LIBRE COMPETENCIA Y RECICLAJE EN BOGOTÁ: INFORMALIDAD Y EXPLOTACIÓN EN EL
SERVICIO PÚBLICO DE APROVECHAMIENTO DE RESIDUOS SÓLIDOS
ROGER CAMILO ALFONSO LEAL
TRABAJO DE GRADO PARA OPTAR AL TÍTULO DE
MAGÍSTER EN DESARROLLO SUSTENTABLE Y GESTIÓN AMBIENTAL
DIRECTORA:
YOLANDA TERESA HERNÁNDEZ PEÑA
FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS
FACULTAD DEL MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES
BOGOTÁ D.C., COLOMBIA
AGRADECIMIENTOS
Quiero agradecer a la Asociación Medioambiental de Recicladores EMRS la disposición e interés en
el desarrollo de esta tesis de grado.
También quiero agradecerle a la Ingeniera Ambiental y profesional de EMRS, Ivón Angulo Cortés por
su apoyo incondicional durante todas las fases de la presente investigación. Su experiencia y saber
fue fundamental para despejar múltiples dudas y aclarar muchas ideas.
Deseo hacerle un reconocimiento a Anny Paola Romero Ocampo, recicladora de oficio y columna
vertebral del funcionamiento administrativo de EMRS. Sin su apoyo hubiera sido imposible culminar
este trabajo.
Así mismo quiero resaltar la labor de Luis Alberto Romero Ocampo, reciclador de oficio y líder natural
de EMRS y del gremio reciclador, un autodidacta que me enseñó gran parte de las cuestiones
fundamentales del las organizaciones y del servicio público de aseo. Las múltiples charlas,
conversaciones y discusiones sobre el pasado, presente y futuro del aprovechamiento de los
residuos de la ciudad, me enriquecieron enormemente y me permitieron aterrizar el conocimiento
académico.
También quiero agradecerle a mi hijo Camilo Andrés, él como nadie sabe del esfuerzo y dedicación
que le imprimí a esta investigación. Gracias hijo, sigues siendo uno de los mayores motivadores en
mi vida.
Sumario
PALABRAS CLAVES... 6
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Y JUSTIFICACIÓN...6
OBJETIVOS... 8
1. MARCO TEÓRICO... 8
1.1 La ciudad y el reciclaje en América Latina...8
1.2 La gestión de los residuos sólidos y el reciclaje...9
1.3 Informalidad y explotación: la población recicladora...10
1.4 La libre competencia en la cadena del reciclaje y la sustentabilidad de la ciudad...12
1.5 Estudio de caso como metodología para el análisis de la relación reciclaje-libre competencia...15
2. METODOLOGÍA... 16
2.1 Objetivo Específico 1... 16
2.2 Objetivo Específico 2... 16
2.3 Objetivo Específico 3... 18
3. OBJETIVO ESPECÍFICO 1: LA POLÍTICA DE FORMALIZACIÓN DE RECICLADORES Y EL APROVECHAMIENTO DE RESIDUOS EN COLOMBIA 1991-2017...19
3.1 Las Naciones Unidas y los compromisos internacionales para la gestión de los residuos...19
3.2 Desarrollo normativo en Colombia...20
3.3 La Ley 142 de 1994... 22
3.4 Reglamentación de la Ley 142 de 1994...23
3.5 Política para la Gestión Integral de Residuos...24
3.6 El Comparendo Ambiental y su aplicación en Bogotá D.C...26
3.7 Inclusión y formalización de la población recicladora. El caso de Bogotá D.C...27
3.8 La licitación del servicio público de aseo y los recicladores en Bogotá D.C...28
3.9 Plan de Inclusión de la Población Recicladora para las organizaciones de recicladores de Bogotá D.C....30
3.10 El Decreto Nacional 2981 de 2013 y el nuevo marco tarifario del servicio de aseo...31
3.11 Tensiones en el cumplimiento de la órdenes de la Corte Constitucional, la libre competencia y la Ley 142 de 1994 en Bogotá D.C... 32
3.12 El Decreto Nacional 596 de 2016 y su aplicación en Bogotá D.C...34
3.13 Consideraciones finales sobre la política pública de formalización de la población recicladora...36
4.1 La operación del servicio público de aseo en su actividad de aprovechamiento en Bogotá D.C...37
4.2 Análisis de la prestación del servicio de aprovechamiento en libre competencia bajo el Decreto Nacional 596 de 2016... 38
4.3 La operación del servicio público de aseo en su actividad de aprovechamiento. El caso de la Asociación EMRS... 46
4.4 Costos de la separación de los residuos...50
4.5 Costos de la recolección y transporte...53
4.6 Costo de Disposición Final... 55
4.7 Rentabilidad de la operación de la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo...58
4.8 Consideraciones finales sobre la operación del servicio de aprovechamiento de EMRS...60
5. OBJETIVO ESPECÍFICO 3: SITUACIÓN SOCIOECONÓMICA DE LOS RECICLADORES DE LA ASOCIACIÓN EMRS BAJO EL ESQUEMA DE LIBRE COMPETENCIA Y EL DECRETO NACIONAL 596 DE 2016... 61
6. CONSIDERACIONES FINALES...65
6.1 Recomendaciones... 66
7. BIBLIOGRAFÍA... 67
8. ANEXOS... 72
Índice de ilustraciones
Ilustración 1. Análisis comparado del crecimiento de las bodegas autorizadas por la SSPD frente al crecimiento del reporte ante el SUI de las toneladas aprovechadas...39Ilustración 2. Toneladas reportadas como aprovechadas ante el SUI por organización para julio de 2017...40
Ilustración 3. Participación de las organizaciones de recicladores en el reporte de las toneladas aprovechadas ante el SUI para julio de 2017... 41
Ilustración 4. Participación de las ECA’s en el reporte de las toneladas aprovechadas ante el SUI para julio de 2017... 42
Ilustración 5. Reporte de toneladas aprovechada ante el SUI de las ECA’s con una participación igual o mayor al 2% del total de toneladas reportadas ante el SUI para julio de 2017...42
Ilustración 6. Macrorutas de recolección de la asociación EMRS y sus usuarios aforados...49
Ilustración 7. Nivel de separación en la fuente de los usuarios de EMRS según los recicladores...50
Ilustración 8. Tiempo de separación de los residuos según los recicladores...50
Ilustración 9. ¿Le dan tiempo los compactadores a los recicladores para separar y recoger los residuos aprovechables?... 51
Ilustración 10. Perdida de usuarios por prácticas abusivas en libre competencia...56
Ilustración 11. Localidad de residencia de los asociados de EMRS...62
Ilustración 13. Tiempo de asociación de los recicladores a EMRS...63 Ilustración 14. Ingresos por comercialización de los recicladores de EMRS...64 Ilustración 15. Esquema de aprovechamiento que elegirían los recicladores si pudieran escogerlo...66
SIGLAS
(ARB) Asociación Cooperativa de Recicladores de Bogotá (ASES) Áreas de Servicio Exclusivo
(CONPES) Consejo Nacional de Política Económica y Social
(CRA) Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (ECA) Estación de Clasificación y Aprovechamiento
(EMRS) Asociación Entidad Medioambiental de Recicladores (MPA) Material Potencialmente Aprovechable
(PGIRS) Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (RSDJ) Relleno Sanitario Doña Juana
(SIC) Superintendencia de Industria y Comercio
(SSPD) Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
RESUMEN
La investigación aquí presentada es un análisis de la libre competencia en el componente de aprovechamiento de residuos del servicio público de aseo de Bogotá, a partir del estudio de caso de la Asociación Entidad Medioambiental de Recicladores (EMRS).
