Facultad
de
Ciencias
Económicas
y
Empresariales
Trabajo de Fin de Grado
Grado
en
Administración y Dirección
de Empresas
Administración electrónica y
creación de empresas
Una mirada hacia Italia
Presentado por:
Álvaro Aguado Acebes
Tutelado por:
Helena Villarejo Galende
RESUMEN (Español)
El rápido e increíble desarrollo de la tecnología en los últimos años,
implantándose en nuestras vidas como un elemento de uso cotidiano, ha
favorecido su empleo también en la Administración pública, convirtiéndola en
Administración electrónica.
La Administración electrónica busca la simplificación administrativa, mejorar la
eficacia y eficiencia de los servicios públicos que se prestan, tanto a
ciudadanos como a empresas, a la vez que un ahorro económico, intentando
evitar los riesgos que puede suponer el uso de medios informáticos y las
limitaciones que conlleva para ciertos grupos de la sociedad.
En cuanto al marco legal, España e Italia se han adaptado a la normativa
europea y a las obligaciones de la Directiva de Servicios, ya que por ejemplo
en España se han aprobado las Leyes 39/2015 y 40/2015, y en Italia han
actualizado el Codice dell’amministrazione digitale, además de aprobar la Ley
69/2009.
Por otra parte, a partir del estudio de caso, analizaremos los trámites
administrativos necesarios para iniciar una actividad empresarial en España e
Italia, y observaremos cómo es más fácil hacer negocios en nuestro país
respecto a Italia.
Palabras clave: Administración electrónica, Administración pública,
simplificación administrativa, transparencia administrativa, procedimiento
administrativo, Directiva de Servicios, better regulation, Doing Business.
RIASSUNTO (Italiano)
L’incredibile e veloce sviluppo della tecnologia nnegli ultimi anni, impiantandosi
nelle nostre vite come elemento di uso quotidiano, ha favorito il suo utilizzo
anche nella pubblica Amministrazione, transformandola in Amministrazione
elettronica.
L’amministrazione elettronica cerca la semplificazione amministrativa,
migliorare l'efficacia e l'efficienza dei servizi pubblici forniti, sia ai cittadini che
alle imprese e allo sttesso tempo un risparmio, cercando di evitare i rischi che possono comportare l'uso dell’informatica e le limitazioni che comporta per certi
gruppi della societá
Per quanto riguarda l’ordinamento giuridico, la Spagna e l’Italia si sono adattate
alle regole europee e agli obblighi della Direttiva sui servizi, poiché ad esempio
in Spagna ci sono le leggi 39/2015 e 40/2015, e in Italia hanno aggiornato il
Codice dell'amministrazione digitale, oltre ad avere la Legge 69/2009.
D'altra parte, nello studio di caso, analizzeremo i procedimenti amministrativi
necessari per avviare un'attività commerciale in Spagna e in Italia, e
osserveremo come è più facile fare affari nel nostro paese nei confronti dell’'Italia.
Parole chiave: Amministrazione elettronica, pubblica Amministrazione,
semplificazione amministrativa, trasparenza amministrativa, procedimento
ABSTRACT (English)
The rapid and incredible development of technology in recent years, implanted
in our lives as an element of daily use, has favoured its use also in public
administration, turning it into e-Government.
The e-Government seeks administrative simplification, improving the
effectiveness and efficiency of public services that are provided, both to citizens
and companies, saving money, trying to avoid the risks that may involve the use
of computing resources and the limitations that entail certain groups of society.
Regarding the legal framework, Spain and Italy have adapted to European
regulations and the obligations of the Services Directive, since for example in
Spain Laws 39/2015 and 40/2015 have been passed, and in Italy the Codice
dell'amministrazione digitale has been updated, in addition to approving Law
69/2009.
On the other hand, from the case study, we will analyse the administrative
procedures necessary to start a business activity in Spain and Italy, and we will
observe how it is easier to do business in our country with respect to Italy.
Keywords: e-government, public Administration, administrative simplification,
administrative transparency, administrative Procedure, Services Directive,
ÍNDICE
Pág.
1. INTRODUCCIÓN ... 1
1.1. Motivación ... 1
1.2. Objetivos... 1
1.3. Metodología ... 2
1.4. Estructura ... 3
2. LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA ... 4
2.1. La transición hacia la Administración electrónica: objetivos, consecuencias y riesgos ... 4
2.1.1. ¿Qué es la Administración electrónica? ... 6
2.1.2. Objetivos de la Administración electrónica ... 8
2.1.3. Consecuencias de la Administración electrónica ... 9
2.1.4. Los riesgos de la Administración electrónica ... 10
2.2. Las normas reguladoras de la Administración electrónica ... 12
2.2.1. Normativas nacionales ... 12
A) España ... 12
B) Italia ... 16
2.2.2. Normativa europea ... 19
2.2.3. Normativa internacional ... 22
3. ESTUDIO DE CASO: ANÁLISIS COMPARATIVO DE LOS TRÁMITES PARA INICIAR LA ACTIVIDAD EMPRESARIAL EN ESPAÑA Y EN ITALIA ... 24
3.1. Metodología: El informe Doing Business ... 25
3.2. España vs Italia ... 25
3.2.1. Visión general ... 25
3.2.2. Apertura de una empresa ... 29
3.2.3. Obtención de permisos de construcción ... 34
4. CONCLUSIONES ... 38
5. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 40
1 1. INTRODUCCIÓN
1.1. Motivación
Cuando me matriculé del último curso del grado de Administración y Dirección
de Empresas (A.D.E.), se me planteó la incertidumbre sobre el tema a elegir
para el Trabajo de Fin de Grado (TFG).
No tenía claro el argumento ni el área sobre el cual desarrollar mi trabajo, ya
que tenía preferencia por varios departamentos muy diferentes entre ellos, por
lo que preferí esperar a ver los temas propuestos por la Facultad de Ciencias
Económicas y Empresariales.
Cuando vi el título del trabajo me gustó porque me pareció interesante, original
y sobre todo novedoso, ya que en nuestro país, en los países de la Unión
Europea (UE) y en todo el mundo se crean muchas empresas, y la mayoría de
las personas desconocen los trámites administrativos a seguir para que su
creación se lleve a cabo de forma correcta, y además hoy en día gracias a la
tecnología estos procedimientos están en continua evolución, incorporando
herramientas novedosas, las cuales intentan simplificar estas labores a las
personas mediante el uso de las nuevas tecnologías.
Otra de las razones por las que me decanté por este tema fue mi interés por la
materia jurídica, y concretamente por el marco legal que regula el desarrollo de
la actividad empresarial de aplicación directa a empresas y empresarios y el
marco jurídico relativo a la Administración pública, con especial atención al que
hace referencia a la Administración electrónica.
Además, me llamó la atención el enfoque que me sugirió mi tutora, realizar una
comparativa sobre este tema entre España e Italia, lo cual me pareció muy
interesante debido a mi fuerte vinculación con ambos países, lo cual me
brindaba la posibilidad de conocer cuál es el país que ofrece mayores
facilidades para hacer negocios, que diferencias legales y administrativas
existen entre ellos y su evolución con el paso de los años.
