DEL TRANSPORTE A LA MOVILIDAD. ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LA EVOLUCIÓN DE LA PLANEACIÓN URBANA EN BOGOTÁ 1995 - 2010.
JULIÁN FELIPE VALDERRAMA LEAL
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIA POLÍTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
DEL TRANSPORTE A LA MOVILIDAD. ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LA EVOLUCIÓN DE LA PLANEACIÓN URBANA EN BOGOTÁ 1995 - 2010.
JULIÁN FELIPE VALDERRAMA LEAL
TRABAJO DE GRADO PARA OPTAR EL TÍTULO DE POLITÓLOGO
DIRECTOR DE TESIS JEAN FRANÇOIS JOLLY
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIA POLÍTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
Agradecimientos
CONTENIDO
1. INTRODUCCIÓN ... 1
2. EL TRANSPORTE Y LA MOVILIDAD COMO REFERENTES DE CIUDAD ... 5
2.1 Distintas corrientes en el análisis de las políticas públicas ... 5
2.1.1 El modelo secuencial de las políticas públicas ... 6
2.1.2 Advocacy Coalition Framework ... 7
2.1.3 Institucional Analysis and Development ... 8
2.1.4 Marco de análisis narrativo ... 9
2.2 El análisis cognitivo. ... 9
2.2.1 El referencial... 11
2.2.1.1 El referencial global ... 14
2.2.1.2 El referencial sectorial ... 16
2.2.1.3 Los operadores de transacción ... 17
2.3 El sector... 18
2.4 Territorio y territorialidad. ... 19
2.5 Gobierno del territorio – Gobernancia de territorio. ... 21
2.6 Del Trasporte a la Movilidad ... 22
2.6.1 El concepto de transporte ... 23
2.6.2 El concepto de movilidad ... 24
2.7. Planeación Urbana – Proyecto de Ciudad ... 26
2.8 Estructura teórica para exploración del caso bogotano. (Andamiaje) ... 29
3. NUEVOS INSTRUMENTOS LEGALES PARA LA PLANIFICACIÓN URBANA DE BOGOTÁ ... 30
3.1.1 La Ley 152 de 1994 o ley de orgánica del plan de desarrollo ... 31
3.1.2 La Ley 388 de 1997 ... 32
3.2 Una propuesta de Esquema Analítico ... 33
4. TRANSPORTE Y MOVILIDAD EN LOS PLANES DE DESARROLLO Y POT DE BOGOTÁ ... 37
4.1 Jaime Castro – Las bases para la planificación... 37
4.2 Antanas Mockus – Formar Ciudad ... 39
4.3 Enrique Peñalosa – Por la Bogotá que queremos. ... 41
4.4 Antanas Mockus – Bogotá todos para vivir del mismo lado ... 44
4.5 Luis Eduardo Garzón – Bogotá Sin Indiferencia ... 46
4.6 Samuel Moreno – Bogotá Positiva. ... 49
5. CONCLUSIONES ... 52
BIBLIOGRAFIA ... 55
ANEXO ... 61
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1. INTRODUCCIÓN
El presente trabajo de investigación nace como una inquietud personal de su autor hacia los temas de planificación urbana y, en específico, los problemas del transporte y de la movilidad en Bogotá. Los temas asociados al caos vehicular y el transporte público se han caracterizado por ser un tema prioritario en la agenda pública de la ciudad. Sin embargo, es posible plantear la hipótesis que la formulación y la implementación de políticas públicas en este tema han respondido a visiones sectoriales las cuales han desconocido la complejidad del problema del transporte urbano en la ciudad.
Por tal motivo, es interesante estudiar cómo durante los últimos quince años se ha hecho un esfuerzo tanto a nivel nacional como a nivel distrital por mejorar las herramientas de planeación urbana en la ciudad y abordar desde nuevas perspectivas los problemas de transporte en Bogotá.
El objetivo general de este trabajo es explorar de manera sumaria como se ha desarrollado la evolución del concepto de transporte y de movilidad en Bogotá y sus implicaciones en la forma de pensar la planificación urbana en el periodo de 1994-2010.
Para esto se precisaron los siguientes objetivos:
1. Construir un esquema de análisis a partir de algunas herramientas de la corriente cognitiva del análisis de las políticas públicas para examinar el proceso de la planificación urbana referente al tema de transporte y de movilidad en Bogotá.
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Ordenamiento Territorial de Bogotá con sus revisiones y el Plan Maestro de Movilidad.
3. Evidenciar así los diferentes momentos de la evolución del concepto de transporte al concepto de movilidad en Bogotá.
Éste trabajo de investigación pretende abordar desde la corriente cognitiva del análisis de las políticas públicas cómo se ha desarrollado el proceso de planificación urbana en la ciudad a partir del nuevo marco normativo promulgado por la Constitución de 1991 en relación al tema de transporte y de movilidad. En este sentido, el trabajo se puede enmarcar en la línea investigativa del análisis de las políticas públicas urbanas del Grupo de investigación ―Políticas urbanas‖ común a las Facultades de Ciencia Política y Relaciones Internacionales y de Arquitectura de la Universidad.
La metodología empleada para desarrollar éste trabajo consistió en tomar como punto de partida el concepto del referencial de las políticas públicas desarrollado por Pierre Muller y relacionarlo con los principales debates de la literatura en torno al los conceptos de movilidad, de transporte y de planeación urbana. Para tal cometido se construyo un andamiaje teórico el cual sirvió como estructura para analizar de manera sumaria algunos elementos del transporte y de la movilidad en Bogotá. En congruencia se examinaron los distintos planes de desarrollo de seis administraciones distritales de 1994 al 2010 y consecuentemente el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá con sus respectivas revisiones.
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se hace la invitación a que otros exploren de manera más profunda los temas del transporte y de la movilidad desde la óptica de la ciencia política.
El documento se divide en cinco capítulos iniciando por esta breve introducción en donde se expone la principal motivación de la investigación, el problema, su justificación, el alcance y la metodología empleada.
El segundo capítulo construye un marco analítico a partir de algunos elementos de la corriente del análisis cognitivo de las políticas públicas con el fin de articular y de relacionar conceptos que se usarán a lo largo de este trabajo para examinar la evolución de los instrumentos de planeación urbana en Bogotá y, en específico, el desarrollo del concepto de movilidad en la ciudad.
El tercer capítulo tiene tres propósitos. Primero, exponer dos instrumentos de planeación promovidos por la Constitución de 1991: los planes de desarrollo y los planes de ordenamiento territorial. Segundo, desarrollar un esquema de análisis original a partir de estos dos instrumentos de planeación explicando las diferencias entre las políticas públicas territoriales y las políticas públicas sectoriales. Tercero, evidenciar algunas diferencias implícitas entre pensar la ciudad en términos de transporte y pensar la ciudad en términos de movilidad.
El cuarto capítulo tiene por objetivo analizar de manera sumaria algunos elementos de cómo se han desarrolladas las políticas públicas transporte y de movilidad incluidas en el Plan de Desarrollo de cada administración distrital y en el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá con sus revisiones y el Plan Maestro de Movilidad. El capitulo se dividirá por periodos de alcaldes, desde la administración de Jaime Castro Castro hasta parte del periodo inconcluso de la actual administración de Samuel Moreno Rojas.