Esta investigación pretende analizar la operación de las organizaciones de recicladores de oficio en proceso de formalización como prestadores de la actividad de aprovechamiento de residuos, después de 13 años de políticas de inclusión del gremio reciclador al servicio de aseo ordenadas por la Corte Constitucional desde la Sentencia T724 de 2003 desarrolladas en el marco de la libre competencia. En la actualidad no existe ninguna organización de recicladores en Bogotá que este completamente formalizada y cumpla con los requerimientos establecidos por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD), a pesar de la avalancha de jurisprudencia, normatividad y recursos que se han invertido para convertir a las organizaciones de recicladores en empresas de servicios públicos.
Se utilizan herramientas de información geográfica, aplicación de encuestas, revisión de archivo, entrevistas y bases de datos de la prestación del servicio de aprovechamiento para comprender el funcionamiento operativo, económico y administrativo de la organización EMRS y analizar por qué después de 13 años de políticas de inclusión, la organización aún continúa trabajando de manera informal lejos de ser considerada una empresa de servicios públicos con suficiencia financiera.
PALABRAS CLAVES
Reciclaje, competencia, colombia, utilización de desechos, explotación laboral
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Y JUSTIFICACIÓN
La población recicladora de oficio del país se estima en 50.000 personas que se dedican a recoger, transportar y comercializar Material Potencialmente Aprovechable (MPA) en condiciones de informalidad (ARB & BID, 2011). En Bogotá existen 13.771 recicladores de oficio activos que registran pesaje de MPA. De esta población el 81% aparece registrado en alguna de las 168 organizaciones de recicladores que sobre el papel tiene la ciudad, sin embargo la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP) solamente a habilitado a 61 organizaciones que cumplen con unos mínimos de formalización y son reconocidas -más no autorizadas- como organizaciones que pueden prestar el servicio de aprovechamiento de residuos (UAESP, 2015). Desde la entrada en vigencia del Decreto Nacional 596 de 2016, se encuentran reconocidas como
Organizaciones Autorizadas en proceso de formalización ante la SSPD, 59 asociaciones de recicladores1. Para el 2012 se estimó que el ingreso diario promedio de un reciclador de oficio en Bogotá era de $16.788, el 10% de esta población habitaba la calle, el 24% carecía de afiliación al sistema de seguridad social en salud, apenas el 50% de esta población había terminado la educación primaria, y un 11% era adulto mayor en edad de jubilación, pero que continuaba ejerciendo el oficio de reciclador para sobrevivir (UAESP, 2015).
En 2012 la Administración Distrital expidió el Decreto 564 de 2012 que implementó la remuneración tarifaria a la población recicladora por la recolección y transporte del MPA (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2012). Cerca de 30.000 millones pesos se han pagado a 10.222 recicladores que han recuperado MPA de manera informal en el periodo 2013-2015 (UAESP, 2015).
Desde la Sentencia T-724 de 2003 de la Corte Constitucional, el Estado reconoció a las y los recicladores de oficio como población vulnerable sujeto de protección especial que debe ser incluida en el Servicio Público de Aseo, concretamente en Bogotá (Corte Constitucional, 2003). Sin embargo 13 años después de dicha sentencia, del pago de tarifa individual a recicladores desde 2013, del reconocimiento formal del Distrito Capital a 61 organizaciones de recicladores, y la existencia de 40 organizaciones autorizadas en formalización reportando información ante la SSPD bajo el Decreto Nacional 596 de 2016, el servicio de aseo en Bogotá continua orientado al enterramiento de los residuos.
El servicio público de aseo en Bogotá D.C. está dividido en diversas actividades, la recolección de residuos no aprovechables, el barrido y la limpieza es prestado bajo el esquema de Áreas de Servicio Exclusivo (ASES) que configura un monopolio natural en zonas específicas de la ciudad en las que un solo prestador suministra estas tres actividades, adjudicadas mediante licitación pública de libre concurrencia. Mientras tanto la actividad de recolección de residuos aprovechables se presta bajo el esquema de Libre Competencia en el que hay múltiples prestadores que suministran esta actividad y compiten entre si por prestarle el servicio a todos los usuarios de la ciudad. La Libre Competencia para la actividad de recolección de residuos aprovechables tiene una restricción para la libre entrada de prestadores al mercado, debido a que las organizaciones de recicladores pueden entrar a prestar el servicio formalmente y cobrar su remuneración tarifaria sin cumplir con todos los requisitos técnicos, operativos y administrativos que exige la Ley 142 de 1994, el Decreto Nacional 1077 de 2015 y el Decreto Nacional 596 de 2016, teniendo 5 años para el cumplimiento de estos requisitos, mientras que los demás agentes económicos deben cumplir previamente todos los requisitos de la normatividad mencionada para entrar al mercado del aprovechamiento. Este proceso es vigilado, controlado y supervisado por la SSPD con el apoyo de la UAESP en el caso de Bogotá.
Sin embargo, en la práctica la actividad de recolección de residuos aprovechables está ausente de control efectivo regulatorio por parte de la SSPD y la UAESP. La “libre competencia” ha estructurado la actividad del reciclaje en rutas y microrutas de recicladores de oficio que se disputan los residuos aprovechables de grandes, medianos y pequeños generadores. Se ha configurado una dinámica en la que los recicladores y sus organizaciones “luchan” entre si -y con empresas privadas-, por garantizarse el acceso a los mejores generadores de MPA de la ciudad, en detrimento de la prestación del servicio en zonas de baja generación y dificultad geográfica. A esto se le suma que los usuarios disponen sus residuos aprovechables y no aprovechables mezclados en la misma bolsa, lo que genera una competencia desigual entre prestadores de aprovechables y no aprovechables, estos últimos con una enorme ventaja por disponer de ASES que les permite tener control sobre los usuarios y capital financiero para tener vehículos y maquinaría especializada para recoger rápidamente los residuos si restricción alguna. Los usuarios sacan provecho de esta situación vendiendo sus residuos aprovechables o simplemente la posibilidad de que los recicladores escarben en su “basura”. La actividad de aprovechamiento de residuos no cumple con los principios de eficiencia y universalidad, y se mantienen los niveles de vulnerabilidad de la población recicladora de oficio.
Esta situación hace inviable la existencia de organizaciones de recicladores formalizadas que puedan recolectar los residuos de forma separada en horarios y frecuencias de recolección diferenciadas para los aprovechables, sin tener que competir por los residuos con otros actores de la cadena. Lo que hace ineficiente la recuperación del MPA de la ciudad y perpetua las condiciones de informalidad y vulnerabilidad de la población recicladora; a pesar de toda la jurisprudencia y la política pública que ha ordenado y apoyado la formalización de las organizaciones de recicladores como empresas autorizadas para prestar el servicio de aseo desde hace 13 años.
La localidad de Kennedy es el territorio con mayor número de recicladores de oficio -2002- con la presencia de 16 organizaciones que recuperan MPA (UAESP, 2015), sin embargo estás operan con un alto nivel de informalidad, son ineficientes en sus procesos operativos, compiten desigualmente entre ellas por las fuentes y microrutas, y muchos de sus asociados continúan siendo población vulnerable trabajando en condiciones indignas (UAESP, 2015). De esta manera hemos tomado el caso de la organización EMRS como objeto de estudio, debido a que es una de las organizaciones de recicladores que ha emprendido un proceso de formalización a largo plazo con el objetivo de convertirse en un prestador formal del servicio de aseo.