1.2. Objetivos
Los objetivos de este Trabajo de Fin de Grado son, por un lado, realizar un
análisis teórico sobre la Administración electrónica para conocer qué es, cómo
2
riesgos puede suponer su implementación en la Administración pública y en la
sociedad.
Asimismo, se realizará un estudio de la normativa reguladora que afecta a la
Administración electrónica tanto en España, como en Italia y Europa para
estudiar sus semejanzas y diferencias, y los cambios y evolución que han
desarrollado con el paso del tiempo hasta la fecha de hoy.
También se intentará dar respuesta a la pregunta de cuál de los dos países
recoge en su ordenamiento jurídico leyes más eficaces respecto a la
Administración electrónica, además de cuestionar si la temprana adaptación
legislativa de Italia a esta nueva forma de Administración ha dado mejores
resultados que en España.
Otro objetivo será intentar explicar si el emprendimiento se ha visto favorecido
por la Administración electrónica y la posibilidad de realizar los trámites
administrativos de forma telematica, que tiempo atrás se podían hacer exclusivamente mediante el denominado “papeleo”, y si el marco legal aplicable
a los empresarios y empresas favorece la creación de éstas.
Por otra parte, conocer cómo influye el marco jurídico español, italiano y
europeo en el desarrollo de la actividad empresarial. Además, considerar si los
trámites que se realizan a través de las herramientas que ofrece la
Administración electrónica suponen realmente avances en la simplificación
administrativa y eliminan barreras, impulsando la creación de empresas.
Por consiguiente, en el estudio de caso queremos conocer en qué país es más
fácil hacer negocios y también saber quién ofrece mayores facilidades para ello
entre Italia y España, realizando un análisis comparativo entre ambos.
1.3. Metodología
La metodología utilizada para la realización de este Trabajo de Fin de Grado
(TFG) ha sido la recopilación de información de forma directa mediante la
lectura de numerosa documentación bibliográfica de autores e instituciones con
reconocimiento en el área de estudio y otras publicaciones que he encontrado
investigando en páginas web, siempre de fuentes fiables.
Además, para la elaboración de este TFG ha sido necesario analizar gran
cantidad de normativa actual, e incluso leyes ya no vigentes a día de hoy, todas
3
E intentando, en la medida de lo posible, completar la perspectiva económica y
empresarial, ya que se trata de un Trabajo de Fin de Grado en Administración y
Dirección de Empresas (A.D.E.), en fusión con la perspectiva jurídica
correspondiente al tema del TFG.
1.4. Estructura
El trabajo está dividido en dos grandes bloques, que corresponden a una
primera parte teórica, en la cual se trata el marco teórico del Trabajo de Fin de
Grado (TFG) y una segunda parte más práctica, además de una breve
introducción al trabajo en la cual se justifica la elección del tema, se exponen
los objetivos (hipótesis) y se explica la metodología seguida para la elaboración
del trabajo y la estructura del mismo. Asimismo, dentro de cada bloque
encontramos diversos epígrafes y notas a pie de página que nos ayudan a
ordenar los conceptos que componen el trabajo, intentando facilitar su
comprensión.
En la primera parte, como hemos dicho, se analizará la Administración
electrónica desde un punto de vista más teórico, es decir, intentaremos
comprender que es la Administración electrónica, de qué manera ha llegado a
nuestras vidas, que se espera de ella en un futuro cercano y qué objetivos tiene
que cumplir. Además, se analizan las normativas que regulan esta nueva forma
de Administración pública, tanto a nivel nacional, en Italia y España, como a
nivel europeo e internacional, y la relación entre todas ellas.
En la segunda parte, se realiza un estudio de caso práctico aplicando la teoría
del primer bloque, por lo que en conjunto obtendremos un trabajo con ambas
partes relacionadas entre sí. Concretamente, en este apartado se elabora un
análisis comparativo de los trámites que se deben realizar para iniciar una
actividad empresarial en España e Italia, gracias a los datos ofrecidos por el
Banco Mundial en el informe Doing Business 2018.
Por último, se ofrecen unas breves conclusiones relativas a la influencia de la
Administración electrónica sobre la creación de empresas, y se presenta la
4 2. LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA
2.1. La transición hacia la Administración electrónica: objetivos,
consecuencias y riesgos
Las nuevas “Tecnologías de la Información y la Comunicación” (TIC) permiten
la interrelación entre personas o empresas e instituciones, aportando una
nueva forma de conexión.
Por medio de Internet, como forma de organización, se han creado nuevas
relaciones entre lo público y lo privado, lo que exige buscar nuevas formas
legales para encauzar la sociedad de la información.
Desde mi punto de vista, las TIC tienen una función muy importante en el
proceso de transformación de todos los ámbitos de nuestra vida (social, cultural, científico, económico, jurídico…), y en particular, en la economía, ya
que ofrecen múltiples oportunidades como una relación más directa entre la
empresa y el cliente, favorecen la competitividad entre las empresas, y otras
muchas funciones que pueden desempeñar.
Hasta hace relativamente poco tiempo, el impacto estratégico de las TIC se
produjo principalmente en el entorno empresarial (comercio electrónico, negocio electrónico…) pero en la actualidad esta forma de digitalización se está
empezando a aplicar también en la Administración pública, de hecho Rivero y
Fernández (2016) basándose en los datos que ofrece el Instituto Nacional de
Estadística (INE)1 y según el informe IRIA de 2014 de la Dirección General de Modernización Administrativa, Procedimientos e Impulso de la Administración
Electrónica2, afirman que su presencia en este ámbito es cada vez mayor, lo cual ha producido y está produciendo cambios muy profundos.
Rodríguez (2012) afirma que el uso de las TIC en el nuevo modelo de
Administración pública no solo supone una simplificación administrativa, sino
que conlleva a una reorganización del servicio público con el fin de mejorar su
calidad y de los servicios entre Administración y administrados.
1
El INE ofrece datos sobre el uso de las TIC en las empresas. Para consultar estos datos acceder a la web: http://www.ine.es/prensa/tic_e_2016_2017.pdf [Consulta: 25/03/2018].
2
Este informe sitúa España a la cabeza en cuanto al consumo electrónico. Para ampliar información puede consultarse la página web:
5
Rivero y Fernández (2016) exponen que esta reorganización implica la
aparición de la ventanilla única3, los registros electrónicos o telemáticos, la reutilización de la información del sector público y consecuentemente una
reestructuración de los principios que rigen la actuación de las
Administraciones públicas.
La Administración electrónica es la herramienta fundamental para la
simplificación administrativa4, de hecho, como señala Mesa (2007) en los últimos años se han destinado importantes recursos económicos para implantar
en las Administraciones públicas las TIC y proyectos de Administración
electrónica, incluso se ha creado un organismo como la Comisión de Estrategia
TIC5, que se encarga de elaborar y aplicar la línea estratégica del Gobierno en materia de Administración electrónica.
El cambio de soporte al formato electrónico en la realización de trámites con la
Administración pública, que hasta ahora se hacían única y exclusivamente mediante el “papeleo”, debe ser algo normal y lógico. A medida que los años
iban avanzando y las herramientas electrónicas y digitales nos lo han permitido,
se podía entrever que sucedería, pues en los últimos tiempos la presencia de
las TIC en nuestra vida diaria ha aumentado considerablemente y sigue en
crecimiento (Araguàs, 2012: 110 y ss.).