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2. EL TRANSPORTE Y LA MOVILIDAD COMO REFERENTES DE CIUDAD
El siguiente marco analítico tiene por propósito presentar el desarrollo de los conceptos y teorías que se usarán a lo largo de este trabajo para examinar algunos elementos de la evolución de los instrumentos de planeación urbana en Bogotá y en específico, el desarrollo del concepto de movilidad en la ciudad. El marco analítico se dividirá en cuatro partes: primero se procederá a exponer las principales corrientes existentes en el análisis de las políticas públicas a la luz de la clasificación propuesta por el profesor André Noël Roth (2008). Segundo, se presentará el marco de análisis cognitivo de las políticas públicas haciendo hincapié en los estudios desarrollados por el profesor Pierre Muller, referente al concepto del ―referencial de las políticas públicas‖. Adicionalmente se desarrollarán algunos conceptos complementarios tales como el sector, el territorio y la gobernancia. Tercero, se presentará un subcapítulo referente a la planeación urbana y los principales desafíos de las ciudades. Por último, se presentarán las principales reflexiones que existen frente al concepto de trasporte y movilidad. A continuación, se presenta el primer apartado referente a las principales corrientes de análisis de las políticas públicas.
2.1 Distintas corrientes en el análisis de las políticas públicas
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Sin embargo, aunque el desarrollo del lenguaje de las políticas públicas lleva más de setenta años en el mundo, su implementación en América Latina ha sido muy reciente. Según el Diccionario de las Políticas Públicas (2009), una de las grandes causas de esto ha sido la prominencia de un lenguaje rígido de planificación, en donde no ha existido una armonización entre los técnicos y políticos.
El análisis de las políticas públicas ha suscitado diversos debates tanto en los Estados Unidos como en Europa, los cuales han propuesto nuevas herramientas y marcos de análisis. Por tal motivo, aunque este trabajo se centrará solo en el marco del análisis cognitivo, vale la pena exponer de manera breve las principales corrientes existentes en el análisis de políticas públicas a la luz de la clasificación que hace André Noël Roth.
2.1.1 El modelo secuencial de las políticas públicas
El primer modelo para el análisis de políticas públicas surge a mediados de la década de los cincuentas, bajo los trabajos de Harold Lasswell en los cuales se presentan las políticas públicas como un conjunto de etapas secuenciales, las cuales pueden ser estudiadas individualmente. Estas etapas corresponden a la identificación del problema, formulación, implementación y evaluación de la política pública (Roth 2008). Ésta secuencia se repite iterativamente como un ciclo el cual permite desarrollar una retroalimentación (feed back) en la medida que se emprende una acción pública (Harguindeguy 2009).
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Desde la perspectiva de Paul Sabatier, la principal deficiencia de este modelo hace referencia al presupuesto de considerar una política pública como secuencial, ya que en la realidad no se comporta causalmente (Roth 2008). Indica Sabatier que una política pública no es el resultado de un secuencia normativa o legal determinada, sino de múltiples ciclos, niveles y actores. En la interpretación de Thomas Birkland (2005), para Sabatier el ciclo de políticas públicas no representa un modelo como tal, sino un buen modo de ver como se juntan las distintas piezas de ésta.
2.1.2 Advocacy Coalition Framework
El marco o enfoque de Advocacy Coalition nace como intento por superar al modelo secuencial o cíclico y comprender los cambios de acción pública en los subsistemas políticos (Sabatier 2010). Desarrollado a mediados de los ochenta por Paul Sabatier, éste modelo hace hincapié en el tipo de relaciones y coaliciones entre los actores interesados en la definición de una política pública, ya que estos pueden llegar a compartir un sistema de creencias y valores (Estevez, Esper 2010). En este sentido, se puede comprender como el modelo secuencial de las políticas públicas desconocía el relevante papel del sistema de creencias en la formación de coaliciones y la toma de decisiones públicas.
En congruencia, este marco de análisis permite entender cómo se pueden desarrollar alianzas y estrategias entre distintos actores de un subsistema político en torno a una acción pública. Bajo esta lógica, es posible comprender el panorama conflictivo y de competitividad entre las distintas coaliciones para incidir en las decisiones políticas con diferentes recursos y herramientas (Sabatier 2010).
El sistema de creencias de los actores políticos está clasificado por dos tipos:
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por tal motivo son difíciles de modificar (Sabatier 2009). Señala Andre Noël Roth (2008), que estos cambios no suelen ser muy frecuentes ya que implican modificar el sistema de creencias de una comunidad política.
2. Las creencias del núcleo de una política particular (policy core) las cuales por lo general no son tan estructurales y pueden ser fácilmente modificas. Explica Roth (2008) que las modificaciones de éste núcleo suelen ser bastante normales (cambios reglamentarios o constitucionales) y no ponen en riesgo la creencias del núcleo central.
2.1.3 Institucional Analysis and Development
El Institucional Analysis Development surge como un marco de análisis para las políticas públicas bajo el enfoque neoinstitucional1 con el fin de entender las situaciones de decisión (Parsons 2007). Desarrollado por la politóloga Elinor Ostrom2 a mediados de los años setenta, éste marco permite explicar las características de una política pública a partir de las interrelaciones entre sus actores - ya no desde el subsistema político sino desde una arena de acción con unas determinadas reglas. (Roth 2008)
En otras palabras, éste marco de análisis centra su atención sobre las decisiones de los actores en la arena política las cuales son influenciadas por variables externas3 (Ostrom 1994) tanto a nivel individual como colectivo. Para explicar la toma de decisiones (outcomes) el enfoque usa teorías de análisis como la acción colectiva, la elección racional o el capital social. De este modo, se logran explicar las características que inciden en el cambio de conducta a la hora de tomar una decisión política en la ―arena de acción‖. Por tal motivo, la
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Este enfoque se caracteriza por tomar planteamientos del positivismo y del método inductivo. Desde esta perspectiva, la toma de decisiones políticas o resultados (outcomes está supeditadas a eglas de juego ue so defi idas po las i stitu io es. “tei o
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Merecedora al premio Nobel de economía en el 2009.
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―arena política‖ es concebida como ese escenario político donde los actores políticos se rigen bajo unas reglas de juego y desarrollan sus estrategias para incidir en la toma de decisiones tales como una política pública.
2.1.4 Marco de análisis narrativo
Este marco de análisis propone que las políticas públicas son básicamente construcciones discursivas argumentativas, motivo por el cual su análisis debe partir de una metodología y teoría literaria (Roth, 2008). En tal sentido, elementos como la racionalidad, las coaliciones o los intereses no parecen ser un tema relevante en éste tipo de análisis, ya que su mayor interés se centra en estudiar el papel de las ideas, la retórica, la comunicación y aspectos estéticos (Roth, 2008). Su mayor exponente, el profesor Emery Roe Bio explica que éste marco resulta bastante útil para analizar aspectos complejos de las políticas públicas en donde los argumentos entre diversos actores tienen el mismo peso y ninguno tiende a ceder (Roe 1994). En estos casos, el autor propone unas etapas para analizar los relatos discursivos en controversia.
En conclusión se puede resaltar que éste modelo plantea una forma novedosa de abordar el análisis de políticas públicas con respecto a los ya planteados. Sin embargo, este tipo de análisis puede presentar problemas metodológicos para ciertos casos con alto grado de complejidad.
2.2 El análisis cognitivo.
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nortes al imaginario de ciudad futura y la planificación urbana en el tema específico del transporte y la movilidad.
Entre los mayores exponentes de esta corriente se encuentra a Bruno Jobert y Pierre Muller. Para estos autores, su interés se encamina hacia aspectos de la acción pública o el ―Estado en acción‖ en donde la acción del Estado como institución no está determinada por una estructura social o por el conflicto de clases. A diferencia, ésta visión del referencial propone que ciertos procesos como la planificación o socialización pueden converger en un conjunto cognitivo y normativo materializado en unas políticas públicas.
