Un repaso a las primeras rondas de negociaciones

Una de las características del GATT ha sido su concepción como foro para la celebración de negociaciones comerciales.20 Ya desde 1947 estas empezarían a celebrarse. Recordemos que fue precisamente en la segunda reunión del Comité Preparatorio cuando los participantes acordaron celebrar -y de hecho así fue- unas Rondas Multilaterales de negociaciones arancelarias, aunque formalmente suele señalarse como fecha de su realización los años posteriores a la celebración de la Conferencia de la Habana, lo que constituye un aspecto más de la definición del GATT como provisional.

Pues bien, las cuatro primeras rondas que tuvieron lugar, como veremos a continuación, en los últimos años de la década de los cuarenta y primeros de los cincuenta con éxitos indudables respecto a productos industriales no contribuyeron especialmente a mejorar las condiciones del comercio de productos agrícolas y sí a extender la opinión de que el GATT solo favorecía los intereses de los países desarrollados en el comercio de productos manufacturados. Sin duda, una justificación de esta idea reside en el hecho de que aún no se había iniciado el proceso de descolonización que suele asociarse a la fecha de 1956.

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Ver al respecto la obra de Hudec (1976) en la que se contiene una amplia descripción de las cuestiones sometidas al sistema de soluciones de diferencias.

59 La primera de las ocho rondas celebradas bajo los auspicios del GATT (la novena que se inició en 2001 es la primera de la OMC y sería la indicada en el sentido cronológico) evidentemente tuvo unas notas características que merece la pena subrayar. No se había cerrado la negociación de la Carta de la Habana y en cierto sentido, como hemos resaltado, se trataría de poner en marcha (o de anticipar si se prefiere el término) al GATT, si se considera que este debía formar parte de la Carta fundacional de la Organización Internacional del Comercio, a la que se ha definido y así lo hemos recogido como “Non-nata”. En un primer sentido debe destacarse que las negociaciones se llevaron a cabo entre los 23 países que firmaron el Acuerdo General, cifra muy inferior al número de países que participarían en la Conferencia de la Habana (54). Especialmente notable es la presencia en esa Conferencia de países socialistas que más tarde no formarían parte del GATT y en un segundo sentido, se procedería a efectuarse mediante la técnica de intercambio de concesiones arancelarias (reducciones y consolidaciones) extendiéndose sus resultados a todos los participantes.

Se reconoce generalmente que, con estas negociaciones, se lograrían los objetivos anteriormente referidos. Así, el GATT quedó firmado como un Acuerdo entre poderes ejecutivos de los 23 países. A las negociaciones arancelarias se le añadieron algunos de los elementos relativos a comercio de mercancías que deberían haber formado parte de la Carta de la Habana, especialmente los principios de nación más favorecida y trato nacional, la regulación genérica de diversos instrumentos comerciales y especialmente en lo que nos afecta los relacionados con subvenciones y restricciones cuantitativas, una enumeración de excepciones y el origen del sistema de solución de diferencias.

Quedaba así subrayada la característica de Acuerdo del GATT y su provisionalidad. Al tiempo iría creándose la característica de “pragmatismo” del mismo para abordar las cuestiones que se le han planteado. Las negociaciones indicadas en esta ronda afectaron a 45.000 conceptos arancelarios de los 23 países indicados, pero los especialistas en comercio de productos agrícolas han señalado que este no se vio especialmente beneficiado porque el mismo se encontraba distorsionado por la existencia de medidas no arancelarias (las

60 tantas veces citadas restricciones cuantitativas, subvenciones y otras), sobre las que no se habían registrado acciones tendentes a su disciplina internacional. A la vez, las reducciones de derechos arancelarios apenas afectaron al comercio de productos agrícolas y de ninguna manera a los productos objeto de comercio de las zonas llamadas templadas. (cereales, carne, lácteos, oleaginosas, etc). Como opinión personal debo señalar que las grandes modificaciones en la productividad del sector agrícola empezarían años después y que, respondiendo a la situación concreta de mi país de origen Colombia, este no participó en estas rondas de negociaciones.

De hecho, la valoración de los resultados de esta primera ronda por parte de las dos principales potencias comerciales del momento (Estados Unidos y Reino Unido) produce hoy sensaciones contradictorias. En efecto, el principal sistema de preferencias -las del imperio colonial británico- no sufriría modificaciones puesto que los británicos solo deseaban reducirlas siempre que los Estados Unidos bajasen a la vez sus derechos arancelarios, pero el arancel norteamericano (el tantas veces denostado arancel Smoot-Hawley) había sido establecido a niveles tan elevados que incluso la aplicación de las más altas reducciones autorizadas por el Congreso (hasta un 50%) hubiese dejado los derechos en cifras todavía muy altas.