Como consecuencia de estos hechos, las Administraciones públicas en los
últimos años se encuentran inmersas en un proceso de modernización y
reforma continuo, para conseguir una mejora en cuanto a la prestación de los
servicios públicos tanto a los ciudadanos como a las empresas, de forma
rápida, eficaz y eficiente, dando respuesta a sus necesidades. Y todo ello sin
dejar de prestar atención a la seguridad jurídica (Arenilla, 2017: 310 y ss.).
3
Herramienta electrónica que permite al ciudadano o empresa resolver todas las gestiones a través de un único punto de contacto, simplificando así los trámites. La española concentra todos los servicios, es de gestión pública y gratuita, que puede ser revisada.
4
Reducir los trámites burocráticos del procedimiento administrativo y suprimir las barreras burocráticas, agilizando y mejorando el servicio de las Administraciones públicas, es decir una acción de modernización que elimina retrasos y costes para las empresas y ciudadanos.
5
Hasta el año 2014 se denominaba Consejo Superior de Administración electrónica y anteriormente Consejo Superior de Informática. Sobre la composición y el funcionamiento de esta Comisión, puede consultarse la página web:
6
Este desarrollo se encuentra fundamentado en el uso de las TIC, todas ellas basadas o “lideradas” por Internet, lo cual nos conduce a la denominada
Administración electrónica o e-Government, generándose de este modo una
nueva forma de gestionar la actividad administrativa (entre Administración y
administrado).
Esta incorporación de la tecnología y de la informática a los procedimientos
internos de las Administraciones públicas y sobre todo a la relación de éstas
con los ciudadanos y con las empresas, es lo que nos conduce a un cambio
organizacional, el cual incorpora intrínsecamente una Administración basada
en la teletramitación, frente a la antigua Administración asentada en la cultura
del papel, que aún sigue teniendo bastante presencia ya que esta evolución
hacia la Administración electrónica se está dando de un modo lento pero
continuado (Rivero y Fernández, 2016: 455).
2.1.1. ¿Qué es la Administración electrónica?
Son muchos los autores e instituciones que han intentado dar una definición lo
más clarificadora posible de Administración electrónica, y aunque todas ellas
incluyan los conceptos troncales de la misma, cada una de éstas son distintas
entre sí y tienen rasgos característicos. Esto posiblemente es debido a que la
Administración electrónica es un tema aún bastante novedoso y porque el
Derecho Administrativo no es una ciencia cierta y por lo tanto nos encontramos
con conceptos adyacentes interpretables, es decir, que se pueden entender de
diferente modo según cada autor o institución.
La Comisión de la Unión Europeas definió en el año 2003 Administración
electrónica o e-Government como “La utilización de las Tecnologías de la
Información y las comunicaciones (TIC) en las Administraciones públicas
combinada con los cambios organizativos y con nuevas aptitudes encaminadas
a mejorar los servicios públicos, los procesos democráticos y las políticas públicas” (Comisión de la Unión Europea, 2003: 3).
Una interpretación en la línea a la que ofrece la Unión Europea (UE) es la que
toma como válida Helena Villarejo, diciendo lo siguiente: “La administración
electrónica o e-Government se define como la utilización de las tecnologías de
7
asociada a cambios en la organización y nuevas aptitudes del personal”
(Villarejo, 2008: 54). En similares términos, Casares (2016: 74).
Otra posible acepción de Administración electrónica es la que ofrece Laborda (2008: 4), que la entiende como: “El uso de las tecnologías de la información y
las comunicaciones en la Administración para que, previo rediseño de los
procesos administrativos, combinados con ciertos cambios organizativos y
nuevas capacidades de los empleados públicos, mejoren la eficiencia, la
transparencia, la productividad, la agilidad y la comodidad en la prestación de servicios a los ciudadanos”.
Con dicha argumentación lo que quiere dar a entender este autor es que la
Administración electrónica supone un nuevo modelo de Administración pública.
Otra institución que trata de aclarar el significado de Administración electrónica
es la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OECD),
describiéndola como: “el uso de las tecnologías de la información y la
comunicación, y especialmente de Internet, como tecnologías propias y características de la Sociedad de la Información” (OECD, 2003: 11).
A partir de esta explicación, podemos deducir que para la OECD la
Administración electrónica está condicionada al uso de las TIC por parte de las
Administraciones públicas.
Por otra parte, yo mismo a partir de los conocimientos adquiridos durante la
realización de este TFG y la lectura de abundante documentación relativa a
este tema voy a intentar dar una definición de Administración electrónica: Se
trata del uso de las TIC o mecanismos electrónicos por parte de las
Administraciones públicas con el fin de transformar las relaciones de estas con
los ciudadanos y con las empresas.
Es decir, la Administración electrónica persigue aprovechar las TIC para
mejorar estas relaciones gracias a la mayor facilidad de acceso a la
información y permitir la realización de servicios públicos de un modo más
rápido, eficaz y eficiente.
Dicho de otra forma más resumida, Administración electrónica se podría definir
8
2.1.2. Objetivos de la Administración electrónica
No cabe duda que la Administración electrónica es un gran avance para
nuestro país y para el resto de países del mundo, cada uno en el grado de
progreso en que se encuentre, pero todos con el objetivo en un futuro más o
menos cercano de implementar una Administración electrónica a partir de la
cual se base la Administración pública.
El objetivo principal de la Administración electrónica, que defienden unánimemente todos los autores (Gamero, Valero, Troncoso…) es aumentar la
eficacia de las Administraciones públicas y reducir los tiempos de espera
durante los trámites entre empresas o ciudadanos y Administración pública, lo
cual se lograría con la centralización de los documentos públicos y
administrativos, evitando así consecuentemente la entrega de documentación
repetitiva, simplificando los procedimientos administrativos6 y facilitando oportunidades de participación y mayor transparencia, siempre con las debidas
garantías legales (Troncoso, 2008: 37 y ss.).
Otro objetivo es fomentar la proximidad de la Administración pública con la
sociedad, mejorar la satisfacción de ésta y despertar el interés general en la
ciudadanía para incentivar futuros emprendedores (Troncoso, 2008: 36),
optimizando los servicios proporcionados por la Administración pública
(Rodríguez, 2012: 12).
Finalmente, como objetivo de la Administración electrónica que proponen
Cerrillo (2012) y Ballester (2015) es promover la transparencia de las
Administraciones públicas, lo que se denomina transparencia administrativa7. Cooperando con la mejora del funcionamiento interno de las Administraciones
públicas, persiguiendo una mayor eficacia, eficiencia y rapidez de las mismas
con el apoyo del buen uso de las TIC, respetando las debidas garantías legales
en la realización de sus funciones (Casares, 2016: 100).
6
Simplificación administrativa mediante la supresión de trámites redundantes o innecesarios, para lograr una gestión administrativa más rápida y más clara.
7
Algunos de los mecanismos utilizados en la transparencia administrativa son la carpeta ciudadana y el Open Data. El primero permite conocer el estado de un trámite en tiempo real. Por otra parte el Open Data permite realizar diferentes análisis y conocer los costes de los servicios públicos. Para más información consultar las páginas web:
https://sede.administracion.gob.es/carpeta/clave.htm [Consulta: 18/05/2018] y
9
Para lograr estos objetivos partimos de la premisa de que los servicios on-line
nos lo permitan, ya que en ocasiones los trámites que se realizan
telemáticamente pueden resultar más complicados que los realizados de forma
convencional, especialmente para ciertos grupos de la sociedad de edad más
avanzada, los cuales no están tan acostumbrados al uso de las TIC.
