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Marzo / Abril5
El sentido de la refundación constitucional en tiempos de crisis Alberto Acosta
11
Democratizar la democracia: el reto de la nueva Constitución Virgilio Hernández E.
18
Los derechos laborales ysindicales en la nueva Constitución Guillermo Touma
25
El mundo del trabajo y el cambio social Pedro de la Cruz
31
La ruta hacia un nuevo desarrollo Pedro Morales
35
El nuevo modelo político Gustavo Darquea 39
Descentralización y ordenamiento territorial Fernando Cordero C.
44
Políticas ambientales: los límites del desarrollismo y la plurinacionalidad Mónica Chuji
49
El régimen de desarrollo en la nueva Constitución Norman Wray
56
La ética en la nueva carta política Fernando Vega
60
Participación ciudadana, democracia y buen vivir Betty Tola
65
La Asamblea de Quito y la nueva Constitución Gonzalo Ortiz Crespo
70
Desde Guayaquil, por la Patria Nila Velázquez
77
C
entral:
T
ema
P
ropuestas constitucionales
El debate de la nueva ConstituciónFrancisco Muñoz Jaramillo 7
Bolivia, ¿en un punto de bifurcación? Pablo Stefanoni
81
La Constitución de 1991 de Colombia Miguel Eduardo Cárdenas Rivera 86
La crisis diplomática entre Ecuador y Colombia Juan J. Paz y Miño
90
Posibilidades y límites del gobierno de Correa Bayardo Tobar e Iván Fernández
95
De la mitigacion de la pobreza al desarrollo Fernando Carvajal Aguirre
101
Ecuador: perspectiva económica para el 2008 Luis Augusto Panchi
106
La política energética y el medio ambiente Esperanza Martínez
110
¿Quién lee a Sun Tzu? Juan Cuvi
114
Entre la oposición o la desestabilización política en Ecuador
Gaitán Villavicencio
119
Las relaciones conflictivas entre la política y el derecho
Fernando Tinajero
124
Socialismo y sociedad del conocimiento Rodrigo Borja C.
131
Reflexiones sobre el modelo que se está construyendo Marco Navas Alvear
136
Partido Izquierda Democrática: crisis de descomposición
Francisco Muñoz
144
D
ebate ideológico
P
rocesos constitucionales de la región
44 45
—Descentralización y ordenamiento territorial —
DESCENTRALIZACIÓN Y
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Fernando Cordero C.
“La expresión ordenación territorial, o del territorio, expresa un concepto muy amplio, difícil de reducir a los términos de una definición precisa, que se aplica de diferente manera según quien la utilice, aunque siempre girando en tomo a tres elementos: las actividades humanas, el espacio en que se ubican y el sistema que entre ambos configuran. Básicamente, ordenar un territorio significa identificar, distribuir, organizar y regular las actividades humanas en ese territorio de acuerdo con ciertos criterios y prioridades; cabría hablar, por tanto, de ordenación de las actividades humanas en un territorio organizado para acogerlas, expresión que daría una idea más precisa de tal significado, y es equivalente a ordenación de los usos del suelo, en cuanto estos y aquellas están correlacionados.”
(D G O)
E
l ordenamiento territorial no está defi-nido explícitamente en nuestra normativa, omisión grave pues debería ser política del Estado ecuatoriano para promover su ocupación de forma planificada y así propiciar procesos de desarrollo humano que mejoren progresiva y per-manentemente las condiciones de vida la población residente u ocasional. El ordenamiento territorial implica, entre otros, los siguientes aspectos:Uso respetuoso y
• sustentable de los territorios en estado natural.
Localización adecuada de las actividades econó-•
micas, extractivas, agropecuarias, manufacture-ras, de servicios.
Creación y mejoramiento progresivo de una •
red o sistema equilibrado e integrado de centros poblados con adecuados niveles de accesibilidad.
Dotación de equipamientos de uso colectivo, •
servicios e infraestructuras.
Control de las actividades contaminantes. •
Descentralización y desconcentración de la •
economía en procura de un desarrollo regional armónico.
Preservación de paisajes, vestigios arqueológicos •
y monumentos arquitectónicos e históricos.1
Ordenamiento territorial y descentralización
El ordenamiento territorial tiene íntima rela-ción con el modelo de gobierno que se escoge.