Dos años después, en abril de 1949 se celebraría la segunda de las rondas negociadoras en Annecy (Francia). Se recuerda y se valora respecto a la misma que su logro principal fue la admisión de diez nuevos países (diez nuevas partes contratantes). Para ellos se establecería una especie de “cuota de entrada” que se satisfaría mediante reducciones arancelarias y consolidaciones, esto es renuncias a elevar los derechos arancelarios por encima de una cantidad negociada. Los miembros originales (los 23 de Ginebra) con las 45.000 concesiones de la primera ronda no llevaron a cabo negociaciones entre ellos. Cabe señalar que de esta forma, y por no haberse negociado sobre barreras no arancelarias estas siguieron constituyendo el principal obstáculo al comercio de productos agrícolas.

De hecho, como han recordado Josling, Tangermann y Warley (1996, pág. 26), en la época se producían unas nuevas tensiones en los Estados Unidos entre los proteccionistas y los partidarios de un comercio más libre

61 extendido a todos los productos incluso para los agrícolas. Se discutiría así la posibilidad de elevar los precios mínimos de apoyo a estas mercancías agrícolas (que llegaron a alcanzar un 90% de los que anteriormente definimos como precio de paridad para 1950 y un 80% para 1951). Las discusiones mostrarían la primacía de las normas proteccionistas agrarias sobre las obligaciones internacionales que imponía el GATT. En ese sentido ocurrieron también otras actuaciones políticas que hicieron dudar a muchos del deseo norteamericano de llevar a la práctica los objetivos que habían diseñado en el dominio comercial.

La tercera de las rondas se celebró en Torquay (Inglaterra) en el invierno 1950–51. La misma también se centró en la negociación de reducciones arancelarias y al igual que las dos anteriores sólo produjo escasos resultados respecto a materias agrícolas. Debe señalarse que el sistema empleado de negociación país a país, producto a producto, de peticiones y ofertas de los participantes se empezaría a criticar, pues el mismo deja fuera a muchos productores y se concentra en relativamente muy pocos productos. Por otro lado, las criticas efectuadas respecto a bienes agrícolas no sufrían modificaciones. Seguirían siendo mucho más importantes en este orden los obstáculos no arancelarios.

Una cuarta ronda se celebraría en Ginebra, en 1955-56, precisamente después de la reunión de Partes Contratantes en la que se había revisado a fondo el texto del Acuerdo de 1947, dándole la redacción de aplicación a los conceptos fundamentales, redacción que ha permanecido hasta 1994 y que se ha incorporado en lo esencial al Tratado de Marraquech que establece la OMC. Así en la ronda anterior (tercera) se había llegado a 5.000 nuevos compromisos. En esta ronda de Ginebra se alcanzaría una reducción de aranceles que afectaban a un volumen de comercio de 2.500 millones de dólares. Pero evidentemente estos resultados afectaban primordialmente en su práctica integridad a productos industriales.

62 1.2.3. ¿El GATT: reinventado?

Se ha reconocido por destacados autores21 que la reunión de Partes Contratantes que tuvo lugar entre octubre de 1954 y marzo de 1955 ha desempeñado un importante papel en la historia del GATT puesto que en ella se abordaron temas de gran alcance que afectan en buena medida al objeto de nuestro trabajo.

Se partía de un hecho. El Acuerdo General negociado en 1947 seguía manifestando una serie de debilidades. Se traducía en la escasa aplicación de los principios y sobre todo en la carencia de disciplinas operativas en la regulación de las políticas comerciales de los distintos países con efecto en los intercambios internacionales. La principal de ellas era, sin duda, que se trataba de un Acuerdo aplicado de forma provisional sólo entre los poderes ejecutivos de las Partes Contratantes, esto es no se trataba de un Tratado de aplicación directa que pudiera invocarse en los contenciosos ante los órganos jurisdiccionales de cada país.

En segundo término el Acuerdo en la práctica sólo se aplicaba a algunas de las materias que se había prescrito incluir en la Carta de la Habana de creación de la OIC. Entre las que en la práctica no habían sido objeto de aplicación figuraba de un modo especial el comercio de productos agrícolas como tampoco lo habían sido el de productos básicos o las normas sobre competencia internacional especialmente. A ello había de añadirse la endeblez de su estructura institucional pero sobre todo y por parte de los países que pensaban no habían conseguido los beneficios previstos, se confiaba en que el establecimiento de reglas comerciales más sólidas habría de contribuir al mayor desarrollo de los países con rentas más bajas. Además se registraba la característica de que cada país al adherirse al Acuerdo lo hacía con la que anteriormente se denominó “cláusula del abuelo” esto es que sólo se aplicaba el Acuerdo por parte de los países en tanto fuese compatible con la legislación vigente en los mismos en los momentos de su adhesión y con diferentes protocolos de aplicación. A todo ello había que unir que las medidas no

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Especialmente deben repetirse los nombres de Curzon (1965), Dam (1970), Gardner (1955), Jackson (1969), Kock (1969), Patterson (1966), y los franceses Carreau et alii (1990).