De tal manera el proyecto de investigación aquí presentando pretendió resolver la pregunta: ¿Cuáles son las condiciones que mantienen en la informalidad a las organizaciones de recicladores de oficio, y como estás condiciones hacen inviable la gestión integral de los residuos sólidos y la sostenibilidad ambiental de la ciudad?
OBJETIVOS
Objetivo General:
Analizar los factores económicos, sociales y técnicos que han condicionado a la organización de
recicladores EMRS a la informalidad como prestador del servicio público de aseo en el componente de aprovechamiento
Objetivos Específicos:
Analizar las políticas públicas, planes, programas y proyectos que han implementado las entidades de
orden nacional y distrital en materia de formalización de la población recicladora y aprovechamiento de residuos sólidos
Identificar las variables técnicas y operativas que condicionan la organización empresarial y
administrativa de EMRS para prestar el servicio público de aseo en su componente de aprovechamiento
Identificar las condiciones socioeconómicas en las que viven las y los recicladores de la organización
EMRS y su relación con la prestación del servicio se aseo en su componente de aprovechamiento
1. MARCO TEÓRICO
1.1 La ciudad y el reciclaje en América Latina
Para la investigación utilizamos el concepto de ciudad como un ecosistema urbano con su propio metabolismo energético de entradas y salidas, de producción y consumo, donde existe una alta dependencia de las zonas rurales por ser ellas la fuente de producción que alimenta la ciudad, y donde se hace necesario desarrollar un sistema más eficiente de reciclaje como generador de un metabolismo cíclico del uso de los materiales, en términos de sustentabilidad (Yang et al., 2014). A este concepto, que ve a la ciudad como un sistema abierto que se relaciona sistémicamente con la ruralidad, y que necesita de un sistema de aprovechamiento de los residuos que genera para su supervivencia, habría que añadirle la dimensión socio-histórica de la construcción de la ciudad, ya que la urbanización ha sido siempre, por tanto, un fenómeno relacionado con Ia división en clases, ya que ese excedente se extraía de algún sitio y de alguien, mientras que el control sobre su uso solía corresponder a unos pocos (Harvey, 2013), así estamos ante una ciudad controlada por una clase que invierte grandes cantidades de capital para impulsar procesos de urbanización en función de sus intereses y en detrimento de amplios sectores de la población urbana. Por tanto ...Vivimos en ciudades cada vez más divididas, fragmentadas y proclives al conflicto. La forma en que vemos el mundo y definimos nuestras posibilidades depende del lado de la barrera en que nos hallemos y del nivel de consumo al que tengamos acceso (Harvey, 2013).
En este sentido Solíz afirma que:
Desde una visión global de la complejidad de los flujos de recursos y energía (Gutberlet, 2008), la basura, como quinto proceso del metabolismo social (Toledo y Gonzáles, 2007), es el resultado final del circuito relacional sociedad-naturaleza, y por ende constituye un reflejo de los modos productivos y reproductivos, de las relaciones de poder, de la equidad o inequidad en la distribución y consumo,y de la soberanía económica y política de los Estados (Solíz, 2015).
inestables (Mosquera & Gómez, 2012), constituyendo un entorno urbano fragmentado, donde los bienes ambientales favorables como la vegetación urbana, se ubican en las zonas que habitan los grupos sociales acomodados, mientras que por ejemplo los sitios de disposición final de los residuos se encuentran al lado de la población de bajos recursos económicos (H. Romero et al., 2012). Así Solíz señala que:
La ubicación de los sistemas de disposición final en Ecuador, corresponde a territorios rurales que sufren múltiples procesos de discriminación: clase social, etnia, e incluso, discriminación ambiental (territorios topográficamente marginados). Ante esto, las comunidades vecinas, empobrecidas, generalmente indígenas y campesinas, pueden tomar dos opciones: se convierten en comunidades de recicladores y recicladoras, o mantienen procesos de resistencia que se tornan en batallas permanentes (Solíz, 2015)
De esta manera encontramos que la ciudad latinoamericana es un campo en disputa en el que la gestión de los residuos sólidos, su recolección, transporte, aprovechamiento y/o disposición final es una esfera del conflicto por el control económico y social urbano.
1.2 La gestión de los residuos sólidos y el reciclaje
Siguiendo a Paiva & Perelma, la necesidad de gestionar los residuos sólidos está dada por:
...las modalidades insostenibles de producción y consumo, particularmente en los países industrializados en cuyos segmentos de alto poder adquisitivo se tiende a consumir productos ricos en energía y materia y con alto impacto sobre el ambiente (NU, 1992: 3)... A partir de los postulados de la Conferencia y de toda la tradición que se fue gestando en los países del Primer Mundo, se pusieron en marcha diversos mecanismos que tienden a propiciar la producción y el consumo sustentable, esencialmente a través de tres herramientas: los instrumentos económicos, la regulación normativa y la educación en hábitos de consumo sostenible. El objetivo central de estas medidas es minimizar la cantidad de residuos y valorizar los ya generados a través de tres acciones centrales: reducir, recuperar, reciclar(Paiva & Perelman, 2008)
Los altos niveles de consumo convirtieron en urgente la necesidad de gestionar los residuos sólidos de manera integral, minimizando su generación y reincorporando al ciclo productivo los materiales reutilizables por la industria. Por otro lado Gutberlet señala que la mayoría de ciudadanos falla en la minimización de sus residuos, en reorientar sus hábitos de consumo y participar en el debate público sobre estos y sus implicaciones sociales, económicas y ecológicas. Así mismo afirma desde una mirada macro, que las políticas de residuos siguen una agenda oculta para eliminar la intervención del Estado en la economía, proteger la propiedad privada y en algunos casos considerar la incineración de los residuos sólidos como una solución de alta tecnología (Gutberlet, 2015), cuestión que eliminaría de facto el reciclaje como actividad de supervivencia de miles de familias latinoamericanas, debido a que en América Latina la recuperación de estos materiales ha estado estrechamente relacionada con la pobreza estructural que aqueja a las ciudades.
El Gobierno Colombiano define el reciclaje como una actividad de aprovechamiento de los residuos vinculada al servicio público de aseo:
Actividad complementaria del servicio público de aseo que comprende la recolección de residuos aprovechables, el transporte selectivo hasta la estación de clasificación y aprovechamiento o hasta la planta de aprovechamiento, así como su clasificación y pesaje por parte de la persona prestadora (Decreto Nacional 1077, 2015).
Sin embargo está definición técnica carece de la realidad económica y social de la actividad del reciclaje en América Latina. En la mayoría de países latinoamericanos, es el sector informal el que proporciona directamente los servicios de recolección de residuos. Esto involucra a individuos o grupos que van de puerta a puerta recogiendo residuos utilizando un carro tirado por burros, carritos de mercado, bicicletas o vehículos pequeños (Ezeah, Fazakerley, & Roberts, 2013). Así el reciclaje en América Latina está definido como:
residuos reutilizables que por esa vía no impactan sobre el ambiente y reingresan al circuito de la producción (Paiva & Perelman, 2008).