En otras palabras, desde esta óptica no se perciben las políticas públicas como un resultado de una agregación de intereses entre actores públicos y privados, sino como la especificidad de la decisión pública como productora de mediación social, sobre todo a partir de la concepción de un sector determinado. (Muller, 1993)
En congruencia, se comprende por qué el profesor Muller arguye que hoy en día no existe una clara diferenciación entre ―el juego político (politics) y la acción pública (policies)‖ ya que hoy en día, hacer acciones políticas es sinónimo de implementar políticas públicas (Muller 2010). En tal caso, es fácil comprender como en el caso bogotano, los ciudadanos votan más por las propuestas o intenciones de un programa político, que por el mismo candidato en sí.
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de ideas, acciones, instrumentos y precepción de los problemas en las políticas públicas.
De igual modo, Paul Sabatier y Jankins - Smith han sido participes de la discusión ya que su modelo de advocacy coalitions parte de la existencia de un ―sistema de creencias‖ que incide en la formulación de políticas públicas. Como se había explicado anteriormente, Sabatier considera que las percepciones del mundo de los actores se basan en sus creencias preexistentes o deep core. (Puello 2007) Según la lectura de Yves Surel sobre Sabatier señala: ―Sabatier intenta mostrar que las políticas públicas resultan con frecuencia de un conflicto entre grupos de actores que se movilizan, no tanto para defender intereses o estrategias conscientes, sino para garantizar la satisfacción de ―causas‖ que se derivan de un sistema de creencias compartidas”. (2009, p 189)
Más allá del debate suscitado en ésta corriente del análisis cognitivo de políticas públicas, lo que interesa destacar de ésta herramienta es comprender cómo se producen diversas interpretaciones de un mismo problema de acuerdo al marco de interpretación del mundo de los actores encargados de desarrollar las políticas públicas. En palabras más precisas de Muller:
Más allá de una presentación de los enfoques clásicos del análisis de las políticas públicas (¿cómo aparecen los problemas públicos?, ¿cómo se toman las decisiones?), la obra propone una perspectiva original (el análisis cognitivo de las políticas públicas) fundamentada en el estudio de la acción pública como un proceso de marcos de interpretación del mundo a partir de los cuales tanto
los actores públicos (gobierno, administraciones...) como los actores privados (grupos de intereses...) van a desarrollar sus estrategias para definir el contenido de las políticas públicas.(2010, p. 20)
2.2.1 El referencial
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intereses, sino también el lugar donde una sociedad dada construye su relación
con el mundo (Muller, 2010:56). En tal sentido, las políticas públicas son las representaciones que una sociedad se da para entender y actuar sobre lo real, tal como ella lo percibe.
Dicho esto, el referencial de una política pública hace alusión a la representación o imagen que se tiene de una realidad o situación a la cual se pretende intervenir. En tal sentido, el referencial determinará la percepción de un problema o conflicto y la forma de abordar una posible solución.
El referencial corresponde esencialmente a una visión que se tiene del puesto y del papel del sector considerado en la sociedad. Por ejemplo, las propuestas que se pueden hacer en cuanto a la política de salud dependerán de la representación que se hace del estatuto de la enfermedad en la sociedad moderna (y más allá, de la imagen de la vida y de la muerte) y del estatuto de los personales encargados de poner en marcha los sistemas de cuidados. Es así como una política pública esencialmente curativa descansa en una representación de la salud como ausencia de enfermedad, donde un estado de buena salud se define negativamente por ausencia de enfermedad. Así mismo, el ejemplo de la interrupción voluntaria del embarazo, muestra que el surgimiento de una política pública cómo la que puso en marcha Simone Veil suponía que fueran modificadas las representaciones dominantes en cuanto a la sexualidad y al lugar de las mujeres en la sociedad. (Muller, 2010, p. 116)
Expuesta ésta cita de Pierre Muller, es posible extrapolar el concepto del referencial a cualquier ámbito de la vida humana e incluso al del planeamiento urbano de una ciudad. Por ejemplo, las propuestas en las políticas de movilidad estarán sujetas a las representaciones que tengan el Alcalde de turno y los técnicos sobre el trasporte público de una ciudad. A su vez, los habitantes de un determinado barrio pueden percibir como problema, la falta de vías locales e intermedias para acceder desde sus hogares al trasporte público en las vías principales. En tal sentido, en una ciudad siempre van a existir multiplicidad de percepciones sobre una realidad y sobre qué debe catalogarse como problema público para inscribirlo en la agenda política.
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saber a través de qué mecanismos. En todo caso, lo cierto es que el arranque de la acción pública a través de la puesta en marcha de un programa de acción política no está ligado a un determinado umbral de intensidad del problema.” (2010, p. 112)
De acuerdo a lo anterior, se percibe la complejidad que existe en los mecanismos para definir un problema como público, inscribirlo en una agenda política y darle trato o solución. Es así, por ejemplo; como se podría afirmar que no existe una relación directa entre los problemas de transporte en Bogotá a mediados de los años ochenta y la puesta en marcha de políticas de movilidad en los años noventa. Por tal motivo el referencial de una política pública juega un papel fundamental en la definición de los problemas públicos. De acuerdo con Pierre Muller (2010), el referencial de una política pública está constituido por un conjunto de normas prescriptivas que dan su sentido a un programa político, al definir criterios de selección y modos de designación de los objetivos. De tal modo, el referencial articula cuatro niveles de percepción del mundo los cuales dan su estructura de significación, estos son: los valores, las normas, los algoritmos y las imágenes (Muller, 2010 p. 117-118)
1. Los valores hacen referencia a esas representaciones que determinan (dependiendo de la época y el contexto) qué acciones o situaciones son deseables o no. El autor plantea el debate entre equidad o igualdad a modo de ejemplo.
2. Las normas, según Muller; definen las diferencias entre lo real percibido y lo real deseado. Éstas concretan unos lineamientos de cursos de acción a cumplir. En tal sentido un ejemplo de norma podría ser: ―Hay que incentivar el uso de transporte público en la ciudad‖.
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4. Las imágenes se podrían definir como esas representaciones cognitivas las cuales están implícitas de valores, normas o algoritmos y dan una significancia inmediata. Un ejemplo de estas podría ser: ―El metro es más eficiente que los buses colectivos‖, o ―Transmilenio mejora la calidad de vida de los bogotanos‖.
Teniendo presente estos niveles de percepción que articula el referencial para la elaboración de una política pública, el profesor Muller también explica que el referencial de una política pública puede descomponerse en tres elementos: el referencial global, el referencial sectorial y los operadores de transacción.
2.2.1.1 El referencial global
Para Muller (2010), el referencial global es ese paradigma o representación general bajo la cual se ordenan las diferentes representaciones sectoriales. En tal sentido, se entiende que este referencial global dictamina las creencias generales o dominantes de una sociedad, aunque no por ello es sinónimo de total coherencia con la realidad existente. Explica Muller:
Está conformado por un conjunto de valores fundamentales que constituyen las creencias básicas de una sociedad, así como por una serie de normas que permiten escoger entre varias conductas. Por ello, define la representación que una sociedad se hace de su relación con el mundo en un momento dado. (...) El referencial global no es más que un consenso, pero delimita el campo intelectual en el seno del cual van a organizarse los conflictos sociales. (2010, p. 118)
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En Bogotá, por mucho tiempo un concepto inmediatista e insuficiente de ciudad, apoyado por un ordenamiento político más bien entorpecedor, signó un tipo de administración que no supo ver o enfrentar la complejidad de las interrelaciones humanas que tienen lugar en su seno, y se limitó a administrar recursos en inversiones que se limitaban a construir obras de infraestructura. Calles, puentes, avenidas, edificios, es decir, obras visibles de ingeniería y arquitectura, eran sinónimo de progreso y modernidad. Se esperaba que la felicidad, la comodidad, los derechos de la gente, se vieran satisfechos de manera automática poniendo a su disposición tales elementos. (Garzón, 2007: Introducción)
En tal caso, la planeación urbana de Bogotá se constituyó por un tipo de políticas públicas enmarcadas bajo una visión técnica y urbana, en aras de alcanzar el paradigma de desarrollo de ciudades del primer mundo. Por tal motivo, hasta finales de los años ochenta, el referente global de la ciudad respondía a la modernización por medio de obras visibles en donde el ciudadano no tenía un papel importante. Sin embargo, durante las últimas administraciones distritales se empezó a denotar una serie de trasformaciones en las políticas públicas adoptadas por los alcaldes de Bogotá, las cuales permitieron evidenciar un cambio en el referencial global de la planeación urbana de la ciudad. Bajo el nuevo marco jurídico de la Constitución de 1991, se doto a la ciudad con unos nuevos referentes. Explica la economista Carmenza Saldías4 (2007, p. 45) que en los últimos veinte años Bogotá asumió la modernidad desde la perspectiva de un Estado social de derecho en donde la construcción de la ciudadanía paso a tener un papel relevante en el desarrollo de la ciudad.
