PUJ– BG Normas para la entrega de Tesis y Trabajos de grado a la Biblioteca General –Noviembre 14 de 2007 1
Bogotá D.C., Septiembre 2 de 2009
Señores
BIBLIOTECA GENERAL
Pontificia Universidad Javeriana Ciudad
Respetados señores,
Me permito presentar el trabajo de grado titulado EFECTOS
COLATERALES EN PARTICIPACIÓN CIUDADANA DE LAS MADRES LÍDERES DEL PROGRAMA FAMILIAS EN ACCIÓN DEL MUNICIPIO DE
PLANETA RICA, CÓRDOBA, elaborado por la estudiante de la Carrera de
Ciencia Política Carolina Diaz Garcia, identificado con la Cédula de Ciudadanía No. 1.032.360.584 de Bogotá, para que se incluya en el catálogo de consulta.
Cordialmente,
ADRIANA CASTRO GONZÁLEZ
PUJ– BG Normas para la entrega de Tesis y Trabajos de grado a la Biblioteca General –Noviembre 14 de 2007 2
Bogotá, D.C., septiembre 3 de 2009
Trabajo de Grado X Señores
BIBLIOTECA GENERAL
Cuidad
Estimados Señores:
La suscrita, CAROLINA DÌAZ GARCÌA con C.C. No. 1.032.360.584 de Bogotá D.C. autora del trabajo de grado titulado “Efectos colaterales en participación ciudadana de las madres líderes del programa Familias en Acción del municipio de Planeta Rica, Córdoba” presentado y aprobado en el año 2009 como requisito para optar al título de Politóloga autorizo (amos) a la Biblioteca General de la Universidad Javeriana para que con fines académicos, muestre al mundo la producción intelectual de la Universidad Javeriana, a través de la visibilidad de su contenido de la siguiente manera:
• Los usuarios puedan consultar el contenido de este trabajo de grado en Biblos, en los sitios web que administra la Universidad, en Bases de Datos, en otros Catálogos y en otros sitios web, Redes y Sistemas de Información nacionales e internacionales “Open Access” y en las redes de información del país y del exterior, con las cuales tenga convenio la Universidad Javeriana.
• Permita la consulta, la reproducción, a los usuarios interesados en el contenido de este trabajo, para todos los usos que tengan finalidad académica, ya sea en formato CD-ROM o digital desde Internet, Intranet, etc., y en general para cualquier formato conocido o por conocer.
• Continúo conservando los correspondientes derechos sin modificación o restricción alguna; puesto que de acuerdo con la legislación colombiana aplicable, el presente es un acuerdo jurídico que en ningún caso conlleva la enajenación del derecho de autor y sus conexos.
De conformidad con lo establecido en el artículo 30 de la Ley 23 de 1982 y el artículo 11 de la Decisión Andina 351 de 1993, “Los derechos morales sobre el trabajo son propiedad de los autores”, los cuales son irrenunciables, imprescriptibles, inembargables e inalienables.
____________________________ CAROLINA DÌAZ GARCÌA
C.C. No. 1.032.360.584 de Bogotá D.C.
PUJ– BG Normas para la entrega de Tesis y Trabajos de grado a la Biblioteca General –Noviembre 14 de 2007 3 FORMULARIO DE LA DESCRIPCIÓN DE LA TESIS DOCTORAL O DEL
TRABAJO DE GRADO
TÌTULO COMPLETO DEL TRABAJO DE GRADO: EFECTOS COLATERALES EN PARTICIPACIÓN CIUDADANA DE LAS MADRES LÍDERES DEL PROGRAMA FAMILIAS EN ACCIÓN DEL MUNICIPIO DE PLANETA RICA, CÓRDOBA
AUTOR O AUTORES
Apellidos Completos Nombres Completos
DIAZ GARCIA CAROLINA
DIRECTOR (ES) TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO
Apellidos Completos Nombres Completos
NINA BALTAZAR ESTEBAN
TRABAJO PARA OPTAR AL TÍTULO DE: POLITÓLOGA
FACULTAD: FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
PROGRAMA: Carrera _x_ Licenciatura ___ Especialización ____ Maestría ____ Doctorado ____
NOMBRE DEL PROGRAMA: CIENCIA POLÍTICA
NOMBRES Y APELLIDOS DEL DIRECTOR DEL PROGRAMA: ADRIANA CASTRO GONZÁLEZ
CIUDAD: BOGOTA AÑO DE PRESENTACIÓN DEL TRABAJO DE GRADO: 2009
NÚMERO DE PÁGINAS 94
TIPO DE ILUSTRACIONES:
Ilustraciones Mapas Retratos
Tablas, gráficos y diagramas X Planos
Láminas
SOFTWARE requerido y/o especializado para la lectura del documento___________________
MATERIAL ANEXO (Vídeo, audio, multimedia o producción electrónica): Duración del audiovisual: ___________ minutos.
Número de casetes de vídeo: ______ Formato: VHS ___ Beta Max ___ ¾ ___ Beta Cam ____ Mini DV ____ DV Cam ____ DVC Pro ____ Vídeo 8 ____ Hi 8 ____
Otro. Cual? _____
Sistema: Americano NTSC ______ Europeo PAL _____ SECAM ______
Número de casetes de audio: ________________
Número de archivos dentro del CD (En caso de incluirse un CD-ROM diferente al trabajo de grado): _________________________________________________________________________
DESCRIPTORES O PALABRAS CLAVES EN ESPAÑOL E INGLÉS:
ESPAÑOL INGLÉS
Políticas y Programas sociales, Social policies and Programs, Participación ciudadana, Citizen Participation, Participación política, Political participation
Mujer, Woman
Equidad de género, Sort fairness
Efectos colaterales, Collateral effects Familias en Acción. Families in action
RESUMEN DEL CONTENIDO EN ESPAÑOL E INGLÉS: (Máximo 250 palabras - 1530
caracteres):
RESUMEN DEL CONTENIDO EN ESPAÑOL E INGLÉS:
Resumen
El trabajo de grado EFECTOS COLATERALES EN PARTICIPACIÓN CIUDADANA DE LAS MADRES LÍDERES DEL PROGRAMA FAMILIAS EN ACCIÓN DEL MUNICIPIO DE PLANETA RICA, CÓRDOBA, nace de mi percepción sobre el aumento en la participación de las mujeres en el municipio de Planeta Rica, en el departamento de Córdoba, al igual que el interés por llegar a conocer cuál era la causa para que tal participación estuviera teniendo un significativo aumento, llegando a encontrar que la principal causa que podría ser llamada “emergente” se debía al Programa Familias en Acción.
impacto cualitativo del Programa. Considero este aspecto de singular importancia, no sólo por ser las mujeres las beneficiarias del mismo, sino por hacer visible que las interrelaciones sociales que le permite a la mujer, la han acercado al ámbito de lo público y han generado una progresiva conciencia ciudadana.
Se comprobó que las evaluaciones gubernamentales no valoraban ni reconocían el efecto en la promoción de la mujer en el ámbito de la participación ciudadana y política del municipio analizado.
La investigación permitió encontrar diversos efectos colaterales, como en el tema del capital social, pero su enfoque desde el inicio se dirigió a efectos relacionados con la participación cívica y ciudadana de la mujer.
En síntesis, esta investigación no es una evaluación de impacto, sino un análisis de los impactos, una aproximación a los análisis cualitativos de dichos impactos.
Abstract
The work of degree COLLATERAL EFFECTS IN CITIZEN PARTICIPATION OF the MOTHERS LEADERS OF the PROGRAM FAMILIES IN ACTION OF the RICH
PLANET MUNICIPALITY, CORDOVA, is born of my perception on the increase in the participation of the women in the Rich Planet municipality, in the department of
Cordova, like the interest to get to know which was the cause so that such participation was having a significant increase, being arrived to find that the main cause that could be called “emergent” had to the Program Families in Action.