Esta actividad entonces se mueve en el marco de la precariedad económica, y la explotación debido a que:
Las comunidades que optan por convertirse en comunidades o barrios de recicladores y recicladoras informales, transitan de estructuras de economías productivas a modelos de economías de pago por servicios, en las que son encadenados a una diada perversa: por un lado la dependencia a la economía informal del reciclaje (en condiciones muy precarias) y, por otro, la dependencia económica del consumo (dejan de producir). El dinero obtenido es apenas suficiente para adquirir los productos de primera necesidad… (Solíz, 2015)
De esta manera el reciclaje no escapa a la explotación y la acumulación de capital, Shamber y Suárez señalan que:
Las cadenas de recuperación de materiales reciclables garantizan diferentes umbrales de reproducción social de los actores sociales que en ellas intervienen. Los precios de los materiales determinan indirectamente un nivel de actividad mínimo a partir del cual la recuperación es productiva o rentable, según los objetivos de cada actor de la cadena. Por reducida que sea, si la ganancia puede garantizar el mantenimiento de los medios de trabajo y un excedente para la comida del hogar, el material será objeto de recolección por los cirujas. De esta manera, la recuperación se inicia en las necesidades relacionadas con la supervivencia cotidiana de los recolectores, y va asegurando la reproducción del acopiador y de los intermediarios hasta llegar a la industria. Así, las cadenas de recuperación contribuyen tanto a lógicas de reproducción predominantemente vitales, de supervivencia, como a lógicas de acumulación de grandes grupos empresariales (Schamber & Suárez, 2002).
Esta estructura en la que el reciclador está en la base y los intermediarios o acopiadores de material que luego lo venden a otros acopiadores más grandes o a la industria están en la cima, es compleja debido a que muestra como los sectores formales e informales están vinculados de manera explícita. En un mercado monopólico (un solo comprador), intermediarios groseramente aprovechan a los carroñeros pagando precios bajos por los materiales. Los recicladores individuales o aquellos que están relativamente aislados en vertederos son los más susceptibles a la explotación ya que no tienen una red organizada de apoyo, es un sector “invisible” que no cuenta con estructuras legales y producciones previstas para permitir el funcionamiento del sector y crecer en escala, así mismo no están “oficialmente reconocidos” por el sector formal y el público en general (Ezeah et al., 2013)
Así en América Latina:
...las particularidades que exhiben las ciudades latinoamericanas en donde la ausencia de disposiciones públicas que regulen efectivamente el tratamiento diferenciado de los residuos, unido a la existencia de un alto índice de personas sin acceso al mercado formal de trabajo, genera que buena parte de la población se dedique a la recolección informal como estrategia de supervivencia.
En estas ciudades, lejos de las políticas puestas en marcha para los países desarrollados para minimizar y valorizar los residuos, son los pobres urbanos los que realizan, de hecho, las acciones tendientes a la recuperación de los RSU. En este contexto los pepenadores en México, los hurgadores en Uruguay, los basuriegos en Colombia o los cartoneros en Buenos Aires, constituyen el primer eslabón de una cadena de recuperación, que comienza con su labor y finaliza en las empresas finales que utilizan el material de pos consumo para la fabricación de nuevos productos (Paiva & Perelman, 2008)
1.3 Informalidad y explotación: la población recicladora
Los recicladores se pueden clasificar de acuerdo al tiempo que lleven en su oficio, al motivo por el que ejercen esta labor y a su origen familiar, de esta manera encontramos a los recicladores estructurales:
de la actividad es un saber hacer que se incorpora en la práctica cotidiana y que se evidencia al utilizarlo, ya que es aprendido en el seno de las familias (Paiva & Perelman, 2008)
Así mismo encontramos los recicladores ocasionales que fueron llevados por la fuerza del desempleo a sobrevivir de la “basura”, para el caso de Argentina estos recicladores surgen a finales de la década de 1990 por la fuerte crisis económica que llevo a cientos de trabajadores con mayores niveles educativos (cocineros, carpinteros, herreros, obrero de construcción, etcétera) a rebuscarse la vida recolectando residuos aprovechables, que sin embargo ven esta actividad como un rompimiento de su trayectoria laboral, que tarde o temprano dejarán de realizar (Paiva & Perelman, 2008)
Los recicladores se componen de trabajadores que por tradición familiar han realizado este oficio a través de sucesivas generaciones, y por desempleados que lo hacen como último recurso para sobrevivir. Esta actividad económica por lo general se desarrolla en la informalidad, lo que establece sus condiciones laborales, por tanto la recuperación de residuos para su posterior aprovechamiento es una actividad que se enmarca en un mercado laboral que no es capaz de absorber toda la fuerza de trabajo ofertada, por tanto la fuerza de trabajo “sobrante” debe recurrir a realizar labores que carecen de estabilidad económica y derechos laborales para sobrevivir y están al margen de los circuitos formales de la economía. Raúl Quejada y otros definen la informalidad laboral como:
Ante la falta de capacidad del sector formal de absorber toda la mano de obra disponible, la informalidad ha significado para cierto grupo de la población la salida de escape para la generación de ingresos. Los empleos informales se caracterizan por ser de baja calidad e ingresos, y se agrega a esto la inestabilidad económica que crean en el individuo por no recibir un salario justo y fijo para atender sus necesidades primarias. Esto indudablemente afecta las condiciones de vida de la población, y desencadena un ciclo de pobreza y exclusión social (Quejada, Yánez & Cano, 2014).
Esta conceptualización coincide con la descripción de fenómeno de la informalidad en la labor del reciclaje que señala Terraza y Sturzengger:
En su gran mayoría, los recicladores desarrollan su actividad en precarias condiciones sanitarias, expuestos a una alta inestabilidad laboral, sin ningún tipo de seguridad ocupacional ni vinculación con el sistema de protección social y, en muy pocos casos, integrados al sistema formal de gestión de residuos sólidos municipales (RSM). Sus jornadas de trabajo suelen ser prolongadas, contando generalmente para la recolección con rudimentarios medios de trabajo y dependiendo con frecuencia de una gama de intermediarios que les fija el precio de los materiales y las formas de pago (Terraza & Sturzenegger, 2010)
La informalidad condiciona su situación, teniendo los recicladores que enfrentarse a una actividad
económica en la que no se reconoce la legislación laboral y están expuestos a la oferta y demanda
de los materiales potencialmente reciclables, sin que haya algún tipo de regulación estatal para los
demás agentes económicos que se lucran con los residuos que recupera la población recicladora.
Los agentes económicos vinculados a la cadena de reciclaje por lo general enfrentan contradicciones
con la población recicladora:
a través de distintos medios, como la concentración de la tarea de reciclaje en espacios delimitados o el control/protección clientelar de los recolectores (Schamber & Suárez, 2002)
De esta forma la población recicladora puede verse enfrentada a múltiples intereses, uno de ellos es el de las empresas recolectoras que transportan los residuos para la disposición final en rellenos sanitarios, debido a que existe una relación inversa entre la recuperación de residuos potencialmente reciclables y su reincorporación al ciclo productivo, con la recolección, transporte y enterramiento de los residuos. Esta relación inversa entre empresas de aseo con las y los recicladores, genera una competencia por la recolección de los residuos, en las que la población recicladora por su vulnerabilidad, precariedad y limitación
técnica y operativa no puede competir. Así una política de gestión de los residuos orientada a la formalización
y protección social y legal, y/o a la cooperativización de quienes hoy inician el circuito informal del reciclaje impactaría de manera muy diferente que una política de represión de la actividad (Schamber & Suárez, 2002). Este circuito informal del reciclaje se ve reforzado por la ausencia de organizaciones de recicladores que influyan como gremio organizado en la actividad económica y operativa del reciclador. Son organizaciones de carácter político en el que no tienen proyectos económicos más allá de lograr que los usuarios le entreguen regularmente los residuos al reciclador, convirtiéndose en “fuentes” que están “respaldadas” por la asociación a la que esté vinculado (García, 2013). Así mismo para el caso de Bogotá:
La dificultad de emprender procesos de comercialización conjunta por parte de estas organizaciones a través de la administración de un centro de acopio donde se pueda reunir el material del grupo de recicladores, y comercializar por volúmenes y a mejores precios con bodegas más grandes o directamente con la industria, radica en primer lugar en que los ingresos que los recicladores devengan por su trabajo sólo les alcanzan para vivir al día y por lo tanto no pueden reunir el presupuesto que demandaría contar con una bodega o centro de acopio o con un vehículo que recoja el material del grupo de recicladores (García, 2011). Además de esta dificultad, Muñoz (2002), en un estudio sobre las condiciones de las organizaciones vinculadas a la asociación de segundo nivel Asociación de Recicladores de Bogotá (ARB), señala que los conocimientos administrativos y técnicos que tienen los recicladores son insuficientes para operar centros de acopio, en caso de que se les adjudicara su manejo en el nuevo sistema de aseo de la ciudad (García, 2013)
Lo anterior refleja la situación de vulnerabilidad y abandono en la que se encuentra la población recicladora, permitiendo niveles de explotación que no están limitados por la legislación laboral porque este sector de la economía se no se enmarca dentro de la economía formal.