Bajo este nuevo referente, Bogotá empieza a asumir una nueva visión de ciudad por parte de las siguientes administraciones a Jaime Castro; abordando desde otra perspectiva el crecimiento y la planeación urbana de la ciudad. Tal ejemplo permite denotar como el referencial global ordena las representaciones que se tiene de un mismo problema dependiendo de la época y su contexto y como éste puede modificarse.
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16 2.2.1.2 El referencial sectorial
En cuanto al referencial sectorial, se entiende según Muller que es una representación de una disciplina o profesión la cual no presupone una coherencia social perfecta, por tal sentido:
Su primer efecto es delimitar las fronteras del sector, en efecto, la configuración de un sector como la agricultura, los transportes o la energía depende estrechamente de la representación que se tiene del puesto de la agricultura, de los transportes y de la energía en la sociedad. Las fronteras de un sector son objeto de conflictos permanentes en relación con las controversias sobre la inscripción en la agenda política.(2010, p. 119)
En el caso del trasporte en Bogotá, se puede denotar como durante las últimas administraciones se pasó de hablar desde una perspectiva sectorial de trasporte a una de movilidad. Hasta principios de los años noventa, el concepto predominante en la ciudad era el de transporte. Sin embargo, la influencia de nociones internacionales ligadas al enfoque de Desarrollo Humano permitió la adopción de un concepto más amplio, la movilidad. En relación a esto, para el caso del espacio público, se pasó de pensar en una ciudad segmentada a una ciudad de integración ante el aumento poblacional y su dispersión expandida, sobre el territorio5.
Explica Ricardo Montezuma (2007) que las trasformaciones experimentadas por Bogotá en el tema de movilidad y espacio público han sido el resultado de un proceso largo y complicado en la ampliación de la visión de ésta materia. Estos cambios de paradigma no siempre han sido exitosos, tal fue el caso de las aceras sin automóviles o el uso de un espacio peatonal con normas de diseño – en donde una gran mayoría de los bogotanos, se resistieron a éste cambio.
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Lo anterior ha estado relacionado con la falta de parámetros de comparación por parte de los ciudadanos. El hecho de no tener referencias que permitan a la población comparar lo existente con otra realidad urbana hace que muy difícilmente se perciba la magnitud de los aspectos positivos de algunas iniciativas, por muy bien intencionadas que estén. (Montezuma, 2007:179)
Justamente los encargados de abordar y reflejar estos nuevos referentes en distintos cursos de acciones fueron alcaldes tales como Jaime Castro, Antanas Mockus o Enrique Peñalosa; los cuales rompieron con los esquemas predominantes hasta el momento y armonizaron el cambio de visión de ciudad.
2.2.1.3 Los operadores de transacción
Los operadores de transacción hacen relación directa a los algoritmos mencionados anteriormente; se encargaran de diseñar y transmitir esas relaciones causales en políticas públicas enmarcadas bajo su referencial global. ―Son ellos los que realizan esta operación de empotramiento en el referencial global que es, por así decirlo, el acto fundador de una política pública‖. (Muller, 2007, p. 124)
A modo de ejemplo un operador de transacción podría decir: ―teniendo en cuenta el caos vehicular de Bogotá, el número de vehículos particulares es exagerado y debe controlarse‖. Para tal caso, los encargados de llevar a cabo estas transacciones y asumirlas son los mediadores. Estos mediadores funcionan básicamente como agentes capaces de establecer el puente entre la complejidad de lo global y lo sectorial con el ánimo de direccionar una política pública. Para el caso Bogotano, los encargados de direccionar por medio de políticas públicas y armonizar los nuevos referentes promulgados por el marco normativo de la Constitución del 91 fueron los alcaldes del distrito.
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sectorial. Por ello, son los mediadores del cambio‖. (Muller 2010:124)
2.3 El sector
Antes de continuar el desarrollo de éste marco analítico, es pertinente profundizar en el concepto de ―sector‖, el cual se ha usado repetidas veces al desarrollar la noción del referencial de políticas públicas.
Si bien la mayoría de literatura estadounidense define a las políticas como el tratamiento que den las autoridades gubernamentales a un problema, las políticas públicas también son comprendidas como esa división de trabajo gubernamental (Muller, 2009). En tal caso no es extraño percibir cómo por ejemplo, políticas de medio ambiente, salud, educación o trasporte tenderán a inscribirse en sectores independientes y determinados en la sociedad.
Alude Muller que la noción de sector fue adoptada por las ciencias sociales en su sentido geométrico para designar un lugar o espacio especifico, pero a partir del siglo XX empieza a tener una connotación de tipo económico. Éste cambio trajo consigo una designación de actividad al sector y de igual modo un tipo de intervención (política pública). Por tal motivo, se pasa a entender el sector ya no como un terreno espacial específico (referido al suelo geográfico), sino a unas condiciones profesionales (agricultura, trasporte, educación, salud, etc.) las cuales buscan asegurar su representación en la agenda política. Sin embargo, advierte Muller que las sociedades sectoriales confrontan un problema de coherencia social ya que cada sector responde a una dinámica diferente e independiente a las demás.
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El sector puede definirse como una estructuración vertical de papeles sociales (por lo general profesionales) que fijan sus reglas de funcionamiento, de elaboración de normas y de valores específicos, de selección de las elites y de fijación de sus fronteras, aparece como la visión de estos sistemas de acción desde el punto de vista de la acción pública. En esta perspectiva, un sector lo conforma un conjunto de problemas asociados, de manera más o menos institucionalizada, a ciertas poblaciones. (Muller, 2009, p. 404)
Por tal sentido, ante la diversidad de sectores que se encuentran en un mismo territorio o ciudad (agricultura, transporte, salud, educación, etc) es pertinente hablar sobre el mismo territorio y la territorialidad.
2.4 Territorio y territorialidad.
Los conceptos de territorio y de territorialidad han suscitado un sin número de debates en diversos ámbitos y disciplinas a lo largo de la historia humana. Concepciones antropológicas, biológicas, políticas, psicológicas, históricas o geográficas son algunas interpretaciones que se han desarrollado con respecto a estos conceptos. Sin embargo, para la intención de esta investigación, el trabajo se basará en los estudios de los geógrafos Gustavo Montañez y Ovidio Delgado (1998) para dar cuenta en términos del referencial de la existencia de diversas sectorialidades en un mismo territorio.
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que la realidad geo-social es cambiante y requiere permanente y nuevas formas de organización territorial.