The present investigation leaves from the analysis of the evaluations made by the National Department of Planning (DNP) for the Program Families in Action, to know to what extent the participation of the woman had considered, like a qualitative impact of the Program. I consider east aspect of singular importance, not only for being the women the beneficiaries of he himself, but to make visible who the social interrelations that allow the woman, have approached it the scope of the public and they have
generated a progressive conscience citizen.
It was verified that the governmental evaluations did not value nor recognized the effect in the promotion of the woman in the scope of the citizen and political participation of the analyzed municipality.
The investigation allowed finding some collateral effects, like in the subject of the share capital, but its approach from the beginning went to effects related to the civic and citizen participation of the woman.
EFECTOS COLATERALES EN PARTICIPACIÓN CIUDADANA DE LAS MADRES LÍDERES DEL PROGRAMA FAMILIAS EN ACCIÓN DEL MUNICIPIO DE PLANETA
RICA, CÓRDOBA
CAROLINA DIAZ GARCIA
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
EFECTOS COLATERALES EN PARTICIPACIÓN CIUDADANA DE LAS MADRES LÍDERES DEL PROGRAMA FAMILIAS EN ACCIÓN DEL MUNICIPIO DE PLANETA
RICA, CÓRDOBA
CAROLINA DIAZ GARCIA
MONOGRAFÍA DE GRADO PARA OPTAR EL TÍTULO DE POLITÓLOGO
DIRECTOR DE TESIS
ESTEBAN NINA BALTAZAR
Magíster en Economía
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
“Puede pensarse en las tierras donde hay más pobreza, en las regiones devastadas por la guerra, en muchas situaciones trágicas causadas por las migraciones, forzadas o no... En esos casos, casi siempre son las mujeres las que mantienen intacta la dignidad humana, defienden la familia y tutelan los valores culturales y religiosos...La historia habla casi exclusivamente de las conquistas de los hombres, cuando, en realidad, una parte importantísima se debe a la acción determinante, perseverante y beneficiosa de las mujeres.”
CONTENIDO
INTRODUCCION
Pregunta de Investigación 8 11
Hipótesis 11
Objetivos
- General - Específicos
11
Metodología 11
1. Aproximación teórica 13
1.1. Relación Estado-sociedad en un régimen democrático y al nivel Local
13
a- Lo local o el territorio 14
1.1.1. Participación ciudadana 16
1.2. Políticas sociales y programas 17
a- Políticas públicas sociales 18
b- Programas sociales al nivel local 19
1.2.1. Efectos directos y colaterales de las políticas y programas sociales 19
a- Efectos directos de los programas 21
b- Efectos colaterales 22
c- Otros efectos - Efectos perversos - Efectos nulos
24 25 25
1.2.2. Evaluación cualitativa-participativa 26
1.3. Participación ciudadana de la mujer 27
a- Hacia la equidad de género y los derechos de ciudadanía 28
1.3.1. Participación política y ciudadana de la mujer 30
2. Programa Familias en Acción del Gobierno colombiano 32
2.1. Características del Programa Familias en Acción 32
a- Objetivo del Programa 33
b- Funcionamiento del Programa - Nivel nacional
- Nivel local: municipios beneficiarios - Enlace municipal y departamental
34 35 c- Subsidios condicionados del Programa Familias en Acción
- Subsidio de salud o nutricional - Subsidio de educación
36 36 36 d- Población objetivo del Programa: las familias beneficiarias
- Compromiso de las familias beneficiarias - La corresponsabilidad
37 37 37 2.2. Informe de las Evaluaciones de impacto de Familias en Acción 38
a- Principales resultados de las Evaluaciones de impacto - Nutrición - Salud - Educación 38 38 40 40
b- Metodología experimentada: Método cuasi-experimental 41
c- Evaluación de “otros efectos”: Participación de la mujer - Evaluación 2004
- Evaluación 2006 - Evaluación 2008
42 42 43 43 2.3. Implementación del Programa Familias en Acción en el municipio de
Planeta Rica, Córdoba 45
a- Municipio de Planeta Rica, Córdoba 45
b- Familias en Acción en el municipio de Planeta Rica, Córdoba 47
3. Efectos colaterales en la participación ciudadana de las madres beneficiarias del Programa Familias en Acción 48 3.1. Participación mayoritaria de mujeres en programas sociales 50 3.1.1. Acciones participativas de las madres beneficiarias del Programa
Familias en Acción
a- Los encuentros de cuidado
3.2. Percepciones de las madres beneficiarias sobre la transición de la participación programática hacia la participación ciudadana y el empoderamiento
3.2.1. Metodología grupos focales
51 52 53
- Madres antiguas - Madres nuevas
- Personalidades relevantes del municipio 3.2.2. Variables de análisis de grupos focales
a- Percepción positiva Programa Familias en Acción b- Empoderamiento familiar
c- Mayor participación pública
d- Mayor participación tanto en la familia como en lo público
e- Madres líderes que inciden en la formulación y ejecución de políticas públicas
3.3. Hacia el enfoque local de las evaluaciones de los programas nacionales
CONCLUSIONES BIBLIOGRAFIA
FIGURAS TABLAS GRÁFICOS ANEXOS
53 53 54 54 54 55 55 56
57
LISTA DE FIGURAS
Figura 1. Evaluación de efectos colaterales.
Figura 2. Mapa de efectos principales, efectos nulos, efectos perversos y efectos colaterales de intervenciones públicas.
LISTA DE TABLAS
Tabla 1. Distribución de la Población Municipio Planeta Rica 2008.
Tabla 2. Porcentaje Poblacional por Sexo del Municipio de Planeta Rica 2008.
LISTA DE GRÁFICAS
Gráfica 3. Pirámide poblacional del municipio de Planeta Rica 2008.
INTRODUCCIÓN
A pesar de haber estudiado mi carrera de Ciencias Políticas en la capital, mi origen y cercanía a la región y al municipio que estudio, del cual soy nativa, al igual que mi vinculación laboral cercana al gobierno local, me han permitido un conocimiento directo y profundo de la localidad, y ser testigo de los cambios en la participación de la mujer que ha generado el Programa de Familias en Acción.
Por eso quise escoger este tema, que lleva a veces a una reflexión crítica sobre las evaluaciones del Programa, por prescindir de realidades locales muy importantes, que reflejan los avances en el ejercicio de la participación de las mujeres y, por tanto, en la práctica democrática participativa.
Es mi percepción sobre el aumento en la participación de las mujeres en el municipio lo que lleva a formular mi pregunta de investigación, el interés por llegar a conocer cuál era la causa para que tal participación estuviera teniendo un significativo aumento, llegando a encontrar que la principal causa de esta participación, que podría ser llamada “emergente” se debía al Programa Familias en Acción.
El Programa Familias en Acción es el programa social del Gobierno colombiano, que más divulgación y desarrollo ha tenido en los últimos años. Surge como respuesta a la difícil situación social de los municipios pequeños de Colombia, donde la crisis económica ha sido más sentida, y donde se visualiza en mayor grado la exclusión social que genera la pobreza.
Como todo Programa Social, Familias en Acción ha sido sometido a continuas evaluaciones sobre su funcionamiento e impacto social.
impacto cualitativo del Programa. Considero este aspecto de singular importancia, no sólo por ser las mujeres las beneficiarias del mismo, sino por hacer visible que las interrelaciones sociales que le permite a la mujer, la han acercado al ámbito de lo público y han generado una progresiva conciencia ciudadana.
Por eso abordo las evaluaciones cuantitativas nacionales, además de mi propia observación e investigación de los efectos del Programa Familias en Acción, en un municipio beneficiario específico. De esta forma se establece un paralelo en ambos aspectos investigativos.
Para realizar este análisis se escogió el municipio de Planeta Rica, Córdoba, de 63.250 habitantes aproximadamente, y donde hoy en día se están beneficiando del Programa 7.686 familias. Estas familias incluyen como beneficiarios a 11.438 menores de 18 años, de los cuales 4.030 reciben el subsidio nutricional y 7.408 los subsidios de escolaridad.
Se comprobó que las evaluaciones gubernamentales no valoraban ni reconocían el efecto en la promoción de la mujer en el ámbito de la participación ciudadana y política del municipio analizado.