1.4 La libre competencia en la cadena del reciclaje y la sustentabilidad de la ciudad
Los servicios públicos desde la Constitución de 1991 se rigen en el marco de la libre competencia, donde el Estado perdió su condición de prestador, para tener un papel de regulador que garantiza la libre concurrencia y la libre competencia de los agentes económicos que deseen acceder al mercado de los servicios públicos. De acuerdo con Bardey que se basa en la Corte Constitucional de Colombia, la libre competencia se entiende como el derecho de entrar a un mercado y disputarlo en igualdad de condiciones con los demás competidores
(Bardey, Becerra, & Cabrera Portilla, 2013):
La competencia se presenta cuando un conjunto de empresarios (personas naturales o jurídicas), en un marco de normativo de igualdad de condiciones, ponen sus esfuerzos o recursos en la conquista de un determinado mercado de bienes y servicios. La libertad de competencia supone la ausencia de obstáculos entre una pluralidad de empresarios en el ejercicio de una actividad económica lícita" (Corte Constitucional, 1992) citado en (Bardey et al., 2013)
Esta libre competencia se rige por:
El principio de igualdad en el marco económico, impone al Estado la obligación de promoverlo efectivamente. La consagración del mismo le exige adoptar las decisiones y políticas públicas necesarias para dotar a todos los agentes económicos de un mínimo de condiciones que les faciliten acceder en forma efectiva a las garantías económicas constitucionales previstas. (Alarcón Peña, 2016)
Este principio de igualdad hace parte fundamental de la libre competencia, en la que el Estado “interviene” para garantizarle a todos los agentes económicos igualdad de condiciones en el acceso al mercado; y es fundamental para explicar porque las entidades públicas deben generar actos administrativos, legislativos y judiciales para que las personas naturales y jurídicas gocen plenamente del régimen de libre competencia. Este régimen de libre competencia también aplica para la prestación de los servicios públicos:
Dada la particularidad de los servicios públicos, el artículo 365, advierte que los servicios públicos podrán ser prestados por el gobierno, por comunidades organizadas y por particulares y, que en todo caso, el Estado mantendrá la vigilancia y regulación de dichos servicios con el fin de asegurar su prestación eficiente (Amador Cabra, 2009)
Sin embargo el Estado tiene la obligación de vigilar y regular su prestación, y de restringir la libre competencia como señala Alarcón:
La ley 142/1994 se empeña en promover la libre competencia y evitar actos de competencia desleal o abuso de posición dominante en el mercado. Sin embargo, reconoce la existencia de monopolios a través de las denominadas áreas de servicio exclusivo (Alarcón Peña, 2016)
Encontramos entonces que la prestación de los servicios públicos es una actividad económica en el marco de la libre competencia, aunque el Estado pueda restringirla en algunos casos, con el establecimiento de monopolios que garanticen la cobertura a todos los usuarios y la eficiencia en la prestación, cuando la libre competencia no puede asegurar dichos principios.
Así las Áreas de Servicio Exclusivo (ASES), son un monopolio en el que una empresa prestadora tiene una posición dominante en el mercado. Este es el caso de la la prestación del servicio de aseo en la ciudad de Bogotá, en su componente de recolección de residuos no aprovechables, que se disponen en el relleno sanitario de Doña Juana (RSDJ).
Esta recolección de residuos no aprovechables está zonificada en ASES, operadas cada una por una única empresa. Estás empresas por su condición formal, están sujetas a la vigilancia y control de Estado, en materia de operación, administración, condiciones laborales de las y los trabajadores, atención a los suscriptores del servicio, y demás factores relacionados con la prestación del servicio y el cumplimiento de la normatividad del servicio de aseo.
Para el caso de la recolección de residuos aprovechables, este servicio se ha prestado históricamente en la informalidad, por lo que es más correcto hablar de cadena económica del reciclaje, que de un servicio regulado por el Estado, debido a que ha sido el mercado el que ha “jalonado” la recolección de MPA -sin ningún tipo de intervención por parte del Estado-, hasta la Sentencia T-724 de 2003. Así podemos decir que la cadena del reciclaje se ha movido en el marco de un tipo de “libre competencia”, en el que los agentes económicos han concurrido libremente al mercado de la recolección, transporte, transformación y comercialización de los materiales potencialmente aprovechables, sin que existiera normatividad alguna que regulara su actividad, más allá de las mismas “leyes del mercado”.
que prestan el servicio de recolección de residuos no aprovechables, violando el principio de igualdad al que tiene derecho todo agente económico en una economía social de mercado:
Hasta ahora se ha abogado por la preeminencia de una igualdad sustancial, sin embargo el principio de igualdad formal no ha quedado del todo superado, es menester indicar que cuando se determinan requisitos, reglas u obligaciones para acceder al mercado, prestar determinados servicios y otras condiciones similares, estos deben ser iguales y ser acatados por todos los agentes en el mercado, así, la ordenación del mercado ha de ser unitaria y esto se traduce en eficiencia (Alarcón Peña, 2016)
Esta situación ha generado ineficiencias en la recolección y transporte de los residuos aprovechables, y una sistemática explotación laboral de la población recicladora que ha tenido que cargar sobre sus hombros las consecuencias sociales de la informalidad de esta actividad económica, para que pequeños y grandes empresarios de la comercialización y transformación de los materiales aprovechables generen ganancias y acumulen capital, a cambio de la crisis social que sufren las y los recicladores. De esta manera no se puede hablar de sostenibilidad de la ciudad porque:
Cabe anotar que la naturaleza social y ecológica de todo sistema socioecológico lleva a que el proceso de adaptación busque un régimen del sistema socialmente deseable y ecológicamente posible. Así, un sistema socioecológico es sustentable cuando puede encontrar estados alternativos dentro de un régimen socialmente deseable y ecológicamente posible, pero será insustentable si los cambios de estado perpetúan un sufrimiento humano (socialmente indeseable) o tienden a agotar la capacidad de carga de los ecosistemas de los que depende (no viable ecológicamente) (Salas-Zapata, Ríos-Osorio, & Álvarez-Del Castillo, 2012)
Desde este enfoque la ciudad no es viable ecológicamente porque la informalidad en la recolección de residuos aprovechables genera ineficiencias que llevan a la insostenibilidad del relleno sanitario, y no es socialmente deseable porque perpetúa el sufrimiento de la población recicladora.