Al comprender la territorialidad como aquellas relaciones sociales que se dan en el territorio, anuncian los autores que existen distintos tipos de territorialidades: ―En el espacio concurren y se sobreponen distintas territorialidades locales, regionales, nacionales y mundiales, con intereses distintos, con percepciones, valoraciones y actitudes territoriales diferentes, que generan relaciones de complementación, de cooperación y de conflicto.‖ (Montañéz y Delegado, 1998:123)
Desde esta perspectiva de territorialidad, se puede percibir como se sobreponen diversos intereses de diferentes sectores sobre un mismo territorio; dando origen a diversos tipos de relaciones de tensión las cuales pueden llegar a ser susceptibles de intervención pública (políticas públicas).
Advierte Pierre Muller (2010) que éstas sociedades en su condición sectorial serán confrontadas por un grave problema de coherencia social, razón por la cual deberán ser reguladas. Ante esta necesidad de regular las sociedades modernas con el fin de combatir el problema de coherencia social es posible hablar de dos tipos de lógicas para las políticas públicas, tal como explica el Profesor Jean François Jolly:
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Retomando a Muller (2010), en donde el referente sectorial proyecta la imagen dominante de un sector o disciplina, se puede señalar cómo en Bogotá durante la mayor parte del siglo XX primó una lógica de tipo vertical, en donde los aspectos físicos de la ciudad primaron sobre los del ciudadano. La planeación urbana que se venía desarrollando en la ciudad respondía a una visión segmentada de la complejidad real de los problemas. En tal sentido la planificación urbana y la forma de afrontar los problemas que aquejaban a la ciudad respondían a una dinámica uni-sectorial de tipo técnico y político que tenían a Bogotá al borde del colapso para finales de los años ochenta.
Uno de los objetivos implícitos en la Constitución de 1991 consistió en
promover el desarrollo de políticas públicas de tipo territorial con el fin de armonizar las diversas posturas sectoriales frente a la ciudad y mejorar las condiciones de sus ciudadanos. En tal sentido, pasar de una lógica de tipo sectorial a una lógica de tipo territorial implica modificar las relaciones con sus ciudadanos y por ende la manera de gobernar.
2.5 Gobierno del territorio – Gobernancia de territorio.
Una vez expuesto lo anterior y según lo discutido por Jolly (2010), se puede plantear que a cada lógica de regulación de las políticas públicas le corresponde una manera de gobernar un territorio (Jolly 2010). Por tal motivo, a la lógica de regulación sectorial le corresponderá un modo de gobierno regido por una verticalidad, el gobierno del territorio. A diferencia, a la lógica de regulación territorial le corresponderá un modo de gobierno horizontal, la gobernancia del territorio. Explica así Jolly citando a Le Galès:
En esta perspectiva, según Le Galès (1995), la gobernancia de los territorios es
un modo de gobierno que se caracteriza por la horizontalidad (multiplicidad de actores) que se opone a la verticalidad (relación “desde arriba hacia abajo”) que implica la primacía dada al Estado soberano, característica del gobierno
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En dicho modo, el gobierno del territorio implica una forma de gobernar la cual proyecta cierta limitación a la participación ciudadana y a la inclusión de los diversos sectores por igual. En este caso, solo los sectores dominantes tendrán incidencia real en la toma de decisiones políticas. Por el contrario, la gobernancia del territorio implica una forma de gobernar más incluyente en la cual los diversos sectores del territorio tienen la oportunidad de participar en la toma de decisiones. En tal sentido, la gobernancia implica una oportunidad para los ciudadanos de definir desde sus referentes las problemáticas que perciben desde su realidad.
Bajo esta lógica, es posible pensar como la formulación de políticas públicas urbanas incide directamente en la forma de gobernar y pensar la planificación urbana de un territorio. En tal sentido, éste trabajo parte del supuesto que la formulación de políticas públicas sectoriales tales como la de transporte, implican una forma de gobernar y una manera de pensar la planeación urbana de una ciudad. Mientras que la formulación de políticas públicas territoriales tales como la movilidad, implican otra. Aunque esta relación se abordara más adelante en el esquema analítico, vale la pena profundizar en los conceptos de transporte y movilidad a continuación.
2.6 Del Trasporte a la Movilidad
23 2.6.1 El concepto de transporte
Para el geógrafo español Miguel Pazos Otón (2009), unos de los retos más importantes que deben afrontar las ciudades y sociedades contemporáneas se refieren a la correcta gestión de la movilidad y el transporte. ―Las políticas de infraestructuras de transporte y movilidad constituyen uno de los principales mecanismos que disponen los poderes públicos para conseguir la cohesión territorial, pero también la cohesión económica y social de un espacio determinado.” (2009, p. 257)
Arguye Carme Miralles-Guasch (2002) que en las ciudades ha existido una estrecha relación entre las estructuras productivas y territoriales las cual ha llevado a desarrollar medios e infraestructura de transporte con el fin de evitar las brechas espaciales. Históricamente, el crecimiento y expansión de los territorios ha venido acompañado del desarrollo de nuevas formas de transporte (pie, caballo, bicicleta, barco, automóvil, bus, avión, etc.).
En relación a lo anterior, Miguel Pazos (2009, p. 259) se refiere al transporte como uno de los conceptos más antiguos o clásicos para referirse a los medios de desplazamiento. Por tal sentido explica que actualmente este concepto hace alusión o se refiere la infraestructura y modos de transporte. Para el profesor Fernando Rojas (2010), el concepto más elemental de transporte hace referencia al desplazamiento de personas y productos los cuales se expresan en el transporte de personas y el trasporte de cargas. En tal modo los desplazamientos al interior de la ciudad se denominan trasporte urbano y se pueden clasificar en tres tipos: el privados o individual, el publico colectivo o masivo y el semipúblico (Rojas, 2010).
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viaje. En tal medida se justifican los medios de transporte motorizados tanto públicos como privados. Sin embargo, explica Gabriel Dupuy citado por Herce (2009) que las condiciones espaciales de las ciudades han incentivado el uso de vehículos motorizados y sobre todo los de tipo particular, generando así una segregación social entre los motorizados y no motorizados.
En congruencia cuando se piensa en trasporte para el caso bogotano se puede hacer referencia por ejemplo a los buses colectivos, taxis, vehículos particulares, Transmilenio, bicicletas, zorras, entre otros. Desde esta perspectiva, se podría afirmar que pensar en términos de trasporte significa pensar bajo una lógica sectorial referida a las infraestructuras y a los medios de transporte. En dicho modo explica el arquitecto Montezuma (2007) que el concepto de transporte aborda los desplazamientos desde una perspectiva que prioriza los vehículos motorizados y la infraestructura.
En relación a los argumentos expuestos anteriormente, se puede inferir que la formulación de políticas públicas en términos de transporte seguirá una lógica sectorial las cuales irán encaminadas a plantear soluciones de tipo técnico en favor de los vehículos motorizados.
2.6.2 El concepto de movilidad
La movilidad urbana ha tomado una gran importancia y relevancia durante los últimos años debido a los grandes problemas y desafíos que representa el tráfico vehicular en las ciudades. El uso desmedido del automóvil como medio de transporte ha dificultado cada vez más el desplazamiento de las personas (Montezuma, 2000) generado una serie de problemáticas tanto a nivel económico como social.
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concepto (Kaufmann, Arrue, Herce o Ascher) es evidente que a diferencia del transporte, la movilidad plantea una visión más amplia del tema e integra diversas variables multisectoriales. Cita el profesor Fernando Rojas (2010) a (Arrue 2009): ―A diferencia del transporte, movilidad aborda no solo infraestructura y vehículos, sino que incorpora condiciones sociales, políticas, económicas y culturales de quienes se movilizan‖. (Arrue, 2009).