Aclaro que no pretendo con este trabajo presentar una evaluación cualitativa completa y exhaustiva de Familias en Acción en el Departamento de Córdoba, sino que planteo un análisis cualitativo de datos de un municipio de este departamento.
La investigación permitió encontrar diversos efectos colaterales, como en el tema del capital social, pero su enfoque desde el inicio se dirigió a efectos relacionados con la participación cívica y ciudadana de la mujer.
PREGUNTA DE INVESTIGACIÓN
¿A qué se debe el incremento de la participación política y cívica de las mujeres en el municipio de Planeta Rica, Córdoba?
HIPOTESIS
La mayor participación de las mujeres en el municipio de Planeta Rica, Córdoba es resultado colateral del Programa Familias en Acción.
OBJETIVOS
GENERAL:
Analizar y valorar la participación política y ciudadana de las beneficiarias del Programa Familias en Acción a nivel local.
ESPECÍFICOS:
- Revisar las fuentes bibliográficas sobre participación política y ciudadana.
- Analizar cualitativamente el rol de las mujeres a partir de las percepciones de madres beneficiarias.
- Estudiar la lógica de los programas sociales a nivel local.
- Analizar las fortalezas y limitaciones de las Evaluaciones de Impacto de Familias en Acción, especialmente en lo referente al tema de la mujer.
METODOLOGÍA
1. APROXIMACIÓN TEÓRICA
El presente capítulo se inicia con una aproximación teórica a conceptos que se consideran fundamentales, como la participación ciudadana, la democracia y el Estado de Derecho, en primera instancia. Luego se abordarán conceptos como políticas y programas sociales y la evaluación de los mismos de acuerdo con sus efectos directos y colaterales. Por último se analizará la participación ciudadana de la mujer. Todo ello enfocado finalmente a lo local, por lo que también se aclara este concepto.
Esta relación de temas, tan diversos y complejos, es necesaria para la presente investigación, y puede ser un aporte el tratar de establecerla en este desarrollo teórico. Aunque cada uno de estos conceptos ha inspirado gran cantidad de libros y de análisis diferentes, hemos acogido lo que consideramos pertinente para este trabajo, con el conocimiento de que tenemos que dejar de lado muchos aspectos de los mismos.
1.1. Relación Estado-sociedad en un régimen democrático y al nivel local
A continuación se presentará la relación Estado-sociedad como el espacio de la participación política de los ciudadanos en un régimen democrático.
Acerca de Estado democrático, Rodrigo Uprimny dice: “Un Estado es democrático porque reposa en la soberanía popular, la igualdad de las personas en el diseño de las instituciones y en la formación de la voluntad política... y es social, en tanto se basa en la idea de que el poder político debe buscar para los asociados un nivel mínimo de justicia material”1
El hecho de ser democrático implica en primer término la participación de los miembros de la sociedad. Implica, al estar asociado a un Estado y a un sistema
político, el reconocimiento previo de la ciudadanía. Al ciudadano se lo define comúnmente como miembro de una actividad política y el ejercicio de este papel lo involucra en la posibilidad de hacer parte no sólo de un Estado, sino de participar en la toma de decisiones en las instituciones.
La integración y confianza entre el Estado y la sociedad se pueden lograr, según Nelson Muñoz Restrepo, con comunidades que puedan desarrollar procesos participativos en la toma de decisiones, dentro de la construcción de una democracia participativa y pluralista.
Respecto al término “democracia” Adriana Delgado da esta definición: “La democracia se entiende como un efecto material del ejercicio del poder, como una cierta igualdad social conseguida gracias a la acción estatal. Esta concepción está asociada a la llamada libertad positiva, aquella que deriva de la existencia de prestaciones positivas de parte del Estado”. Por ello este sistema se considera mucho más deseable que cualquier otro.
a) Lo local o el territorio
Lo local se utiliza usualmente para referirse a una unidad territorial menor en relación con otra de rango superior. En este caso, tanto en la parte teórica como en el estudio de caso, lo local equivale a los municipios. Con la evolución y transformaciones del Estado y sus relaciones con la sociedad, el concepto de lo local, ha adquirido gran importancia en las Ciencias Políticas y Sociales.
En los países con grandes problemas económicos y sociales, como los de América Latina, es en lo local donde más se visualizan las necesidades y demandas sociales de las comunidades que sufren los problemas de pobreza y exclusión.
locales es que estos abren oportunidades a la base social para expresar sus demandas, y a la autoridad pública para diseñar acciones de acuerdo a éstas. De esta forma se quiere lograr que la toma de decisiones se encuentre más cerca de las necesidades reales y sentidas por los beneficiarios de las mismas.”2
Desde otro enfoque, el proceso de desarrollo local se define según Ramón Linarez Arrieche en su Monografía sobre Políticas Locales, como un “proceso de transformación del sistema socioeconómico y socioproductivo de un municipio, destinado a elevar y mejorar la calidad de vida de los habitantes del mismo y que además de proporcionar crecimiento económico y productivo implica el mejoramiento de las condiciones sociales del municipio y de sus habitantes, es decir mejorar los servicios públicos, la educación, la salud, entre otros; esto último es denominado como desarrollo económico y social.”
En resumen, “la actuación en las sociedades locales supone reflexionar críticamente sobre las acciones llevadas a cabo para producirlas como tales. Las sociedades locales son producciones que implican un cierto tipo de sociabilidad, determinadas formas de agencia y un sistema de representaciones. Lo local constituye una realidad fenomenológica compleja, entramado de relaciones de inmediatez, construcciones simbólicas y sentimientos de pertenencia a través de los cuales se construye la identidad (y la diferencia) de una comunidad. En fin, lo local es una construcción para sí antes que una cualidad en sí.”3. Es decir, es en lo local donde se concreta la capacidad de agencia del ciudadano, que quiere decir: “La oportunidad de elegir y perseguir las propias metas y valores es lo que se denomina capacidad de agencia [agency], que se expresa en la realización de una persona como agente… ¿quién es un agente? Un agente es quien hace cosas, como también, considera acciones y resultados. Este ejercicio de la agencia se debe a la capacidad que tiene una persona para alcanzar sus propias metas y valores, estén o no relacionadas con su propio bienestar”4.
2 Errazuris, M. (1992), Políticas sociales, mujeres y gobierno local, Chile, CIEPLAN.
3 Pintos, F. (2008) “El Estado del Desarrollo Local en América Latina: obstáculos, facilitadores” [en línea], disponible en: http://www.scielo.br/pdf/inder/v9n2/909v9.pdf, recuperado: Abril 14 de 2009.
1.1.1. Participación ciudadana
Un siguiente concepto para nuestro análisis es el de ciudadanía. Un ciudadano, en su definición más general, es un miembro de una comunidad política. La condición de miembro de dicha comunidad se conoce como ciudadanía y significa una serie de deberes y derechos. El común de la gente entiende ciudadanía como mayoría de edad y posibilidad de votar. Pero la ciudadanía en su concepción actual va mucho más allá. “Ser ciudadano no sólo tiene que ver con los derechos recibidos por las instituciones que nos rigen a los que nacimos en un mismo territorio, sino que guarda una estrecha relación con las prácticas sociales y culturales que dan sentido de pertenencia”.5
Entre los más importantes derechos, se destacan por su importancia los de participación en los beneficios de la vida en común. Además de la imprescindible participación política, mediante el derecho al voto, que es la seña de identidad de las democracias representativas predominantes en el mundo.