63 arancelarias que hemos descrito anteriormente apenas habían sido sometidas a disciplinas estrictas, habiéndose registrado grandes discrepancias al respecto.

Por consiguiente resulta fácil señalar el interés de una reunión de examen de lo que se había hecho, y más aún cuando había quedado claramente de manifiesto que la Organización Internacional del Comercio no nacería. Reforzar el marco institucional, revisar las normas y procedimientos aplicados, examinar, la posibilidad de añadir al GATT aquellas áreas que figuraban en la Carta de la Habana, pero que no se habían incluido en el Acuerdo General constituían materia de preocupación. Para el objetivo de esta tesis resultaba primordial el reexamen del funcionamiento de las restricciones cuantitativas y de las subvenciones. A ellas se añadieron otros temas que la práctica diaria había introducido especialmente los derivados de la venta de excedentes de productos agrarios, como los lácteos que suponían un elemento importante de la política exterior norteamericana. También, aunque con menos importancia para nuestros propósitos, se trataría de las liquidaciones de excedentes de productos estratégicos.

a) El examen de las restricciones cuantitativas; las derogaciones (waivers)

Como han señalado diversos autores, especialmente Kock (1969) y Hudec (1976) junto a nuestros tan citados Josling, Tangermann y Warley (1996), no debía extrañar que en la práctica de los siete años del GATT 1947- 54 las disparidades y controversias que habían acompañado a la forma en que el Acuerdo General había tratado a las restricciones cuantitativas se pusieran una vez más de manifiesto. Sobre todo cuando el Congreso norteamericano se planteaba llevar acciones encaminadas a incrementar el empleo de esas restricciones y siempre con propósitos de protección de su agricultura.

Como ejemplo significativo en 1950 se había presentado una propuesta en el sentido de que los Estados Unidos no firmaría acuerdos internacionales que estuviesen en contradicción con la legislación norteameriacana agrícola (y especialmente con la Agricultural Adjustment Act. de 1933). Aunque esta propuesta no prosperó, sin embargo y en la fecha indicada y justificada por la

64 guerra de Corea se aprobaría una ampliación de la Defense Production Act, que requería que el ejecutivo impusiera restricciones a la importación de muchos productos agrícolas, especialmente del mundo de los productos lácteos (queso, mantequilla, leche en polvo). Con ironía se comentaría la relación seguramente escasa entre la situación bélica y el consumo de esos productos.

Lógicamente los países productores y exportadores de los mismos (Australia, Nueva Zelanda de modo especial) protestaron y dentro del mecanismo existente entonces respecto a la solución de diferencias se llegaría a señalar que los Estados Unidos habían quebrantado las reglas del GATT y se autorizaría en un caso bien conocido a los Países Bajos a que tomasen medidas de retorsión. Entonces se trataría de buscar una solución dentro del sistema que permitiesen al arquitecto principal del mismo responder a una situación que, como la descrita, se traducía sencillamente en que podía suponer la destrucción del Acuerdo General pactado tan recientemente. La fórmula que se encontró fue la de establecer derogaciones (“waivers”, como son más conocidas en la jerga del GATT). Estas derogaciones se referían a algunas obligaciones de los Estados Unidos. El Waiver para productos agrícolas fue otorgado por las Partes Contratantes en 1955 y ha durado prácticamente cuarenta años con muchas peticiones de que se eliminase. Merece la pena un examen de alguna extensión al respecto.

Partimos de la base de que, como han señalado Josling, Tangermann y Warley (1996, pág. 28) las Partes Contratantes entonces integrantes del GATT no tenían más alternativas que conceder el Waiver pues de no hacerlo los Estados Unidos se hubieran retirado del Acuerdo General. La derogación era muy amplia pues no se limitaba a los productos lácteos ni tenía fecha límite y tampoco sería necesaria la aprobación previa de las Partes Contratantes para que Estados Unidos pudiesen introducir nuevas restricciones. Tampoco se imponía a los Estados Unidos la obligación de “adoptar políticas que evitasen la necesidad de imponer restricciones” y solamente se indicaba la obligatoriedad de informar a las partes anualmente del cumplimiento de la excepción22. Ha

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Como formalmente se ha realizado desde la fecha de su concesión como lo señala la serie de instrumentos legales del GATT. (IBDD o BISD en su terminología inglesa).

65 dicho Díaz Mier (1983, cap. 2) que la concesión del Waiver supuso un golpe importante al prestigio del GATT puesto que, en efecto, de hecho la política agrícola norteamericana se vería exenta del cumplimiento de obligaciones internacionales. Las consecuencias no tardarían en llegar: quedarían reforzadas las políticas agrícolas proteccionistas de Japón y de algunos países europeos (ha de recordarse que aún no existía el Mercado Común).

