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Diciembre
2006
la
T
endencia
Director
Francisco Muñoz Jaramillo
Editor General
Ángel Enrique Arias
Consejo Editorial
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Galo Chiriboga, Eduardo Delgado Julio Echeverría, Miryam Garcés
Luis Gómez, Ramiro González Virgilio Hernández, Guillermo Landázuri
Luis Maldonado Lince, René Maugé Paco Moncayo, René Morales
Melania Mora, Marco Navas Gonzalo Ortiz, Nina Pacari
Andrés Páez, Alexis Ponce Rafael Quintero, Eduardo Valencia
Andrés Vallejo, Raúl Vallejo Gaitán Villavicencio
Coordinadora editorial
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Los editores no comparten, necesariamente, las opiniones vertidas por los autores, ni estas compromenten a las instituciones a las que prestan sus servicios. Se autoriza a citar o reproducir el contenido de esta publicación, siempre y cuando se mencione la fuente y se remita un ejemplar a la revista.
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endencia
—revista de análisis político—
Editorial 7
La coyuntura electoral en un contexto de
comparaciones históricas 11
Juan J. Paz y Miño Cepeda
¿Una nueva izquierda latinoamericana? 18
Joaquín Hernández Alvarado
Integración sudamericana:
de la retórica a los hechos 22
Ángel Enrique Arias
Rafael Correa: ¿fruto de la coyuntura «antipolítica»
o de la irrupción ciudadana? 28
Pabel Muñoz L.
Derechos sexuales y reproductivos:
a la hora de las decisiones 34
Myriam Garcés
Los socialistas de cara al próximo gobierno 39
Rafael Quintero López
¿Un pacto en la izquierda? 43
Juan Sebastián Roldán y María Paula Romo
Un nuevo actor para una nueva democracia 47
Juan Cuvi
La renovación de los partidos de centro izquierda 53
Andrés Páez Benalcázar
Asamblea Nacional Constituyente:
un acuerdo social por la patria 58
Carlos Castro Riera
Las elecciones de 2006 y
el laberinto de la reforma política 64
Julio Echeverría
Análisis de coyuntura
Conducta política de centro izquierda
La visión de un país desde los deseos y los sueños 71
Javier Ponce Cevallos
La política social y la necesaria elaboración
de una visión estratégica 78
Fundación Diagonal, Capítulo Ecuador
El salto posible:
un programa económico que beneficie a la gente 83
Diego Borja Cornejo
Lineamientos para una política petrolera
en Ecuador 89
Carlos Izurieta
El nuevo gobierno en las
relaciones internacionales 93
Gustavo Vega
El sistema financiero y su papel en
el desarrollo económico y social 98
Hugo Jácome
La necesidad de un modelo económico alternativo 104
Leonardo Vicuña Izquierdo
Cambiar desde la comunicación política:
potencial ciudadano y desafíos para la tendencia 108
Marco Navas Alvear
AUTONOMÍA
La autonomía que necesita Ecuador 119
Gustavo Baroja
Un país con autonomías, no unas autonomías sin país 122
Augusto Barrera G.
¿Es posible un «Régimen especial» autonómico
en el ordenamiento jurídico ecuatoriano? 128
Diego Pazmiño
Propuestas programáticas
La autonomía que necesita Ecuador
Propuestas programáticas
Gustavo Baroja*
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itular así este trabajo entraña dosas-pectos básicos: el primero, que desde el gobierno intermedio —los gobier-nos provinciales— demandamos y reconocemos como necesario iniciar un proceso autonómico; y, segundo que ello implica una reestructuración del Estado ecuatoriano.
No es posible iniciar el análisis del tema auto-nómico sin articularlo a la nueva estructura del Estado nacional que demandan la sociedad y los distintos niveles de gobierno. Asimismo, estruc-turar un sistema autonómico no debe limitarse a la elaboración de un proyecto de ley orgánica que lo rija. Por el contrario, este proyecto debe ser el efecto de un proceso teórico-político que supone un amplio debate nacional y que debe ser el espacio propicio para redefinir el Estado ecuatoriano, sus funciones, alcances y las com-petencias de los tres niveles de gobierno: el cen-tral, el intermedio y el local (Municipalidades y Juntas Parroquiales). A partir de esta redefinición espacial-territorial, habrán de estructurarse las instituciones y organizaciones que, legitimadas por la sociedad, inicien su gestión. Sería dable aprovechar el espacio creado por este debate para diseñar una forma de intervención basada en la territorialidad antes que en la funcionalidad de las organizaciones.
Dimensiones de la autonomía
Es necesario estructurar un sistema
autonó-mico a partir del cual se construya1 un proyecto
de ley como forma de instrumentar este proceso. Pero antes se requiere consolidar los criterios so-bre los cuales se sentarán las bases de un proceso
autonómico como salida de gestión administrativa de Ecuador. Esta propuesta se fundamenta en tres dimensiones.
Dimensión cultural2 e identidad3
Construir, descubrir o definir una identidad o identificación de un grupo humano o social con un territorio supone determinar las diferencias entre grupos. A partir de saber lo que no somos, estableceremos cuán diferentes somos y qué tan distanciados culturalmente estamos. Esta diferen-ciación permitirá determinar formas de gestión diferenciadas en lo referente a la organización de la administración pública y, sobre todo, estable-cer los objetivos de vida de los distintos grupos.
* Prefecto de la provincia de Pichincha.
1 A lo largo de este trabajo se hace hincapié en la construcción
social como metodología tanto para el diagnóstico de la pro-blemática cuanto para la búsqueda de soluciones. Vale la pena insistir en que la autonomía necesita consensos mínimos que no se pueden aceptar presiones ni de tiempo ni de elites.
2 La cultura, que espontáneamente se representa como un lugar
de la sociedad, debería más bien ser pensada por la antropología en términos de temporalidades (acumulaciones o duraciones, cambios o rupturas) en la sociedad, y sobre todo en movilidad. Nada menos fijo y estático, nada menos definido y terminado que la cultura, donde el hombre pone de manifiesto tanto su li-bertad de expresión como de (individualización) diferenciación. Sánchez-Parga, José: El oficio del antropólogo, Quito, Centro Andino de Acción Popular, 2005, p. 65.
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La autonomía que necesita Ecuador La autonomía que necesita Ecuador
Cuando se construían los estados-naciones parecía, por lo menos en Ecuador, que estas diferenciaciones se venían dando respecto de otros países y sus sociedades, y poco se cuestionó en torno a la existencia de esa diferenciación al interior de Ecuador. Muchas veces, en nombre de la unidad estatal y nacional, se negaron las distintas dimensiones de estas diferencias. Pero, asimismo, a cuenta de ser distintos, a lo largo de la historia hemos visto justificar muchas posturas tendientes a la independencia de zonas y regiones.
Lo que cabe indagar, y es parte de la pro-puesta de profundizar el análisis de estas dife-renciaciones culturales y de identidades, es si esas diferenciaciones son naturales o ficticias, es decir construidas a partir de diferenciaciones
entre elites4, y medir qué tan profundas son sus
raíces o si se trata tan solo de diferencias a partir de proyectos oligárquicos excluyentes y de cau-dillismos regionales.
Entonces, la autonomía debe partir de esas di-ferenciaciones, con preguntas clave cuya respuesta deberá partir de procesos teórico-políticos:
¿Somos tan diferentes los ecuatorianos como para establecer claros grupos culturales y étnicos al interior del territorio nacional?
¿Las diferencias culturales —y sociológicas— son producto de procesos naturales o fabricados por las elites regionales?
¿Es el surgimiento de fenómenos regionales y locales una respuesta a la globalización o a la
inefi-ciente distribución de los recursos a nivel público5?
A partir de las respuestas a estas y otras pre-guntas guía, podemos estructurar un proceso au-tonómico que surja como alternativa a diferencia-ciones culturales reales o de modelos de gestión público-administrativa de los poderes nacional y locales. La motivación para este proyecto de au-tonomía podría ser de gestión, es decir se apun-taría a buscar formas alternativas para mejorar la administración pública y los niveles de impacto de las políticas públicas. Pero si las motivacio-nes son diferencias culturales, estos procesos se tornarían insalvables y es mejor estructurar el sistema autonómico a partir de lo irreconciliable que puedan tener estas culturas-grupos humanos diferenciados.
Dimensión territorial-espacial
En nuestro país la relación territorio-grupo humano es estrecha, vinculada desde la tradición y con amplias y variadas manifestaciones cultu-rales. Esta estrecha relación con la tierra va más allá de la relación geográfico-productiva a partir de la cual se han ido construyendo identidades que, tal como la situación cultural, determinan la institucionalidad de la región, de las localidades y del país.
Bajo esta premisa sería posible escoger dos vías de análisis que se entrelazan: la primera, una visión de relación entre el territorio y la pobla-ción y todas las relaciones sociales, económicas y políticas que se dan en él; y, otra, más práctica, que tiene que ver con la prestación de servicios desde los distintos niveles de gobierno.
En este trabajo se escogerá la segunda, más por su carácter práctico que por la importancia
que se concede al territorio6. Se privilegia un
4 No podemos desconocer los procesos de transformación
cul-tural que sufren los grupos humanos, pero cuando utilizamos modelos de análisis que sobre todo toman en consideración la relación poder-territorio, esa transformación es claramente distinta de la que surge de análisis de grupos económicos o de la generada por fenómenos histórico-sociales como las migraciones, los procesos de transformación tecnológica etc.
5 La pretensión actual de eliminar la diversidad y la diferencia
acarrea una orfandad identitaria (o supuesta orfandad), que dejan espacio a lo que Sánchez-Parga llama una feudaliza-ción identitaria, es decir, la emergencia y revitalizafeudaliza-ción de identidades regionales y locales cada vez más microfísicas. 6 Entendemos al territorio como El espacio de realización
La autonomía que necesita Ecuador
117
La autonomía que necesita Ecuador
análisis de la gestión público-privada que se ha venido dando en el país, a partir de las funcio-nes antes que del territorio. Los prestadores de un servicio (público-privado) se acercan a este último por la oferta de sus servicios y desde él se demandan muchas veces los servicios que los prestadores ofrecen. Sin embargo, estos últimos no siempre coordinan y direccionan su gestión en función de los horizontes de desarrollo defini-dos desde esa comunidad-territorio. Ahí surgen las superposiciones de funciones y de actividades. Varios prestadores de servicios de salud
(Munici-pio, Consejo provincial, ONG,
Ministerio de Salud) actúan en forma descoordinada, desperdi-ciando recursos y afectando el nivel de impacto del gasto.
Estos procesos de gestión de-mandan que, desde el territorio, se organice a estos prestadores de servicios. Pero ello demanda no solo capacidad de coordinación
sino el traspaso de poder político
desde el centro al territorio, para desde aquí instrumentar dinámi-cas que generen participación y acercamiento de los distintos ni-veles de gobierno a la sociedad, lo que supone construir herra-mientas como los presupuestos participativos, la planificación estratégica local-regional, la ren-dición de cuentas, etc.
Esto obliga asimismo a cons-truir un proceso de articulación
de la planificación nacional con la regional-local, así como de los marcos normativos y la clarifica-ción de competencias y funciones de cada nivel de gobierno. Entonces, a diferencia de la dimen-sión cultural y de identidad, está por determi-narse si es inviable un proceso nacional y que por ende la autonomía sería la salida. En esta dimen-sión sí está claro el fracaso de la forma de gestión
funcional y es indispensable pensar en niveles de autonomía para las regiones y las localidades, que transformen la forma de intervención funcional en una en una territorializada.
Se habla de niveles de autonomía porque esta no puede ser la misma para los distintos niveles de gobiernos, ni para las regiones y localidades.
Dimensión económico-financiera
En Ecuador la distribución de recursos a es-cala territorial ha sido inequitativa. Las razones son variadas y se han estudiado hasta la saciedad. No obstante, se persiste en ver al centralismo como un problema geográfico —incluso se habla de bicentralismo, incluyendo a Guayaquil-Guayas— cuando en realidad se trata de una forma de organización estatal. Desde las grandes ciudades se deman-dan recursos pues en ellas se en-cuentra la mayoría de la pobla-ción que migró precisamente en busca de alternativas a su empo-brecimiento característico sobre todo de la ruralidad. Entramos entonces en un círculo vicioso, atendiendo a las grandes concen-traciones humanas en desmedro de las rurales, que buscan en la ciudad las oportunidades que se les niega en el campo. Hoy asis-timos, además, a un fenómeno adicional que es la migración hacia otros países, atribuible a la
ausencia de oportunidades y de seguridad7 que
otrora brindaban nuestras ciudades.
Lo que cabe
indagar es si las
diferenciaciones
son naturales o
ficticias, es decir
construidas a partir
de diferenciaciones
entre elites, y medir
qué tan profundas
son sus raíces o si
se trata tan solo
de diferencias a
partir de proyectos
oligárquicos
excluyentes y
de caudillismos
regionales.
7 Una motivación para la migración es la inseguridad sobre
118
La autonomía que necesita Ecuador La autonomía que necesita Ecuador
Asimismo, no es posible caer en el reduccio-nismo de pensar el régimen autonómico como la repartición de los recursos que se generan en cada ciudad o región por algunas consideraciones:
1. Los recursos naturales le pertenecen al país, al
Estado en general y no a la zona o región donde se encuentran.
2. El desarrollo y las potencialidades de algunas
ciudades se generan en desmedro de otras regio-nes, básicamente debido a la fuerza política de algunos líderes y se ligan estrechamente a algu-nas tradiciones y reconocimientos históricos.
3. Debido a lo anterior, empresas públicas y
priva-das se ubican con sus matrices en estas ciudades y realizan sus actividades productivas en otras zonas. Es el caso, por ejemplo, de las empresas petroleras, cuya gestión no solo incluye la explo-tación del recurso, sino también desarrollo tec-nológico e investigativo, formación del talento humano, venta del producto. En fin, explotar y gestionar el petróleo es algo más que extraerlo en una región: supone un negocio integral que a la vez involucra más regiones,
ciudades e incluso países.
4. Hay regiones, ciudades y
pro-vincias que son inviables, es decir que no podrán auto-sustentarse. Es necesario, en-tonces, pensar en el fondo de desarrollo de las autonomías, que más que solidaridad de-manda el reconocimiento de que el desarrollo de algunas ciudades ha sido posible en desmedro del de otras zonas. Es ese fondo el que financiará
primero la descentralización y luego las
autono-mías a nivel nacional8.
La autonomía que deberíamos
construir
Mucho se ha hablado sobre las características del sistema autonómico y no cabe insistir, pero a partir de las dimensiones anteriormente descritas un proyecto autonómico básicamente debe con-tener elementos como:
1. Una clara definición sobre las identidades
loca-les que se articulen con la construcción de la identidad nacional. Trabajar el proyecto nacio-nal a partir de la gestión descentralizada, en una primera etapa, y caminar hacia la autonomía.
2. Trasladar a los gobiernos intermedios y locales
la capacidad de organizar, controlar a los actores locales, prestadores de servicios públicos y pri-vados para —desde el territorio y en forma par-ticipativa con los actores sociales— planificar el desarrollo de esa región o ciudad, e intervenir en el territorio de manera ordenada y coordi-nada entre todos. Esto supone un traslado de poder político-administrativo a los territorios.
3. Construcción del fondo para la
descentralización, a partir de las asignaciones que actualmente se entregan a los gobiernos locales, a las que debemos sumar los re-cursos que se invierten desde el gobierno central y sus entidades autónomas en el territorio, para
lo cual hay que territorializar el
presupuesto, es decir manejar un
sistema de cuentas nacionales desa-gregado a nivel territorial, a nivel de parroquias y a nivel funcional en el que sea posible determinar claramente los actores y prestadores de servicios. Esto supone involucrar en este sistema de cuen-tas al sector y a los prestadores de servicios pri-vados. Con esta información y cruzándola con la planificación nacional articulada a la local y regional, proceder a determinar los recursos y proyectos a desarrollarse en las regiones.
8 Sobre este tema véase Impactos del TLC en la agricultura y
manufactura en el ámbito provincial, Serie Territorio 22 N, Quito, CONCOPE, 2005.
¿Es el surgimiento
de fenómenos
regionales y locales
una respuesta a
la globalización
o a la ineficiente
distribución de los
La autonomía que necesita Ecuador
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La autonomía que necesita Ecuador
4. Las autonomías deben nacer
de una política nacional; ser integrales; no solo volver autó-nomas a la ciudad, la provincia o la mancomunidad; abordar el tema del financiamiento y los recursos destinados al de-sarrollo de las autonomías. Ser autonómico significa pagar bien los impuestos, exige altos esfuerzos de las zonas autonó-micas. Como ya se mencionó el desarrollo de Ecuador no es uniforme, viéndolo desde
su territorio: hay ciudades —la mayoría de ellas— y provincias inviables que, por modelos de desarrollo y de gestión perversos, no están en posibilidades de ser autonómicas, de autofinan-ciarse.
5. El fondo para las autonomías no es un fondo
solidario para las regiones autonómicas no de-sarrolladas, sino uno que deberá aportar a la construcción de las capacidades de los actores locales de las regiones autonómicas que no pue-dan autosustentarse.
6. Profundización de la democracia: el régimen
autonómico que se propone construir debe existir en función de acercar el gobierno al pue-blo, de construir niveles de mayor participación de la sociedad en las decisiones de los gobiernos locales, de generar mecanismos para que sea po-sible canalizar la participación social, sin abusar
de ella9. Esto también enraña el desarrollo de la
organización de la sociedad, la construcción del
cultivo social10 como un elemento de apoyo al
desarrollo de la región.
7. Profundizar la democracia significa superar la
crisis de representatividad que existe en la insti-tucionalidad ecuatoriana, expresada en la ines-tabilidad político-administrativa, para lo cual la representación política a nivel local (conce-jales, consejeros, miembros de las juntas parro-quiales) podría ser elegida a nivel de distritos. Sin embargo, para la elección de diputados la
distritación no es viable. Por el contrario, habría que aspirar a tener legisladores nacionales que se preocupen por la legislación y construcción del proyecto país, que sean autoridades que superen el ámbito de la región para tener la visión integral y total.
8. Entrar en el proceso que
re-construya las relaciones de poder y sobre todo las relaciones econó-micas entre las regiones es básico, pero es fundamental entender que es necesario un proceso de redistribución de la riqueza. Ni autonomías ni la descentralización aumentan automáticamente los recursos, tampoco solucionan los problemas de financiamiento en Ecuador. Hay que enten-der que el país es deficitario en todos los ámbitos de la prestación de servicios públicos y lo que se vaya a redistribuir entre las regiones y locali-dades debe incluir el déficit presupuestario. La exclusión social expresada en la pobreza no se re-suelve únicamente con autonomía o descentrali-zación: es impostergable la reforma estructural, sobre todo la redistribución de la riqueza.
La descentralización, el primer paso
Con más dudas que certezas el país se acerca a un proyecto autonómico. Es, siempre lo ha sido,
9 La saturación de la comunicación e información puede
lle-var a formas de desinformación y a forzar la participación desde la institucionalidad y la autoridad pública, así como generalizar la participación a todos los ámbitos puede termi-nar generando mayor apatía en la sociedad.
10 Entendido como lo que algunos autores llaman el capital
social, término muy economicista que concede carácter de mercantil a relaciones y construcciones sociales más comple-jas que las que supone la generación de un capital. El tema ha sido tratado con amplitud en Vizer, Eduardo: «¿Capital social y/o cultivo social» en La trama (in)visible de la vida so-cial. Comunicación, sentido y realidad. Argentina, Ediciones La Crujía, 2003, p. 301 y ss.
Se persiste en ver al
centralismo como un
problema geográfico
—incluso se habla
de bicentralismo—
cuando en realidad
se trata de una forma
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La autonomía que necesita Ecuador La autonomía que necesita Ecuador
un reto para las sociedades. Pero hay que ir cons-truyendo certezas. Una de ellas, la de que el régi-men autonómico supone que los actores locales asuman responsabilidades, tarea
en la que se cuenta con una ex-periencia tanto teórica cuanto legal y práctica como el proceso de descentralización.
La autonomía es un proceso más complejo que la descentra-lización porque sus motivacio-nes responden a otras circuns-tancias y deberá constituir un avance más en la consolidación del país. Como primer paso an-tes de ser autónomos, es impe-rativo mejorar y agilitar más el proceso de descentralización. La transferencia de competencias sigue siendo una alternativa vá-lida pese a las limitaciones que ha evidenciado y que se expre-san básicamente en:
1. la perversa negociación uno
a uno que establece el marco normativo vigente sobre la descentralización;
2. la voluntariedad y discrecionalidad para que
distintos niveles de gobierno asuman distintas funciones, lo que distorsiona la prestación de servicios y la ejecución de obras en el territorio;
3. la falta de información económica financiera
territorializada, que conduce a discutir la trans-ferencia de competencias en el vacío, sin saber a ciencia cierta los recursos (financieros, materia-les, tecnológicos) que hay o que se destinan al gobierno local.
La propuesta es acercarnos a la autonomía a partir de la descentralización, con políticas
in-crementales11 que permitan ir estableciendo y
quemando etapas progresivamente, mientras se descubre el proyecto nacional, equitativo, justo, democrático y participativo. Esta metodología posibilita ir actuando y corrigiendo a la vez.
En Ecuador estamos al pa-recer llegando a un punto de inflexión, de quiebre sin re-torno: la temporalidad de las distintas crisis en que nos ve-mos envueltos supera la coyun-tura del tiempo destinado a un gobierno, se trate de uno cen-tral o uno local. Vivimos crisis políticas que se simbolizan en la desinstitucionalización del país; en la crisis de represen-tación; en la crisis económica que profundiza la brecha entre pobres y ricos, que alienta el desarrollo de polos geográfi-cos en los que se concentra la inversión, pero también la po-blación y con ella la pobreza, la marginalidad y la exclusión. Vivimos crisis de identidad. A la globalización respondemos con el surgimiento de localismos y regionalismos, ya no construimos la identidad y la cultura desde lo nacional sino desde lo lo-cal, y la simple suma de localidades no constru-yen la cultura nacional. Aportan, son su com-ponente pero no pueden ni deben reemplazar a la identidad nacional.
Por último, vivimos una crisis de gestión pú-blica. El bicentralismo —entendido no como un fenómeno geográfico sino como una forma de organización estatal— está agotado. Desde el centro no se desarrollaron las otras regiones; generamos únicamente polos de crecimiento, no de desarrollo; las grandes ciudades de Ecuador son concentraciones de pobreza; a partir de la
11 Políticas públicas y la escuela incremental, con base en escritos
de Charles Liberdom.
Desde el centro no
se desarrollaron
las otras regiones;
generamos
únicamente polos
de crecimiento, no
de desarrollo; las
grandes ciudades
del Ecuador son
concentraciones
de pobreza;
a partir de la
intervención estatal
o últimamente del
mercado, el proyecto
nacional fracasó
estruendosamente
La autonomía que necesita Ecuador
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La autonomía que necesita Ecuador
intervención estatal o últimamente del mercado, el proyecto nacional fracasó estruendosamente en el país.
El Ecuador de hoy espera que todos demos lo mejor de cada uno. No hay tiempo para demo-rar las grandes transformaciones nacionales. Es hora de fijar unos pocos, poquísimos objetivos