La participación ciudadana puede ser política o cívica. “La participación política es un término que va unido al de democracia. Para que la democracia sea legítima, necesariamente necesita de la participación política, que es la posibilidad que tienen los ciudadanos de incidir en el curso de los acontecimientos políticos; es decir, son acciones que realizan los ciudadanos para incidir en un bajo o alto grado en los asuntos de un Estado. La participación política es, ante todo, la suma de todas aquellas actividades voluntarias mediante las cuales los miembros de una sociedad intervienen en la selección de los gobernantes y, de una manera directa o indirecta, en la formación o construcción de las políticas de gobierno.”6
Esta denominada participación ciudadana en un régimen democrático conduce a la democracia participativa, la cual… “tiene como finalidad que los ciudadanos influyan
5 García Canclini, N. (1994), Consumidores y ciudadanos. Conflictos multiculturales de la globalización, México, Mimeo.
6 Sabucedo M. y Sobral J. 1986, “Participación política y conducta de voto”, en Papeles del Colegio oficial de psicólogos, vol. IV.
en los asuntos públicos, por medio de la participación y la deliberación de una manera propositiva y con un sentido de corresponsabilidad. En ella, los individuos se sienten parte de la comunidad política cuando ejercen libremente sus derechos y deberes. En este sistema se busca establecer vínculos reales para democratizar los ámbitos cotidianos donde interactúan los ciudadanos”.7
Por su parte, la participación cívica se define como “un proceso, no un suceso, que relaciona estrechamente a los ciudadanos con los procesos económicos, sociales, culturales y políticos que afectan sus vidas. La experiencia demuestra que la participación de los ciudadanos es más efectiva si las instituciones y los procesos decisorios están situados más cerca del lugar donde viven. Sin embargo, la participación cívica debe distinguirse de la participación en sí, porque está específicamente asociada con los esfuerzos por establecer canales de expresión, representación y responsabilidad en el plano del Estado.”8
1.2. Políticas Sociales y programas
Para el cumplimiento de sus responsabilidades el Estado ofrece soluciones de apoyo con políticas sociales y éstas se traducen en programas sociales. En este epígrafe se tratarán temas como las políticas sociales, los programas sociales y la evaluación de los mismos.
En el mismo sentido, Magaly Pérez tiene una interesante definición del Estado, en la que mezcla el poder del Estado y las garantías que debe ofrecer: “una forma de organización del poder que ejerce la representación institucional de la voluntad popular, con poder de actuar, tanto en condiciones de normalidad como de excepción, en pro de garantizar la defensa y el bienestar de la sociedad, y así como los derechos
de sus integrantes.”9 Es importante resaltar, teniendo en cuenta la concepción de la autora, que es tarea fundamental y principal del Estado garantizar el bienestar social.
8 Puerta, Uber y Otros. (2006) La participación Ciudadana y el desarrollo de la cultura política en Colombia, Bogotá, Fundación K. Adenauder.
a) Políticas públicas sociales
La política pública surge de la obligación que tiene el Estado de ser garante de los intereses de la colectividad. “La política pública expresa el conjunto de acción estatal orientada a garantizar la satisfacción de las necesidades del pueblo-nación, representado en él... La política pública vincula al Estado con la sociedad, lo relaciona con ella y sirve para legitimar dicha relación... El contenido de la política pública caracteriza la acción del Estado y define el sentido del régimen político instituido para ejercer el poder...Estas propuestas las formulan y ejecutan en nombre de la sociedad, las bases que han llegado al poder y ejercen el control del Estado”. 10
En el mismo sentido, encontramos otra definición de política pública como la manifestación del Estado en acción.
“El concepto de política pública tiene dos sentidos generales: el primero hace referencia al significado de política, la cual puede ser vista desde tres puntos de vista: como regulación, como confrontación y como acción... El segundo sentido hace referencia a lo público. Es decir, a aquello que es común a todo el pueblo, a lo que representa los intereses comunes de la sociedad, en contraposición de los intereses y beneficios particulares.” 11
Un ejemplo de políticas sociales y programas en América Latina, para enfrentar la pobreza y el desempleo según la CEPAL, han sido “intervenciones sociales y regulaciones desde distintas instancias públicas para paliar esas situaciones, a través de programas de empleo, subsidios de vivienda y aportes especiales para jefas de hogar, entre otros”. Según la CEPAL, la política social “se orientó casi exclusivamente hacia la pobreza con nuevas formas de focalización que se dirigieron a la población extremadamente pobre por medio de programas de asistencia social. Son característicos de esos programas los fondos de inversión social y los programas de
10 Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico (IDEP). “De la noción política pública educativa”. Documentos internos SED e IDEP sobre políticas públicas, 2003-2005.
empleos de emergencia, con el fin de resolver agudos problemas de desempleo con una visión de corto plazo. “12
b) Programas sociales al nivel local
Se entiende por políticas y programas al nivel local según Ramón Linarez Arrieche, “las medidas y acciones implementadas por el gobierno local en concordancia con las directrices y lineamientos del gobierno central y en conjunto con el gobierno regional para generar desarrollo local, impulsar la participación ciudadana y la democracia y proporcionar la mayor suma de felicidad colectiva e individual posible a los habitantes del municipio”. Sostiene este autor, que dichas políticas y programas sociales son fundamentales para el desarrollo de un municipio y en consecuencia para sus habitantes, ya que buscan generar bienestar social colectivo e individual y mejorar las condiciones de vida de la población en lo relacionado con la educación, la salud, la vivienda, los servicios públicos, entre otros aspectos.
Partiendo de la anterior idea, se puede inferir que algunas políticas sociales nacionales y programas sólo pueden desarrollarse a nivel local, porque representan el acercamiento directo del pueblo o comunidad local con el gobierno y con ello el acceso a los servicios sociales necesarios para mejorar la calidad de vida. Estos programas sociales, deben ser tomados como una herramienta de la política social que permita una mejor calidad de vida y una distribución equitativa de las oportunidades, permitiéndole de esta manera a la población participar activamente en su desarrollo.
1.2.1. Efectos directos y colaterales de las políticas y programas sociales
En este apartado tomaremos como principal referencia a Evert Vedung, quien deja ver, a partir de los modelos de evaluación de políticas públicas y programas públicos como las intervenciones gubernamentales generan no solamente los resultados esperados, sino además efectos colaterales o efectos no previstos, que es necesario analizar y valorar para el buen término de nuestra investigación.
Para Vegund, las políticas públicas y la evaluación de programas han sido la forma en que el Estado vinculó a científicos y académicos para que proporcionaran valoraciones retrospectivas acerca de la aplicación, rentabilidad y resultados de medidas gubernamentales, con el fin de llevar a cabo una autoreflexión, lograr una comprensión más a fondo y adoptar decisiones más sólidamente fundamentadas por parte de los responsables de las operaciones de gobierno... La evaluación es un proceso mediante el cual se realiza una “cuidadosa valoración retrospectiva de los méritos, importancia y valor de la aplicación, productividad y resultados de las intervenciones gubernamentales, que se pretende desempeñe un papel en futuras situaciones y acciones prácticas”.13
Como sugiere Nina (2008): “el fin principal de la evaluación es el aprendizaje social de las formas que tiene el Estado, en torno a los desafíos sociales que impone el desarrollo: Enseñanzas que aporta la experiencia para hacerlo mejor, lograr políticas y programas más efectivos, más eficaces, más eficientes, más costo-efectivos, más sustentables en el tiempo. La evaluación alimenta la rendición de cuentas, vela por el buen funcionamiento de las instituciones públicas, sus políticas y programas y ayuda a controlar los abusos”.14
La evaluación implica valorar y poder calificar ese valor. “...La evaluación presupone criterios de valía sobre los que se pueda juzgar las ventajas y los inconvenientes de las intervenciones gubernamentales, así como una serie de normas de decisión o estándares de rendimiento que nos indican qué medidas basadas en esos criterios son excelentes, aceptables o inaceptables...Dado que la evaluación es un proceso realmente general y analítico, puede aplicarse a cualquier área del comportamiento social. Sin embrago, un aspecto especial del contexto actual es el de que la evaluación se limita sólo a las intervenciones gubernamentales, es decir, a un cambio social, político o administrativamente planificado, preferentemente de medidas políticas y programas públicos.” 15
13 Vedung, E. (1997) Evaluación de políticas y programas. Madrid, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales .p. 57
14 Nina, E. (2008), (julio-diciembre)”Modelos de evaluación de políticas y programas sociales en Colombia”, en Papel Político. vol. 13. Núm. 2. p. 450.
