DEPARTAMENT DE DRET DEL TREBALL I DE LA
SEGURETAT SOCIAL
LA FORMACIÓN PROFESIONAL EN LA RELACIÓN
JURÍDICO-LABORAL.
BEATRIZ LLEÓ CASANOVA
UNIVERSITAT DE VALÈNCIA
Servei de Publicacions
Aquesta Tesi Doctoral va ser presentada a València el dia 13 de
decembre de 2002 davant un tribunal format per:
-
Dr. José Vida Soria
-
Dr. Juan Manuel Ramírez Martínez
-
Dr. Abdon Pedrajas Moreno
-
Dra. Remedios Roqueta Buj
-
Dr. Josep Vicent Saragosa Saragossa
Va ser dirigida per:
Dr. Tomás Sala Franco
©Copyright: Servei de Publicacions
Beatriz Lleó Casanova
I.S.B.N.: 978-84-370-8523-4
Edita: Universitat de València
Servei de Publicacions
C/ Arts Gràfiques, 13 baix
46010 València
Spain
UNIVERSIDAD DE VALENCIA
FACULTAD DE DERECHO
LA FORMACION PROFESIONAL EN LA
RELACION JURIDICA LABORAL
TEIS DOCTORAL
Presentada por:
Beatriz Lleó Casanova
Dirigida por:
Dr.D. Tomás Sala Franco
PARTE PRIMERA
EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE FORMACION
PROFESIONAL
CAPITULO I:
LOS SUJETOS DEL SISTEMA DE FORMACION
PROFESIONAL
INTRODUCCION
A. LA FORMACION PROFESIONAL: OBJETO DE ESTUDIO B. EL SISTEMA NACIONAL DE FORMACION PROFESIONAL
I. LA PARTICIPACION DE LOS INTERLOCUTORES SOCIALES EN EL
SISTEMA DE FORMACION PROFESIONAL
A. LA PARTICIPACION INSTITUCIONAL EN ORGANISMOS PUBLICOS DEPENDIENTES DE LA ADMINISTRACION CENTRAL
a) El Consejo General de Formación Profesional b) El Instituto Nacional de Empleo
B. LA CONCERTACION SOCIAL
II. EL MARCO ESTATAL Y AUTONOMICO DE LA FORMACION
PROFESIONAL
A. LA FORMACION PROFESIONAL Y LA POLITICA DE EMPLEO
B. LA FORMACION PROFESIONAL Y LA POLITICA EDUCATIVA C. LA FORMACION PROFESIONAL Y LAS RELACIONES LABORALES D. LA FORMACION PROFESIONAL Y LA SEGURIDAD SOCIAL
E. LA POTESTAD SUBVENCIONADORA EN MATERIA DE FORMACION PROFESIONAL
III. EL MARCO EUROPEO DE LA FORMACION PROFESIONAL
B. LA LIBRE CIRCULACION DE CIUDADANOS Y MERCANCIAS a) La libre circulación de ciudadanos
b) La libre circulación de mercancías C. LA POLITICA COMUNITARIA DE EMPLEO
CAPITULO II:
EL MARCO NORMATIVO Y LAS MEDIDAS DE
ACTUACION DEL SISTEMA DE FORMACION PROFESIONAL
I. EL SUBSISTEMA DE FORMACION PROFESIONAL REGLADA
A. EL MARCO NORMATIVO
B. LAS ENSEÑANZAS DE FORMACION PROFESIONAL REGLADA a) La formación profesional específica
b) Los Programas de Garantía Social a’) Concepto y fundamento
b’) Los aspectos más relevantes de los PGS
II. EL SUBSISTEMA DE FORMACION PROFESIONAL OCUPACIONAL
A. EL MARCO NORMATIVO
a) Los programas formativos
b) Los programas de formación ocupacional-empleo
B. LAS MEDIDAS DE ACTUACION DEL SUBSISTEMA DE FORMACION PROFESIONAL OCUPACIONAL
a) Los programas formativos: El Plan FIP
a’) Los alumnos de formación profesional ocupacional b’) La colaboración en la gestión
c’) Las acciones formativas
b) Los programas de formación ocupacional-empleo
a´) Las modalidades de programas de formación ocupacional-empleo
b´) Los programas Escuelas-Taller y Casas de Oficios: aspectos más relevantes del régimen jurídico
c´) Los programas Talleres de Empleo: aspectos más relevantes de su régimen jurídico
III. EL SUBSISTEMA DE FORMACION PROFESIONAL CONTINUA
A. EL MARCO NORMATIVO DEL SUBSISTEMA DE FORMACION PROFESIONAL CONTINUA
a) El marco legal y reglamentario b) El marco convencional
a´) Acuerdos a nivel estatal
1) El III Acuerdo Nacional de Formación Profesional Continua (III ANFC
2) El III Acuerdo Tripartito de Formación Profesional Continua (III AT
3) Los Acuerdos y Convenios Colectivos Sectoriales Estatales sobre Formación Profesional Continua
b´) Acuerdos a nivel autonómico
1) El Acuerdo Interprofesional sobre Formación Profesional Continua del País Vasco (AIFCPV 2) El Acuerdo Tripartito sobre Formación Profesional Continua del País Vasco (ATPV)
B. LAS MEDIDAS DE ACTUACION ORDENADAS POR EL SUBSISTEMA DE FORMACION PROFESIONAL CONTINUA
a) Los planes de formación profesional continua
b) Las medidas complementarias y de acompañamiento a la formación profesional continua
PARTE SEGUNDA
EL SISTEMA DE FORMACION PROFESIONAL AL
INICIO DE LA RELACION JURIDICA LABORAL
CAPITULO III:
EL SISTEMA DE FORMACION PROFESIONAL
EN ALTERNANCIA
I. LA FORMACION EN ALTERNANCIA
A. El CONCEPTO DE FORMACION EN ALTERNANCIA
B. LA FINALIDAD DE LA ALTERNANCIA
C. LAS FORMULAS DE FORMACION EN ALTERNANCIA
II. LAS ESTANCIAS-FORMATIVAS EN LAS EMPRESAS
A. LAS ESTANCIAS-FORMATIVAS O PRACTICAS <<FORMALES>> EN LAS EMPRESAS
B. LAS ESTANCIAS-FORMATIVAS O PRACTICAS <<INFORMALES>> EN LAS EMPRESAS
. PROGRAMAS MIXTOS DE FORMACION-EMPLEO
A. INTRODUCCION
B. MODALIDADES DE PROGRAMAS MIXTOS FORMACION-EMPLEO
a) Los Programas de Garantía Social
b) Las Escuelas-Taller y Casas de Oficios
c) Los Talleres de Empleo
MARCO DE LOS PROGRAMAS MIXTOS FORMACION-EMPLEO
a) El contrato para la formación como instrumento de alternancia en los programas mixtos formación-empleo
a’) El contrato para la formación en los programas de Garantía Social
b’) El contrato para la formación en los programas de Escuelas Taller y de Casas de Oficio...