2.1.3. Consecuencias de la Administración electrónica
Los objetivos que persigue la Administración electrónica explicados en el
anterior epígrafe deberían dar lugar a consecuencias positivas en la sociedad,
ya que se lograrían ciertos beneficios, como una mejora en la calidad de vida
de los ciudadanos, así como en la productividad de las empresas (se podría
incluir también la productividad de la Administración pública como empresa
pública). Además supone un ahorro económico, pues las necesidades de
personal asalariado, de material y de infraestructuras son menores (Cierco,
2010: 172).
Asimismo la Administración electrónica consigue que los trámites con la
Administración pública sean mucho más rápidos y sin necesidad de
desplazarnos, consiguiendo un ahorro de tiempo y económico, tanto para las
Administraciones públicas como para las personas y las empresas,
considerando que para su implementación se necesita de una inversión inicial
importante sobre todo en cuanto a recursos tecnológicos, pero amortizable a
largo plazo (Gamero, 2016: 18).
Por otra parte, Cubo y García (2013) y Martín (2009) defienden que gracias a la
Administración electrónica se podría conseguir un crecimiento económico
duradero, mejorando así el empleo tanto cuantitativamente como
cualitativamente, ya que se facilitan los trámites con la Administración pública
tanto para que las empresas contraten personal como para que los
emprendedores pongan en marcha su propia empresa.
Otra consecuencia que conlleva la implementación de la Administración
electrónica es la exigencia de nuevos requisitos de seguridad de la información
(García, 2017: 57).
Por lo tanto, lo que se pretende es disminuir o anular los factores que hacen
10
en primer lugar los trámites iniciados por el propio interesado (presentación de
documentación o exposición de alegaciones) suponen un lento y complejo
recorrido en la marcha de muchos expedientes, así como por el desgaste que
genera en los funcionarios que se ocupan de su tramitación.
En segundo término, los excesivos plazos que tiene la Administración para la
resolución de los expedientes, recurriendo a veces a figuras como la caducidad
o el silencio administrativo8. Además, la exigencia del formato y documentación supone una carga al administrado que generalmente va acompañada del pago
de ciertas tasas9 o de requerir la ayuda de un experto. Y la autorización para ejercer una determinada actividad10 a menudo supone la reiteración de una misma documentación o que ésta sea presentada ante diversas instancias
(Cierco, 2017: 173 y ss.).
2.1.4. Los riesgos de la Administración electrónica
La Administración electrónica tiene como fin último la simplificación, convertir el
procedimiento administrativo en algo sencillo, pero conlleva ciertos riesgos,
donde la herramienta electrónica se concibe como un potencial simplificador sin
tener en cuenta la fragilidad y desnivelación en el desarrollo de la misma.
Un riesgo muy común son los obstáculos específicos de la Administración
electrónica añadidos a los de la forma tradicional, que pueden existir en los
sistemas de identificación y autenticación, los registros electrónicos o las notificaciones electrónicas (certificados de firma electrónica, DNI electrónico…).
Además la transformación digital ha de superar ciertos problemas como la “brecha digital” y las posibles fracturas sociales como la formación, la edad, el lugar de residencia… (Cierco, 2010: 180).
Por otra parte, una de las amenazas que más preocupa a la población en
cuanto a la Administración electrónica son las nuevas ciberamenazas, ya que
se ponen en peligro los datos personales de millones de ciudadanos y
empresas, lo cual es combatido por la e-Administración mediante el reciente
desarrollo de la ciberseguridad pública (García, 2017: 56), así como los
8
La no respuesta por parte de la Administración pasado un determinado periodo de tiempo.
9
Coste directo en el caso de pagar tasas y un coste indirecto en el caso de necesitar el asesoramiento de un experto.
11
problemas y deficiencias en su régimen jurídico, que se irán solucionando con
el paso del tiempo (Gamero, 2016: 16).
Cierco (2010) afirma que los avances de la Administración electrónica
simplifican la acción administrativa para ciudadanos y empresas (elimina
desplazamientos y colas, libertad de horario, consulta sobre el estado de un expediente…) y es una ventajosa medida en cuanto a ahorro de recursos y
energías, pero no es la única vía de simplificación, ya que podrían existir otras
alternativas, combinando diversas fórmulas simplificadoras o eliminando los
elementos más complejos.
El riesgo de que un documento aparezca firmado por el interesado, sin que él
lo haya firmado, aparece cuando éste cede su certificado electrónico y sus
claves a otra persona que realiza las gestiones en su nombre (Gamero, 2016:
20). Otro peligro de la Administración electrónica es el breve periodo durante el
cual las notificaciones permanecen en la sede electrónica11, pudiendo ocurrir que el interesado no llegara a conocer la notificación, bien por descuido y o por
decisión personal (Casares, 2016: 92).
La capacidad de los sistemas para compartir información es fundamental, pues
supondría una grave barrera para la Administración electrónica si no se
consiguiera la complicada interoperabilidad (Gamero, 2016: 19).
Otro riesgo es el tiempo de adaptación que va a necesitar la Administración
electrónica, durante el cual la simplificación deberá ser el eje y atributo para
medir su eficacia, con el objetivo de facilitar los trámites de los ciudadanos y de
las empresas con la Administración pública (Cierco, 2010: 178-179).
Además Cierco (2010) recuerda que la puesta en práctica de la Administración
electrónica requiere una importante inversión inicial en recursos tecnológicos y
humanos, coste incrementado por la exigencia de hacer convivir los medios
electrónicos con el soporte en papel, inversión que podría no recuperarse, lo
cual nos lleva de modo crítico a adoptar una posición menos rígida con
respecto a la implantación indiscriminada del formato electrónico, y no se
deberían descartar otras opciones económicas e igualmente aptas para
determinados procedimientos administrativos.
11
12
El riesgo de una burocracia electrónica inmune al control de la sociedad por la
falta de adaptación de las normas jurídicas a la realidad tecnológica, y su
limitada eficacia, debido a la dificultad de desplegar sus efectos en el contexto
tecnológico de la Administración electrónica (Valero, 2017: 138).
Finalmente, la necesidad de llevar a cabo un análisis de rediseño funcional y
simplificación del procedimiento para detectar si hay trámites mejorables o
prescindibles, abordando factores relacionados con la reducción de
documentación requerida; la previsión de medios e instrumentos de
participación, transparencia e información; la reducción de los plazos y tiempos
de respuesta, y por último la racionalización en la distribución de las cargas de
trabajo y de las comunicaciones internas, con el fin de frenar el automatismo en
la conversión (Cierco, 2010: 184-185).
A mi parecer, otro riesgo es la desconfianza o reticencia de la sociedad al
cambio hacia lo electrónico, especialmente en grupos sociales de avanzada
edad, en cuanto a los medios de pago electrónicos.
2.2. Las normas reguladoras de la Administración electrónica
2.2.1. Normativas nacionales
A) España
El gran progreso que ha experimentado la Administración pública en dirección
a la Administración electrónica, y que a día de hoy sigue en evolución, ha
obligado a la normativa legal que la rige a ir adaptándose a estos cambios.