Aclara Vedung que las intervenciones gubernamentales pueden abarcar muy diversos aspectos y áreas sociales, según el autor, todo programa tiene dos tipos de efectos: directos o principales, y colaterales.
a) Efectos directos de los programas
Los “efectos directos o principales” pueden definirse como los impactos importantes y de carácter central que los agentes gubernamentales desean alcanzar de manera intencionada. En consecuencia, los efectos principales están asociados a los objetivos más importantes de la adopción de medidas políticas. Además, los efectos principales son por definición, previstos, así como positivamente valorados por los investigadores de medidas públicas... Son resultado de la acción del programas y están determinados por los objetivos formulados” 16
El autor hace un recuento de los procesos de evaluación más usuales. La mayoría se centra en el análisis de consecución de objetivos que se desea alcanzar y que han motivado el programa gubernamental.
Pero, “una dificultad intrínseca en la evaluación de la consecución de objetivos que utilice objetivos especificados de antemano como elemento organizador, es la de cómo explicar efectos involuntarios y no reconocidos. Las acciones políticas pueden culminar en sus productos involuntarios imprevistos.”17
Resumiendo, los modelos de consecución de objetivos son incompletos y han creado problemas cuando sólo se tiene en cuenta sus resultados, en la adopción de medidas de política social y sus programas. Según este autor, el gran problema de este modelo de consecución de objetivos es que “se muestra ciego a los efectos colaterales”18.
b) Efectos colaterales
Para profundizar en la importancia de estos efectos en el análisis de los programas sociales, se presentará a continuación una caracterización de los efectos colaterales.
“Desde el punto de vista de los investigadores políticos, puede definirse un efecto colateral como un impacto al margen del objetivo del programa. Pueden ser el resultado de la intervención o de acciones concomitantes y simultáneas que, en últimas, afectan de manera directa el logro total” 19.
Según Vedung “Las acciones políticas pueden culminar en productos involuntarios e imprevistos”. Esto lleva a considerar lo que los efectos colaterales implicarían en la ampliación del modelo de consecución de objetivos. Como explica el autor, estos objetivos son premeditados y sustantivos. Pero esto no implica que no se mantengan los objetivos principales como los objetivos sustanciales de los responsables de la adopción de medidas políticas, y con lo que se creen ellos mismos capaces de alcanzar, ya que estos se complementan con los efectos colaterales.
En general, este modelo se basa en objetivos (Ver Figura 1), en el sentido de que “los objetivos del programa se mantienen como elemento sustancial, pero también se toman en consideración rasgos ajenos al área de objetivos preordenados por los objetivos del programa”. Es decir, los programas pueden producir cosas distintas a los resultados esperados.
El autor hace una clasificación o tipología de los efectos colaterales, ubicándolos fuera de la zona objetiva. Los clasifica en: beneficiosos y perjudiciales. En cada una de estos, los efectos pueden ser: primarios, secundarios y terciarios; inmediatos y mediatos; permanentes y transitorios. También los divide en previstos e imprevistos. Señala que las consecuencias beneficiosas no previstas son poco frecuentes y también que hay ocasiones en que las medidas políticas adoptadas tienen
consecuencias imprevistas y de carácter positivo.20 Para tener claros los aspectos susceptibles de ser estudiados en la investigación con fines de evaluación Ver Figura 2.
Una de las razones de que existan efectos colaterales es la complejidad de la dinámica social, ya que, la vida social de los colectivos humanos es de tal diversidad en sus interrelaciones y desenvolvimiento, que es difícil prever con exactitud cómo la afectan los programas sociales. Resulta también difícil preverlo todo cuando se trata de personas y de muy diversas subjetividades.
Vedung cita a Popper: “uno de los aspectos más sorprendentes de la vida social es que nada sale nunca exactamente como se había previsto. Las cosas siempre salen de manera algo diferente. En la vida social rara vez producimos exactamente el efecto que deseamos producir y, normalmente, conseguimos cosas que inicialmente no habíamos pretendido. Evidentemente, actuamos con determinados objetivos en mente pero, aparte de estos objetivos (que podemos realmente alcanzar o no) existen siempre determinadas consecuencias indeseadas de nuestras acciones y, por lo general, esas consecuencias no pueden ser eliminadas. Explicar porque no pueden ser eliminadas es la tarea más importante de la teoría social.” 21
También cita a Albert Hirschman, quien afirma “Que una de las grandes intuiciones de las ciencias sociales,...es la observación de que debido a una previsión imperfecta, las acciones humanas suelen tener consecuencias indeseadas de alcance considerable. El reconocimiento y descripción sistemáticos de esas consecuencias involuntarias, ha constituido desde entonces una de las mayores tareas, cuando no la razón de ser de las ciencias sociales... Los programas pueden producir consecuencias no deseadas que, a su vez, constituyan o creen nuevos problemas que deban ser sometidas a programas gubernamentales novedosos”22. De este enfoque de la dinámica de vida social se deriva la necesidad de un análisis de las consecuencias de los programas sociales para retroalimentar y ajustar dichos programas.
Como lo explica Vedung, los resultados son diferentes a lo esperado porque las consecuencias son producidas por la aplicación de programa y no fueron consideradas cuando se originó el proyecto y el funcionamiento del mismo. “Los efectos colaterales imprevistos tienen un interés especial para los evaluadores. Las consecuencias reales de una determinada política, dan siempre como resultado algo ligeramente diferente a lo que la gente esperaba antes de emprender una acción. Esto se debe al hecho de que las consecuencias son producidas por la aplicación del programa, y no por los supuestos que originalmente guiaron la decisión de adoptar el programa. Influir en la adopción del programa es algo totalmente distinto a controlar sus consecuencias” 23
“La información sobre los efectos colaterales es crucial para cualquier valoración de carácter general de programas de gobierno… Una característica del enfoque de efectos colaterales es la de que los objetivos se mantienen como el organizador fundamental, pero se ven complementados por los efectos colaterales” 24
Vedung afirma que en la investigación con fines de evaluación se pasa considerablemente por alto el tema de los efectos colaterales. Para dar fuerza a esta afirmación, sustenta una opinión de Sieber (1981), quien afirma que “la preocupación por las consecuencias imprevistas de cualquier tipo, parece ser una molesta excepción en la investigación con fines de evaluación” 25. Este autor critica que rara vez los textos sobre evaluación mencionan este tema, es decir, no se ofrecen pautas concretas para conceptualizar, detectar o valorar un equilibrio de los efectos positivos y negativos
c) Otros Efectos
Resumiendo a Vedung, él invita a descubrir que desde viejas épocas de la historia las acciones políticas pueden tener grandes efectos negativos o contraproducentes. Un salvador se puede volver un tirano. Pero aclara que no se puede llamar efectos colaterales a los efectos de otro tipo como son: los efectos perversos y los efectos
nulos. El objetivo de esta investigación no incluye el análisis de dichos efectos. A pesar de ello, a continuación se hará una breve descripción de estos:
- Efectos perversos:
“Los efectos perversos van en sentido exactamente contrario a las mismas intenciones de los investigadores del programa...Dado que esos impactos se producen en el área de objetivos de la intervención pública, no son efectos colaterales ni efectos principales...La terminología de efectos colaterales - principales no es capaz de captar los efectos perversos...Los efectos perversos producen consecuencias, pero de sentido totalmente contrario a los deseados”26
Es muy importante percibir esta clase efectos, estos deberían ser casi evidentes para el evaluador, ya que si el programa produce efectos contrarios a su propósito fundamental, algo malo debe haber en el mismo.
- Efectos nulos:
“La expresión efectos nulos significa que los programas adoptados debido a que se esperaba que tuvieran determinados efectos, no los consiguieron provocar en absoluto... un aspecto interesante de los efectos nulos, es que una vez que no se producen los efectos deseados se niegan a hacerse realidad”27.