c’) El contrato para la formación en los programas de Talleres de Empleo
b) La modalidad contractual alternativa al contrato para la formación en los programas mixtos formación-empleo: El contrato para obra o servicio determinado
D. REGIMEN JURIDICO DE LOS CONTRATOS DE TRABAJO SUSCRITOS EN EL MARCO DE LOS PROGRAMAS MIXTOS DE FORMACION-EMPLEO
a) Especialidades del régimen jurídico del contrato de trabajo en los programas de formación-empleo
a’) La contratación
1) Las partes contratantes
2) El procedimiento de selección
3) La forma del contrato de trabajo
b’) El objeto del contrato de trabajo en alternancia
1) La prestación de trabajo
2) La obligación formativa del empresario
3) La obligación retributiva del empresario c’) La formación profesional
1) El objeto de la formación profesional
2) El contenido de la formación profesional
3) La organización de la formación profesional
b) El convenio colectivo como fuente del régimen jurídico específico aplicable al contrato de trabajo en alternancia
PARTE TERCERA
LA FORMACION PROFESIONAL Y LA RELACION
JURIDICA LABORAL
CAPITULO
IV:
LA
OBLIGACION
DE
FORMACION
PROFESIONAL DEL TRABAJADOR
I. LA FORMACION PROFESIONAL, EL PATRIMONIO PROFESIONAL DEL
TRABAJADOR Y LA CUALIFICACION
II. LA CUALIFICACION COMO ELEMENTO INTEGRANTE DE LA
RELACION JURIDICA LABORAL
A. LA CUALIFICACION DEL TRABAJADOR SUJETO DE LA RELACION JURIDICA LABORAL
B. LA CUALIFICACION DE LA PRESTACION LABORAL OBJETO DE LA RELACION JURIDICA LABORAL
C. LA INCIDENCIA DE LA CUALIFICACION CONVENIDA EN LA SITUACION JURIDICA DE LOS SUJETOS DE LA RELACION JURIDICA LABORAL
a) La cualificación convenida como factor que particulariza la situación jurídica del trabajador como deudor de la prestación laboral
prestación laboral
D. LA CUALIFICACION EN LA EJECUCION DE LA PRESTACION LABORAL
III.
LA
FORMACION
PROFESIONAL
COMO
INSTRUMENTO
DE
CUALIFICACION ANTE CAMBIOS EN EL PROGRAMA DE PRESTACION
A. LA FORMACION PROFESIONAL Y LA MOVILIDAD FUNCIONAL
a) El régimen jurídico de la movilidad funcional
b) La tutela legal de la profesionalidad del trabajador frente a la movilidad funcional
a’) Las titulaciones académicas y profesionales precisas para ejercer la prestación laboral como límites a la movilidad funcional
b’) La equivalencia profesional como límite a la movilidad funcional
1) La movilidad funcional dentro del grupo profesional
2) La movilidad funcional entre categorías profesionales equivalentes
3) La aptitud profesional como criterio subjetivo de equivalencia
c’) La formación y promoción profesional como límites a la movilidad funcional
d’) La capacidad profesional del trabajador y su adaptación como límites a la movilidad funcional: Garantía frente al despido objetivo
c) La tutela judicial de la profesionalidad del trabajador frente a la movilidad funcional
B. LA FORMACION PROFESIONAL Y LAS MODIFICACIONES SUSTANCIALES DE CONDICIONES DE TRABAJO
a) El régimen jurídico de la modificación sustancial de las condiciones de trabajo
trabajo
a’) El perjuicio a la formación profesional derivado de las modificaciones sustanciales de las condiciones de trabajo como presupuesto de la extinción del contrato de trabajo
b’) El derecho del trabajador a la extinción indemnizada del contrato de trabajo como consecuencia jurídica del art.50.1,a) ET
1) La extinción del contrato de trabajo por voluntad del trabajador
2) El derecho del trabajador a percibir una indemnización por los perjuicios causados a su formación profesional
c) La tutela judicial de la profesionalidad del trabajador frente a las modificaciones sustanciales de condiciones de trabajo: Control judicial de la decisión empresarial
C. LA FORMACION PROFESIONAL Y LAS MODIFICACIONES TECNICAS OPERADAS EN EL PUESTO DE TRABAJO
a) La falta de adaptación como causa de extinción
b) Los requisitos del hecho causante de la falta de adaptación
c) Garantías legales para el trabajador frente a la extinción
a’) El período de adaptación
b’) La formación profesional en el período de adaptación
CAPITULO V:
EL DERECHO A LA FORMACION
PROFESIONAL DEL TRABAJADOR
I. LA FORMACION PROFESIONAL COMO DERECHO SUBJETIVO DEL
TRABAJADOR EN LA RELACIÓN JURIDICA LABORAL
EN LA RELACION LABORAL
B. LA ESTRUCTURA DEL DERECHO A LA FORMACION PROFESIONAL COMO DERECHO SUBJETIVO DEL TRABAJADOR
a) El sujeto del derecho subjetivo a la formación profesional
b) El contenido del derecho subjetivo a la formación profesional
a’) Facultades de actuación
b’) Obligaciones
c’) Mecanismos de protección
II.
LOS
DERECHOS
INSTRUMENTALES
A
LA
FORMACION
PROFESIONAL DEL TRABAJADOR
A. EL ART.23 DEL ESTATUTO DE LOS TRABAJADORES: EFICACIA JURIDICA
B. LA PREFERENCIA EN LA ELECCION DE TURNO DE TRABAJO a) Presupuesto de hecho
b) Ejercicio del derecho a elegir turno de trabajo C. PERMISO PARA CONCURRIR A EXAMENES
a) Presupuesto de hecho
b) Ejercicio del derecho a ausentarse del trabajo para concurrir a exámenes
D. ADAPTACION DE LA JORNADA DE TRABAJO a) Presupuesto de hecho
b) Ejercicio del derecho a adaptar la jornada de trabajo
E. PERMISO PARA LA FORMACION Y PERFECCIONAMIENTO PROFESIONAL a) Presupuesto de hecho
para asistir a cursos de formación o perfeccionamiento profesional
F. EL PERMISO POR FORMACION EN EL III ACUERDO NACIONAL DE FORMACION CONTINUA
III. LA FORMACION PROFESIONAL COMO INSTRUMENTO DE
PROMOCION PROFESIONAL
CAPITULO VI:
CONCLUSIONES
ANEXO:
CONVENIOS COLECTIVOS CONSULTADOS
PARTE PRIMERA
EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE FORMACION
CAPITULO I
LOS SUJETOS DEL SISTEMA DE FORMACION
PROFESIONAL
INTRODUCCION
A. LA FORMACION PROFESIONAL: OBJETO DE ESTUDIO.
En el presente trabajo se pretende reflexionar sobre la formación profesional de los trabajadores en la relación jurídica laboral.
La elección de este tema como objeto de estudio se basa tanto en la actualidad del mismo -con su indudable trasfondo jurídico, político y práctico-, como en la importancia que tiene desde la perspectiva laboral.
La relevancia del tema se manifiesta en dos planos. Por una parte, la formación profesional en cuanto favorecedora de la adquisición y adaptación continua de las cualificaciones de la mano de obra a las necesidades cambiantes del mercado, constituye un factor clave tanto para la mejora de la competitividad de las empresas como en la lucha contra el paro.
empresas y, en el segundo sentido, se instrumenta como medida de política de empleo para la inserción y reinserción de la población desocupada y contribuye a la consecución de la necesaria flexibilidad del mercado laboral.
Por otra parte, y ya en el terreno jurídico laboral, la importancia de la formación profesional radica en que opera como factor de cualificación, adaptación y promoción profesional de los trabajadores en el marco de la relación laboral.
La formación profesional es indispensable para los trabajadores en cuanto sujetos de una relación jurídica laboral, por diversos motivos.
De un lado, porque a través de la misma pueden adquirir las competencias profesionales necesarias para realizar el trabajo convenido, además de que, también a estos efectos, mediante la formación profesional pueden actualizar permanentemente la cualificación profesional contratada.