1 Marco Conceptual de la Ordenación Territorial, Domingo Gómez Orea. El autor citado es catedrático de la Universidad Politécnica de Madrid y ha publicado varios libros sobre ordenamiento territorial.
La descentralización, como modelo de gobierno presupone un proceso planificado de transferen-cia de competentransferen-cias y atribuciones desde el Estado central, representado por el gobierno nacional, hacia losgobiernos seccionales autónomos adecua-damente constituidos y dotados de capacidades y recursos para atender las demandas sociales en el ámbito de sus atribuciones. Como tampoco esto ha ocurrido en el Ecuador, la fragmentación de nues-tro territorio se ha realizado al margen de las com-petencias y responsabilidades del gobierno nacional y los gobiernos seccionales autónomos.
Siendo así, resulta indispensable –para que la descentralización de competencias del Estado cen-tral hacia los gobiernos seccionales cumpla un papel de transformación y cambio positivo en beneficio de la mayoría de habitantes y el mejoramiento de sus condiciones de vida– que se pueda realizar simultá-neamente un ordenamiento territorial que aprove-che de mejor manera el territorio para el desarrollo humano, mitigue los impactos de la improvisación y apoye a la organización político-territorial de los gobiernos seccionales autónomos.
Gobiernos seccionales descentralizados y asignación de competencias
Para descentralizar con éxito se requiere generar un proceso planificado de ordenamiento territorial a escala nacional y establecer, concurrentemente, una clara identificación de competencias exclusivas y excluyentes para todos y cada uno de los gobier-nos seccionales autónomos. En esta perspectiva es fundamental tener presente que un gobierno sec-cional autónomo debe tener al menos las siguientes características:
Territorio definido; Competencias exclusivas; Recursos asignados en el presupuesto del Estado que puedan ser transferidos de manera prede-cible, directa, oportuna y automática; Recursos propios provenientes de los ingresos inherentes a sus competencias autónomas; y un gobierno local
elegido en formadirectay secreta para garantizar su legitimidad.
¿Cuál es la situación actual del Ecuador a modo de punto de partida? Aceptando como una situa-ción negativa la carencia de planificasitua-ción para la fragmentación del territorio ecuatoriano en 24 pro-vincias, 219 cantones, 219 cabeceras cantonales, 359 parroquias urbanas y 794 parroquias rurales, considero que ese no es, sin embargo, el mayor pro-blema a resolver. Es mucho más grave la inexistencia de competencias claras y excluyentes en estos 1.615 “pedazos” de territorio ecuatoriano. Los mayores ejemplos de la improvisación y la politiquería tie-nen origen en los sucesivos congresos de los últimos 30 años.
Por tanto, uno de los principales retos de la nueva Constitución es determinar con precisión las condiciones político-administrativas y territoriales para la existencia de gobiernos seccionales, que solo tienen sentido si van a ser autónomos en el ámbito de sus competencias y atribuciones.
Descentralizar para no ser parte del problema sino de la solución
Desde un punto de vista de la participación social, descentralizar significa cambiar el esquema centralista que concibe el desarrollo local como un proceso exógeno descendente, por un modelo que se fundamente en acciones y actitudes endógenas y ascendentes. En pocas palabras, quienes creemos y proponemos la descentralización como una estra-tegia de cambio, queremos no solo ser parte del problema sino sobre todo de su solución.Hay que adquirir y en algunos casos “arranchar” el poder hasta ahora centralista, inequitativo y concentrador.
Tema central
Ideas para la descentralización y la re-organización territorial
En una línea descentralizadora y de re-organi-zación territorial, la unidad básica de agregación podría ser el cantón. Dos o más cantones, indepen-dientemente de su localización geográfica, pueden conformar una Mancomunidad de Gestión; en tanto que dos o más cantones adyacentes pueden conformar una Mancomunidad Política, esto es, un nuevo nivel de gobierno seccional autónomo. Las Mancomunidades de Gestión son la expresión de intereses compartidos para mejorar la gestión de una determinada competencia municipal; y las Manco-munidades Políticas son expresiones de las decisio-nes colectivas de subordinarse a un gobierno seccio-nal de mayor jerarquía, cuyo territorio corresponde al del conjunto de cantones mancomunados.