Para resumir los dos efectos anteriores, es importante considerarlos como evaluadores de un programa, ya que los primeros producen consecuencias distintas a lo que se estima como resultados esperados y los nulos, son en términos generales aquellos efectos que, aunque están previstos, nunca se dan.
1.2.2. Evaluación cualitativa participativa
En la otra orilla de la evaluación de programas sociales, se dan los modelos cualitativos participativos que se basan en el análisis de las percepciones de los beneficiarios de los programas, valorando no sólo el grado de satisfacción, sino también el logro de las necesidades de los individuos y comunidades.
Vedung, al referirse a la evaluación orientada al beneficiario, deja muy claro que ésta adopta los objetivos, expectativas, preocupaciones o incluso necesidades de los destinatarios como su máximo núcleo organizador. Es en esta evaluación donde se encuentra la respuesta a si el programa satisface o no las expectativas y deseos de sus beneficiarios.
Es importante dejar claro que existen dos puntos de partida valiosos a la hora de hacer una evaluación orientada a los beneficiarios: las necesidades de estos y los deseos y expectativas subjetivamente formuladas por ellos.
El beneficiario del programa es el destinatario previsto de este (Scriven, 1991). El rasgo participativo que se le da a este beneficiario estriba en que pueda expresar sus quejas, reclamaciones u opiniones a las personas que actúen como evaluadores de la política o programa.
Se dice que un paso primordial en el momento de aplicar el modelo participativo consiste en localizar a los beneficiarios del programa en sus propios territorios. El siguiente paso es instar a los beneficiarios a calcular los impactos del programa sobre ellos. En este caso, se pedirá a los destinatarios del programa que establezcan una comparación entre lo que habría podido ocurrir en caso de que no existiera el programa y lo que ha ocurrido desde la aplicación de éste.
1.3. Participación ciudadana de la mujer
Los diccionarios definen a la Mujer como “persona del sexo femenino” y al sexo como “la condición orgánica que distingue al macho de la hembra.” Y en cuanto a los tipos de mujeres dice la Real Academia de la Lengua refiriéndose a “mujer de su casa como “la que tiene gobierno y mucha disposición para mandar y ejecutar los quehaceres domésticos y cuida de su familia con mucha exactitud y diligencia.”
Con estas definiciones ya se visualiza cómo los planteamientos iníciales sobre la condición de mujer se centraron en la discriminación de la que era objeto. “Esta discriminación llamó la atención sobre las consecuencias que tiene para la mujer las imágenes que genera su desempeño en el rol reproductivo, tanto en su dimensión cotidiana (tareas relacionadas con la sobrevivencia de la familia) como generacional (tareas relacionadas con la reproducción biológica de la misma) y en la vinculación de estas con su participación económica”28. Desde esta perspectiva se puede destacar que la consecuencia directa de esta visión de la mujer ha sido su marginación de la actividad económica y social.
Bebel argumenta que la dominación de género por el hombre tiene “Como punto de partida la dependencia económica del oprimido respecto del opresor...La mujer representó un papel especial en las distintas fases de la evolución humana, pues proporcionaba al hombre el mejor operario. No solamente cuidaba de los hijos, sino que desempeñaba todas las labores de la casa...El hombre era el amo acostumbrado a mandar…El hombre adoptó una posición de dueño.”29
Fué la familia como unidad económica y social fundamental el espacio donde se perpetuó la subyugación de la mujer. Este sistema familiar impone “Una división social del trabajo en la que la mujer se ve reducida a un papel reproductivo y en la que se le asignan las limitadas tareas vinculadas de forma inmediata a esta función
28 Raczynski, D. y Serrano, C. (1992), Políticas sociales, mujeres y gobierno local. Chile, Corporación de investigaciones Económicas para Latinoamérica.
reproductiva: el cuidado de los demás miembros de la familia. Esto implica la subyugación doméstica y la dependencia económica de este género.” 30
Pero la discriminación de género en cuanto a derechos y oportunidades, no impidió que la mujer accediera a los campos reservados al hombre y fuera dejando su testimonio en la ciencia, la literatura, el arte y la política. Muchas mujeres abrieron la brecha, demostrando valor y decisión en un largo y difícil camino. Y en cuanto a la mayoría de mujeres, se empezó a reconocer su papel en la historia. Ella facilitó la permanencia de la humanidad en la tierra, no sólo por ser la pionera de la agricultura y de las actividades que garantizaran la subsistencia sostenible, sino porque siempre estuvo ligada al cuidado y la conservación de la vida, más allá de sus intereses individuales. Pero también educó y sembró valores que dignificaran la vida.
a) Hacia la equidad de Género y los derechos de ciudadanía
Algunos autores afirman que las feministas dieron origen a la denominación “género” en busca de un nuevo término que no tuviera todas las implicaciones ideológicas que traía la palabra “mujer”. De todos modos este concepto se incorporó rápidamente en las investigaciones y llegó hasta las instancias de gobierno al crearse en algunos países programas denominados de “equidad de género”.
En el libro “Mujer y Liderazgo Social”, las autoras abordan el concepto de género de la siguiente manera: “el concepto de género se refiere al conjunto de rasgos que diferencian a hombres y mujeres en una sociedad, adquiridos en el proceso de socialización. Es el modo de ser hombre o de ser mujer en un espacio-tiempo y en una cultura determinados. Por lo tanto se entiende el género como una categoría cultural, como una construcción social que define los contenidos de lo que es femenino y lo que es masculino.” Y continúan: “la discriminación resulta no solo al tratar distinto lo que es igual, sino también al tratar igual lo que es distinto.”31 Pero dicha igualdad no puede desconocer las diferencias en el cómo se ubican en la sociedad hombres y mujeres, y cómo acceden a los beneficios del desarrollo.
Desde el siglo XIX las mujeres comenzaron espontáneamente a organizarse y a hacer pronunciamientos sobre la discriminación social a la que estaban sometidas. En casi ningún país se les había otorgado siquiera el derecho al voto y aunque muchas constituciones declaraban a la mujer como ciudadana, de manera contradictora se les negaba los derechos que da la ciudadanía.
En 1850 se inició un movimiento político no sólo para las mujeres, sino de las mujeres. Se trató de una Convención de mujeres celebrada en el Estado de Ohio (Estados Unidos). En esta Convención se establecieron principios tales como: “Se resuelve que las mujeres tienen derecho al voto y a ser consideradas elegibles para cargos públicos; que los derechos civiles y políticos no reconocen diferencia de sexo, que las mujeres deben tener acceso a la instrucción para que se les abran las puertas; que es vano todo esfuerzo para educar a la mujer si no se le conceden sus derechos; que en cuanto a la propiedad los derechos de los cónyuges deben ser iguales y la mujer puede tener bienes y ser heredera.” 32
A nivel internacional, en 1979 se realizó la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer. Este importante Tratado refrendó la importancia de que las mujeres se involucren en el aparato político de los Estados a los que recomienda tomar todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la vida política y pública del país.
En esta Convención se llegó a grandes avances, se les garantizó a las mujeres “en igualdad de condiciones con los hombres, el derecho a votar en todas las elecciones y referendos públicos y ser elegibles para todos los organismos cuyos miembros sean objeto de elecciones públicas; participar en la formulación de las políticas gubernamentales y en la ejecución de éstas; ocupar cargos públicos y ejercer todas las funciones públicas en todos los planos gubernamentales; participar en organizaciones y en asociaciones no gubernamentales que se ocupen de la vida pública y políticas del país” 33.
En 1995, en la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer, celebrada en Beijin, se señala: “La necesidad de que los países adopten medidas especiales, dirigidas a posibilitar el acceso de la mujer, a los espacios de decisión política”34. En esta cumbre se le hace un llamado a los Gobiernos, los parlamentos, el sector privado, partidos políticos, sindicatos, organizaciones patronales, instituciones de investigación y académicas, organismos subregionales y regionales y organizaciones no gubernamentales e internacionales a “adoptar medidas para garantizar a la mujer igualdad de acceso y la plena participación en las estructuras de poder y en la adopción de decisiones” y a aumentar la capacidad de participación de la mujer en la adopción de decisiones y en los niveles directivos. Además, se aboga por una representatividad equilibrada, lo que constituye su reconocimiento.