De otro lado, la formación profesional es el medio a través del cual los trabajadores pueden incrementar su patrimonio profesional cuando así lo requieran; bien por necesidad de adecuar su cualificación profesional a las variaciones que en el desarrollo de la relación laboral puedan producirse en el contenido de la prestación laboral o en las condiciones en que ésta se realiza; bien por necesidades de promoción profesional, en la medida en que mediante la formación profesional evitan el estancamiento en su cualificación profesional y con ello mejoran su situación social, económica y profesional.
pueden acceder, tanto al inicio de la relación jurídica laboral, como en el transcurso de la misma.
Desde esta perspectiva es indudable el interés que ofrece el Sistema de Formación Profesional para un trabajo como éste que pretende estudiar la formación profesional en la relación jurídica laboral. Máxime cuando el renovado Sistema de Formación Profesional, derivado del proceso de cambio que en 1993 inició el I PNFP, aumenta la conexión hasta el momento existente entre el Derecho del Trabajo y el Sistema de Formación Profesional.
Se plantean nuevos e importantes retos al Derecho del Trabajo en la medida en que la efectividad del Sistema de Formación Profesional -en línea con lo establecido en el II PNFP- requiere potenciar la formación permanente y continuada y estrechar la relación entre sistema productivo y sistema formativo. El Derecho del Trabajo debe cooperar en el logro de ambos objetivos y, en consecuencia, contribuir a la efectividad del Sistema. ¿En qué sentido debe hacerlo? Esta es una de las cuestiones que se tratará de resolver aquí y para lo cual se requerirá integrar en el estudio el análisis de la formación profesional en la relación jurídica laboral y del Sistema de Formación Profesional.
Estos van a ser, en efecto, los dos núcleos temáticos del trabajo pero, qué duda cabe, son temas excesivamente genéricos para ser tratados en un trabajo de investigación de estas características.
de la relación jurídica laboral desde la perspectiva del Sistema de Formación Profesional.
Desde esta perspectiva interesa la formación profesional principalmente como conjunto de acciones formativas mediante las cuales los trabajadores, por una parte, podrán adquirir las competencias profesionales necesarias para realizar el trabajo convenido como objeto de una relación jurídica laboral y, por otra, podrán actualizar permanentemente su cualificación profesional.
No obstante lo anterior, a lo largo del trabajo se hará referencia a otras vertientes de la formación profesional.
En unos casos, se atenderá a la formación profesional como proceso concreto de enseñanza que capacita para el ejercicio de una actividad profesional pero limitadamente a los supuestos en que el método de formación sea la alternancia con el trabajo.
En otros casos, se hará referencia a la formación profesional como conjunto de conocimientos y capacidades que posee el trabajador y que junto con su experiencia profesional conforman su patrimonio profesional o cualificación profesional.
Es preciso aclarar también, que no todas las acciones formativas mediante las que el trabajador puede adquirir y actualizar sus competencias profesionales, serán objeto de atención en este trabajo sino limitadamente aquellas que son programadas y desarrolladas en el marco del Sistema de Formación Profesional.
parte del mismo.
Pero no se trata de hacer un análisis exhaustivo del mismo como conjunto de principios y reglas, medios técnicos y económicos establecidos para el desarrollo de la formación profesional en España. Un análisis de este tipo resultaría disfuncional al objetivo propuesto, ya que, en este trabajo no se pretende, únicamente, abordar el estudio de la formación profesional institucionalizada, sino resaltar aquellos aspectos del Sistema de Formación Profesional que presentan especial interés desde la perspectiva de la relación jurídica laboral a efectos de enjuiciar después la idoneidad y suficiencia de los mecanismos instituidos legalmente para que el trabajador, cuando lo precise, al inicio de la relación jurídica laboral, o en el transcurso de la misma, pueda adquirir las competencias profesionales cursando las acciones formativas ofertadas por el Sistema de Formación Profesional.
después detallar las medidas de actuación especialmente significativas desde la perspectiva apuntada.
El estudio de la oferta formativa proveniente de los Subsistemas de Formación Profesional reglada y ocupacional realizada, revelará la existencia de procesos de formación profesional en los que ésta se alternará con el ejercicio de una actividad profesional en un lugar de trabajo.
Las fórmulas de alternancia previstas en el Sistema de Formación Profesional son las estancias formativas en las empresas y los programas mixtos formación-empleo. Estas vías de adquisición de competencias profesionales a las que se accede al inicio de la relación laboral plantean múltiples cuestiones de interés que serán analizadas en el capítulo tercero correspondiente a la parte segunda de este trabajo.
Entre estas cuestiones y por su especial importancia se hará referencia al contrato de trabajo para la formación.
Tanto éste como el contrato en prácticas son las modalidades contractuales pensadas precisamente para instrumentar la alternancia de la formación profesional con el empleo al inicio de la relación jurídica laboral y, en ambos casos, a su causa formativa responden sus especiales regímenes jurídicos. Desde esta perspectiva, deberían haber sido objeto de un análisis pormenorizado en esta parte del trabajo, dedicándoles un capítulo monográfico.
de los programas formación-empleo, y, una vez descartado a tales efectos el contrato en prácticas, revelando las particularidades que el contrato para la formación incorpora en su régimen jurídico cuando se suscribe en un programa mixto formación-empleo.
La tercera parte del trabajo aborda el estudio de la formación profesional en el transcurso de la relación jurídica laboral.
Partiendo de la cualificación profesional como elemento integrante de la relación jurídica laboral, en el capítulo cuarto se trata de revelar su incidencia en el conjunto de derechos y deberes del trabajador y del empresario en el marco de la relación jurídica laboral. El análisis se centra primero en torno a la prestación laboral convenida y en este ámbito el centro de atención serán los deberes profesionales que tiene el trabajador cuando la cualificación profesional se integra en el objeto del contrato de trabajo. Después se analizará su incidencia en situaciones de cambio, tanto en el contenido de la prestación laboral como cuando la modificación afecte al modo de realizarla.
El capítulo quinto, finalmente, se inicia con el análisis de la naturaleza jurídica del derecho a la formación profesional reconocido por el ET en el art.4.2.b) y, partiendo de su carácter de derecho subjetivo, se estudia su estructura a fin de identificar, tanto los sujetos-titulares del mismo, como su contenido -integrado por facultades de actuación, obligaciones y mecanismos de protección-.
previamente, habrán sido identificados como facultades jurídicas para la satisfacción de ese derecho subjetivo a la formación profesional - los permisos por exámenes, la preferencia a elegir turno de trabajo, la adaptación de la jornada de trabajo y, los permisos por formación o perfeccionamiento profesional-, intentando precisar el alcance del precepto estatutario que reconoce estos derechos.
B. EL SISTEMA NACIONAL DE FORMACION PROFESIONAL.
Concepto de formación profesional.- Por formación
profesional hay que entender "toda forma de enseñanza que prepara para adquirir una capacitación para una profesión, oficio o empleo específicos, o que proporciona una aptitud especial para ejercer tal profesión oficio o empleo, cualesquiera que sean la edad y el nivel de formación de los alumnos o estudiantes, y aun cuando el programa de enseñanza incluya una parte de educación general”1.
La virtualidad de esta definición radica en que ofrece una visión unitaria de la formación profesional, permitiendo al mismo tiempo vislumbrar las diferentes ramas que la conforman, en correspondencia con las modalidades de formación profesional existentes y como resultado de las singularidades de cada una de ellas.
En efecto, la formación profesional en sentido amplio es concebible como toda enseñanza que persigue en cualquier supuesto
1
la preparación adecuada para el ejercicio profesional.