Actualmente el vigente régimen que se encarga de regular la Administración
electrónica está conformado por dos textos legales complementarios que
sustituyeron tras su entrada en vigor, Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, derogando en 2015 la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, e incorporando importantes innovaciones en
materia administrativa (Rivero y Fernández, 2016: 454; García, 2017: 57).
Rivero y Fernández (2016) y García (2017) aclaran que el motivo por el cual se
decidió dividir en dos partes el que era hasta ese momento el texto central de
nuestro Derecho administrativo fue querer diferenciar los aspectos ad intra
(funcionamiento interno de cada Administración y de las relaciones entre ellas)
y los ad extra (relaciones de las Administraciones con los ciudadanos y
13
Esta separación fue duramente criticada por el Consejo de Estado en el
anteproyecto de Ley 39/2015 y 40/2015, porque consideraba que esta nueva
sistemática conducía a dificultades y confusiones innecesarias, defendiendo
que tal vez hubiera bastado con una reforma parcial de la Ley 30/1992
(Casares, 2016: 70-72). Por otra parte Gamero (2016) también reprocha esta
disgregación de la materia pero aprueba su inserción en el corazón del
Derecho administrativo.
La Ley 39/2015, de 1 de octubre (LPAC), de Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas, regula el procedimiento
administrativo de las relaciones ad extra de nuestras Administraciones Públicas
con los administrados (ciudadanos y empresas), tanto en lo referente al
ejercicio de la potestad de autotutela, como en lo relativo al ejercicio de la
potestad reglamentaria y la iniciativa legislativa (García, 2017: 57). En este
aspecto del tráfico externo o front office o ad extra es donde se han dado las
novedades más importantes en cuanto a la Administración electrónica
(Casares, 2016: 96).
Esta ley tuvo un plazo de dos años desde su entrada en vigor para que
produjese sus efectos y hasta ese momento estuvo en vigor la Ley 11/2007
(Rivero y Fernández, 2016: 454), aunque como matiza García (2017), las
previsiones como el registro electrónico, el punto de acceso general electrónico
de la Administración y el archivo único producirían efectos a partir del 2 de
octubre de este año.
La Ley 39/2015 generaliza el uso de los medios electrónicos y estructura su
obligación para relacionarse con las Administraciones públicas, que en líneas
generales para los ciudadanos es un derecho (la relación puede ser electrónica
o no) y en el caso de las empresas es una obligación (la relación solo puede
ser electrónica) (García, 2017: 57).
Gamero (2016) destaca como una gran innovación, en materia de identificación
electrónica que facilitará las gestiones de los ciudadanos, la implantación del
sistema Cl@ve que encontramos en la nueva legislación, concretamente en los
artículos 9, 10 y 11 de la LPAC, donde también se recogen los sistemas de
identificación y de firma admitidos por las Administraciones públicas.
El artículo 14 de la Ley 39/2015 determina los sujetos obligados a relacionarse
14
criticado por Casares (2016) y Gamero (2016), ya que consideran que hay
algunos sujetos obligados que no están del todo preparados para este cambio.
Por otra parte, el artículo 6 y 16 LPAC regula el Registro electrónico, siendo
obligatoria su disposición en todas las Administraciones públicas como cauce
de entrada y salida de todos los documentos (Rivero y Fernández, 2016: 457).
El artículo 36.1 dispone que los actos administrativos se dictarán por medios
electrónicos y también por este mismo soporte se emitirán los documentos,
como así sanciona el artículo 26.1 LPAC (Gamero, 2016: 16). En este análogo
formato electrónico encontraremos el expediente y el archivo electrónico único
de cada Administración para procedimientos finalizados, regulados en los
artículos 70 y 17 LPAC respectivamente (Rivero y Fernández, 2016: 459-460).
Casares (2016) manifiesta que la incorporación de medios tecnológicos afecta
a la ejecución de los actos administrativos, es decir, que para solventar una
obligación de pago se hará por medios electrónicos, al igual que sus
notificaciones, como así disponen los artículos 98 y 41 de la Ley 39/2015.
Por otra parte, la Ley 40/2015, de 1 de octubre (LRJSP), de Régimen Jurídico
del Sector Público, que entró en vigor el 2 de octubre de 2015, trata sobre el
régimen jurídico de nuestro sector público, es decir, su configuración y los
aspectos de la vertiente administrativa ad intra (tráfico interno o back office)
(Casares, 2016: 70-71).
Es una legislación básica sobre régimen jurídico administrativo, aplicable a
todas las Administraciones públicas, que abarca el régimen jurídico específico
de la Administración General del Estado (Casares, 2016: 70). Además regula
las relaciones interadministrativas entre los organismos públicos
(obligatoriamente electrónicas), mediante principios de actuación y técnicas de
relación entre los sujetos públicos (García: 2017: 58).
El artículo 3.2 de esta Ley 40/2015, impone el medio electrónico como modo
exclusivo en las relaciones interadministrativas (Gamero, 2016: 16), e incorpora
como principio general del sector público la función de las Administraciones
públicas de proteger los datos personales y facilitar la prestación de servicios a
los interesados (Casares, 2016: 75-76).
Asimismo, el artículo 45 incorpora previsiones relacionadas con los sistemas de
identificación (firma electrónica o certificados electrónicos) para favorecer la
15
en los documentos electrónicos, firma electrónica regulada en la Ley 59/2003,
de 19 de diciembre, de firma electrónica (Casares, 2016: 97-98).
Casares (2016) también destaca los artículos de 155 a 158, los cuales obligan
a que las Administraciones públicas se relacionen entre sí y con sus órganos, y
con entidades vinculadas o dependientes a través de medios electrónicos.
Además, coincidiendo con la aprobación de la LPAC y la LRJSP y su relación
con la seguridad de la información, el Esquema Nacional de Seguridad12 (ENS) fue también modificado por el Real Decreto 951/2015 (García, 2017: 58).
En definitiva, como defiende Casares (2016), el fin que persiguen estas dos
leyes es impulsar a la Administración electrónica para mejorar el servicio al
administrado, garantizando sus derechos y la seguridad en el tratamiento de su
información (privada).
También cabe destacar el denominado Plan E13, que tenía como objetivo reducir un 30% las cargas administrativas soportadas por trabajadores
autónomos y empresas en sus relaciones con la Administración y así impulsar
la actividad económica del país (Rivero, 2011: 124).
La LPAC y la LRJSP, las cuales son como dice Casares (2016) los pilares de
esta reforma del 1 de octubre de 2015, la cual no fue ni reclamada por la
sociedad ni se esperaba, tienen tres características fundamentales, en primer
lugar ambas leyes se preocupan por mejorar el funcionamiento interno de la
Administración pública para conseguir una mayor eficiencia y economía
administrativas, en segundo lugar en el fondo las dos leyes se limitan a refundir
la normativa preexistente mediante pequeñas reformas, aclaraciones y
puntualizaciones, por lo que no hay una gran innovación, y finalmente la
inquietud por parte de la Administración electrónica de imponer su despliegue y
funcionamiento, ya que las dos leyes incorporan innovaciones con el fin de
evolucionar de una cultura administrativa en papel a una nueva electrónica sin
modificar la naturaleza de la relación entre Administración pública y ciudadanos
(Casares, 2016: 72-73).