En este orden de reacciones ha de señalarse concretamente la situación de la Alemania Occidental que utilizaba las cuotas para proteger su agricultura. Aunque el país trató de justificarlas basándose en razones de equilibrio de su balanza de pagos (excepción reconocida en el artículo XVIII) y la cláusula de anterioridad (cláusula del abuelo) finalmente hubo de solicitar de las Partes Contratantes una derogación. Esta le fue otorgada en 1959, si bien con unas condiciones mucho más rígidas que las establecidas para Estados Unidos. Alemania y otros países europeos continuarían durante algún tiempo manteniendo restricciones para sus importaciones de productos agrícolas, pero el nacimiento del Mercado Común Europeo y el desarrollo de su Política Agrícola Común (más conocida como PAC) planteará otras cuestiones que tendremos ocasión de examinar más adelante.

En el período que examinamos nos hemos referido a las cuatro primeras rondas de negociaciones y su impacto en el comercio de productos agrícolas. Debemos señalar que uno de los aspectos que hemos planteado como objetivo de la tesis como es la utilización en mayor o menor medida del GATT para la defensa de intereses de las grandes potencias comerciales ha revestido características diferenciada tras el nacimiento del Mercado Común.

b) El examen de las subvenciones

Debemos recordar que en el GATT de 1947 en su artículo XVI se refiere a obligaciones relativas a las subvenciones, si bien en términos generales. Se establece para las Partes que las aplicasen obligaciones de informar por escrito de la importancia y la naturaleza de la subvención (lo que se conoce en la jerga GATT como notificación) y además la de llevar a cabo en su caso consultas. En las sesiones de las Partes Contratantes del período, los países que, por razones lógicas de su situación no podían aplicar subvenciones, plantearon la

66 cuestión del establecimiento de mayores disciplinas. Como resultado se agregaría a las normas contenidas y definidas como “subvenciones en general” un conjunto de “disposiciones adicionales relativas a las subvenciones a la exportación” que en lo esencial recogen las disposiciones relativas al tema que se contenían en la Carta de la Habana y que no se habían incorporado al Texto del Acuerdo General de 1947. En el anexo documental se reproduce la redacción que se estableció para el artículo 16 en la sesión de 1955. Resulta fácil indicar que la nueva redacción incorpora la parte B del texto que presentamos.

Debe destacarse el compromiso de las Partes de dejar de conceder subvenciones a partir del 1 de enero de 1958 a las manufacturas. Ahora bien, en lo que se refiere a productos agrícolas tales compromisos no resultaban especialmente duros, puesto que se expresaba mediante una forma ambigua que “las Partes deberían esforzarse por evitar la concesión de subvenciones”. Ahora bien en el caso que se concediesen directa o indirectamente tales subvenciones deberían hacerse de forma que la Parte Contratante que las otorgasen no habrían de absorber más de una parte equitativa del comercio mundial de exportación del producto al que se le aplicase. Para establecer el concepto de parte equitativa debería utilizarse un período representativo.

A esta fórmula se le ha conocido como la “excepción para productos agrícolas de la prohibición de subvenciones”. En la historia de los años siguientes del GATT se plantearán con mucha frecuencia nuevas controversias en torno a las subvenciones, que han constituido un punto de examen y preocupaciones en las más recientes rondas de negociación del GATT y la OMC (las rondas de Tokio y Uruguay así como la primera ronda de la OMC, la de Doha).

Un tema que ha constituido materia de estudio para los tratadistas en la época más reciente es el Acuerdo sobre Subvenciones al cual nos referiremos en el quinto capítulo.

67 c) Otras cuestiones comerciales de la época: los excedentes. La reconsideración en el GATT de los acuerdos de los productos básicos

En la época de revisión del texto del Acuerdo General que comentamos, también se presentaron preocupaciones por parte de ciertos países exportadores (los de dimensión reducida y los países en desarrollo que estaban adquiriendo su independencia política) sobre los efectos que producían en el comercio mundial de productos una serie de prácticas como la salida a algunos mercados por parte de grandes potencias y en condiciones muy favorables de los excedentes generalmente acumulados como consecuencia de la situación bélica de los años 1940. Debe de tenerse en cuenta que los excedentes que se habían acumulado para hacer frente a las situaciones derivadas de las necesidades bélicas se habían concentrado en organismos públicos que los habían adquirido en condiciones de apoyo a los precios o bien a las rentas. Las ayudas se manifestaban también en menores precios con que se pretendía la liquidación de tales excedentes. Habían destacado las ayudas de este tipo para países europeos y Japón en un ejemplo