Sin embargo, y a pesar de estos pronunciamientos y de que los Estados incluyeran en sus constituciones a la mujer expresamente como copartícipe de todos los procesos de desarrollo y con los mismos derechos que el hombre, la realidad actual es que aún falta mucho camino por recorrer para que esto sea una realidad.
1.3.1. Participación política y ciudadana de la mujer
En el área de participación política y ciudadana es indispensable promover la participación de las mujeres en el diseño de políticas públicas en los ámbitos nacional y municipal; fomentar el ejercicio y reconocimiento social y político de los derechos ciudadanos de las mujeres; impulsar la participación igualitaria de las mujeres y los hombres en las estructuras públicas y privadas de poder, desarrollando su capacidad y liderazgo para tener acceso a la toma de decisiones, y promover y fortalecer la organización social y política de las mujeres, potenciando su capacidad asociativa y de interlocución con los poderes públicos y privados.
A pesar de la complejidad de su tarea, al ser madre y jefe de hogar, o esposa y madre, las mujeres, por la condición misma de su naturaleza y aspectos culturales, han sido siempre más abiertas a la comunicación y al desarrollo emocional. La mujer participa
en las actividades de su barrio y siempre ha estado dispuesta a participar en la resolución de problemas que se presentan en su entorno. En algunas regiones las mujeres han conseguido todo lo que requieren las familias que las habitan: servicios de agua, luz, teléfonos públicos, pavimentaciones, espacios para la acción comunal y espacios para su propia capacitación.
Las mujeres tienen una gran capacidad de organizarse entre ellas, por la forma tan similar como se desenvuelven en su vida, en el ámbito doméstico y establecen entre ellas formas de interrelación, discuten las cosas que afectan sus vidas, aprenden, y fortalecen su relación. Así mismo, acaban con el aislamiento que supone estar solas en la casa.
Las autoras de Mujer y Liderazgo Social afirman: “aun sin contar con una preparación
especial, las mujeres tienden a aceptar todo proyecto que creen pueda reportar algún beneficio para la comunidad. Muchas veces de manera intuitiva, las mujeres van encontrando soluciones sencillas pero adecuadas ya que debido al mayor tiempo de permanencia en la comunidad y al intercambio de opiniones con sus compañeros poseen una visión más amplia de las necesidades comunitarias. Defienden con vehemencia y entusiasmo sus posturas y reclaman cumplimiento de sus derechos colectivos, muchas veces a costa de sus intereses individuales. Lo roles tradicionales concebidos para la mujer de manera exclusiva, como el de ama de casa, madre y esposa entre otros, siguen dominando en nuestra cultura” 35.
La palabra mujer llevaba implícitas unas tareas de madre, esposa, hija, pero pocas veces el ejercicio de la ciudadanía. El reconocimiento de sus derechos plenos de ciudadanía, y el conocimiento por parte de las mujeres de los derechos fundamentales que se les reconocen constitucionalmente, sumado a los movimientos emprendidos para la defensa y ejercicio de dichos derechos, llevaron a la mujer a las instancias de la participación ciudadana y a su actuación política en los procesos de desarrollo.
2. PROGRAMA FAMILIAS EN ACCIÓN DEL GOBIERNO COLOMBIANO
2.1 Características del Programa Familias en Acción
Para dar contexto a la descripción del Programa Familias en Acción, es necesario hacer una breve síntesis de los antecedentes de surgimiento de la política pública social que se concreta en dicho Programa.
Durante los últimos quince años, el Estado colombiano ha realizado avances en la construcción de políticas sociales y programas dirigidos a la población más pobre y vulnerable. Así, leyes, reformas institucionales, la creación de un instrumento para focalizar el gasto social, y la puesta en marcha de nuevos esquemas de aseguramiento y asistencia social, son una muestra de la preocupación por construir una política de protección social dirigida a los más pobres. No obstante, aunque algunas de estas iniciativas se llevaron a cabo en épocas de estabilidad económica, fue la recesión de fines de los años noventa (1999) la que llevó al gobierno nacional a la adopción de nuevas estrategias de intervención en materia social.
Una de ellas fue el diseño y puesta en marcha de la Red de Apoyo Social, creada en 1999 como mecanismo de protección de la población más endeble frente a los efectos del desempleo y la reducción en el ingreso de los hogares.36 Por ello, la Red de Apoyo Social constituyó la primera gran intervención con estrategias e instrumentos innovadores frente a los esquemas tradicionales de las políticas sociales en Colombia. Dentro de esta Red de Apoyo Social se encontraban los programas: Familias en Acción, Empleo en Acción y Jóvenes en Acción.
Según los documentos del DNP, “Los programas de la Red de Apoyo Social constituyen una política pública focalizada en los grupos más pobres de la sociedad en las regiones y municipios más apartados, sin intermediación de las estructuras
clientelares que buscan romper la dinámica de la pobreza, fortalecer la capacidad del ciudadano y empoderar a la sociedad civil”37.
El Programa Familias en Acción fue apoyado por el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Departamento Nacional de Planeación. Fué inspirado además en uno de los programas sociales más importantes del Gobierno de México, PROGRESA, diseñado y ejecutado con el fin de desarrollar el capital humano de las familias pobres. Este programa, que dirige sus beneficios directamente a quienes viven en la extrema pobreza en zonas rurales, apunta a reducir el nivel actual y futuro de pobreza mediante transferencias de dinero a las madres de familia38. Tomando como modelo de referencia dicho programa, nace en el gobierno del presidente Andrés Pastrana (1998-2002) el Programa Familias en Acción.
a) Objetivo del Programa
El Programa Familias en Acción busca primordialmente “promover y fomentar la acumulación del capital humano en la población pobre identificada por el puntaje socioeconómico del Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (Sisben), estratos 1 y 2, de los municipios con menos de 100.000 habitantes. El programa tiene tres componentes principales: nutrición, salud y educación”39.
El componente de nutrición consiste en un subsidio monetario entregado a las familias beneficiarias con niños menores de 7 años de edad. Este se encuentra estrechamente ligado al componente de salud, el cual contempla una serie de acciones que las familias beneficiarias deben llevar a cabo obligatoriamente para participar en el programa. En particular, las madres deben llevar a sus hijos a los controles de crecimiento y desarrollo, que incluyen vacunación, y participar en algunos eventos sencillos de capacitación sobre prevención de salud. En el componente de educación,
37 Acción Social de la Presidencia de la República. Aprendizaje colectivo. Núm. XIV. 2006.
38 Escofias, E. (2006), PROGRESA y su efecto en el bienestar de las familias rurales de México. México. International Food Policy Research Institute.
los subsidios están condicionados a que las madres garanticen una mínima asistencia de sus hijos a los planteles educativos.
Lo que resulta más interesante de este programa es el enfoque directo a las familias más pobres y vulnerables de los municipios pequeños. Familias en Acción significa la posibilidad de un ingreso familiar que constituye una acción de protección social, no ligada a la relación salarial, ni asistencial. Se construye sobre un compromiso de vía doble: por un lado, el Estado, a través de la Administración municipal, y por otro, el compromiso de las familias beneficiarias sobre el uso acordado de los recursos recibidos.
b) Funcionamiento del Programa
- Nivel nacional
El programa está a cargo de Acción Social, Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional de la Presidencia de la República de Colombia.
Acción Social realiza con los municipios beneficiarios los contratos respectivos. En el organigrama de esta entidad existe una directora nacional del programa Familias en Acción y enlaces departamentales y municipales. El Programa, desde 2002, es financiado a través del Plan Nacional de Desarrollo, que asigna los recursos aportados por el Gobierno.