12
Se encarga de establecer la política de seguridad en la utilización de medios electrónicos para proteger la información en el ámbito de la Administración electrónica española y fue aprobado en el año 2010. Para más información consultar la página web: https://www.ccn-cert.cni.es/ens.html [Consulta: 6/06/2018].
13
16
Por otro lado, García (2017) nos recuerda que la Ley 11/2007, de 22 de junio,
de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos es otra norma
que fue derogada a consecuencia de la aprobación de la Ley 39/2015, lo cual
supuso la integración de la regulación de la e-Administración con la
convencional en la LPAC, es decir, va un paso más adelante respecto a lo
regulado por la Ley 11/2007. Esta norma del 2007 se concentraba en el tráfico
externo o front office, y dejaba un poco descuidado el ámbito interno de la
Administración pública (back office) (Rivero y Fernández, 2016: 454).
Todas estas novedades y cambios en su conjunto constituyen la reforma del
Derecho administrativo del 2015, la cual podía haber sido más extensa y
profunda pero el Legislador decidió centrarse en la Administración electrónica
porque lo consideró primordial (Rivero y Fernández, 2016: 455 y ss.).
B) Italia
En Italia, al igual que en España y en el resto de países de Europa, el
desarrollo de las TIC y su fuerte vinculación con Internet ha permitido un
proceso de transformación tecnológica general en la sociedad, y en particular
en la Administración pública italiana, siendo ésta actualmente más trasparente,
eficiente e interactiva que años atrás. Este proceso se ha llevado a cabo
mediante reformas en la Administración pública y ha provocado una revolución
en el aspecto jurídico de este país (Calise y De Rosa, 2003: 264).
Durante mi experiencia vivida en Italia a lo largo de más de diez años pude
percibir que existen notables diferencias entre el norte y sur de este país,
siendo más eficiente la Administración pública en la zona septentrional y, por
consiguiente, el territorio donde encontramos la Administración electrónica más
desarrollada respecto al área meridional.
Las fuertes inversiones en la Administración electrónica italiana han
conseguido que en la actualidad sea una Administración más cercana a los
ciudadanos, con menores gastos y basada en la simplificación, mejorando la
calidad de vida de los administrados y facilitando las gestiones de las empresas
con la Administración pública, aumentando la productividad de ambos. Aun así,
presenta los mismos problemas que España, es decir, la falta de formación de
17
que hace que éstos a día de hoy sigan anclados en el “papeleo” (Belisario,
2009: 12).
En Italia, la Administración electrónica ofrece a las pequeñas y medianas
empresas (PYME) servicios on-line14 mediante los cuales pueden crear empresas, relacionarse con la Administración pública a través de las ventanillas
únicas y resolver temas de recursos humanos y de fiscalidad15, todo ello con el objetivo de modernizar los procedimientos y obligaciones administrativas para
reducir los tiempos que conlleva la burocracia (Duni, 2008: 49).
El verdadero proceso de innovación tecnológica en el sector público italiano se
inició en la década de los noventa (teleamministrazione) con la Ley 241/1990,
que sería posteriormente derogada por la Ley 69/2009. Italia fue el primer país
europeo en tener una ley en materia electrónica, regulando los documentos
electrónicos y la firma digital, mediante la Ley 59/1997, materia posteriormente
regulada por la Directiva 1999/93/CE (Belisario, 2009: 19-20).
Según De Rosa (2003) en esta época el gobierno italiano quiso aprobar rápido
muchas leyes y todas a la vez, lo cual fue un poco caótico y los resultados
prácticos no fueron los que se esperaban.
El Codice dell’amministrazione digitale es uno de los principales documentos
italianos que regula la Administración electrónica y la simplificación
administrativa. Este código es el encargado de regular todas las relaciones de
la Administración pública digital con los ciudadanos y otros entes públicos,
además de las cuestiones relativas a empresas privadas. Su elaboración fue a cargo del Ministero per l’Innovazione e le Tecnologie, pero también contó con la
participación de todas las administraciones estatales y se realizó en el marco
de un proyecto ambicioso (Lisi y Giacopuzzi, 2006: 12).
Lisi y Giacopuzzi (2006) manifiestan que el Codice fue publicado mediante el
Decreto Legislativo 82/2005, el cual recibió duras críticas por el Consiglio di
Stato antes de su publicación, críticas en un primer momento ignoradas por el
legislador, aunque en un segundo momento intentó rectificar y apaciguar la
situación aprobando el Decreto Legislativo 159/2006, el cual actualizaba el
14
Los servicios on-line que ofrece la Administración pública italiana se encuentran en la web de la ventanilla única de la Directiva de Servicios que se puede consultar accediendo a la web:
http://www.impresa.gov.it/intro/info/news.html [Consulta: 6/06/2018].
15
18
Codice dell’amministrazione digitale. Además como apunta Maddalena (2016)
este documento ha sido modificado en otras ocasiones, siendo las últimas
actualizaciones en el año 2016 y 2017 aprobadas en el Decreto Legislativo
179/2016 y 217/2017 respectivamente. En él coexisten normas prexistentes
con normativa novedosa para la regulación de nuevos servicios, e incorpora
derechos y deberes de las empresas y de los ciudadanos en cuanto a la
relación con la Administración electrónica (derecho al uso de la tecnología, derecho al pago electrónico, derecho a la alfabetización informática…).
En conclusión, la opinión de Lisi y Giacopuzzi (2006) es que el Codice dell’amministrazione digitale en un principio decepcionó a quienes se
imaginaban una inmediata y real revolución de la Administración púbica hacia
lo digital, aunque posteriormente gracias a las actualizaciones y modificaciones
que ha sufrido ha ido convenciendo a más gente, aunque consideran que
queda mucho por mejorar.
Otras normas relacionadas con la Administración electrónica italiana son el
D.P.R. 445/2000 que trata la normativa de la gestión electrónica de los
documentos administrativos, el Decreto legislativo 39/1993 que regula el
desarrollo y gestión de los sistemas informativos automatizados de la
Administración pública italiana y la Ley 127/1997 que organiza la cooperación
entre entidades locales y otras administraciones públicas mediante la conexión
de sistemas informáticos. (Buccoliero, 2009: 238), también Duni (2008) y
Maddalena (2016) destacan el Decreto Legislativo 42/2005, que regula la
conectividad y la red internacional de la Administración pública, la Ley
124/2015 que se centra en la simplificación administrativa y el D.P.R. 68/2005,
Decreto del Presidente de la República que recoge disposiciones que
normalizan el uso del correo electrónico certificado.
Pero fue a partir de 2008 cuando se han producido las principales reformas de
la Ley de procedimiento administrativo, contextualizables según Maddalena
(2016) en un programa de modernización de la Administración mediante la
Digitalizzazione del Processo Amministrativo (il PAT), destacando la Ley
69/2009, que regula en Italia la Administración pública y la simplificación
administrativa, y fija en 30 días el plazo de tiempo para resolver los
procedimientos e incorpora el derecho a ser indemnizado en los supuestos de
19
Belisario (2009) añade que esta ley sanciona a las administraciones que no
logren los objetivos de la Administración electrónica (mejorar la eficiencia,
reducir gastos y mejorar la calidad de los servicios prestados).
