La transparencia reduce costos de la asimetría de información

Hemos visto como la transparencia en la relación Estado-sociedad adquirió el carácter de defensa para conocer y, eventualmente, corregir las llamadas “fallas del Estado”307, pero también para abordar e intentar solventar los efectos que producen en los gobiernos las asimetrías de información308 y la autonomía extremas de los agentes públicos309.

“[…] un gobierno ejecutor del mandato ciudadano es el principal productor de la información concerniente a los problemas públicos, sus complejidades, las posibles soluciones y sus costos. También es quien posee la información necesaria para evaluar las políticas que ejecuta, por lo que es muy difícil para los ciudadanos saber si el gobierno está actuando eficientemente. Además, el gobierno es el único actor que tiene una visión completa de los problemas que enfrenta la nación, por lo que siempre será difícil rebatir la justificación de que, si la situación es mala, esto no se debe a una deficiente actuación del gobierno sino a factores externos sobre los que no se puede influir. En la medida en que todos los niveles de gobierno hagan disponible al público la información necesaria para juzgar la calidad de sus políticas, su nivel de desempeño y los resultados obtenidos, se reducirá la asimetría de información y será posible que la sociedad recupere control sobre sus gobiernos”310.

Por supuesto que este escenario requiere de una sociedad organizada e interesada en los asuntos del quehacer gubernamental, exigiendo transparencia de la gestión pública. Una sociedad informada de lo que sucede en la vida pública de su país podrá expresar sus demandas y gestionar soluciones, ejerciendo influencia y participando en las decisiones públicas.

307

Cfr. Ackerman, John (2004), “Sinergia Estado-sociedad en pro de la rendición de cuentas: lecciones para el Banco Mundial”, Washington, Banco Mundial (documentos de trabajo del Banco Mundial, 31), en http://www.catedradh.unesco.unam.mx/.../Documentos/Doc.../5.../22.pdf, [Consultado el 13/02/13]

308

La asimetría de la información se refiere a la distribución desigual de la información entre los agentes. Éstos tienen un acceso desigual a la información, todos los agentes son afectados, incluido el gobierno, pero sobre todo aquellos que tienen pocas posibilidades de adquirir información.

309 _{Vergara, Rodolfo (2008). La transparencia como problema. México: IFAI (Cuadernos de}

Transparencia, 5), pp. 34-35.

310

Cabe mencionar, que los cambios en la nueva relación entre la sociedad y el Estado están transformando el significado de la acción de gobernar. En la medida en que los ciudadanos tienen la capacidad de vigilar el desempeño de los funcionarios públicos e incidir así en los procesos y rutinas de las organizaciones públicas, se está ante un nuevo esquema analítico mejor conocido como la gobernanza.

En este sentido, la transparencia desde la gobernanza puede ser definida como un proceso de interacción entre la sociedad y el Estado, cuya intensidad da cuenta del grado de cohesión política en una red de instituciones, actores e intereses, permite pensar en nuevas prácticas administrativas para dirigir a una sociedad y alcanzar metas colectivas reemplazando al menos parcialmente las estructuras jerárquicas de gobierno por esquemas de gestión más dinámicas y de participación ciudadana más continua311.

La transparencia pone al alcance del ciudadano la posibilidad de conocer y vigilar lo que sucede dentro de la estructura administrativa del gobierno, permitiéndolo participar como una medida de control externo sobre las acciones de los funcionarios públicos, reduciendo, por ende, las asimetrías de la información.

Sin embargo, nuestra cultura burocrática que tiende a comenzar en cada nuevo periodo gubernamental, suele responder más a las formalidades exigidas por las reglas que cada órgano gubernamental debe cumplir, que al propósito deliberado de hacer más transparente la administración pública en su conjunto. Así, los servidores públicos son los principales agentes de cambio por sus conocimientos de la cultura burocrática y representan el punto de partida para cualquier análisis de implementación y cambio cultural, así como para conocer los obstáculos al cumplimiento de una norma, pues sus interpretaciones subjetivas sobre la apertura apropiada de información puede tener gran significado en el éxito o fracaso de la ley de transparencia y acceso a la información. Por ejemplo, a un año de entrada en vigor la ley de transparencia y acceso a la información, Juliet Gill y Sallie Hughen, en

311

Bureaucratic Compliance with Mexico´s New Access to Information Law (2005)

realizaron un estudio de las percepciones de los funcionarios mexicanos y la implementación de la LFTAIPG, en el que se observaron los siguientes resultados312.

En 2004, cerca de 75% de los servidores públicos encuestados respondieron que la ley causaría cierta carga adicional para sus oficinas, lo que no significaba que los funcionarios estuvieran dispuestos a evadir la ley. Sobre el conocimiento de la norma, un tercio de los encuestados ese año respondió que no habían recibido capacitación aún. Asimismo, manifestaron que las tendencias hacia el secretismo interferían con el cumplimiento cabal de la ley.