Siguiendo con esta perspectiva, las perturbaciones de origen natural y/o antrópico de la comunidad y de los ecosistemas que hacen parte del territorio -explotación laboral, mal manejo de los residuos, crisis social- son afectaciones que ponen a la resiliencia ecológica (la capacidad que tiene un sistema socioecológico de auto-organizarse adaptativamente para preservar sus atributos esenciales luego de una perturbación (Salas-Zapata et al., 2012), como el factor fundamental para que el sistema socioecológico pueda mitigar y/o restaurar los daños que sufrió el sistema, y llegar nuevamente a un estado de equilibrio.
En esta medida de la capacidad adaptativa que tengan los sistemas socioecológicos y su resiliencia socioecológica son la base para determinar la sustentabilidad de un sistema, así como afirman Salas y otros
es más preciso entender la sustentabilidad de un sistema como la resiliencia socioecológica del mismo. Así, una alta resiliencia socioecológica es sinónimo de sustentabilidad a la vez que una escasa supone una limitada sustentabilidad para el sistema (Berkes et al., 2003) citado en(Salas-Zapata et al., 2012)
De esta manera la resiliencia socioecológica de la ciudad, si lo miramos desde el punto de vista de la gestión integral de los residuos, dependerá en gran parte de la capacidad que tenga la población y su estructura ecológica para superar las perturbaciones que en materia socioambiental sufre el territorio por el mal manejo de los residuos y la situación social y laboral de la población recicladora.
Así Harvey señala quela reinvención de la ciudad depende inevitablemente del ejercicio de un poder colectivo sobre el proceso de urbanización (Harvey, 2013, pág. 20), teniendo en cuenta que se necesita un análisis en términos de clase, es decir la ciudad es el lugar donde se entremezcla gente de todo tipo y condición, incluso contra su voluntad o con intereses opuestos, compartiendo una vida en común, por efímera y cambiante que sea (Harvey, 2013, pág. 107).
construcción de acuerdos para gestionar el territorio hacía la sustentabilidad debe hacerse sobre la base de la realidad social, es decir como propone Harvey:
La reproducción del capital pasa por los procesos de urbanización por múltiples vías; pero la urbanización del capital presupone la capacidad del poder de clase capitalista de dominar el proceso urbano. La dominación de la clase capitalista, no solo sobre los aparatos de estado (en particular los aspectos del poder estatal que administran y gobiernan las condiciones sociales e infra-estructurales dentro de las estructuras territoriales), sino también sobre toda la población: su forma de vida así como su capacidad de trabajo, sus valores culturales y políticos así como sus concepciones del mundo. Ese nivel de control no se alcanza fácilmente, si es que llega a alcanzarse. La ciudad y los procesos urbanos que produce son por tanto importantes focos de la lucha política, social y de clase.(Harvey, 2013, pág. 106)
Así la sustentabilidad inevitablemente será construida bajo el protagonismo de alguno(s) de los actores sociales del territorio, generando un reacomodamiento urbano en términos socio-espaciales, económicos y políticos que favorecerá mayoritariamente a unos actores en detrimento de otros. Este proceso seguramente traerá una serie de transformaciones que le abrirán paso a la sustentabilidad, tal como proponen Salas y otros: Así, en un sistema insustentable los cambios de régimen pueden llevar a una transición hacia la sustentabilidad y, de igual modo, en un sistema sustentable la transformación puede resultar en insustentabilidad (Salas-Zapata et al., 2012)
1.5 Estudio de caso como metodología para el análisis de la relación reciclaje-libre competencia
El estudio de caso es una metodología que permite abordar el análisis de un fenómeno social desde un caso particular tomando fuentes variadas y compartiendo métodos cualitativos y cuantitativos, usando documentos, archivos, observación, entrevistas y encuestas entre otros (Chetty, 1996). Por otro lado Arzaluz señala la historia de este método con la sociología:
El origen del término “estudio de caso” es similar a “historia de caso” en estudios clínicos como la psicología o la medicina. Sin embargo, el método de caso en sociología, que es llamado “estudio de caso” o “estudio monográfico”, muestra un hecho tomado de un grupo de casos particulares para propósitos de la investigación sociológica (Arzaluz Solano, 2005)
Así mismo Arzaluz reflexiona que este método ha sido muy utilizado en los estudios urbanos y municipales, sin embargo hace falta un mayor análisis para establecer si lo que el investigador observa y registra en un momento determinado son el resultado de un momento coyuntural y no de un verdadero cambio que se genera a raíz de experiencias de alternancia política. En este sentido propone:
...observar lo que sucede en los municipios estudiados después de un tiempo. Esta clase de investigación es posible, ya que algunos municipios examinados como experiencia de alternancia han regresado a gobiernos anteriores y han surgido municipios que se han vuelto de oposición. Al respecto, los estudios longitudinales pueden ser una opción en el intento de avanzar en el conocimiento de la realidad local.(Arzaluz Solano, 2005)
De esta manera el seguimiento posterior a la investigación es fundamental para establecer la rigurosidad de las conclusiones surgidas de un estudio de caso, en el que se permita finalmente comprender el fenómeno social investigado a partir de una realidad local. En este sentido Martínez advierte que:
...es necesario aplicar el método de estudio de caso con la suficiente rigurosidad científica, lo cual es posible si se realiza un adecuado diseño de la investigación que demuestre la validez y la fiabilidad de los resultados obtenidos, garantizando con ello la calidad y la objetividad de la investigación... (Martínez Carazo, 2011)
competencia.
Es por ello que para analizar el funcionamiento de la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo en Bogotá D.C., se ha recurrido al estudio de caso de una organización de recicladores en proceso de formalización, permitiendo analizar el fenómeno económico y social de la inclusión de los recicladores y la operación del servicio que le prestan a la ciudad.
2. METODOLOGÍA
Para conseguir el Objetivo Principal de analizar los factores económicos, sociales y técnicos que han condicionado a la organización de recicladores EMRS a la informalidad como prestador del servicio público de aseo en el componente de aprovechamiento, se desarrolló la siguiente metodología de acuerdo a los objetivos específicos propuestos. La población objeto de estudio son las organizaciones de recicladores de la ciudad de Bogotá, tomando como muestra la organización de recicladores EMRS y sus asociados que suman 72 recicladores aproximadamente.
Para cada objetivo específico se ha trazado un instrumento y una actividad correspondiente para la aplicación del instrumento, en la que está definidos los datos a analizar.
2.1 Objetivo Específico 1
Analizar las políticas públicas, planes, programas y proyectos que han implementado las entidades de orden nacional y distrital en materia de formalización de la población recicladora y aprovechamiento de residuos sólidos.
El objetivo específico 1 se enmarca en el periodo 1992-2017, tomando como referencia la Cumbre de la Tierra de Naciones Unidas en 1992 que comprometió a los países a gestionar ecológicamente sus residuos y que fue el punto de partida de la política de aprovechamiento de residuos en Colombia. Se examinan 25 años de leyes y actos administrativos con referencia a Bogotá D.C. utilizando el análisis de fuente primaria para determinar la historia normativa de la política pública de la formalización de la población y el aprovechamiento de los residuos en Colombia y como está ha transformado las condiciones económicas, técnicas y operativas de la actividad del reciclaje.
• Instrumento 1
Análisis de fuente primaria: Análisis cualitativo de los actos administrativos, leyes y acuerdos relacionados con el proceso de formalización del servicio de aseo en su actividad de aprovechamiento y la inclusión de la población recicladora a dicho servicio.