Dicha preparación se alcanzará mediante la adquisición de competencias con valor y significado en el empleo; bien a través de programas de enseñanza que, junto a la profesional, incluyan una parte de educación general, como es el caso de la formación profesional reglada o inicial a cargo del sistema educativo y mediante la que se adquieren cualificaciones amplias y polivalentes; bien a través de enseñanzas estrictamente profesionales, proveedoras de cualificaciones vinculadas a ocupaciones concretas, como es el caso de las modalidades de formación profesional ocupacional y continua.
Así, la formación profesional en sentido amplio abarca tanto la formación que tiene lugar en la fase previa a la vida profesional como la formación dirigida al trabajador, ocupado o no, pero ya insertado en una determinada actividad profesional.
Por otra parte, la preparación adquirida a través de los estudios de formación profesional está dirigida a facilitar la inserción y/o la promoción profesional del alumno. Así, la formación profesional se dirige tanto al segmento de población sin cualificación a efectos de capacitarlo para ejercer una profesión, posibilitando así su inserción profesional, como a la población activa con cualificación insuficiente o inadecuada a los requerimientos del sistema productivos a efectos de su readaptación o recualificación para desempeñar oficios o trabajos distintos de los inicialmente aprendidos, o con carencias formativas a efectos de su especialización y perfeccionamiento profesional, posibilitando, en ambos casos, su adaptación a los cambios del sistema productivo así como su promoción profesional.
poderes públicos a través de los servicios públicos de formación, como por la iniciativa privada, a través de centros de formación, empresas, -bien a favor de sus empleados bien a favor de terceros-, u otros sujetos, como es el caso de las organizaciones sindicales y empresariales.
Modalidades de formación profesional. La formación
profesional comprende diversas enseñanzas profesionales que se diferencian principalmente por sus objetivos específicos:
a) La formación profesional reglada o inicial. b) La formación profesional ocupacional.
c) La formación profesional continua.
Estructura del Sistema Nacional de Formación Profesional.- El Sistema Nacional de Formación Profesional da
cobertura a esas tres modalidades formativas y, a efectos de su gestión y administración, actualmente se estructura en tres Subsistemas que se diferencian tanto por su marco de actuación como por su marco jurídico.
a) El Subsistema de Formación Profesional Reglada o Inicial:
Integra el conjunto de enseñanzas que dentro del sistema educativo, capacitan para el desempeño cualificado de las distintas profesiones. Se dirige principalmente a la población joven, pero también está abierta a la población adulta que desee o precise adquirir los correspondientes títulos académicos.
Grado medio y superior y los Programas de Garantía Social orientados a los alumnos que no obtuvieran la titulación en los estudios de la ESO2.
Se gestiona por las administraciones educativas tanto central como autonómicas, en función de las transferencias habidas en la materia y en su caso por las Universidades.
b) El Subsistema de Formación Profesional Ocupacional:
Comprende el conjunto de acciones formativas dirigidas a la cualificación, recualificación y/o puesta al día de las competencias profesionales de los trabajadores demandantes de empleo a efectos de su inserción o reinserción profesional. Es una enseñanza estrictamente profesional que atenderá, principalmente a los trabajadores desempleados que carezcan de formación profesional inicial o cuya cualificación resulte insuficiente o inadecuada a los requerimientos del sistema productivo3.
Se gestiona por las administraciones laborales tanto central como autonómicas, en función de las transferencias habidas en la
2
Vid. Ley Orgánica 1/1990, de 3 de Octubre de 1990, de Ordenación General del Sistema Educativo, (BOE de 4 de Octubre de 1990), Capítulo IV, De la formación profesional.
II Programa Nacional de Formación Profesional de 1998, Capítulo III, Objetivos de la formación profesional inicial/reglada. Ed. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid, 1998, pág.45 a 49.
También es una modalidad de formación profesional reglada la enseñanza superior entendiendo por ésta la que se imparte en las Universidades así como otros estudios superiores no adscritos al régimen general universitario que se rigen por sus disposiciones específicas, por ejemplo, Aviación Civil, Criminología, etc. Sin embargo, como se anunció al plantear el objetivo que se pretende con este trabajo, no se hará referencia a las mismas por no estar incluidas en el Sistema de Formación Profesional.
3
Vid. Real Decreto 631/1993, de 3 de Mayo por el que se aprueba el Plan Nacional de Formación e Inserción Profesional, (BOE de 4 de Mayo de 1993), art.1.
materia.
c) Y, el Subsistema de Formación Profesional Continua.
Es una enseñanza estrictamente profesional, integrada por el conjunto de acciones formativas que se llevan a cabo por las empresas, los trabajadores o sus organizaciones representativas, dirigidas tanto a la mejora de las competencias y cualificaciones como a la recualificación principalmente de los trabajadores ocupados.
Ordenado en base a dos Acuerdos Interprofesionales, el III Acuerdo Nacional de Formación Continua, de ámbito estatal y el Acuerdo Interprofesional para la Formación Continua en la Comunidad Autónoma del País Vasco, de ámbito autonómico.
La planificación de la política de formación profesional: El PNFP.- De lo hasta aquí señalado se desprende que
el Sistema Nacional de Formación Profesional está integrado por tres subsistemas cada uno de los cuales tiene sus propios objetivos, marco de actuación y marco normativo.
No obstante, a efectos de dotar de unidad y coherencia al mismo, el Gobierno y los interlocutores sociales elaboraron, de forma consensuada, en 1993, el I Programa Nacional de Formación Profesional (PNFP)4.
A través del mismo, se coordinaron los tres subsistemas,
4
El Consejo General de Formación Profesional elaboró el I Programa Nacional de Formación Profesional (I PNFP), que fue aprobado en el Consejo de Ministros de 3 de Marzo de 1993 para el período 1993-1996, con la finalidad de unificar y orientar la formación profesional en una perspectiva laboral, adaptando las enseñanzas profesionales a las nuevas necesidades del mercado, de modo que la formación profesional sirviera como instrumento de inserción profesional y de desarrollo económico y social.
estableciendo relaciones de cooperación entre los gestores de cada uno de ellos y relaciones de coordinación de su oferta formativa, y; por otra parte, se programaron los objetivos y las líneas de actuación para su consecución tanto a nivel general, como, de forma específica, en cada subsistema5.
Siguiendo en esta misma línea se aprobó el II PNFP, para el período 1998 a 20026. El Programa surge con vocación de convertirse en "parte fundamental de las políticas activas para así contribuir al empleo estable, a la promoción profesional y social de los docentes y de los destinatarios de la formación profesional y al desarrollo de los recursos humanos en las empresas".
A tal fin se instrumentan las políticas y planes de formación profesional correspondientes a los tres subsistemas,
5
Para la elaboración del mismo, el Consejo General partió de la constatación de dos realidades que resultaron determinantes de su alcance y límites; en primer lugar, de la asunción, por parte de ciertas CC.AA., de competencias plenas en la gestión de la formación profesional reglada y del proceso de traspaso de competencias en la gestión de la Formación Profesional Ocupacional a las mismas, ya iniciado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
En segundo lugar, de la existencia de dos Subsistemas de Formación Profesional, Reglada y Ocupacional, con sus respectivas estructuras de gestión y administración y de la conveniencia de mantener ambos en virtud de los diferentes colectivos que venían siendo atendidos por ambos, así como de los objetivos últimos de uno y otro
Se requería, partiendo de una concepción unitaria de la formación profesional, la revisión de ambos subsistemas con la finalidad de coordinarlos, "permeabilizar ambas estructuras, impedir divorcios innecesarios, paralelismos o solapamientos inútiles y, en definitiva, articular, en un todo coherente, todos los esfuerzos y acciones de ambas ofertas".