Dentro del proceso de ordenamiento territorial y asignación de competencias exclusivas y obligato-rias, si todos los cantones de una provincia confor-man una confor-mancomunidad, ese territorio resultante corresponderá al de un nuevo nivel de gobierno que tendría competencias exclusivas y excluyentes, en relación a todos y cada uno de los cantones que la conforman. Estas mancomunidades son totalmente factibles de conformarlas en forma inmediata, por las fortísimas raíces culturales existentes en la mayo-ría de provincias.
Las competencias de las mancomunidades correspondientes a la totalidad de una provin-cia estarían constituidas por aquellas que no pue-den ejercer las municipalidades individualmente, a saber: vialidad intercantonal e interparroquial (cuando se trata de relaciones entre parroquias de diferentes cantones), riego, manejo integral de las subcuencas y microcuencas. Estas competencias serían ejercidas con recursos claramente determi-nados (transferencias desde el Estado e ingresos propios), gobernadas por un prefecto elegido en forma democrática, directa y secreta, y un consejo de la mancomunidad integrado por todos y cada uno de los alcaldes o su delegado permanente, que
deberá ser necesariamente un concejal municipal. Surgirían así nuevos gobiernos seccionales autóno-mos, por ejemplo la Mancomunidad – Azuay, o la Mancomunidad Imbabura, o la Mancomunidad - Manabí.
Con los mismos criterios usados para la confor-mación de mancomunidades provinciales se podrán crear mancomunidades regionales que correspon-dan a la suma de cantones agregados; siempre que cumplan otras condiciones obligatorias tales como: respetar –sin fragmentar– las cuencas hidrográficas del país, combinar pisos altitudinales, respetar la historia regional, respetar las condiciones edafológi-cas y los cultivos compatibles con la cultura y con la característica del suelo primario, los centros pobla-dos y sus interdependencias, el sistema vial existente o planificado, entre otros. Concretamente, las man-comunidades regionales deberían cumplir al menos las siguientes condiciones generales:
No dividir a ninguna de las cuencas hidrográ-ficas; No excluir a ningún cantón que se encuentra en la cuenca hidrográfica; Disponer de un número de habitantes superior a un millón; Respetar los territorios de las circunscripciones territoriales especiales; Tener competencias exclusivas, adiciona-les a las que podría descentralizar de las zonas de planificación y administración desconcentrada del gobierno nacional.; Elegir su gobierno regional en forma democrática, directa y secreta, gobierno que lo conformaría un gobernador regional y un con-sejo de la mancomunidad regional integrado por los alcaldes y prefectos
Las parroquias urbanas y rurales
Los cantones se dividirán en ciudades y parro-quias rurales, y las ciudades en parroparro-quias urbanas. En cada cantón el gobierno local tendrá competen-cias exclusivas y obligatorias claramente definidas en la Ley y estará integrado por un Alcalde y un Concejo Cantonal. La ccudad se dividirá en parro-quias urbanas, que además servirán como distritos
—Descentralización y ordenamiento territorial —
interés, cuanto conoce mejor los problemas loca-les… Dejad que Imbabura se ocupe de abrir su camino del Pailón, León (Cotopaxi) el de Quevedo, Cuenca el de Naranjal y Loja el de Santa Rosa, y veréis si esas obras utilísimas no se realizan en pocos años… si esperáis que el gobierno central las ejecute no lo hará jamás, porque no sólo que no se acordará de ellas, sino que mandará al Tesoro Nacional, los fondos propios del camino de Naranjal y de Santa Rosa. El centralismo inutiliza hasta los más bellos caracteres y las mejores intensiones…”
Desde un punto de vista político-económico, descentralizar tiene una versión ampliamente deba-tida en el Ecuador durante la última década, a par-tir de la aprobación y publicación, el 8 de octubre de 1997, de la “Ley Especial de Descentralización del Estado y Participación Social”. En ese cuerpo legal “La descentralización del Estado consiste en la transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos, especialmente finan-cieros, materiales y tecnológicos de origen nacional y extranjero, de que son titulares las entidades de la Función Ejecutivahacia los Gobiernos Seccionales Autónomosaefectosde distribuir los recursos y los servicios de acuerdo conlasnecesidades de las res-pectivas circunscripciones territoriales”2
Menos debatida pero ampliamente utilizada por las municipalidades y los consejos provinciales es la