2.2.2. Normativa europea
La Unión Europea (UE) se preocupa desde hace más de una década por la
Administración electrónica y su simplificación, impulsándola mediante la
European Institute of Public Administration (EIPA)16 y los planes y estrategias europeos como eEurope y Europa 2020 (Cubo y García, 2013: 17), ya que la
complejidad, la extensión y la inseguridad jurídica de los procedimientos
administrativos son las principales dificultades a que se enfrentan las empresas
en el acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (Villarejo, 2008: 50),
además de que los procedimientos y formalidades excesivamente onerosos
obstaculizan la creación de nuevas empresas (Rivero, 2011: 118).
La normativa que regula la simplificación administrativa (con el apoyo de la
Administración electrónica) en el ámbito europeo es la Directiva 2006/123/CE
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a
los servicios en el mercado interior, comúnmente conocida como la Directiva de
Servicios (DS) (Kanoura, 2009: 270).
Esta Directiva tiene como objetivo crear un marco jurídico que suprima los
obstáculos del mercado de servicios en la UE, simplificando los procedimientos
administrativos para los prestatarios de servicios, reforzando los derechos de
los consumidores y empresas destinatarias de los servicios y fomentando la
cooperación entre los países de la UE. De lo que se deduce que la Directiva no
persigue principalmente la simplificación, sino la realización del mercado
interior de servicios17 para fomentar el crecimiento económico y la creación de empleo, permitiendo principalmente a las PYME expandir sus operaciones
(Villarejo, 2008: 49-50; Rivero, 2011: 119), pero la Directiva de Servicios
apenas describe la manera de llevar a cabo sus objetivos, es decir, no
16
El Instituto Europeo de Administración Pública es una organización europea con más de 35 años de experiencia que lidera el mundo de la Administración pública a nivel europeo desarrollando programas y cursos. Para ampliar información puede consultarse la página web:
https://www.eipa.eu/ [Consulta: 8/06/2018].
17
20
introduce reglas de Administración electrónica, ya que es una norma de
impulso de la Administración electrónica (Cierco, 2017: 404-405).
La Directiva de Servicios entró en vigor el 28 de diciembre de 2006 y debía
estar incorporada a la legislación nacional de todos los países de la UE antes
del 28 de diciembre de 2009, es decir, los Estados miembros dispusieron de un
plazo de tres años para la transposición de su contenido (Cordero, 2006: 41),
como manifiesta Cierco (2017). En España la transposición de la Directiva de
Servicios ha supuesto la aprobación de normas como la Ley 17/2009, de 23 de
noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, la
Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del
comercio y de determinados servicios o la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de
garantía de la unidad de mercado entre otras.
Las claves de la simplificación procedimental requerida por la Directiva de
Servicios son la descarga burocrática18, el silencio administrativo19 y la reducción de los plazos en los procedimientos administrativos20 (Rivero, 2011: 120).
En cuanto al ámbito de aplicación, la Directiva cubre el comercio de bienes y
servicios, las actividades de la mayoría de las profesiones reguladas, servicios
de la construcción, los relacionados con las empresas y los de turismo y ocio,
quedando excluidos entre otros, servicios financieros, de seguridad privada,
actividades de juego y los servicios de empresas de trabajo temporal (Kanoura,
2009: 275 y ss.)
Kanoura (2009) y Villarejo (2008) argumentan que esta Directiva permite que
las empresas se establezcan en países de la UE distintos del propio, siempre y
cuando éstos hayan tomado medidas como crear ventanillas únicas para
ofrecer información y asistencia en los procedimientos administrativos,
garantizando así que estas formalidades se puedan hacer en línea, simplificar
los procedimientos de autorización para el acceso a los servicios o derogar
requisitos discriminatorios y restrictivos (artículo 9 y 16).
18
En España la necesidad de descarga burocrática supera en un 5% a la de la media de los países de la OCDE, dados los excesos en las exigencias documentales.
19
El camino para solucionar este problema es reforzar la exigencia de cumplimiento de la obligación de resolver los procedimientos administrativos.
20
21
Otros preceptos a destacar son, en primer lugar, el artículo 5, que exige la
simplificación de los procedimientos administrativos, en segundo término el
artículo 6, dedicado a la ventanilla única y su posibilidad de realizar todos los
trámites electrónicamente21, facilitando la iniciativa empresarial. En cambio, los artículos 7 y 8 dedican particular atención al derecho a la información y a iniciar
la prestación de servicios comunicándose con la Administración a distancia y
por vía electrónica, pudiendo realizar todos los procedimientos y trámites de
una actividad por este medio (Rivero, 2011: 119; Cierco, 2017: 406).
Eurostat en colaboración con las Agencias y Organismos Estadísticos de cada
país, en el caso de España el INE y en el caso de Italia el Istat, realiza
evaluaciones sobre la disponibilidad de los servicios electrónicos y de los
usuarios de estos servicios (empresas y ciudadanos). En relación al primer
estudio, España siempre ha estado por encima de la media europea, en
cambio en la segunda encuesta España ha obtenido resultados por debajo de
la media UE, y en el detalle, el uso de la Administración electrónica por parte
de las empresas españolas se acerca a la media europea, y el de los
ciudadanos está por encima de esta media (Cubo y García, 2013: 18).
Para el caso de Italia, los resultados de Eurostat reflejan que los servicios
electrónicos ofrecidos por la Administración electrónica italiana se encuentran
ligeramente por encima de la media de la UE y por debajo de los de España, y
en cuanto a sus usuarios los resultados son iguales a los europeos, siendo
mayoritarios los usuarios empresas respecto a los ciudadanos.
Por otra parte, en 2012 la Comisión Europea evaluó los avances logrados
hasta el momento por los países de la UE en cuanto a la supresión de trabas al
mercado único de servicios y propuso mejoras e identificó las restricciones que
aún estaban pendientes de eliminación.
En Alemania, la reforma administrativa ha sido un propósito de primer orden en
los últimos veinte años, durante los que se ha discutido el nuevo procedimiento
administrativo. También en Italia y Portugal se han producido avances en
cuanto a la agilización de los procedimientos, promovidos por las normas de
transposición de la Directiva de Servicios (Rivero, 2011: 121-122).
21
22
En cambio en España, a mi parecer, ha habido que esperar hasta el 2015 para
apreciar una notable mejora de la simplificación administrativa y de la
Administración electrónica, a pesar de la implantación de reformas anteriores a
éstas, que no han sido efectivas.
En conclusión, hay mucho trabajo ya hecho, pero también queda mucho por
hacer, ya que en España la tarea pendiente de realizar en cuanto a la
simplificación es mayor que la de otros países europeos (Rivero, 2011: 133 y
ss.).
También sería interesante comentar el nuevo Reglamento Europeo de
Protección de Datos, que entró en vigor el 25 de mayo de 2016, con una
moratoria de dos años, siendo de plena aplicación el 25 de mayo de este año,
derogando la anterior Directiva 95/46/CE, y en España, en lo que a él se
oponga, la Ley Orgánica 15/1999, de Protección de Datos de Carácter
Personal (LOPD). El Reglamento (UE) 2016/679 trata sobre la protección de
las personas físicas en cuanto al tratamiento de sus datos personales y la libre
circulación de éstos, afectando no solo a compañías europeas sino también a
empresas o profesionales con domicilio social fuera de la UE que procesen
datos de sus residentes (Valero, 2017: 41).