Esta tarea se llevó a cabo mediante la reforma tanto de la Formación Profesional Reglada -a través de la LOGSE- como de la Formación Profesional Ocupacional -a través del Real Decreto 631/1993, regulador del Plan de Formación e Inserción Profesional y de los Acuerdos Nacional y Tripartito sobre Formación Continua de los trabajadores ocupados (ANFC y AT)-.
Como consecuencia del I PNFP, la gestión de la formación profesional quedó de la siguiente manera: - Formación Profesional Reglada, a cargo de la administraciones educativas y,
- Formación Profesional Ocupacional, gestionada, en su modalidad ocupacional, por el INEM y por las Comunidades Autónomas con competencias transferidas y, en su modalidad de continua, por los agentes sociales a través de la Fundación para la Formación Continua (FORCEM)
6
coordinándolos y buscando la necesaria adecuación de las cualificaciones profesionales facilitadas por cada uno de ellos con las competencias profesionales que en cada momento demande el sistema productivo.
En definitiva, el PNFP será el instrumento de planificación de la Política de Formación Profesional7.
La ordenación del Sistema de Formación Profesional: La Ley orgánica 5/2002, de 19 de Junio, de las Cualificaciones y de la Formación Profesional8.- Enmarcada en el proceso de desarrollo
del Sistema de Formación Profesional se ha aprobado la Ley orgánica 5/2002. Esta norma ordena el Sistema de Formación Profesional siguiendo las directrices establecidas en el II PNFP. Desde mi punto de vista esta norma no introduce variaciones sustanciales que justifiquen hablar de un <<nuevo modelo de Formación Profesional>>. Se basa en los mismos principios que establecieron los precedentes I y II PNFP, y, mantiene, como objetivos principales, la integración de los tres Subsistemas de Formación Profesional -reglada, ocupacional y continua- y la creación de un Sistema Nacional de Cualificaciones.
Sí cabe destacar un avance en el reconocimiento y acreditación de competencias profesionales adquiridas mediante la experiencia profesional y a través de vías no formales de formación, estableciendo un sistema de evaluación y acreditación
7
Importa destacar en este sentido que ya el I Plan de Acción para el Empleo del Reino de España (PNAE), de 15 de Abril de 1998, al desarrollar los criterios establecidos en el Consejo de Luxemburgo y concretar medidas en el marco de la Política global de empleo para 1998, recogía, entre las líneas fundamentales de actuación, el desarrollo del Programa Nacional de Formación Profesional como mecanismo fundamental para aumentar la empleabilidad de los colectivos más desfavorecidos en el mercado de trabajo. En esta misma línea ha seguido los sucesivos Planes de Acción para el Empleo.
8
de las mismas.
Con todo, la ambigüedad y falta de concreción son notas que, como pone de relieve el Dictamen del CES, caracterizan al nuevo texto normativo, y, seguramente, en parte ello es debido a que esta norma estatal al regular la formación profesional incide en ámbitos materiales de competencias compartida con las Comunidades Autónomas y en los que también corresponde participar a los Interlocutores Sociales. De esta razón deriva su manifestado carácter básico y posiblemente también su carácter genérico.
En cualquier caso, está necesitada de un desarrollo reglamentario que en opinión del CES reviste especial importancia al quedar remitida al mismo la regulación de los aspectos esenciales del Sistema de Formación Profesional9.
I. LA PARTICIPACION DE LOS INTERLOCUTORES SOCIALES EN EL SISTEMA DE FORMACION PROFESIONAL.
La acción institucional en materia de formación profesional.- Los interlocutores sociales participan en la
elaboración y ejecución de la política de formación profesional. Esta intervención la llevan a cabo participando en la actividad de organismos públicos con competencias en materia de formación profesional y a través de la vía de la concertación social.
El Acuerdo Económico y Social como impulsor de la participación.- Las bases de la actual participación y
9
colaboración de los empresarios y trabajadores en la política de formación profesional se establecieron el Acuerdo Económico y Social de 1984 (AES).
En efecto, con el fin de reorientar la política de formación profesional en este Pacto se acordó, entre otras medidas, la incorporación de los agentes sociales a los objetivos y actuaciones de la formación profesional y se establecieron los cauces de intervención para ello10.
Al AES se deben, por una parte, el establecimiento de la vía más relevante de participación institucional de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas en materia de formación profesional -el Consejo General de Formación Profesional- y, por otra, la consecuente intervención de estos sujetos colectivos en la configuración del Sistema de Formación Profesional, en la medida en que ésta se lleva a cabo a través del Programa Nacional de Formación Profesional, cuya elaboración y actualizaciones periódicas, fueron encomendadas por este pacto al Consejo, en el que los interlocutores sociales están representados11.
A. LA PARTICIPACION INSTITUCIONAL EN ORGANISMOS PUBLICOS DEPENDIENTES DE LA ADMINISTRACION CENTRAL.
Hay que destacar dos organismos públicos de la Administración central en los que participan los interlocutores
10
Vid. el estudio de RODRIGUEZ RAMOS,M.J. y SANCHEZ MUÑOZ,A.L., "El cumplimiento de los acuerdos concertados en materia de formación profesional" centrado en el AES. Vid. en OJEDA AVILES (Dir.),
La Concertación social tras la crisis, Ed. Ariel, Barcelona, 1990, págs.151 a 158.
11
En relación con la incidencia del AES en el Subsistema de Formación profesional Ocupacional, vid. DURAN LOPEZ,F., ALCAIDE CASTRO,M., GONZALEZ RENDON,M. y FLOREZ SABORIDO,I., en
sociales: El Consejo General de Formación Profesional (CGFP) y el Instituto Nacional de Empleo (INEM).
a) El Consejo General de Formación Profesional.
Naturaleza jurídica.- El Consejo General de Formación
Profesional (CGFP), fue creado por la Ley 1/1986, de 7 de Enero12, como órgano consultivo y de participación institucional de las Administraciones públicas y de asesoramiento del Gobierno en materia de Formación Profesional, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Su Reglamento de funcionamiento fue aprobado por RD 365/1987, de 27 de Febrero13.
En 1997, tras el preceptivo dictamen del Consejo Económico y Social (CES)14, la Ley 1/1986 fue modificada por la Ley 19/1997, de 9 de junio15 que, a efectos de que el CGFP contara con la participación de las CCAA y de Ceuta y Melilla, modificó parcialmente la composición de aquél, lo que dio lugar a la aprobación de un nuevo reglamento de funcionamiento aprobado por RD 1684/1997, de 7 de Noviembre16, para adaptar sus normas de
12
La Ley 1/1986 fue publicada en el BOE de 10 de Enero de 1986.
13
Publicado en el BOE de 14 de Marzo de 1987.
14
El Pleno del Consejo Económico y Social aprobó el 30 de Octubre de 1996 el Dictamen sobre el Anteproyecto de Ley por la que se modifica la Ley 1/1986, de 7 de Enero, por la que se crea el CGFP, formulando voto particular la Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos.
En este Dictamen, sin perjuicio de la valoración positiva que se hacía del objeto de la reforma normativa proyectada, el CES realizaba dos observaciones, -que, conviene avanzar, fueron finalmente tomadas en consideración-; una, proponiendo la modificación del apartado 2º del art. único de la Ley a efectos de revisar su redacción, redefiniendo las competencias que el CGFP asumiría de prosperar la reforma y; otra, dirigida a paliar el efecto desequilibrador, que con ocasión de incorporación de las CCAA se produciría en las representaciones existentes, en tanto que su presencia, en la toma de acuerdos, favorecería a la Administración pública en perjuicio de las Organizaciones empresariales y sindicales, proponiendo como criterio corrector el voto ponderado de las organizaciones empresariales y sindicales.
15
Publicada en el BOE de 10 de Junio de 1997.