En 2004, los encargados de comunicación social afirmaron, en un 96% que la información gubernamental debía ser siempre o casi siempre pública. Sin embargo, cuando se les hicieron preguntas más específicas, más de dos tercios de los encuestados respondieron que ellos reservarían documentos relacionados con temas como la seguridad nacional (90%), la seguridad económica (78%), las investigaciones judiciales en curso (70%) y los nombres de las víctimas de crímenes (66%). En contrario, se obtuvieron respuestas a favor del acceso a la información en documentos sobre el proceso de toma de decisiones, incluyendo los borradores (66%), minutas internas y notas (88%), los correos electrónicos de los servidores públicos (90%) y sobre los procesos de responsabilidad administrativas de los funcionarios públicos (80%).

Cuando se les preguntó a los encuestados de Gill y Hughen en forma general si ellos pensaban que los servidores públicos cumplirían la ley de transparencia totalmente, parcialmente o para nada, el 52% respondió que creían que los burócratas cumplirían totalmente con la ley; el restante 48% respondió que parcialmente, y ningún servidor

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Hicieron una muestra que abarca el Ejecutivo Federal, el Ejecutivo Estatal del Distrito Federal, y Delegaciones Políticas, donde en total contactaron a 152 entidades de las cuales respondieron 37, el equivalente a 50 respuestas. Gill Juliet y Hughen, Sallie (2005) “Bureaucratic Compliance with Mexico´s New Access to Information Law”, en Critical Studies in Media Communication, Vol. 22 N° 2, Washington, pp. 121-137, citado por Luna Pla Issa (2008), “Aspectos culturales de la implementación del acceso a la información en México”, en Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 48,octubre, Caracas.

expresó que la ley no se cumpliría para nada313. No obstante, los servidores públicos mostraron miedo a ser acreedores a las sanciones formales de las nuevas leyes de transparencia y responsabilidades administrativas, y las informales que sus jefes pudieran propinar.

Para la autoras, las respuestas obtenidas en la variable de incentivos indican una mezcla de estos o una falta de voluntad políticas en la cúpula burocrática que inhibe el cumplimiento por las razones siguientes: “por falta de conocimiento, negligencia y presiones”; “creo que dependerá de los intereses de cada una de las instituciones y departamentos”; “la administración de la información es subjetiva; siempre recae en la toma de decisiones subjetiva”; “habrá muchos matices en la administración de la información. Esto dará a los servidores públicos espacio para maniobrar y reservar mucha información”; “existen muchos miedos acerca de los deberes de la administración pública”. Estas razones dan cuenta de un modo de extra-legal y con matices políticos de jerarquía de poderes314.

El concepto de transparencia transciende el ámbito de la ley de acceso a la información. Un número relevante de servidores públicos no percibe a la ley de transparencia y acceso a la información como uno de los elementos más importantes para un gobierno transparente. Para ellos, la transparencia se logra mejor con el trabajo de la Auditoría Superior de la Federación como órgano fiscalizador de las acciones de los servidores públicos con facultades de sanción por faltas administrativas, así como denunciando actos de corrupción directamente a las autoridades competentes315.

313

Entre las respuestas directas sobre el cumplimiento parcial de la ley de transparencia y acceso a la información se encuentran: “porque así siempre se ha hecho”; “se van a requerir mucha capacitación y disposición de cada uno de los servidores públicos para que esto sea alcanzado”; “probablemente le pongan a temas ´sustanciales´”; “tenemos que crear una nueva cultura de transparencia para este trabajo. Tomará su tiempo”; “en general el apego a la legalidad en México es muy deficiente”; “debido a la carencia de una cultura ética”; “en algunas oficinas, la burocracia y la pereza sigue reinando”; “por la cultura política del país”.

314 _{Luna Pla Issa (2008), “Aspectos culturales de la implementación del acceso a la información en}

México”, en Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 48,octubre, Caracas, p. 7.

315

En suma, no es de esperarse que la ley de transparencia por sí sola sea un catalizador del cambio institucional. De no haber una motivación de parte de los altos mandos, un compromiso de gobierno adquirido y una conciencia en todos los niveles de llevarlo a cabo, las obligaciones que imponen las leyes pasan a ser percibidas cargas pesadas e innecesarias de trabajo, y si a eso se agregan procedimientos largos y onerosos, puede esperarse un incumplimiento seguro propiciado por la falta de interés de la burocracia en el tema de la transparencia. No obstante, lo cierto es que la ley de transparencia y acceso a la información representa un valor constitucional democrático toda vez que es un derecho fundamental de las personas y mejora la gestión gubernamental, coadyuvando a reducir los costos de asimetría de la información.