2 Artículo 3 de la Ley Especial de Descentralización del Estado y de Par-ticipación Social.
capacidad subsidiaria que ha mantenido y mantiene el gobierno nacional para financiar y realizar “obras locales” (provinciales o cantonales) mediante con-venios entre los ministerios (poder central) y los gobiernos seccionales autónomos. En esta “desvia-ción” centralista y “clientelar” parece que se radican las mayores inequidades que se han producido en la utilización de fondos estatales en diferentes partes del territorio nacional. En efecto, si se observan las cifras correspondientes a transferencias de la Ley del 15% a favor de las municipalidades y los consejos provinciales desde el año 2000, y se las compara con las asignaciones gubernamentales transferidas a provincias y cantones para la realización de obras locales, podemos evidenciar la carencia de una polí-tica coherente de descentralización.
En el período 2003-2006 las municipalidades y consejos provinciales, a más de los fondos corres-pondientes a la Ley del 15% recibieron más de mil trescientos millones de dólares de asignaciones subsidiarias; sin contar dentro de esos valores otros montos destinados al financiamiento directo de grandes obras públicas localizadas especialmente en Guayaquil y Quito, y los fondos canalizados por los llamados organismos de desarrollo regional. (Cua-dro). Estas asignaciones subsidiarias, al no surgir de modo planificado, ni obedecer a un modelo de asignación de recursos, terminan siendo totalmente discrecionales.
Asignaciones subsidiarias entregadas a Prefecturas y Municipalidades mediante convenios firmados con Ministerios y transferencias del 15%
Concepto A,, O 2003 A,, O 2004 A,, O 2005 A,, O 2006 2003-2006
Ley 15% (MUN. y C.P.) 667.261.613 657.348.196 623.232.150 796.402.167 2.744.244.126
Asignación subsdiaria 245.599.825 259.883.004 433.316.745 408.915.214 1.347.714.788
Total 912.861.438 917.231.200 1.056.548.895 1.205.317.381 4.091.958.914
Ley 15% (Mun. y C. P.) 73% 72% 59% 66% 67%
Asignación tritutaria 27% 28% 41% 34% 33%
Total 100% 100% 100% 100% 100%
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Tema central
electorales para la elección de concejales. En cada parroquia urbana existirá una Junta Parroquial Urbana integrada por un presidente y cuatro voca-les elegidos en forma directa. Las parroquias urba-nas tendrán no menos de 25.000 habitantes ni más de 30.000 habitantes.
Las parroquias rurales estarán representadas por la Junta Parroquial Rural integrada por un presidente y cuatro vocales elegidos en forma directa. Tanto las Juntas Parroquiales Urbanas, como las Juntas Parro-quiales Rurales no podrán descentralizar competen-cias. Actuarán como órganos públicos de partici-pación ciudadana y podrán, mediante acciones de desconcentración administrativa, ejecutar en forma directa proyectos de desarrollo local financiados por
las municipalidades u otras entidades, pero siem-pre en el contexto del Plan de Desarrollo Cantonal, aprobado por la respectiva municipalidad.
Las Juntas Parroquiales Rurales tendrán al menos una competencia exclusiva y por tanto el carácter de gobiernos seccionales autónomos, en el ámbito de esa o esas competencias. En las áreas rurales se conformarán distritos electorales por cada 30.000 habitantes o fracción mayor a 25.000. Se elegirá un concejal por cada uno de ellos. Los dis-tritos electorales rurales se conformarán, obligato-riamente, a partir de las parroquias rurales, esto es, por agregación de territorios parroquiales con su respectiva población.
Región Autonómica
Ciudades Parroquias rurales Parroquias
urbanas
Cantón Cantón Cantón
Provincia (Mancomunidad de cantones de la
Provincia)
Concejales y Juntas Parroquiales
urbanas
Gobernador regional y
Consejo regional
Prefecto y Consejo de Mancomunidad
inte-grado por alcaldes
Alcalde cantonal y concejales por parroquias
Juntas Parroquiales rurales y concejales
por distritos