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funcionamiento a lo establecido en la Ley 19/1997, y, en cumplimiento de lo señalado en la disposición adicional única de la misma.
Composición.- El proceso de traspaso de competencias en
materia de formación ocupacional a las CCAA y la consecuente necesidad de abrirles las vías de participación existentes en materia de formación profesional fue el factor desencadenante de esta reforma legislativa.
Pretendiendo que la actuación de todos los sujetos implicados en la formación profesional -administraciones públicas, central y autonómicas, y los agentes sociales- alcance un mayor nivel de cooperación y coordinación, se arbitró la incorporación de las CCAA al CGFP.
En virtud de esta reforma, el CGFP pasó de ser un órgano tripartito, con representaciones de la Administración Central y de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas, a ser un órgano de carácter cuatripartito.
Adopción de acuerdos.- La modificación de la composición del Consejo -como evidencian los datos anteriores- ha dado lugar a que la participación proporcional administración pública-agentes sociales inicial haya variado considerablemente, peligrando la participación paritaria que como principio inspirador de la composición del Consejo quiso el AES y que requirió posteriormente la Ley 1/1986 por la que se creó.
De esta manera, los acuerdos se adoptarán por mayoría, contando con un voto los representantes de las administraciones públicas y con dos cada uno de los representantes de las organizaciones empresariales y sindicales17.
Competencias.- En relación con las competencias que la
Ley 1/1986 asigna al CGFP son de destacar, en primer lugar, las relativas al PNFP.
A este órgano compete su elaboración, proponer al Gobierno su aprobación, el control de la ejecución del mismo, así como proponer su actualización.
Y relevantes son estas competencias en la medida en que, siendo el PNFP el instrumento de programación de las líneas de actuación en la Política de Formación Profesional, ponen de manifiesto la intervención de los agentes sociales en la planificación de dicha Política.
Importa también resaltar el papel que tiene asignado el CGFP y, por ende, los agentes sociales como partícipes en el mismo, en materia de cualificaciones. Entre estas hay que destacar: La de informar los proyectos de planes de estudio y títulos en los diversos grados y especialidades de formación profesional reglada, las certificaciones de profesionalidad en materia de formación profesional ocupacional y las correspondencias y homologaciones entre formación reglada y ocupacional.
Como órgano de apoyo al CGFP en tales tareas se ha creado el Instituto Nacional de las Cualificaciones por Real Decreto 375/1999, de 5 de Marzo18.
17
Proponía el CES se siguiera el sistema implantado en la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo por la Ley 31/1995, de 8 de Noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales en el art.13.4.
18
Acuerdos alcanzados en el CGFP.- Al CGFP se debe la
elaboración del I PNFP de 3 de Marzo de 1993 para el período 1993-1996 y el II PNFP aprobado por el Gobierno el 13 de Marzo de 199819.
b) El Instituto Nacional de Empleo.
Naturaleza y régimen jurídico.- El INEM fue creado por
el Real Decreto-Ley 36/1978, de 16 de Noviembre20, como organismo autónomo de carácter administrativo, con personalidad jurídica propia y adscrito al Ministerio de Trabajo.
Se rige, además de por la anterior, por la Ley 51/1980, de 8 de Octubre, Básica de Empleo (LBE) que le encomienda la gestión de la política de empleo, por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de Junio, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS), como entidad gestora de la prestación por desempleo21 y por el RD 1458/1986, de 6 de Junio22 por el que se determina su estructura orgánica.
Competencias en materia formativa.- Como órgano gestor
Trabajo y Asuntos Sociales y con dependencia funcional del CGFP. Es un órgano técnico que tiene como función apoyar al CGFP en: La observación de las cualificaciones, la determinación de las cualificaciones, la acreditación de las cualificaciones, el desarrollo de la integración de las cualificaciones profesionales y el seguimiento y evaluación del PNFP (art.1)
19
Vid. supra.
20
BOE de 18 de Noviembre de 1978.
21
El Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de Junio fue publicado en el BOE de 29 de Junio de 1997.
22
de la política de empleo, el Real Decreto-ley 36/1978 y posteriormente la LBE asignaron al INEM en materia de formación, la función de "fomentar la formación del trabajador en estrecha vinculación con la política de empleo, a través de las oportunas acciones de institucionalización, perfeccionamiento y, en su caso, reconversión profesionales".
Estructura orgánica y participación institucional.- Los
Agentes Sociales participan con la Administración Pública en la gestión del INEM23.
Esta co-gestión se lleva a cabo mediante la participación tripartita y paritaria de las organizaciones sindicales, asociaciones empresariales y la Administración Pública en los órganos colegiados de dirección, consulta y asesoramiento del INEM, tanto a nivel central como territorial24.
B. LA CONCERTACION SOCIAL.
El mecanismo de la concertación social.- El Sistema de
Formación Profesional ha sido objeto de negociación a través del
23
Para OJEDA AVILES el sistema español de participación institucional en la gestión del INEM se inspira en el modelo alemán de tripartidismo paritario o <<triparitarismo>>, contrapuesto al modelo burocrático francés -que limita la participación a los órganos de consulta- y más eficaz que éste. Vid. OJEDA AVILES,A., en "Los servicios de empleo en España (II): El Instituto Nacional de Empleo", RSS, núm.17, 1983, págs.35 a 40.
24
Los trabajadores y empresarios participan en la dirección del INEM a través el Consejo General, órgano directivo del Instituto, integrado -ex art.4 del RD 1458/1986- por trece representantes de las organizaciones sindicales más representativas, trece representantes de las organizaciones empresariales más representativas y trece representantes de la Administración pública, entre los que se encuentran, el Presidente -Secretario general de Empleo y Relaciones Laborales- y el Vicepresidente -Director general del INEM-.
mecanismo de la concertación social desde 1984 hasta la actualidad.
Este sistema de negociación y adopción de acuerdos25, ha dado como resultado que en materia de formación profesional existan numerosos acuerdos de concertación que, como a continuación se verá, presentan variada naturaleza y referencias de muy distinta índole a esta materia.
El desarrollo de la concertación social.- Serán estos
dos factores -las modalidades de concertación elegidas por los sujetos negociadores y los aspectos de la formación profesional tratados en los acuerdos- los que permitan distinguir con claridad dos fases en el desarrollo de la concertación social en esta materia.
Así, se puede hablar de una primera etapa caracterizada por la utilización de acuerdos globales de concertación en los que se incluía la formación profesional como una más de las materias tratadas.
A este modelo responde el Acuerdo Nacional de Empleo (ANE), suscrito en 1981 por el Gobierno, la CEOE y las Organizaciones sindicales UGT y CCOO26.
Este pacto recogía, como medida de fomento del empleo juvenil, el compromiso de la organización empresarial firmante de
25
La concertación social se ha define doctrinalmente como "método de adopción de decisiones estratégicas o importantes en los ámbitos de la política económica y social y de la regulación de las condiciones de trabajo por parte de tres actores o sujetos: el Gobierno, los sindicatos y las organizaciones empresariales". Cfr. MARTIN VALVERDE,A., en "Concertación social y diálogo social", RL, núm. 22, 1994, pág.13, recogiendo las dos acepciones de concertación social y señalando las notas que caracterizan la acepción estricta y VALDES DAL-RE,F., en "La compleja estructura contractual de la ordenación de la formación profesional continua", RL, Tomo II, 1995, págs.15 y 16.
26
suscribir un convenio de colaboración con el INEM para la creación de puestos de trabajo, en prácticas o en formación, dirigidos a jóvenes demandantes de primer empleo27.
También en esta etapa hay que incluir el AES. Este acuerdo -de indudable mayor interés que el prece-dente-28 abordó más ampliamente el tema de la formación profesional haciendo planteamientos más ambiciosos en relación con el Sistema General en tanto que pretendió, detectadas sus insuficiencias, dar una nueva orientación al mismo acordando, como se vio, instrumentos de intervención de los interlocutores sociales y medidas de actuación relativas tanto a la formación reglada como ocupacional.
La segunda fase de concertación se caracteriza por la conclusión de acuerdos específicos, suscritos a dos niveles, central y regional, incidiendo exclusivamente en la modalidad de formación profesional continua.
A esta etapa corresponden los sucesivos I, II y III Acuerdos Nacionales de Formación Continua (ANFC)29 y sus correspondientes I, II y III Acuerdos Tripartitos (AT)30, así como el Acuerdo Interconfederal sobre Formación Continua en la Comunidad Autónoma
27
Vid. referencias a este acuerdo en MORENO VIDA,M.N., en Los Pactos Sociales en el Derecho del Trabajo, Ed. Universidad de Granada, Granada, 1989, pág.306 y DURAN LOPEZ,F., ALCAIDE CASTRO,M.,GONZALEZ RENDON,M. y FLOREZ SABORIDO,I., en Análisis de la Política Contractual en materia de Formación Profesional Continua en España, op. cit. pág.122.
28
Vid. DURAN LOPEZ,F., ALCAIDE CASTRO,M.,GONZALEZ RENDON,M. y FLOREZ SABORIDO,I., en Análisis de la Política Contractual en materia de Formación Profesional Continua en España, op. cit. pág.122.
29
Suscritos: el 16 de Diciembre de 1992, el 19 de Diciembre de 1996 y el 19 de Diciembre de 2000, respectivamente.
30
del País Vasco (AIFCPV) y el Acuerdo Tripartito (ATPV) para el mismo ámbito territorial31.
La conclusión de estos acuerdos manifiesta claramente la voluntad de los interlocutores sociales y del Gobierno de que sea la concertación social la vía más idónea a efectos de negociar y adoptar decisiones en relación con el Subsistema de Formación Continua. Dada su especial trascendencia, a analizarlos como acuerdos de concertación se dedica el apartado siguiente.
Acuerdos de concertación en materia de formación profesional continua.- El Subsistema de Formación Profesional
Continua se ordena, organiza, gestiona y financia según las previsiones establecidas en los dos Acuerdos específicos sobre dicha materia: ANFC y AT32.
El ANFC, suscrito por los interlocutores sociales, establece los criterios de ordenación, tanto del propio subsistema, como de la negociación colectiva relativa a los procedimientos de desarrollo de las acciones formativas que lo integran. Por su parte, el AT, suscrito por los interlocutores sociales y el Gobierno, recoge los compromisos asumidos por los tres sujetos firmantes en relación con la modalidad de formación profesional continua y dispone la estructura y financiación del subsistema.
La calificación de estos acuerdos como acuerdos de concertación social, a mi juicio, no ofrece ningún género de duda en la medida en que ambos reúnen las tres notas que caracterizan
31
Ambos suscritos el 27 de Septiembre de 1995.
32
a los acuerdos fruto de este método de negociación y adopción de decisiones, a saber33: Tripartismo34, valor estratégico de las decisiones adoptadas e incidencia en el ámbito de actuación propio de la concertación social -la Política Económica y Social y las relaciones de trabajo-35.
33
En relación con las características de la política de concertación, vid. GIUGNI,G, "Gobierno privado y parlamentarismo", en OJEDA AVILES,A. (Dir.), La concertación social tras la crisis, Ed. Ariel, Barcelona, 1990, pág.12.
También precisan las tres notas caracterizadoras de la concertación social; con carácter general, MARTIN VALVERDE,A., en "Concertación social y diálogo social", op. cit. pág.13, y; concretándolas en relación con el I AT, VALDES DAL-RE,F., en "La compleja estructura contractual de la ordenación de la formación profesional continua", op. cit. pág.16.
34
En relación con el ANFC, cabría plantear si, a pesar de tratarse de un acuerdo bipartito, es posible entender que el Gobierno ha intervenido también en este caso aun cuando no lo haya hecho como contratante principal.
De confirmarse esta premisa, entendiendo con MARTIN VALVERDE que "la presencia del Gobierno en los acuerdos concertados no necesita ser explícitamente la de parte principal", habría que concluir que tanto en el AT como en el ANFC se da la nota del tripartismo, caracterizadora de la concertación social.
A mi juicio, hay tres razones que avalan la participación del Gobierno en el ANFC:
En primer lugar, el carácter tripartito de la negociación de la que son fruto estos acuerdos ya que -como se apuntó supra- tanto el II ANFC, como el II AT derivan de las negociaciones llevadas a cabo en el seno de la Mesa tripartita de formación profesional constituida en 1996 en el marco del diálogo social abierto por el Gobierno con las organizaciones empresariales y sindicales, a efectos de consensuar el futuro de la formación profesional.
En segundo lugar, la existencia misma del pacto tripartito apunta también en esa dirección ya que en este acuerdo el ejecutivo asume el compromiso de habilitar medidas que posibiliten la financiación y ejecución del ANFC, lo que evidencia el apoyo del Gobierno al ANFC. Respaldo gubernamental que, por otra parte, también se manifiesta en el propio AT al indicar éste, expresamente, que los acuerdos que en él se contienen son adoptados por "el Gobierno y las organizaciones empresariales y sindicales firmantes, considerando el contenido del II Acuerdo Nacional de Formación Continua".
Y, en tercer lugar, el carácter complementario de estos dos acuerdos que se patentiza, por una parte, en que la viabilidad del Subsistema Nacional de Formación Continua depende de su coexistencia, en la medida en que la conformación de su gestión técnica y organización se asigna al ANFC, mientras que la estructura y financiación del mismo corresponde al AT. Por otra parte, la Disposición transitoria primera del ANFC señala que "su aplicación queda supeditada a la existencia de disponibilidades presupuestarias", lo que obviamente significa no sólo que para la aplicación del acuerdo bipartito fuera imprescindible la suscripción del AT, sino también que la ejecución del mismo dependía de que el Parlamento, a propuesta del Gobierno, a través de la Ley de Presupuestos, asignara los recursos financieros necesarios, lo que conduce a entender que el Gobierno ha participado tanto en el proceso negociador del ANFC como en la aplicación del mismo.
Por último, también hay que considerar que el hecho de que el Gobierno no suscribiera el ANFC obedece precisamente a la intención de los sujetos negociadores de que este pacto tuviera naturaleza de acuerdo marco, ordenador de la negociación colectiva, lo que no hubiera sido posible de intervenir el Gobierno como actor principal.
Sobre las formas de intervención del Gobierno en la concertación social, vid. MARTIN VALVERDE, A., en "Concertación social y Diálogo social", op. cit. págs.25 y 26. Este autor, en relación con el I ANFC señala que "su naturaleza de pacto de concertación resulta claramente de la previsión expresa de apoyo financiero público", op. cit. pág.32.
35
En relación con el ámbito territorial de los ANFC y AT, la negociación se ha llevado a cabo en uno de los niveles territoriales propios de la concertación social -el nivel nacional- y, en este sentido, se pueden considerar manifestación de la "macroconcertación", entendida como modalidad de concertación a nivel central36.
Por todo lo expuesto, es posible concluir que los ANFC y AT, resultantes del proceso de negociación en el que participaron como actores los interlocutores sociales y el gobierno, son acuerdos de concertación desarrollados a nivel central, de carácter limitado al recoger estipulaciones referidas exclusivamente a una materia, en concreto, la formación profesional continua.
