por unidades gubernamentales; y el sector de corporaciones no financieras que abarca las entidades creadas con el objeto de producir bienes y servicios no financieros.
- Sector Público Financiero (SPF).
Este sector está conformado por las corporaciones financieras cuyas actividades consisten en prestar servicios financieros para el mercado.
El cuadro que se exhibe a continuación presenta relación de la estructura del sector público de acuerdo al Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas del FMI y la clasificación institucional establecida en este manual.
S E C T O R P Ú B L I C O
Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas del FMI
Manual General de Contabilidad Gubernamental SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO Gobierno General Gobierno Central
(Ministerios, Secretarías, Direcciones y Departamentos del Órgano Ejecutivo con excepción del Ministerio Público) Asamblea Nacional, Corte Suprema de Justicia, Contraloría General de la
República y cada una de las Instituciones independientes creadas por mandato constitucional o jurídico
Instituciones Descentralizadas no empresariales y la Caja de Seguro
Social Gobiernos Locales (Municipios y Juntas Comunales)
Instituciones sin fines de lucro no de mercado controladas Corporaciones Públicas no Financieras Empresas Públicas Corporaciones y Proyectos de Desarrollo SECTOR PÚBLICO FINANCIERO Corporaciones Públicas
Financieras Intermediarios Financieros
La equiparación de las clasificaciones contenidas en el MEFP del FMI y el Manual General de Contabilidad Gubernamental (MGCG), tiene como objetivo, ordenar el acopio de la información que generan las entidades del sector público, desde el punto de vista económico y conocer el impacto de la misma en las finanzas públicas.
CAPÍTULO III
ASPECTOS BÁSICOS DE LA CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL