Título del Trabajo:
DI PLOMACI A DE LOS PRESI DENTES EN EL CONO SUR:
EL APORTE DE LA ARGENTI NA
Autor:
Roberto Miranda
1Ponencia presentada en el
I I Congreso en Relaciones I nternacionales del I RI
La Plata, Provincia de Buenos Aires, Argentina
11 y 12 de noviem bre de 2004
1 Universidad Nacional de La Plata. Universidad Nacional de Rosario. CONI CET. Profesor en la Maestría en
Los m edios para hacer relaciones internacionales son m últiples. Uno de estos m edios es la denom inada diplom acia de los presidentes. En el Cono Sur, esta práctica diplom ática ha sido fundam ental para lograr inéditos niveles de cooperación e integración entre los países de la región. Las controversias de distinta índole, com o por ej em plo las com erciales, han disparado crisis políticas entre los países de la región em puj ándolos a la diplom acia de los presidentes, entre otras cosas, para que la buena vecindad y las inm ej orables relaciones bilaterales no se vieran afectadas. La Argentina utilizó varias veces este m edio que en la coyuntura de un conflicto resultó apropiado para la superación del m ism o. Pero las relaciones interpersonales, que es la base de la diplom acia de los presidentes, lo hacen a este m edio frágil e inseguro para las relaciones interestatales. En la reestructuración de su política exterior, la Argentina debe tener en cuenta la fugacidad de la diplom acia de los presidentes, m odificando su actitud para entender la región y, al m ism o tiem po, para contribuir a sostener la cooperación a través de relaciones de m enor personalización y de m ayor institucionalización.
En este trabaj o se consideran algunos aspectos conceptuales surgidos de la evolución de la práctica de la diplom acia de los presidentes. Al respecto se hipotetiza en torno a esta práctica y se relacionan algunos casos que dan testim onio de la m ism a. Por últim o, se analiza el aspecto negativo de la diplom acia de los presidentes y el desafío de la Argentina para revertir esta costum bre de la que depende la cooperación e integración regionales.
I . La bu e n a ve cin da d
En Am érica Latina en general y en el Cono Sur en particular, asistim os a una época inédita en cuanto a los niveles de cooperación alcanzados entre los países de la región, después de décadas de aislam iento y de rivalidad com o las que vivim os durante la Guerra Fría. No sólo los niveles de cooperación alcanzados han representado un salto cualitativo para la política regional. Tam bién, el hecho de que estos niveles de cooperación se lograron a pesar de las num erosas crisis económ icas y políticas que sacudieron a varios países latinoam ericanos. Sobre todo por las tensiones sociales que se fueron sucediendo por efecto de la aplicación de políticas de exclusión y de fragm entación que, de un m odo u otro, sem braron insatisfacción colectiva y am enazaron las instituciones dem ocráticas2.
El contexto de buena vecindad que está identificando a la región es, sin duda alguna, contundente. Una de las razones de esta contundencia es que entre los países latinoam ericanos existe una apuesta m uy fuerte por la “ paz dem ocrática” y el entendim iento diplom ático, sabiendo estos países que tales prem isas le brindan oportunidades de prosperidad y bienestar para sus respectivas sociedades civiles. Un ej em plo de la m encionada apuesta es la creación del Grupo de Río de Mecanism o Perm anente de Consulta y
Concertación Política ( 1986) . De algún m odo los países latinoam ericanos han tratado de reforzar la identidad política de la región con posiciones internacionales com unes, lo cual era inim aginable en otros m om entos, no por lo que im plica la form ación de un foro m ultilateral en una determ inada circunstancia, sino por la im portancia de la estabilidad y continuidad de este foro en el segm ento periférico.
En el contexto de la buena vecindad latinoam ericana, el espacio conosureano es tal vez uno de los m ás significativos luego de la com petencia política, sospechas diplom áticas m utuas y diferendos territoriales que, históricam ente, han tenido entre sí los países de este espacio. Desde la Declaración de I guazú ( 1985) de los presidentes de la Argentina y Brasil, Raúl Alfonsín y José Sarney, el Cono Sur fue generando acciones diplom áticas tendientes a reforzar las relaciones interestatales y los vínculos entre actores no estatales, configurando un progreso político ej em plar. La desaparición del conflicto Este- Oeste y el im pacto de la globalización, por citar dos fenóm enos relevantes de los últim os tiem pos, hicieron que distintos actores no le prestaran la debida atención al proceso conosureano, com o por ej em plo el hecho de haber abandonado conductas vinculadas a la desconfianza y a la hostilidad, y en su lugar el haber desarrollado conductas relacionadas con la cooperación y la solidaridad internacionales.
A pesar de que al proceso de cooperación del Cono Sur no se lo valoró suficientem ente, su im pronta fue sellando hitos de enorm e trascendencia para las relaciones internacionales de los países de la región. Uno de estos hitos, por dem ás im portante, ha sido el fortalecim iento que cada política exterior fue experim entando a partir del esquem a de cooperación del Cono Sur. Básicam ente, porque este esquem a de cooperación se realizó a través del consenso de los países conosureanos, el cual le fue dando a cada uno de estos países una cuota de poder acorde a su situación periférica y m enos com prom etida que, si al citado esquem a, se lo hubiese planteado en torno a hegem onías3. De hecho, y por cierto m uy valorado, cada país conosureano tiene m ás poder internacional del que tendría si no existiera el actual m arco de cooperación.
Otro de los hitos del proceso de cooperación del Cono Sur, fue la tendencia a enhebrar fórm ulas de integración regional. En este sentido la firm a del Tratado de Asunción ( 1991) , que puso en m archa el Mercado Com ún del Sur ( Mercosur) , coronó el com ienzo de una m uy buena relación bilateral entre la Argentina y Brasil y, al m ism o tiem po, im pulsó la concepción integracionista que m arcó una etapa distinta en la historia de la política regional ( Cervo / Bueno, 2002: 483) .
Por cierto que el sistem a internacional y la situación hem isférica fueron favorables a la iniciativa integracionista, diferente - por ej em plo- a lo que había sucedido durante los sesenta. Por cierto, tam bién, la m undialización
fue un factor que contribuyó a la form ación del Mercosur com o esquem a práctico para im poner el concepto de m ercado, a favor de actores transnacionales vinculados a las lógicas financiera y com ercial4. No obstante este rasgo tan peculiar, el Mercosur, en este caso j unto a sus países asociados, logró transform arse en un actor internacional que supo sostener posiciones atípicas con relación a lo que históricam ente pudieron realizar los países periféricos y latinoam ericanos, com o ha sido la de darle consistencia a la cooperación política. En verdad, a través del cam ino transitado por el Mercosur y el Cono Sur alrededor de la cooperación política, la región fue experim entando una nueva form a de poder en las relaciones internacionales.
I I . La lógica de l con flict o t r a n sfor m a da e n cr isis polít ica
El m uy buen clim a de cooperación vivido en el Cono Sur no estuvo exento de controversias bilaterales y de desinteligencias m ultilaterales. Muchas veces estas situaciones resultaron paralizantes. En algunos casos, intereses corporativos y ánim os nacionalistas hicieron pensar en la reedición de adversidades que ya no tenían nada que ver con el espíritu de solidaridad y cooperación que anim aba a los países de la región. Por cierto, m ientras se edificaba una tendencia hacia la integración regional, tam bién se form aba una actitud escéptica en torno a esta tendencia. De algún m odo, cada controversia o desinteligencia era aprovechada por sectores escépticos de distintos países para hablar del fin de la cooperación.
A pesar de las situaciones en las que el escepticism o tuvo un principio de sustento, el contexto de buena vecindad del Cono Sur no abandonó su rol integrador. La teoría, por un lado, dice que en los procesos de cooperación e integración interestatales el conflicto no es negativo. Precisam ente, las diferencias entre países son obvias y las controversias que surgen en base a estas diferencias no necesariam ente culm inan en una confrontación o separación, al contrario, pueden conducir a reforzar la cooperación e integración ( Jervis, 1999) . La realidad conosureana de los últim os tiem pos, por otro lado, ha pasado por varios conflictos de distinta índole y de diferente m agnitud que, si bien tendieron a conspirar contra la estabilidad regional, term inaron afianzando la variable integradora. Esta realidad ha confirm ado que el conflicto es inherente al proceso de cooperación com o consecuencia de la “ m utua adaptación” que, inevitablem ente, los países deben asum ir para avanzar hacia la integración.
Pero em píricam ente algunos de los conflictos o controversias en el Cono Sur han tenido una condición especial: derivaron en crisis políticas explosivas. Esto quiere decir que el problem a no fueron las crisis políticas en sí m ism as, sino las características que tuvieron estas crisis. Hubo conflictos com erciales o diplom áticos en la región que generaron crisis políticas, no por la cuestión que era obj eto de la diferencia interestatal, sino porque a estas
crisis se llegaba por la ausencia de estructuras burocráticas com unes, o bien por la im pericia de los niveles gubernam entales específicos de los países que participaban de la controversia. Por estos m otivos, y por la velocidad con la que a m enudo se desataron las crisis, éstas fueron una suerte de provocación para el contexto de buena vecindad conosureana y, fundam entalm ente, para su ej e organizador: la cooperación.
I I I . Re la cion e s in t e r e st a t a le s y r e la cion e s in t e r pe r son a le s
La falta de com prom isos reales con m ecanism os efectivos de resolución de controversias com erciales o diplom áticas entre países conosureanos, o bien la ausencia de burocracias intergubernam entales para la gestión de la cooperación, hizo que las crisis políticas regionales en m ás de una ocasión t uvieran que ser trat adas y resuelt as a través de las relaciones interpersonales de los Ej ecutivos de los países en discrepancia. En rigor, el contexto de buena vecindad en el Cono Sur y las inm ej orables relaciones bilaterales entre los países de la región, se han sostenido básicam ente en la diplom acia de los presidentes.
Por cierto esta práctica tiene los años del Estado m oderno, y los sucesos de la guerra y de la paz se sostuvieron m uchas veces en la diplom acia de los Ej ecutivos. La tradición estatal y el m undo se han m ovido alrededor de una prem isa: sólo el Ej ecutivo era el que decidía sobre la suerte de la política internacional del país. Esta práctica, en las últim as décadas, ha sufrido algunos aj ustes im portantes tendientes a desconcentrar y descentralizar el proceso de tom a de decisiones de la política exterior. Esto significó una apertura del aparato decisional de las relaciones externas ( Miranda, 2001) . La perspectiva consistió en considerar a la política exterior com o una política pública, lo cual im pulsó la participación de actores estatales y no estatales en el proceso decisorio, acción que estos actores habitualm ente no realizaban5. En los regím enes presidencialistas, el protagonism o del Legislativo en los tem as y problem as de las relaciones externas ha sido un ej em plo de esta participación estim ulando tanto la “ política dem ocrática” com o la “ política federal” en la form ulación de la política exterior.
Esta tendencia de la tom a de decisiones de las políticas exteriores fue acom pañada en las relaciones internacionales a través de la creación de estructuras m ultilaterales y la puesta en vigencia de num erosos instrum entos diplom áticos, destinados a reducir el volum en de las cuestiones que debían tratar y resolver los Ej ecutivos entre sí. Mientras aum entaba la com plej idad de los asuntos internacionales que debían conducir los Ej ecutivos, al m ism o tiem po dism inuían las responsabilidades que desgastaban a estos Ej ecutivos. Justam ente, el com partir burocracia en un proceso de integración o el entendim iento diplom ático bilateral a través de varios y diversos canales de interrelación, hicieron que la m ayor parte de las controversias propias de una
dinám ica de cooperación, quedara fuera de la obligación directa de los Ej ecutivos. De esta form a, la diplom acia de los presidentes se ha convertido en una práctica para las decisiones internacionales trascendentes.
Cuando la diplom acia de los presidentes es m oneda corriente frente a todas y cada una de las crisis políticas provocadas por conflictos com erciales o diplom áticos, entonces estam os en presencia de un sistem a de cooperación precario. Precisam ente, porque esta diplom acia basada en las relaciones interpersonales le quita espacios políticos a las relaciones interestatales que son las que le dan continuidad y confianza a la cooperación internacional. Tanto la variable personalidad del presidente com o la referida al vínculo personal con un par, son efím eras en la historia de los Estados y ocupan lugares que deberían estar reservados a las políticas institucionales de estos Estados, políticas involucradas con los procesos de cooperación e integración de por sí largos y dificultosos.
Por cierto que las relaciones interestatales pueden sufrir crisis políticas. Los ej em plos en este sentido abundan. Pero tam bién es cierto que previo a estas crisis se agotaron num erosas instancias m ediante m últiples procesos políticos, apelando a varios recursos diplom áticos y j urídicos. Muchas veces, adem ás, la convergencia de factores dom ésticos em puj an a las crisis políticas con otro país, o bien el cruce de variables sistém icas es el que crea las condiciones para estas crisis. En cam bio la diplom acia de los presidentes depende de la voluntad y de los hum ores que anim an las relaciones interpersonales, lo que hace que esta diplom acia pueda ser oportuna para resolver el conflicto com ercial o diplom ático, pero paralelam ente frágil e incierta para asegurar la estabilidad y persistencia de la cooperación. En verdad la buena vecindad y la cooperación, en lugar de estar suj etas a lo que institucionalizan los actores estatales, están subordinadas a las actitudes personales de los presidentes, lo cual im plica un riesgo político para los Estados que estos presidentes representan.
I V. Con t r ove r sia , cr isis y diplom a cia
De esta form a, en la política del Cono Sur se m ezclaron obj etivos de gestión de las políticas exteriores de los países de la región, con los procesos de elaboración de cada una de estas políticas y los estilos personales que los presidentes le im prim ieron a sus acciones diplom áticas. Esta com binación a veces agravó las crisis políticas regionales, hasta el punto en el que la m ism a diplom acia de los presidentes tuvo que poner fin a estas crisis. En cada caso, la m encionada diplom acia apareció con la retórica de la integración y de la “ alianza estratégica” expuesta por presidentes y cancilleres, obviam ente buscando descom prim ir la crisis y m inim izándola en el contexto tangible de la buena vecindad, pero al m ism o tiem po poniendo de m anifiesto la endeblez de los acuerdos intergubernam entales y de las convenciones políticas.
I V.a . Esce n a r ios de l pa sa do
Un ej em plo m uy representativo de la puesta en m archa de la diplom acia de los presidentes fue la controversia con Brasil por el tem a azucarero, en setiem bre de 1997. En esa ocasión, el m alestar del gobierno de Fernando Cardoso por la sanción de la Ley 24.822 que gravaba el azúcar proveniente de Brasil con el m ism o arancel que regía para los países extra- Mercosur, alcanzó ribetes inim aginables. Entre otras cosas porque puso en evidencia el conflicto que en su proceso de tom a de decisiones tenía el gobierno argentino, hasta el punto en el que tanto el m inistro brasileño de Hacienda, Pedro Malan, cuestionó la im previsibilidad del Ministerio de Econom ía a cargo de Roque Fernández, com o el canciller Luiz Felipe Lam preia afirm ó que el tem a del azúcar no era un problem a del Mercosur sino un problem a político de Buenos Aires.
De todos m odos, las desavenencias dom ésticas de la Argentina por el tem a azucarero afectaron enorm em ente las relaciones bilaterales con Brasil. Tanto las vinculaciones entre las estructuras m inisteriales específicas de am bos países, com o las relaciones entre las cancillerías, quedaron enm arcadas en un punto de m uerto. La gravedad del asunto quedó patente cuando el Legislativo brasileño preparó un decreto- ley para prohibir la im portación de trigo argentino a m odo de represalia por la sanción de la Ley 24.822. Esta controversia com ercial con olor a diplom ática, disparó una crisis política de envergadura entre am bos países que arrastraba la suerte del Mercosur y quebraba la cooperación conosureana.
A partir de esta situación, la diplom acia de los presidentes fue la herram ienta idónea a la que apelaron la Argentina y Brasil para ratificar la buena vecindad y la cooperación regional. En este sentido es posible citar tres ej em plos. Uno de estos ej em plos, fue en ocasión de la I I Cum bre de las Am éricas realizada en Santiago de Chile, en abril de 1998, donde am bos países m ostraron sus coincidencias ante las iniciativas norteam ericanas. Otro ej em plo fue cuando la Argentina y Brasil, luego de diferencias com erciales y de quej as planteadas desde Buenos Aires por los desaguisados financieros de Brasilia que repercutían negativam ente en la econom ía nacional, tuvieron que confirm ar el proyecto integracionista del Mercosur cuando se realizaba la XV Cum bre de Río de Janeiro, en diciem bre de 1998. El últim o de los ej em plos tiene el valor de que la diplom acia de los presidentes, tam bién fue llevada a cabo luego del cam bio de gobierno en la Argentina con la adm inistración aliancista piloteada por el presidente Fernando de la Rúa. Justam ente, el disenso entre el canciller Adalberto Rodríguez Giavarini y el m inistro de Econom ía Dom ingo Cavallo en torno al Mercosur, a propósito de la propuesta de este últim o de transform ar al bloque regional en una zona de libre com ercio m ediante la suba de los derechos de im portación de bienes de consum o y la baj a de los bienes de capital, produj o una fuerte tensión en la relación con Brasil. Esta tensión la dirim ieron los presidentes de la Rúa y Cardoso durante la I I I Cum bre de las Am éricas realizada en Quebec.
I V.b. La a ct u a l r e la ción bila t e r a l con Br a sil y Ch ile
Sin duda alguna, el nivel de entendim iento diplom ático y de cooperación internacional alcanzado por la Argentina, Brasil y Chile, es incuestionable. Fundam entalm ente, el com prom iso con la política regional es una coordenada que singulariza la relaciones entre estos países conosureanos. Por ej em plo, las diplom acias de la Argentina y Chile han tenido m uy en claro el cum plim iento de los acuerdos de cooperación en defensa e integración física y económ ica, com o así tam bién los vinculados a las explotaciones conj untas y al afianzam iento de las relaciones com erciales. Chile, en el m arco de su protagonism o internacional basado - entre otras cosas- en el regionalism o abierto y en el Tratado de Libre Com ercio con los Estados Unidos, no dudó en apoyar a la Argentina en dos cuestiones que son problem as m uy actuales de la agenda externa de Buenos Aires: por un lado, la negociación con el Fondo Monetario I nternacional por la reestructuración de la deuda, y por el otro, la reivindicación de la soberanía territorial sobre las I slas Malvinas.
produj o el episodio de espionaj e chileno en el consulado argentino de Punta Arenas, en noviem bre de 2003. Por supuesto que este hecho tuvo distintas aristas. Por ej em plo, la tensión del gobierno chileno con algunos sectores m ilitares, o bien el aprovecham iento que hizo el presidente Néstor Kirchner para fortalecerse políticam ente a través de una respuesta sim bólica. Hubo cruce diplom ático entre las cancillerías, desde la protesta argentina hasta la preocupación chilena por satisfacer acabadam ente el reclam o de Buenos Aires. Pero a pesar de todo esto, fue necesaria la com unicación telefónica entre los presidentes y una reunión entre Néstor Kirchner y Ricardo Lagos durante la realización de la XI I I Cum bre I beroam ericana de Jefes de Estado y de Gobierno, en Santa Cruz de la Sierra, para dar por term inado el conflicto bilateral.
Otra de las controversias fue la que se produj o a m ediados de 2004 a propósito del incum plim iento argentino en la provisión de gas a Chile. En este caso tam bién hubo distintas aristas. Por ej em plo, el clim a preelectoral que m uy anticipadam ente vivía Chile por la candidatura oficialista a la Presidencia y que obligaba al gobierno a cuidar los pasos que daba en respuesta a la actitud argentina, entre otras cosas por las m útiples presiones de las que era recipiendario el presidente Lagos, al cual le dem andaban dureza en el tratam iento con el vecino país. Por otro lado, la desprolij idad diplom ática de Buenos Aires para m anej ar la situación exacerbó lo que, de por sí, no debía tener un efecto am plificador y m enos de sesgo m uy delicado. Hubo protesta diplom ática chilena, encuentros entre legisladores de am bos países y se constituyó un com ité bilateral sectorial para tratar la crisis energética. No obstante, en este caso tam bién fue necesaria la com unicación telefónica entre los presidentes Kirchner y Lagos para reducir la intensidad de la crisis política. De esta form a, por un lado, el presidente Lagos le garantizó una cobertura política al viaj e que hacía la canciller Soledad Alvear a Buenos Aires para el abordaj e directo del problem a energético, y por el otro, el presidente Kirchner le quitaba responsabilidades al m inistro Rafael Bielsa luego de que este no cum pliera con su prom esa de ir a Santiago a intercam biar puntos de vista sobre el m encionado problem a.
Lo preocupante en uno y otro caso fue que las relaciones entre cancillerías y las interconexiones entre distintos actores gubernam entales de am bos países, no alcanzaron para desactivar las crisis políticas que se originaron com o consecuencia de controversias que, en un principio, estaban lej os de la dedicación personal de los presidentes. Curiosam ente, después de los cruces diplom áticos o interm inisteriales entre los gobiernos se produce un vacío que revela desconfianza e incertidum bre, hasta que irrum pe la práctica de la diplom acia de los presidentes para despej ar lo que porta este vacío. Algo sim ilar ha ocurrido en la relación bilateral de la Argentina con Brasil.
que significó sum ar poder y espacios en el contexto internacional, m uchas veces a t ravés del act or Mercosur6. En este proceso hubo num erosas acciones políticas y diplom áticas que de algún m odo sostuvieron la prédica de la “ alianza estratégica” entre am bos países. Las posiciones planteadas de m anera conj unta tanto en la V Conferencia m inisterial de Cancún patrocinada por la Organización Mundial de Com ercio ( set iem bre, 2003) , com o en la Cum bre m inisterial de Miam i ( noviem bre, 2003) , en lo que era la octava ronda de negociaciones por el ALCA, por citar dos casos entre otros, fueron m uestras de la intensidad y profundidad alcanzada por las relaciones bilaterales. Lo m ism o puede decirse tanto del “ Consenso de Buenos Aires” ( octubre, 2003) que fue todo un sím bolo de política sudam ericana, com o la Cum bre de Copacabana ( m arzo, 2004) que sirvió para dem ostrar la cohesión regional ante el FMI .
Sin em bargo, a pesar de la evolución del bilateralism o argentino- brasileño, la lógica de los intereses y de los negocios estuvo por encim a de la afinidad y la em oción, y la preem inencia de la diplom acia de los presidentes nuevam ente se interpuso para neutralizar controversias com erciales que encendían crisis política7. Una de estas controversias fue en j ulio de 2004 cuando la Argentina decidió frenar la im portación de electrodom ésticos procedentes de Brasil. Esta tensión com ercial fue m anej ada por las áreas económ icas de am bos países, pero baj o el paraguas del entendim iento político entre los presidentes Kirchner y Luiz I nácio Lula da Silva. Al m es siguiente se desató otra controversia bilateral que estuvo m ás cerca que la anterior de que prosperara com o crisis política, ya que el gobierno argentino am enazó con retirarle la concesión del gasoducto General San Martín a la em presa brasileña Petrobrás por no haber realizado las inversiones prom etidas.
La cuestión de Petrobrás en la Argentina puso a la diplom acia de los presidentes en su m om ento m ás difícil. Sobre todo porque uno y otro presidente tuvo que m anej ar, adecuadam ente, la articulación entre el nivel de presión interno y la transacción política bilateral8. La Argentina reclam ó por lo que dej ó de realizar Petrobrás, cuando en realidad el problem a de fondo era que las inversiones externas no se repartían equitativam ente entre am bos países. A partir de esta diferencia prácticam ente estructural, la cuestión de la petrolera brasileña cobró relevancia hasta el punto en el cual el presidente Lula buscó la form a de satisfacer el m alestar argentino. En este
6 Ver: Miranda (2004).
7 El problema con las automotrices en setiembre de 2004 también rozó la diplomacia de los presidentes,
aunque la crisis política estuvo lejos de ser disparada. La decisión argentina de postergar la apertura irrestricta a los automóviles fabricados en Brasil implicó que el presidente Kirchner apelara a la amistad con su par Lula para que este comprendiera la medida aoptada por él y suavizara sus efectos fronteras adentro. Cabe puntualizar que como beneficio de la diplomacia de los presidentes, el gobierno de Lula debió tratar y resolver, coyunturalmente, la presión de las empresas automotrices que reclamaban una protesta oficial ante la decisión argentina.
proceso la m odalidad de la diplom acia de los presidentes fue fundam ental porque, entre otras cosas, el presidente Lula necesitaba hablar en la Asam blea General de las Naciones Unidas de la “ alianza estratégica” con la Argentina, y el presidente Kirchner necesitaba de la fortaleza internacional que Brasilia le podía facilitar a su gobierno ante el escenario de la reestructuración de la deuda en default.
V. El la do á spe r o de u n m e dio opor t u n o
Está claro, com o en algunos pasaj es de este trabaj o se ha señalado, que el clim a de cooperación internacional y solidaridad diplom ática que se vive en el Cono Sur, especialm ente a través de las relaciones entre la Argentina, Brasil y Chile, tuvo que ver - y m ucho- con la diplom acia de los presidentes. La construcción que esta diplom acia hizo del m encionado clim a fue dej ando pilares fundam entales, com o por ej em plo la preservación del Mercosur y la concientización regional. Con el tiem po, las realizaciones que se tej ieron m ediante la diplom acia de los presidentes, pasaron a ser patrim onio de los Estados y se alej aron de las características personales que en su m om ento tuvieron las relaciones entre los Ej ecutivos.
Después del tiem po transcurrido, la diplom acia de los presidentes sigue acentuando notoriam ente la construcción del clim a regional de cooperación internacional y solidaridad diplom ática. Sin duda que esta vocación es loable por su im pacto político, pero tam bién - com o todas las cosas- es perfectible. La discusión está centrada en torno a la m ism a naturaleza de la diplom acia de los presidentes. Es decir, hasta dónde se pueden autosostener las relaciones interpersonales. A título de ej em plo, el supuesto de que las m uy buenas relaciones interpersonales entre los presidentes Kirchner y Lula se m antendrán incólum es, tiene un lím ite m uy preciso que es cuando am bos presidentes cum plan sus respectivos m andatos constitucionales. En el cam ino, seguram ente am bos presidentes habrán sem brado avances en aras de la integración regional com o hasta ahora ha quedado dem ostrado, lo cual pasará a ser un capital político im portante para los respectivos Estados.
precariedad de la diplom acia en cuestión es un riesgo político, porque la base de la buena vecindad en el Cono Sur y de las inm ej orables relaciones bilaterales entre los países de la región, se ha estado sosteniendo a través de las relaciones interpersonales de los Ej ecutivos.
VI . Con clu sión : de la diplom a cia pr e side n cia l a la diplom a cia in st it u cion a l
La Argentina ha experim entado situaciones sociopolíticas y económ icas m uy diferentes a las de los otros países del Cono Sur. Tam bién, ha experim entado una situación internacional m uy distinta a la que tuvieron países com o Brasil y Chile. A pesar de las diferencias m encionadas, la continuidad de la diplom acia de los presidentes es un atributo que parecen com partir los Ej ecutivos de la región. Tal vez la frecuente aparición de las relaciones interpersonales entre los presidentes conosureanos, com o principio y fin de las relaciones internacionales de los países que lideran, está vinculada al díficil y duro cam ino de la consolidación de las dem ocracias y, sobre todo, de las instituciones públicas. Quizás la decisión de los presidentes de entenderse personalm ente para salvaguardar los espacios logrados desde la periferia, está relacionada con los escenarios cam biantes, inseguros e inciertos que el m undo viene configurando a partir de la posguerra fría y la globalización, el pos 11- S y el unilateralism o estadounidense.
El signo positivo de la diplom acia de los presidentes no debe convertir a este diplom acia en una m eta en sí m ism a. Sobre todo, no debe transform arse en la única referencia posible para desactivar las controversias interestatales. Si bien es cierto que la política exterior argentina debe adaptarse a la m encionada práctica diplom ática porque hasta el m om ento es la que rige las relaciones conosureanas, los tópicos de su reestructuración deberían distanciarse de esta práctica. El hábito de la diplom acia de los presidentes para las relaciones entre los Estados, ha fom entado la diplom acia presidencial en cada uno de estos Estados en el m arco de sus respectivas políticas exteriores, lo cual no es un problem a. El problem a es la suprem acía sistem ática de esta diplom acia presidencial en la tom a de decisiones de la política exterior, tendencia de la que ha estado m ucho m ás cerca la Argentina que Brasil y Chile. La diplom acia presidencial en la política exterior argentina debe ser una m ás en el m arco de la orientación, obj etivos y m edios de esta política.
dem ocrático de una negociación interna en el proceso de tom a de decisiones, considerando - al m ism o tiem po- que la diplom acia de los presidentes, a pesar de estar sustentada en las relaciones interpersonales, es una instancia de negociación internacional entre Ej ecutivos en la que j uegan m ás los intereses que los afectos.
Si la Argentina descom prim iera la costum bre de aplicar la diplom acia presidencial com o único m edio para afrontar cualquier controversia m enor en el Cono Sur, entonces cada conflicto que podría afectar la cooperación e integración regionales, ya no dependería del reduccionism o de su política exterior. De m anera que este cam bio de la política exterior argentina se convertiría en un aporte real y efectivo para que la buena vecindad y las inm ej orables relaciones bilaterales entre los países de la región, descansen en diplom acias institucionales del Estado en lugar de diplom acias interpersonales.
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