AFJP: el desastre de la Seguridad Social
Torres María Sol Estudiante doctoral de la UBA, facultad de Ciencias Sociales [email protected]
INTRODUCCIÓN
Para comprender la implementación del sistema de AFJP mediante la reforma de 1994, no debemos olvidar la coyuntura de crisis del sistema de reparto y las promesas del sistema de capitalización.
El problema grave del sistema de reparto era de SOLVENCIA. Las causas eran diversas, pero lo cierto es los recursos no alcanzaban y el sistema previsional constituía uno de los mayores pesos fiscales del Estado. Desligar al Estado de un sistema del que no podía hacerse cargo, y transferirlo mediante una reforma estructural al sistema privado, fue presentado como la solución a la crisis previsional.
Lo que este trabajo se propone es contrastar las promesas de la reforma privatizadora con sus resultados.
Como veremos, en un período relativamente breve, las debilidades y falsos mitos sobre la superioridad del sistema por AFJP salieron a la luz.
El sistema privatizado no sólo no cumplió con el beneficio “colateral” de constituirse como un mercado de capitales promotor del desarrollo, sino que las pensiones futuras mismas quedaban libradas a la volatilidad financiera. Por otra parte, contribuyentes eran muchos menos que los afiliados. Es decir que muchos trabajadores no estaban acumulando dinero en sus cuentas y sus futuras jubilaciones eran una incógnita. De este modo los niveles de cobertura con el sistema privado disminuyeron significativamente, generando potenciales futuros problemas cuando, llegado el momento, millones de argentinos no contaran con una pensión suficiente.
La seguridad social, antes en crisis, ahora era un desastre consumado. Si el Estado se hacía cargo de los costos sociales de la reforma, y recuperaba su responsabilidad como garante de la seguridad social previsional, poco sentido tenía la continuidad de las privatizadas y el costo fiscal que la transición de un sistema a otro seguiría pesando en las cuentas del estado durante décadas.
La antesala de la reforma
Para comprender la implementación del sistema de AFJP mediante la reforma de 1994, no debemos olvidar la coyuntura de crisis del sistema de reparto y las promesas del sistema de capitalización. Sin embargo en un período relativamente breve, las debilidades y falsos mitos sobre la superioridad del sistema por AFJP salieron a la luz.
deudas. El 82% móvil era una promesa que el Estado ya no estaba en condiciones de sostener. La crisis de un Estado endeudado y con la tendencia propia de los 90 a reducir al máximo sus gastos sociales dejó en relieve al sistema previsional como un problema prioritario. Las condiciones para proponer una reforma y que la misma fuera legitimada por la sociedad estaban dadas.
Existía un antecedente en Chile de la implementación de la reforma del sistema previsional hacia un sistema privado de capitalización, pero había sido impuesto en el marco de un gobierno de facto. Argentina fue el primer país donde la privatización de la seguridad social fue viable en el marco de instituciones democráticas.
Las reformas orientadas a la privatización del sistema de jubilaciones fueron promovidas de doble manera por el Banco Mundial. En primer lugar con la difusión de su doctrina en el documento “envejecimiento sin crisis” de 1993. Pero también con el respaldo económico de la reforma destinando fondos para financiar la transición. No debe olvidarse un elemento coactivo de parte del Banco Mundial, que fue imponer la reforma como condición para acceder a créditos internacionales, incorporándola a las condicionalidades del FMI
Las ventajas que se aducían a favor del sistema de AFJPs frente al sistema de reparto eran diversas:
- En primer lugar se argüía una mayor estabilidad fiscal frente al envejecimiento de la población que incrementaba año a año los compromisos fiscales en el sistema de reparto.
- Por otro lado, cuestionando los altos costos administrativos del sistema estatal, se esperaba que con el sistema de capitalización se redujeran los costos de gestión. Esto se lograría por la libre competencia entre administradoras en contraposición al monopolio estatal
“Se aduce que el monopolio estatal en los sistemas públicos ha sido ineficiente en la región y resultado en altos costos administrativos. El reemplazo del sistema público por múltiples administradoras que compiten entre sí en el mercado aumentaría la eficiencia administrativa y reduciría los costos de gestión”(Mesa-Lago Carmelo, 2004)
- Por otra parte partía de la premisa de la superioridad del mercado para garantizar transparencia y mayor eficiencia en la administración de los ahorros previsionales.