Fernández (2017) argumenta que este nuevo Reglamento se debe a la
continua evolución de las nuevas tecnologías, lo que ha obligado a regular más
en detalle aspectos como la privacidad y la protección de datos, sentando las
bases de una normativa de privacidad adecuada a la tecnología hoy presente.
Y las empresas, aun habiendo tenido dos años para ajustarse a su
cumplimiento, no están preparadas, mayormente las PYME, por las dificultades
principalmente económicas para su adaptación.
2.2.3. Normativa internacional
No existe ninguna normativa internacional que regule la Administración
electrónica y la simplificación administrativa ni la Administración pública, como
sí existen Normas Internacionales de Valoración (IVS), de Contabilidad (NIC) o
de Información Financiera (NIIF), pero hay que apuntar como hace Duque
(2011) que la necesidad de la simplificación administrativa es un argumento
que ha sido fomentado por reformas propuestas en informes y congresos de
23
gran parte han sido realizadas por la mayoría de los países para impulsar la
creación de empresas a nivel mundial y facilitar su relación con las respectivas
Administraciones públicas. De hecho, como consecuencia de su carácter
transfronterizo, gran parte de las iniciativas en materia de Administración
electrónica han tenido un planteamiento internacional y global, naciendo para
dar respuesta a la necesidad de cubrir desafíos no resueltos y a la demanda de
defensa de derechos individuales y nacionales (Flores, 2015: 3).
Esta falta de regulación internacional se puede explicar desde el punto de vista
de evitar posibles duplicidades de comunicaciones entre la Directiva de
Servicios (UE) y las reformas internacionales (Rivero, 2011: 127-128).
Por otra parte, la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo
(OECD), que es uno de los organismos internacionales más importantes a nivel
mundial trabaja en el desarrollo de las TIC y en la mejora de la Administración y
Gestión pública de los 35 países miembros. De hecho la OECD desde 1996
apoya la better regulation, también llamada smart regulation, como la estrategia
internacional que permite a la mayoría de los países desarrollados la
producción de normativas apropiadas con extensiones adecuadas,
consiguiendo así minimizar las cargas administrativas que deben soportar los
ciudadanos y empresas al cumplir las normas y anular los efectos indirectos no
deseados y anticompetitivos que pueden derivar al aplicarse dichas normas
(Baiges et al., 2009: 11 y ss.).
La better regulation según Baiges (2009) implica a los gobiernos de los países
buscar el instrumento adecuado, y si es una norma que cumpla los principios
de una regulación de calidad, es decir, es un mecanismo para lograr una
mejora regulatoria del Derecho Administrativo. Adoptar una iniciativa de este
tipo conlleva un cambio importante en la cultura regulatoria de un país, por lo
tanto es un proceso que se debe llevar a cabo lentamente y contando con el
apoyo político del propio país, para posteriormente elaborar un programa de
actuación que contenga un diagnóstico previo de la situación, unos objetivos de
reducción y las medidas para alcanzarlos, respetando los cinco principios
básicos para obtener una regulación de calidad (proporcionalidad,
responsabilidad, coherencia, transparencia y enfoque).
Las Administraciones públicas de todos los países donde se esté aplicando
24
procesos que hayan perdido la finalidad pública original o rediseñar los
procedimientos si es necesario. Y gracias a la actual globalización, se permite
el intercambio de experiencias con países que llevan aplicando la better
regulation desde hace más tiempo. Además los programas smart regulation
facilitan la transposición de la Directiva de Servicios en el mercado interior
(Baiges et al., 2009: 17 y ss.).
A nivel internacional el desarrollo de la Administración electrónica en España
presenta cierto retraso en comparación con los países más avanzados
(Estados Unidos, Alemania, Francia) como así afirma Rivero (2011) y
demuestra la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas
(CORA).
Por otra parte, Tricas (2007) coloca a América del Norte y Canadá como líderes
a nivel mundial de la Administración electrónica, seguidos por los países
nórdicos (Suecia, Finlandia y Noruega), Australia y algunas potencias europeas
como Francia, Alemania y Gran Bretaña, y en un tercer grupo es donde
encontramos países como España, Italia, Irlanda, Bélgica, Holanda entre otros,
y por último colocamos a Portugal a caballo entre este grupo y el siguiente
formado por los países de África y América del Centro y del Sur. El caso de los
países de Asia es un poco particular ya que encontramos países como Japón o
Singapur con un elevado desarrollo de la Administración electrónica y otros como Nepal, Afganistán, Camboya… sin apenas conocimientos de esta nueva
forma de administración, ya que apenas tienen acceso a Internet y a
dispositivos electrónicos debido a su precaria situación económica.
3. ESTUDIO DE CASO: ANÁLISIS COMPARATIVO DE LOS TRÁMITES
PARA INICIAR LA ACTIVIDAD EMPRESARIAL EN ESPAÑA Y EN ITALIA
A continuación, en este epígrafe se va a realizar una comparación entre dos
países de la Unión Europea similares pero a la vez diferentes, se trata de
España e Italia.
Sobre ellos se van a comparar diversos indicadores y datos relacionados con
los trámites administrativos para iniciar una actividad empresarial, atributos que
25
3.1. Metodología: El informe Doing Business
Como hemos mencionado antes, el estudio comparativo se va a hacer a partir
de las características estudiadas en los informes anuales Doing Business 2018
de Italia y España respectivamente, documentos que han sido elaborados por
el Banco Mundial, única institución oficial relevante que realiza este tipo de
análisis relacionado con la burocracia administrativa, tanto electrónica como de
papeleo que deben seguir las empresas para iniciar una actividad empresarial,
ya que los institutos nacionales de estadística de España (INE) e Italia (Istat)
apenas realizan estudios en profundidad sobre esta materia.
El informe Doing Business22 es un documento que realiza el Banco Mundial
desde el 2003, en el cual se analizan varios indicadores relativos a las
regulaciones que afectan a las PYME a lo largo de su vida, éstos son apertura
de una empresa, obtención de permisos de construcción, obtención de
electricidad, registro de propiedades, obtención de créditos, protección de los
inversores minoritarios, pago de impuestos, comercio transfronterizo,
cumplimiento de contratos y resolución de insolvencias. En este estudio nos
vamos a centrar en los datos que reflejan los dos primeros atributos, ya que
son los que tienen mayor relación con la Administración electrónica y la
simplificación administrativa (Banco Mundial, 2018a: 11-12).
El documento analiza el número de procedimientos que requiere cada
indicador, el tiempo que conlleva cada trámite y su coste, para posteriormente
clasificar los 190 países y proponer reformas y medidas sobre las regulaciones
empresariales aplicables a estas 190 economías que participan en la fundación
Doing Business (Banco Mundial, 2018b: 3).
3.2. España vs Italia
3.2.1. Visión general
España e Italia, según la OCDE pertenecen al grupo de países de altos
ingresos, siendo Italia el de mayor renta per cápita de los dos, lo cual no tiene
relación directa con el ranking general del Doing Business, ya que España
ocupa el puesto 28 (delante de Portugal y detrás de Polonia) e Italia se
22