La concertación social en materia de formación continua a nivel autonómico.- La concertación social en esta materia no se
ha desarrollado únicamente a nivel central, habiéndose suscrito a nivel regional acuerdos sobre formación continua.
En efecto, en la Comunidad Autónoma del País Vasco los interlocutores sociales y el Gobierno eligieron la concertación
En efecto, la Formación Profesional Ocupacional ya fue calificada por la Ley Básica de Empleo como instrumento de política de empleo y, en el momento en que esta norma se aprueba, 1984, la modalidad ocupacional se entendía que agrupaba, tanto las acciones formativas dirigidas a la población desempleada, como las encaminadas a la formación de los trabajadores ocupados.
Por otra parte, actualmente resulta incuestionable que la formación profesional es un instrumento estratégico tanto para el buen funcionamiento del mercado de trabajo, como para la creación de empleo, así como para la competitividad de las empresas, sin olvidar el papel trascendental que juega en relación con la promoción personal y profesional de los trabajadores.
Razones ambas que llevan a concluir con VALDES DAL-RE en que la formación profesional continua es una "materia socioeconómica" y de "indudable importancia para la marcha de la economía española". Vid. VALDES DAL-RE,F., en "La compleja estructura contractual de la ordenación de la formación profesional continua", op. cit. pág.16.
36
social como método para fijar de forma consensuada los principios que debían regir la ejecución de la política de formación profesional continua en dicho ámbito territorial37.
Las negociaciones dieron como resultado dos pactos: el Acuerdo Interprofesional sobre formación continua en la Comunidad Autónoma del País Vasco (AIFCPV), concluido al amparo del art.84 del ET, -precepto que consagra la "concurrencia <<descentralizadora>> de los convenios y acuerdos interprofesionales"38-, y el Acuerdo Tripartito para la formación continua en la Comunidad Autónoma del País Vasco (ATPV).
Ambos acuerdos pueden ser considerados como acuerdos de concertación aun cuando el AIFCPV, al no ser firmado por el Gobierno Vasco, plantee el mismo interrogante que suscitara el ANFC en relación con los sujetos contratantes. Cuestión que, en este caso como en el anterior, hay que contestar afirmando la participación del poder público como contratante -aun cuando no como parte principal- que, a mi juicio, se constata tanto en la presencia del Gobierno Vasco en el proceso negociador, como en el hecho de que suscribiera el AT, asumiendo el modelo de organización de la Formación continua diseñado por el AIFCPV y comprometiéndose a prestar el apoyo financiero y colaboración necesarios para la aplicación del mismo. La conclusión de estos pactos autonómicos ha supuesto la descentralización del proceso negociador y de adopción de decisiones en materia de formación continua. Descentralización o "mesoconcentración" que, como la doctrina se ha ocupado de señalar, cuenta con el respaldo del Gobierno central y del legislativo, puestos de manifiesto en la
37
Vid. Preámbulo del Acuerdo Tripartito para la formación continua en la Comunidad Autónoma del País Vasco.
38
regulación presupuestaria, contenida en la Ley 41/1994, de 30 diciembre, que, como señalara CASAS BAAMONDE, "vino así a prestar cobertura económica al paso negocial dado"39.
Así pues, tanto los acuerdos de concentración suscritos a nivel central como los correspondientes al País Vasco, conforman el marco convencional del Subsistema de Formación Profesional Continua y, en consecuencia, en el capítulo siguiente se volverán a analizar desde ese punto de vista.
Conclusiones.- El mecanismo utilizado por los interlocutores sociales y el Gobierno en la negociación y adopción de estos acuerdos en materia de formación profesional, ha sido la concertación social. El desarrollo de la concertación en esta materia bien puede servir como exponente de la evolución de la política de concertación en España, caracterizada, a juicio de la doctrina científica, por el declinar de la concertación global en favor de una concertación más limitada de la que son manifestaciones los pactos concluidos sobre materias concretas y, entre ellos, los que configuran el actual Subsistema de Formación Continua -ANFC y AT-40.
Por otra parte, la existencia de los AFCPV y ATPV puede ser indicio de que, efectivamente, se avanza en la línea de tendencia del desarrollo de la concertación social apuntada por la doctrina y caracterizada por la paulatina aparición de una concertación de índole regional o "mesoconcentración", de la que son producto los
39
Ibidem, pág.70.
40
pactos autonómicos41.
Por último, se viene a confirmar que la concertación social no es un mecanismo a utilizar únicamente como respuesta a una situación de crisis económica sino que, en determinadas ocasiones, es la vía idónea tanto frente a problemas cuya resolución pasa por el necesario consenso entre los diversos intereses concurrentes42, cuanto a efectos de conseguir la necesaria actuación coordinada de los sujetos participantes como ocurre en el marco del Subsistema de Formación Profesional Continua43.
II. EL MARCO ESTATAL Y AUTONOMICO DE LA FORMACION PROFESIONAL.
Criterios de distribución de competencias entre el Estado y las CC.AA.- Como ha puesto de relieve VALDÉS DAL-RE, la
determinación del reparto de competencias entre el Estado y las CC.AA. en materia de formación profesional reviste cierta complejidad. Esta deriva, principalmente, de dos factores. Por un lado, del propio modelo de distribución competencial establecido en la Constitución. Por otro, de la naturaleza de la materia sobre la que debe operar dicho reparto44.
41
Vid. MARTIN VALVERDE,A., en "Concertación social y diálogo social", op. cit. págs.38 y 39 y OJEDA AVILES,A., en "El bilateralismo como respuesta (impropia) a la crisis de la concertación" en OJEDA AVILES (Dir.) La concertación social tras la crisis, Ed. Ariel, Barcelona, 1990, pág.171 y 173 y también en
Derecho sindical, op. cit. pág.229 y RODRIGUEZ PIÑERO,M., en "Diálogo social, participación y negociación colectiva", RL, núm.23 1995, pág.7.
42
Cfr. GIUGNI,G., "Gobierno privado y parlamentarismo", op. cit. pág.11.
43
Sobre las razones esgrimidas tanto por el Gobierno como por los interlocutores sociales para adoptar esta vía de negociación, vid. DURAN LOPEZ,F., ALCAIDE CASTRO,M. y FLOREZ SABORIDO,I., en
Análisis de la Política Contractual en materia de Formación Profesional Continua en España, op. cit. págs. 139 a 154.
44
En efecto, la Constitución al establecer la reglas de distribución competencial no introdujo la formación profesional en el listado de materias que, recogidas en el art.149.1, son de competencia exclusiva del Estado. Así, en principio cabría suponer que ésta es una de las materias que serán competencia de las CC.AA. cuando sus Estatutos de Autonomía así lo recojan y que, de no ser así, se mantendrán en el ámbito competencial del Estado.
Sin embargo, hay que tener en cuenta que la actuación de los poderes públicos en materia de formación profesional puede - como después se verá que efectivamente hace- incidir en diversos ámbitos -empleo, educación, laboral o de seguridad social- afectando, de esta manera, a materias que sí están recogidas en el art.149.1 de la Constitución.
El juego de este factor va a suponer que, en determinados supuestos, el marco competencial de las CCAA estará limitado, además de por lo previsto en los respectivos Estatutos de Autonomía, por el marco competencial estatal -material y funcional- derivado del art.149.1 de la Constitución, cuando la medida a adoptar concierna a materias ahí incluidas.
La formación profesional, como se verá, no es título atributivo de competencias sino que éstas se atribuyen en función del ámbito material o sector de la actividad pública en el que incida la actuación de los poderes públicos.