◦ Actividad 1
Revisión de la política pública y prácticas en materia de gestión de residuos sólidos aprovechables y reciclaje. Revisión de archivo, identificación y análisis de los actos administrativos, legislación y normatividad con respecto a la política pública en materia de residuos sólidos aprovechables y formalización de la población recicladora desde 1992 hasta 2017 de las entidades públicas de orden nacional y distrital relacionadas con el servicio público de aseo .
2.2 Objetivo Específico 2
Identificar las variables técnicas y operativas que condicionan la organización empresarial y administrativa de EMRS para prestar el servicio público de aseo en su componente de aprovechamiento.
El primer nivel es un análisis general del funcionamiento de la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo utilizando la base de datos del Sistema Único de Información (SUI) de la SSPD que contiene el reporte de las toneladas de residuos recolectados, clasificados y comercializados a la industria por parte de las empresas prestadoras del servicio de aprovechamiento, que para el caso de Bogotá D.C. son las organizaciones de recicladores autorizadas por la SSPD. Para ello se realiza un análisis estadístico descriptivo de la base de datos del SUI para determinar como se ha comportado el aprovechamiento de residuos en Bogotá desde la entrada en vigencia del Decreto Nacional 596 de 2016 hasta el mes de agosto de 2017, fecha en la que se desarrolló el análisis estadístico descriptivo de la presente investigación (Abril de 2016 - Agosto de 2017). Este análisis es determinante para conocer las condiciones generales en las que se desarrolla la operación de las organizaciones de recicladores en formalización y cuales han sido sus resultados después de 16 meses de operación del servicio de aprovechamiento.
El segundo nivel es un análisis particular del funcionamiento de la organización de recicladores EMRS y su operación del servicio. Este análisis se realiza en dos etapas, en la primera se aplica una encuesta a los asociados de EMRS para identificar las condiciones técnicas y operativas en las que los recicladores desarrollan su trabajo, realizando un análisis estadístico descriptivo de los datos obtenidos.
En la segunda etapa utilizando herramientas de Sistemas de Información Geográfica se georreferencian las rutas de la organización tomando como base la metodología de Angulo, I., & Ospina, A. (2016). Diseño de rutas para la recolección de residuos aprovechables fracción inorgánica en las localidades de Santa Fe y La Candelaria de la ciudad de Bogotá D.C. Universidad Santo Tomas, Bogotá D.C. para visualizar gráficamente la prestación del servicio de aprovechamiento que realiza EMRS. Luego utilizando la base de datos de EMRS que contiene los datos de los residuos aprovechados discriminados para cada usuario aforado y para cada reciclador que les presta el servicio, se cruza esta información para obtener los residuos aprovechados para cada ruta de la organización, discriminado por y así obtener los costos en lo que incurre EMRS para prestar el servicio de aprovechamiento discriminado para cada actividad del servicio (separación + recolección y transporte + disposición final) tomando como base la metodología del Nuevo marco tarifario del servicio público de aseo para municipios con más de 5.000 suscriptores en el área urbana publicado en el volumen 19 de la revista Regulación de la CRA de diciembre de 2015.
Este segundo análisis permite una aproximación para determinar la rentabilidad de la prestación del servicio de aprovechamiento, así como las variables que condicionan la suficiencia financiera de la organización, las condiciones laborales de los recicladores y la cobertura del servicio. Cabe aclarar que hasta el momento no existe una metodología formulada por la CRA para calcular los costos de la actividad de aprovechamiento del servicio de aseo, ya que esta entidad utiliza el valor de la tarifa de la recolección de residuos no aprovechables para remunerar a las organizaciones de recicladores autorizadas por la SSPD. Por tanto la metodología descrita para este objetivo específico pretende avanzar en el cálculo de la tarifa de aprovechamiento que debe formular la CRA, pero que no lo ha hecho por falta de datos debido a la informalidad en la que se ha movido la recolección, clasificación y comercialización de los residuos aprovechables. En todo caso la metodología aquí descrita se presenta en detalle en los subcapítulos 4.3 – 4.8.
• Instrumento 1
Base de datos de la actividad de aprovechamiento del SUI de la SSPD.
◦ Actividad 1
Análisis estadístico descriptivo de la base de datos para diagnosticar el funcionamiento general del servicio público de aseo en su actividad de aprovechamiento en la ciudad de Bogotá
• Instrumento 2
aprovechables. La población objeto de la aplicación de la encuesta son los recicladores asociados a EMRS. Ver Instrumento en anexos
◦ Actividad 1
Aplicación de la encuesta a los recicladores asociados a la organización EMRS.
◦ Actividad 2
Análisis estadístico de la base de datos obtenida producto de la aplicación de la encuesta para determinar las variables técnicas y operativas en las que los recicladores asociados a la organización EMRS desarrollan la actividad de recolección y transporte de residuos aprovechables
• Instrumento 3
Instrumentos de captura para la información geográfica de la operación del servicio de aprovechamiento desarrollada por la organización EMRS
◦ Actividad 1
Georreferenciación de los usuarios del servicio de aprovechamiento a los que la organización EMRS les presta el servicio de aprovechamiento, rutas y microrutas de los recicladores tomando como base la metodología de Angulo, I., & Ospina, A. (2016). Diseño de rutas para la recolección de residuos aprovechables fracción inorgánica en las localidades de Santa Fe y La Candelaria de la ciudad de Bogotá D.C. Universidad Santo Tomas, Bogotá D.C.
▪ 1. Realizar acompañamiento en campo a las rutas, microrutas y fuentes de los recicladores de
oficio de EMRS que prestan el servicio
▪ 2. Georreferenciar las rutas, microrutas y fuentes tomando las coordenadas con un GPS. Esta
información se complementará con el uso de la aplicación Google Maps de uso libre que permite la georreferenciación.
▪ 3. Digitalizar la información recolectada mediante el uso del software de información geográfica
ARCGIS. Para ellos se utilizará la licencia de uso que tiene la Universidad Distrital.
▪ 4. Generar un mapa de las rutas, microrutas y usuarios georrefenciadas mediante el uso del
software ARCGIS .
▪ 5. Realizar un análisis de la información digitalizada en el mapa para determinar las variables
que condicionan la prestación del servicio .
• Instrumento 4
Bases de datos suministradas por la asociación que contienen la información de la prestación del servicio de aprovechamiento desarrollada por EMRS
◦ Actividad 1
Análisis estadístico de la base de datos para calcular y analizar los costos operativos en los que incurre la organización en la prestación del servicio de aprovechamiento, tomando como referencia la metodología del nuevo marco tarifario de aseo Resolución CRA 720 de 2015
2.3 Objetivo Específico 3
Identificar las condiciones socioeconómicas en las que viven las y los recicladores de la organización EMRS y su relación con la prestación del servicio se aseo en su componente de aprovechamiento.