El concepto de movilidad implica un tránsito de los medios de transporte al objeto de trasporte, en este caso el ciudadano. Señala Herce que durante los últimos años, la movilidad de las personas ha adquirido una importancia mayor a la que se tenía anteriormente. Prueba de ello es la relevancia que ha tomado la palabra no solo en el discurso urbanístico y en el medioambiental, sino también en los planes de infraestructuras de transporte (Herce, 2009) y adicionalmente en el discurso de los actores políticos. Arguye Herce que la configuración territorial de las actividades económicas y humanas ha replanteado la manera de concebir una ciudad para su auto sostenibilidad (Herce. 2009). De alguna manera se intenta dar una mirada estratégica de la dispersión de poblacional sobre el territorio con el fin de facilitar el acceso de servicios, pero de igual modo evitar las expansión demográfica sobre el territorio (urban sprawls).
Por su lado, Ricardo Montezuma se refiere a la movilidad como un concepto inspirado por principios humanistas en donde el principal foco de atención se centra en las personas y no en los vehículos (Montezuma, 2007). Bajo este supuesto, la movilidad contempla criterios no solo técnicos y económicos sino también ambientales y sociales, en donde la formulación de políticas públicas irá encaminada a resolver problemas de calidad de vida, equidad, desplazamiento amable, sostenibilidad y entre otros.
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a la demanda. El análisis de la movilidad, significa estudiar el sector de los transportes desde la dimensión de las personas que se mueven y que dan sentido a los flujos, a partir de sus características y motivaciones.
Explica Carme Miralles (2002:28) que ante la expansión y la fragmentación espacial de los territorios, para que las ciudades modernas funcionen se hacen necesarios los desplazamientos rápidos de los servicios, el capital e incluso las personas, entre otros. Por tal motivo, en primera instancia ésta autora explica que la movilidad como tal no está impregnada de valores cualitativos. Sin embargo, ésta movilidad urbana ha ido cambiando en el tiempo. Explica Herce (2009) citando a Ascher (2004) que la movilidad se puede comprender como un derecho, ya que implica una forma de integración personal y colectiva entre las distancias espaciales de un territorio.
En concreto se puede decir que el concepto de movilidad al implicar una visión más amplia referente al desplazamiento y movimiento de las personas en un territorio; implica una nueva manera de pensar la planeación urbana de la ciudad y abordar los problemas de trasporte.
2.7. Planeación Urbana – Proyecto de Ciudad
Para José Fernández Güell (1997, p. 45-46), las ciudades representan sistemas funcionales vivos y dinámicos los cuales están sujetos a crisis sociales debido a la alta sensibilidad a los cambios6. Estos cambios llevan a las ciudades a tomar decisiones de tipo reactivo7 las cuales suelen tener altos costos (económicos, políticos, sociales, ambiéntales, etc.) a corto, mediano y largo plazo. Complementa Fabio Giraldo Isaza (1999) que las ciudades representan más que atributos físicos las cuales están compuestas de forma compleja por dimensiones económicas, institucionales, sociales, políticas y
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Estos cambios refieren a cambios de tipo económico, políticos, tecnológicos, urbanísticos o cualquier cambio que pueda incidir en el comportamiento poblacional.
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ambientales; en la cual cada intervención en un solo de sus atributos o de sus
dimensiones afecta todo (Isaza, 1999:60). Señala Jordi Borja (2001) que las ciudades Latinoamericanas en su afán de crecimiento urbano y expansión horizontal, han asumido un tipo de dinámicas perjudiciales para ellas mismas. Pobreza, desigualdad, violencia, caos vehicular, entre otras más son algunas realidades presentes debido a la ausencia de lo que Borja denomina un ―Proyecto de ciudad8‖.
En relación a esto, revela Güell (1997, p.46) que en los últimos años los gobiernos han intentado desarrollar políticas de prevención y anticipación a los problemas sociales lo cual ha denotado una evolución entre la planificación urbana tradicional y la planificación urbana emergente. Para Güell, la planificación urbana tradicional presenta una serie de características las cuales dificultan la asimilación a los cambios urbanos de las ciudades desconociendo la complejidad de los procesos sociales inmersos en estas. Entre los elementos más problemáticos de planificación urbana tradicional se resalta la visión sectorial sobre las problemáticas de la ciudad. ―La planificación sectorial de las ciudades ha impedido la obtención de una visión global de su problemática y la formulación de un modelo integrado para su desarrollo futuro‖. (1997, p. 52)
En respuesta a éste sesgo, explica Güell (1997:52) qué la planificación urbana emergente ha intentado desarrollar una visión integrada y coordinada entre de las distintas sectorialidades. En concordancia a esto, podría decirse que bajo el marco de la planificación urbana emergente, los gobiernos han intentado implementar políticas públicas de lógica territorial.
En coherencia con lo expuesto, desde la perspectiva del ―Proyecto de ciudad‖ se puede señalar que la forma de pensar la planificación urbana de la ciudad responde a una dinámica entre las actitudes políticas y sociales las cuales
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tienen repercusiones directas sobre la población. En tal caso, uno de los desafíos que resultan primordiales para el desarrollo de las ciudades tiene que ver con el tema de la movilidad y del transporte.
Uno de los principales problemas, retos y crisis sociales que han afrontado las ciudades tiene que ver con el tema del transporte urbano y la movilidad de personas. Explica Ricardo Montezuma (1999, p. 11) que la relación entre la transformación urbana y la movilidad urbana no ha sido de especial atención en la mayoría de ciudades latinoamericanas, motivo por el cual las cuestiones urbanas siguen siendo estudiadas de manera sectorial.
Sin embargo, durante las últimas décadas varias ciudades han hecho un esfuerzo por superar los planteamientos de la planificación urbana tradicional y desarrollar aspectos de la planificación urbana emergente tales como la integración y coordinación de políticas sectoriales. Esto se puede ver reflejado en la evolución del concepto de transporte al concepto de movilidad bajo el andamiaje de planes maestros de movilidad, planes de ordenamiento territorial y planes de desarrollo. En tal sentido, se concluye este capítulo diciendo que la evolución del concepto de transporte a movilidad implica una manera distinta de pensar la planificación urbana de las ciudades.
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2.8 Estructura teórica para exploración del caso bogotano. (Andamiaje)
Análisis cognitivo de las políticas públicas.
El referencial de las políticas públicas. (Representación o imagen que se tiene de una realidad o situación a la cual se pretende intervenir)
Transporte Movilidad
Lógica sectorial Lógica territorial
Planeación Urbana Planeación Urbana
Acciones públicas Acciones públicas
Gobierno del territorio Gobernancia del territorio
Distintas estrategias para definir el contenido de las políticas públicas.
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3. NUEVOS INSTRUMENTOS LEGALES PARA LA PLANIFICACIÓN URBANA DE BOGOTÁ
A lo largo del siglo XX, Bogotá experimentó un crecimiento demográfico el cual desbordó todas las condiciones urbanísticas e institucionales de la ciudad. Éste incremento poblacional dio origen a un improvisado desarrollo urbano el cual se vio reflejado en una expansión descontrolada de la ciudad. Los primeros esfuerzos realizados por la ciudad para regular esta expansión, se limitaron a la creación de normas legales9 las cuales referían a la reglamentación urbanística y de construcción. Es hasta principios de los años treinta en adelante cuando se empiezan a desarrollar los primeros planes urbanos tales como el ―Plan de reordenamiento urbano de Bogotá‖ de Karl Brunner, el ―Plan Director‖ de Le Corbusier o el ―Plan Regulador Weiner y Sert‖, sin embargo estos planes no se implementaron satisfactoriamente y de igual modo no respondieron a la complejidad real de la ciudad.
Ante este panorama, para inicios de la década de los años ochenta Bogotá manifestaba una crisis institucional la cual evidenciaba una ciudad de tipo informal compuesta por factores tales como: la segregación social, el caos vehicular, la inseguridad, la ilegalidad, la contaminación ambiental, los problemas administrativos, entre otras. Por tal motivo, la creación de la nueva carta constitucional en el año de 1991 planteó unos nuevos nortes a la planeación y desarrollo urbano de la ciudad bajo dos nuevas herramientas: los planes de desarrollo y los planes de ordenamiento territorial.
Ante los nuevos postulados de la Constitución de 1991, la planeación urbana en el país adoptó unos nuevos referentes a los establecidos hasta ese entonces. Bajo la consagración de un Estado social de Derecho, el urbanismo adquirió una función pública al servicio de los ciudadanos y los intereses colectivos, razón por la cual se empezó a desarrollar una nueva legislación que
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permitiera dar un sentido más incluyente y democrático a las ciudades. En este sentido nacen las leyes 152 de 1994 ―Ley orgánica de planes de desarrollo‖ y 388 de 1997 ―Ley de desarrollo territorial‖ como un nuevo marco normativo para mejorar los instrumentos de planeación y desarrollo del territorio acorde a las necesidades de sus habitantes. Bajo estas nuevas herramientas jurídicas y legales, se desarrollaron en Bogotá:
1. Los Planes de Desarrollo Distritales propuestos por cada alcalde para presentar su visión de ciudad y sus principales prioridades reflejadas en un paquete de programas y proyectos a realizar durante su administración de cuatro años.
2. El Plan de Ordenamiento Territorial, el cual esta formulado por un periodo de diez años y contempla los grandes lineamientos sobre cómo debe crecer la ciudad urbanísticamente de acuerdo al desarrollo económico y social a corto, mediano y largo plazo.
Siendo estos dos planes visiones a largo plazo sobre cómo debe desarrollarse y crecer la ciudad, vale la pena revisar de manera sumaria, qué tipo de relaciones han existido entre estos dos planes en el tema de transporte y de la movilidad a lo largo de las distintas administraciones distritales de Bogotá. Para esto, primero se expondrán de manera precisa la caracterización de un plan de desarrollo y de un plan de ordenamiento territorial. Segundo, se explicará cómo se usarán las herramientas de análisis expuestas en marco analítico para abordar los distintos planes de desarrollo distrital de cada administración y su relación con el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá (contemplando sus revisiones).
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Para el año de 1994 nace la Ley 152 o Ley de orgánica del plan de desarrollo‖ en la cual se concibe la planeación como un eje fundamental para cumplir las metas propuestas por cada administración municipal o distrital. Esta ley estableció unos mecanismos y procedimientos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, control y evaluación de los planes de desarrollo de cada alcalde. Estos planes de desarrollo constan de unos objetivos y metas las cuales serán traducidas en un paquete de programas, subprogramas y proyectos propuestos por el mandatario en sus cuatro años de gobierno. Para esto, el plan definirá las estrategias y recursos que se usarán para cumplir con tales metas del plan de gobierno.
En este orden de ideas y para el caso bogotano, un plan de desarrollo es el documento concertado entre el programa de gobierno de la administración del alcalde electo y las modificaciones o ajustes considerados por el Concejo Distrital de Bogotá y el Consejo Territorial de Planeación Distrital. En tal sentido, la Secretaria Distrital de Planeación define estos planes de la siguiente manera:
Un plan de desarrollo es aquel documento de política pública a través del cual se describen los objetivos, las estrategias, los programas, los proyectos y las metas que comprometen al Estado con la ciudadanía -en particular a cada una de las entidades territoriales que lo integran-, y en el que se especifican las acciones a adelantar en cada período de gobierno, así como los respectivos recursos asociados para garantizar que las mismas se cumplan. En este sentido, el plan de desarrollo se constituye como la principal y más formal expresión del ejercicio de la planeación. (Secretaria Distrital de Planeación, 2010)
3.1.2 La Ley 388 de 1997
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municipio o distrito pudiera planificar a largo plazo los retos de la ciudad: los planes de ordenamiento territorial.
Explica la arquitecta Uniandina Juana Mariño (2003): ―El proceso de elaboración, concertación y aprobación de los planes de ordenamiento territorial, en desarrollo de la ley 388 del 97, constituyó una excelente oportunidad para identificar los principales problemas y debilidades del país en la toma de decisiones que afectan la relación entre las poblaciones y sus territorios‖. (2003, p.27)
En tal sentido, los Planes de Ordenamiento Territorial brindaron una oportunidad a las ciudades para definir desde la concertación ciudadana cómo deberían crecer, proteger sus zonas ecológicas, desarrollar sus relaciones con ciudades vecinas, definir vías, tipos de trasportes, servicios, proyectos, inversiones, etc. – todo en aras de mejorar la calidad de vida de sus habitantes.
El Plan de Desarrollo de cada administración representa un compromiso para llevar a cabo las metas propuestas por el POT. Sin embargo vale la pena resaltar que la formulación de los planes de ordenamiento territorial tiene una vigencia de diez años o un aproximado de tres periodos de alcaldes, razón por la cual la coherencia entre los planes de desarrollo de cada administración incidirá directamente en la planeación.
3.2 Una propuesta de Esquema Analítico
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Eduardo Garzón. Si bien la Constitución de 1991 creó unas condiciones adecuadas para el desarrollo de la ciudad a largo plazo, también dotó a los alcaldes con cierta autonomía para planear y estructurar su visión de ciudad. Por tal motivo, ya que cada alcalde tiene su propia visión de ciudad y responde a un referencial global distinto, será bastante útil evidenciar algunos aspectos de los distintos planes de desarrollo de cada administración. Si bien durante los últimos años la ciudad ha experimentado una cierta continuidad en los proyectos de ciudad, no por ello se puede decir que los distintos alcaldes han compartido los mismos referenciales. En este sentido, se puede afirmar que cada plan de desarrollo responde a un referente global ya que hace alusión a la representación o visión de ciudad por parte del alcalde electo. Sin embargo, también puede denotarse un plan de desarrollo como un referencial intersectorial ya que propone cierta articulación estratégica entre distintos sectores en busca de un desarrollo.
De igual modo, será pertinente revisar algunos elementos del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá (POT), ya que éste representa una visión de ciudad y plantea unos parámetros de planificación urbana a largo plazo los cuales se deben compaginar con los planes de desarrollo de cada administración. A este plan de desarrollo se le asignará un referencial global territorial, ya que plantea una visión integradora sobre toda la población de Bogotá.
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Plan de Desarrollo = Referencial Global o Intersectorial (RG) (I)
Componente Transporte y movilidad en Plan de Desarrollo = Referencial Sectorial Territorial (RST)
Plan de Ordenamiento Territorial = Referencial Territorial Global (RTG)
Plan Maestro de Movilidad = Referencial Territorial Sectorial (RGS)
En este sentido, se expondrá de manera sumaria la articulación entre los distintos tipos de referencial y la evolución entre los diferentes periodos distritales en relación al tema de trasporte y movilidad contemplados en el POT y los planes de desarrollo. Será posible señalar cómo el tema de trasporte y movilidad ha tenido diversas valoraciones y aproximaciones a lo largo de cada alcaldía, lo cual permitirá evidenciar si en realidad ha existido una evolución en la planeación urbana de la ciudad.
La manera de abordar los problema de transporte y movilidad tienen relación directa con la forma de concebir el territorio y su relación con la población. Por tal motivo se revisarán algunos aspectos de los referenciales a partir de las lógicas territoriales y sectoriales. Si bien las políticas públicas tanto sectoriales como territoriales buscan dar solución oportuna a los problemas que perciben, las repercusiones de cada una serán distintas para la población. Si el transporte presupone una lógica de tipo sectorial, en donde priman las soluciones de tipo técnico; el impacto social sobre la población será tangencial o parcial. En el caso del transporte público, el usuario aún es pensado como cliente y no como ciudadano, motivo por el cual, términos como equidad o sostenibilidad no juegan un papel fundamental.
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(relación más horizontal), el impacto social sobre la población tendrá una carga más democrática. En el caso del transporte público, el usuario deja de ser concebido exclusivamente como cliente para convertirse en ciudadano dotado con derechos, razón por la cual términos como la equidad o la sostenibilidad si son relevantes. En este sentido es importante revisar como se articulan estos aspectos territoriales y sectoriales de las políticas públicas los cuales tienen una fuerte incidencia en la manera de gobernar el territorio y por consiguiente en la planeación urbana de la ciudad.
Las políticas públicas formuladas bajo una lógica de tipo sectorial o territorial implicarán una manera distinta de gobernar. Se podría presumir que las políticas públicas que tratan de manera sectorial el tema de transporte y movilidad, les atañe una manera de gobernar con características del denominado gobierno del territorio. El gobierno del territorio se refiere a una manera central de gobernar, donde la toma de decisiones sucede de forma jerárquica bajo unas concepciones determinadas del territorio. Contrariamente, se podría presumir que las políticas públicas que tratan de manera territorial el tema de transporte y movilidad les atañe una manera de gobernar con características de la denominada gobernancia del territorio. La gobernancia del territorio se refiere a una manera de gobernar el territorio desde una visión compartida intersectorial en donde la territorialidad juega un papel importante.
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4. TRANSPORTE Y MOVILIDAD EN LOS PLANES DE DESARROLLO Y POT DE BOGOTÁ
Partiendo del supuesto que el tema de transporte y movilidad se desarrolla como un eje estructurador en la planeación urbana de una ciudad, el siguiente capítulo tiene por objetivo ofrecer algunas reflexiones sobre cómo ha sido este proceso en Bogotá durante los últimos quince años. Si bien las últimas administraciones distritales han desarrollado un nuevo discurso inspirado en el concepto de movilidad, aún parece ser que la formulación e implementación de políticas públicas responden a planteamientos sectoriales de transporte. Para evidenciar la evolución de éste proceso, se revisará de manera sumaria el Plan de Desarrollo de cada administración distrital a luz del concepto del referencial de las políticas públicas. A su vez, se revisarán algunos aspectos del Plan de Ordenamiento Territorial y su Plan Maestro de Movilidad. Este ejercicio se desarrollará en orden cronológico y será dividido por periodos de alcalde. Adicionalmente, con el fin de facilitar la lectura de lo que se expondrá a continuación a modo de resumen se presenta una matriz en el Anexo 1.
4.1 Jaime Castro – Las bases para la planificación
Una vez electo Jaime Castro como Alcalde de Bogotá (1992 – 1994), se llevaron a cabo una serie de procesos y modificaciones institucionales en aras de dar una nueva orientación a la gestión pública distrital. Aunque esta administración no contó con un Plan de Desarrollo como tal, su programa de gobierno ―Bogotá Distrito Capital: prioridad social‖ mejoró las condiciones para gobernar el territorio.
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estructura fiscal, descentralizar internamente a la ciudad y mejorar los canales de participación ciudadana. En esencia, estas modificaciones iban dirigidas a incidir en las formas de gobernar el Distrito y acercar la ciudad más al ciudadano.
Para inicios de la década de los noventa, Bogotá era una ciudad tan amplia y compleja que no podía seguir respondiendo a las demandas de sus ciudadanos por medio de políticas públicas formuladas desde un único centro (Pizano, 2003 p. 28 - 37). Era necesario crear figuras y organismos políticos que estuvieran más cercanos a las distintas realidades de los ciudadanos, redefiniendo la participación de todos los ciudadanos en el territorio. Para tal caso, la administración Jaime Castro organizó el Distrito en 20 localidades con sus respectivas Juntas de Administradoras Locales JAL y Alcaldías Locales.
Exitoso o no, lo que demostró este proceso fue un esfuerzo político por abrir los canales de participación en la toma de decisiones y como un intento por sectorizar el territorio para mejorar las maneras de gobernar la ciudad. A partir de ésta administración, se empieza a repensar el territorio y la territorialidad de la ciudad como un elemento para asimilar el crecimiento poblacional y responder las demandas de sus habitantes. La división interna de la ciudad por medio de las localidades permitió mejorar la articulación entre lo local y lo nacional.
39 4.2 Antanas Mockus – Formar Ciudad
Durante la alcaldía de Antanas Mockus (1995 – 1998), Bogotá experimentó una serie de iniciativas con miras a modificar los comportamientos culturales preexistentes y a formar un civismo en la ciudadanía. El plan de gobierno ―Formar Ciudad‖ expresaba la construcción de una imagen de ciudad por medio de programas de educación a la ciudadanía. La educación y la cultura fueron unos claros referentes para ésta administración, la cual tenía como gran reto transformar el comportamiento ladino de los bogotanos con el fin de disminuir los índices de violencia, corrupción, desconfianza y entre muchos más que eran de gran preocupación para Mockus. En tal caso, el plan de desarrollo ―Formar Ciudad‖ partió de un claro referente global alusivo a la cultura ciudadana para formular sus políticas y programas sectoriales. Los seis puntos fundamentales que priorizó éste plan fueron: la legitimidad institucional, la cultura ciudadana, el espacio público, el progreso social, el medio ambiente y la productividad urbana.
Aunque el problema del transporte no representaba la misma prioridad que los puntos mencionados en el Plan de desarrollo, se pudo comprobar según Rolf Perea (2000, p. 47) que la cultura ciudadana era un tema trasversal al caos vehicular. Para 1995 los conductores de vehículos particulares y transporte público no respetaban las normas de transito ni al peatón; razón por la cual los promedios de velocidad10 y muertes asociadas a accidentes de tránsito eran nefastas. En este sentido, se priorizó la acción en múltiples programas de educación para peatones y conductores con el ánimo que respetaran las normas de transito. Sin embargo, resalta Montezuma (2003, p. 38); que con el tiempo estos programas perdieron consistencia debido a las pocas condiciones físicas existentes para materializar lo aprendido.
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Haciendo referencia al concepto del referencial desarrollado por Pierre Muller (2010), se podría considerar que el algoritmo referente a estos programas se definía como: ―si se educaba a los conductores, se respetarían las normas de transito y se mejorarían los promedios de velocidad‖. Desde esta perspectiva, se podría argumentar que estas acciones respondían a una lógica sectorial ya que la mayoría de los esfuerzos iban encaminados a pensar el problema en términos de transporte. Aunque los programas llevados a cabo buscaban concientizar a los ciudadanos sobre el respeto a las normas sociales y de transito, la mirada principal estaba puesta sobre los automóviles y los buses.
Si bien el tema de espacio público constituía una de las seis prioridades para el Plan de desarrollo Formar Ciudad, señala Montezuma (2003, p. 40) que de las tres propuestas elaboradas por esta administración, solo una alcanzó a constituirse antes de finalizado el mandato. Sin embargo, las acciones encaminadas a recuperar el espacio público permitieron comenzar a pensar en una integración de sectores tales como el ambiental y el de transporte en aras de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y la planificación concertada. Explica Montezuma (1999, p. 17) que desde las aproximaciones sectoriales a la cuestión urbana, disciplinas referentes al espacio tales como la geografía y el urbanismo habían tenido muy poco interés por el tema del transporte.
En congruencia, vale la pena señalar que una de las principales propuestas por parte de ésta administración consistían en integrar en un mismo departamento a las entidades encargadas de la organización, planificación, control y vigilancia del tráfico, la movilidad y el espacio público (Montezuma 2003, p. 39) bajo el nombre de la Empresa del Tiempo y Espacio Público – ESTEP. Sin embargo, esta propuesta fue hundida por el Concejo Distrital debido a las diferencia políticas entre éste y el alcalde.