- Nivel local: municipios beneficiarios
Existe una concertación institucional entre lo nacional y lo municipal, la cual “está orientada a informar y definir los compromisos de operación del Programa en los municipios beneficiarios, además, define las responsabilidades de las administraciones municipales y oficializa su compromiso mediante un convenio de participación suscritos por los alcaldes y el representante de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional.” 40
En síntesis, “el ciclo operativo consta de dos fases: la primera de ellas, la conforman los procedimientos de identificación y selección de municipios y beneficiarios del Programa; la concertación institucional a nivel municipal; la inscripción de familias elegibles; y el primer pago. El Programa podrá disponer la realización de esta etapa las veces que considere necesarias para la ampliación de cobertura en los municipios seleccionados. La segunda fase del ciclo operativo comprende las actividades recurrentes del Programa y se registran en un tiempo menor a los procedimientos de la primera fase. Esta fase registra los procedimientos de recepción y trámite de novedades, quejas y reclamos; el fortalecimiento institucional y la promoción de la salud y la educación; la corresponsabilidad y verificación de compromisos en educación y salud; el segundo pago y subsiguientes y la salida de las familias del Programa.”41
- Enlace municipal y departamental
Existe un enlace departamental que actúa como fiscalizador de la forma como se lleva a cabo la ejecución del programa en los municipios, y un enlace municipal que es quien tiene a su cargo de manera directa que se haga viable el programa, supervisando su ejecución, promoviéndolo entre la comunidad y, en suma, comunicándose directamente con los beneficiarios del programa y la Administración municipal.
40 Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. “Familias en Acción. Ciclo Operativo” [en línea], disponible en: http://www.accionsocial.gov.co, recuperado: 24 de abril de 2009.
“El Enlace Municipal es el vínculo entre las familias beneficiarias y el Programa y su designación es responsabilidad de la administración municipal. La labor fundamental del Enlace es apoyar el desarrollo y ejecución del programa dentro del Municipio, y articular con los sectores de salud y de educación, y en general con todos los sectores orientados a la atención de la población beneficiaria del Programa, las acciones tendentes al desarrollo de la gestión del mismo.”42
La Administración municipal, Acción Social y las madres, se comunican permanentemente a través de este funcionario denominado Enlace, que tiene a su cargo la vigilancia del cumplimiento del programa, la detección y resolución de problemas que se presenten y la promoción y capacitación.
c) Subsidios condicionados del Programa Familias en Acción
Como se mencionaba en el punto de objetivos, el programa otorga tres tipos de subsidios, que serán descritos a continuación:
Subsidio de salud o nutricional: para ayudar a mejorar la alimentación y la salud de las niñas y niños menores de 7 años, durante su crecimiento y desarrollo. Se paga cada dos meses durante todo el año. Se entrega un subsidio nutricional por familia que cubre a todos los menores de 7 años. Para poder recibir este subsidio las madres deben llevar a los menores a los controles de crecimiento y desarrollo programados por la EPS o el Hospital.
Subsidio de educación: está dirigido a mejorar la asistencia, el rendimiento y reducir la deserción de los alumnos de educación primaria y secundaria. Para poder recibir este subsidio las madres deben entregar al principio del año el certificado de matrícula de los menores y el resto del año garantizar que asistan los niños a clase por lo menos el 80% del tiempo. Si no se cumple el requisito, no se recibe el subsidio de estudio.
d) Población objetivo del programa: las familias beneficiarias
La primera condición para que las familias tengan acceso a este programa es que estén clasificadas en el nivel 1 de la encuesta del SISBEN. “Ser del Nivel 1 del Sisben significa tener unas condiciones económicas de vida bastante precarias, con muy pocas posibilidades de hacer parte del aparato institucional del país y con un alto grado de vulnerabilidad frente a la situación de violencia en que Colombia está inmersa”43. Además, se ha comenzado a incluir a la población desplazada en este programa, de modo que la vinculación con este mecanismo de protección, facilite su estabilización socioeconómica y el acceso a los servicios básicos que presta el Estado colombiano.
- Compromisos de las familias beneficiarias
Los subsidios del Programa se entregan de manera directa a la madre titular, quien por lo general utiliza los recursos para la compra de alimentos y útiles escolares. Entre los compromisos de las familias es necesario por ejemplo, enviar a los niños a clases de manera que no tengan más de ocho fallas injustificadas en dos meses. Para el de nutrición hay que llevar a los niños menores de 7 años a las citas de control y crecimiento y desarrollo, programadas en hospitales y centros de salud. “La madre titular se acerca a los establecimientos escolares, hospitales, centros de salud para que sean los maestros, médicos, enfermeras y promotoras quienes verifiquen el cumplimiento de estos compromisos”.44
- La corresponsabilidad
La corresponsabilidad en la que se basa el programa hace que la madre deba garantizar el cumplimiento de los compromisos. Pero también da a las madres la posibilidad de acercarse, de ser interlocutoras con los estamentos del gobierno, médicos, enfermeras, trabajadores sociales, y de otras madres.
2.2. Informes de las Evaluaciones de Impacto de Familias en Acción
El Departamento Nacional de Planeación (DNP) ha presentado oficialmente tres informes de la evaluación de impacto del Programa Familias en Acción, 2004, 2006 y 2008 respectivamente. Todos por medio de un contrato de consultoría con la Unión Temporal Institute For Fiscal Studies -IFS, Econometría SA, y Sistemas Especializados de Información - SEI.
El primero, presentado en el año 2004, titulado “Programa Familias en Acción: Condiciones iníciales de los beneficiarios e impactos preliminares”; el segundo, del año 2006 “Programa Familias en Acción: Impacto del Programa a un año y medio de su ejecución”, y por último, el presentado en el año 2008: “Programa Familias en Acción: Impactos en Capital humano y evaluación beneficio-costo del Programa”.
a) Principales resultados de las evaluaciones de impacto
Tomando como referencias los tres informes citados, se pueden conocer los resultados de los componentes de nutrición, salud y educación. Los datos aquí presentados son los dados a conocer por el Departamento Nacional de Planeación.
- Nutrición:
En términos de consumo, se registraron importantes efectos del Programa en el consumo de alimentos (aumento de 15%). El consumo de alimentos con contenido proteico (carne y leche) presentó un claro aumento, mientras las grasas y otros alimentos tuvieron menor incremento. No se observó efecto alguno en el consumo de alcohol, tabaco y otros elementos (fiestas, muebles y enseres, etc.).
Los impactos positivos en la frecuencia de consumo de alimentos se observaron en los niños más pequeños (24 a 47 meses) en algunos alimentos proteicos, el consumo de leche aumentó, el pescado y los granos, y también en alimentos energéticos como el arroz y la papa. En los niños más grandes (48 a 84 meses) el aumento sólo se dio en granos e hígado.
Ha sido claro el impacto del Programa en la situación nutricional de los niños menores de 7 años, especialmente de la zona rural, reflejado en: incremento en talla para la edad de niños de 48 a 84 meses de ambas zonas (urbano y rural), aumentó en la talla para la edad del conjunto de niños rurales menores de siete años; reducción en la tasa de desnutrición crónica, (talla para la edad), también en los niños rurales menores de siete años, y aumento de peso para la edad de niños menores de siete años.
Incremento en talla para la edad de niños rurales de 36-84 meses, al 5%; aumentó en peso para la edad, de niños rurales de 36 a 84 meses; reducción en la tasa de desnutrición global (peso para la edad), de niños rurales menores de 3 años; incremento en peso para la talla de niños rurales de 36 a 84 meses y reducción de en la tasa de desnutrición global (peso para la edad) de niños urbanos menores de 3 años.
- Salud:
Ha sido importante el impacto del Programa en el cumplimiento de los controles de crecimiento y desarrollo de niños de 36 a 83 meses, de acuerdo con la norma del Ministerio de la Protección Social.
No hubo impacto significativo en el nivel de la vacunación con DPT, pero vienen siendo altas las coberturas en ambos tipos de municipios. Es también relevante el impacto en el nivel de percepción de enfermedad diarreica (EDA) en niños menores de 36 meses.
- Educación:
Los resultados en la tasa de asistencia muestran impactos positivos en la asistencia escolar para la mayoría de los grupos de edad.
El mayor impacto fué mayor en educación secundaria. No hubo impacto en la primaria urbana.