• Instrumento 1
Encuesta con preguntas sobre las condiciones socioeconómicas, técnicas y operativas en las que los recicladores de EMRS desarrollan la actividad de recolección y transporte de los residuos aprovechables. La población objeto de la aplicación de la encuesta son los recicladores asociados a EMRS. Ver Instrumento en anexos
◦ Actividad 1
Aplicación del instrumento a los recicladores asociados a la organización EMRS para diagnosticar socioeconómicamente las condiciones en las que se encuentras los asociados de la organización EMRS en el marco del desarrollo de la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo
◦ Actividad 2
Análisis estadístico descriptivo de la base de datos construida a partir de la encuesta para determinar en que condiciones socioeconómicas se encuentran los asociados de la organización EMRS y su relación con las variables técnicas y operativas en las que desarrollan la recolección y transporte de los residuos aprovechables
3. OBJETIVO ESPECÍFICO 1: LA POLÍTICA DE FORMALIZACIÓN DE RECICLADORES Y EL APROVECHAMIENTO DE RESIDUOS EN COLOMBIA 1991-2017
El aprovechamiento de los residuos en América Latina en sus eslabones de recolección y transporte ha sido históricamente un trabajo realizado por familias urbanas empobrecidas que han visto en esta actividad económica una posibilidad para sobrevivir, en el marco de la informalidad laboral (Solíz, 2015).
Autores como (Paiva & Perelman, 2008) (Ezeah, Fazakerley, & Roberts, 2013) y (Solíz, 2015) entre otros han analizado la complejidad de esta actividad económica y han visibilizado la relación pobreza, reciclaje y saneamiento como un fenómeno urbano estructural de las ciudades latinoamericanas, en el marco de la informalidad y la precariedad en el que se desenvuelven los recicladores, a pesar de que es imprescindible el aprovechamiento eficiente de los residuos sólidos urbanos como un metabolismo cíclico del uso de los materiales para la sostenibilidad ambiental de la ciudad (Yang et al., 2014).
Para analizar la evolución histórica de la normatividad se toma como referencia el Programa 21 que enmarca los compromisos adoptados por los países asistentes a la Cumbre de la Tierra de Naciones Unidas en 1992 en la que se acordó que la gestión ecológicamente racional de los desechos se encontraba entre las cuestiones que más importancia tenían para mantener la calidad del medio ambiente de la Tierra (Naciones Unidas, 1992), comprometiendo internacionalmente a dichos países a reciclar y aprovechar sus residuos. Así mismo se tomará como referencia la normatividad desarrollada en Bogotá a partir de la Sentencia T-724 de 2003 que le ordenó al Distrito Capital incluir a las organizaciones de recicladores en el servicio público de aseo.
3.1 Las Naciones Unidas y los compromisos internacionales para la gestión de los residuos
a) Reducción al mínimo de los desechos;
b) Aumento al máximo de la reutilización y el reciclado ecológicamente racionales de los desechos; c) Promoción de la eliminación y el tratamiento ecológicamente racionales de los desechos; d) Ampliación del alcance de los servicios que se ocupan de los desechos…
e) Promover para el año 2000 la capacidad financiera y tecnológica en los planos regional, nacional y local, según proceda, que sea suficiente para poder aplicar políticas y medidas de reaprovechamiento y reciclado de desechos;
f) Tener para el año 2000 en todos los países industrializados y para el año 2010 en todos los países en desarrollo un programa nacional que incluya, en la medida de lo posible, objetivos para el reaprovechamiento y el reciclado eficaces de los desechos (Naciones Unidas, 1992).
Por otro lado los gobiernos se comprometieron a impulsar políticas en sus respectivos países que estuvieran orientadas a:
a) Ofrecer incentivos a las autoridades locales y municipales para que reciclen la máxima proporción de sus desechos;
b) Proporcionar asistencia técnica a las actividades informales de reaprovechamiento y reciclado de residuos; c) Emplear instrumentos económicos y normativos, incluso incentivos fiscales, para apoyar el principio de que los
que producen desechos deben pagar por su eliminación;
d) Prever las condiciones jurídicas y económicas que fomenten la inversión en el reaprovechamiento y reciclado de desechos;
e) Utilizar mecanismos específicos, tales como sistemas de depósito y devolución, como incentivo para el reaprovechamiento y el reciclado;
f) Fomentar la recogida por separado de las partes reciclables de los desechos domésticos;
g) Proporcionar incentivos para aumentar la comerciabilidad de los desechos técnicamente reciclables; h) Fomentar el empleo de materiales reciclables, principalmente en el embalaje, siempre que sea posible;
i) Fomentar la formación de mercados para los productos reciclados instituyendo a tal efecto los programas correspondientes (Naciones Unidas, 1992)
De esta manera desde el año 1992 el gobierno colombiano se comprometió no solo a implementar una política nacional de aprovechamiento de residuos con todos los instrumentos necesarios para su realización, sino también se reconoció la necesidad brindarle asistencia técnica adecuada a los actores informales que hacían parte de la cadena del reciclaje. Llama la atención que a pesar de que en los países considerados “en desarrollo” por las Naciones Unidas, la recolección y transporte de los residuos reciclables es una actividad realizada por ciudadanos urbanos empobrecidos que trabajan informalmente, el Programa 21 apenas haga mención sobre brindar asistencia técnica a este sector.
3.2 Desarrollo normativo en Colombia
El Estado Colombiano acogió parte de esta agenda a través de la Ley 99 de 1993. Dicha ley en su artículo primero señalo:
TÍTULO I. FUNDAMENTOS DE LA POLÍTICA AMBIENTAL COLOMBIANA
Artículo 1º.- Principios Generales Ambientales. La política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios generales:
1. El proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo… (Ley 99, 1993)
Así se incorporó parte del Programa 21 de las Naciones Unidas como principios de reordenamiento de la política ambiental y del Ministerio del Medio Ambiente. Para el caso de la gestión ecológicamente racional de los desechos, la ley señaló como función del Ministerio del Medio Ambiente:
dichos convenios. Promover la formulación de planes de reconversión industrial ligados a la implantación de tecnologías ambientalmente sanas y a la realización de actividades de descontaminación, de reciclaje y de reutilización de residuos (Ley 99, 1993)
También le asignó a los municipios la función de ejecutar programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuos líquidos y sólidos y de control a las emisiones contaminantes del aire (Ley 99, 1993). Desde este momento el país incluye “el reciclaje” como una actividad a impulsar por parte del Estado, pero sin reglamentación alguna. El artículo 45 en su parágrafo 2 determina que se entiende por saneamiento básico y mejoramiento ambiental la ejecución de obras de acueductos urbanos y rurales, alcantarillados, tratamientos de aguas y manejo y disposición de desechos líquidos y sólidos (Ley 99, 1993).
Se inauguró en ese momento el desarrollo normativo sobre el reciclaje, sin embargo la política pública con referencia a este sector estará afectada directamente por los principios de la Constitución Política Colombiana, que en su artículo 79 consideró el ambiente sano como un derecho, asignándole al Estado el deber de proteger su integridad. En este sentido el saneamiento ambiental es considerado un servicio público que debe garantizársele a las y los ciudadanos. La Constitución señala:
Artículo 49. La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud. Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
Artículo 366. El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable (Constitución Política de Colombia, 1991).
Así el servicio público de aseo es el que garantiza en la práctica el derecho a un ambiente sano. Cabe destacar que la Constitución de 1991 tiene un amplio contenido de derechos fundamentales que el Estado está en obligación de proteger, pero también inaugura una nueva política económica aperturista que impulsa el libre comercio, y que irrumpe con fuerza en el mundo producto de la desaparición del bloque socialista y la consolidación de la hegemonía capitalista en el mundo. Así en la constitución se incluyó la libre competencia como principio del régimen económico:
Artículo 333. La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley. La libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades. La empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones. El Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial. El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional. La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación. (Constitución Política de Colombia, 1991)
Para el caso de los servicios públicos, se abre la posibilidad que sean prestados por empresas privadas y organizaciones sociales, situación que luego se promoverá abiertamente a través de la Ley 142 de 1994:
Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. (Constitución Política de Colombia, 1991).