- En relación a lo anterior, se especulaba que los aportantes lograrían mejores jubilaciones debido a la rentabilidad acumulada resultante de la capitalización de sus ahorros
1Dichas comisiones incluyen el costo de la prima del seguro colectivo de invalidez y fallecimiento y los gastos de operación de la Administradora.(Grushka y Cetrángolo ,2004)
2. “Para operar activamente, las AFJP deben contar con un capital mínimo inicial de 3 millones de
pesos, y mantener una inversión de reserva oencajeequivalente a 1,5 millones de pesos o 1% del conjunto total de fondos de pensiones bajo su administración” (Apella, 2004).
Qué significó que se creara un sistema previsional privado de capitalización?
En 1993 se aprobó la reforma que creaba un sistema de capitalización privado. En 1994 dicha reforma se implemento.
El nuevo sistema reemplazaba al Estado con el mercado, y es preciso recordar que la imagen del Estado estaba muy devaluada y la desconfianza era generalizada. La “solidaridad intergeneracional” propia del sistema de reparto, donde las generaciones actuales de trabajadores sostenían a los jubilados actuales mientras ellos serían sostenidos por los futuros trabajadores, era reemplazada por un sistema de propiedad privada individual del ahorro previsional.
Los aportes de cada contribuyente, en el sistema privado, ingresaban al sistema financiero para capitalizarse y eran devueltos al trabajador al momento de jubilarse, pasara lo que pasara con las cuentas del Estado. El nivel de pensión quedaba determinado por el capital acumulado durante su vida activa. La falta de transparencia del sistema estatal en cuanto al monto de las jubilaciones a recibir era reemplazada por una seguridad individual no mediada por la política. Nadie pagaría con sus contribuciones los beneficios de quien no realizó los años correspondientes de aportes, es decir, desaparecían las responsabilidades sociales, y las inequidades de los beneficios no se fundamentarían en criterios políticos sino en la realidad de la contribución realizada.
Concretamente, las AFJP (administradoras de fondos de pensiones) constituyen fondos de inversión que reciben las contribuciones obligatorias de los afiliados y los administran en el sistema financiero con el fin de lograr su capitalización. Por este servicio las AFJPs descuentan de las contribuciones un porcentaje en concepto de comisión1.
Las Administradoras deben funcionar en el marco de un mercado de libre competencia y transparencia de información, permitiendo la libre elección de los afiliados y promoviendo con ello la eficiencia en pos de la competencia.
Las AFJPs no tienen la obligación de garantizar una rentabilidad a sus afiliados, la única restricción es que deben mantener un encaje equivalente al 1% de sus activos.2
En Argentina, la recaudación total de aportes y contribuciones está a cargo del Estado, a través de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP).
Según las proyecciones, la tasa de reemplazo de la jubilación respecto del salario debía rondar el 35%, que sería complementado con un 28% aportado por el Estado según el esquema “multipilar” en el marco de un esquema mixto. En este sistema el Estado proporciona una prestación básica que constituye el primer pilar. El segundo pilar es el ahorro capitalizado por las AFJPs, y el tercero sería de carácter optativo, pudiendo los trabajadores contratar un seguro de vejez.
La participación en el nuevo sistema fue masiva. El marketing pro AFJP; la idea de eficiencia ante un mercado diverso donde el contribuyente podía elegir; la condición de contribuyente cautivo una vez que se ingresaba al sistema privado, esto hasta el año 2007; la afiliación compulsiva al sistema privado de los nuevos trabajadores que no manifestaban una elección explícita; y hasta la obligatoriedad de una contribución menor en el sistema privado que en el estatal; abultó las afiliaciones de las AFJP a pesar de que el sistema fuera de carácter mixto. En 2007 el 80% de los afiliados del SIJP eran miembros de AFJP.
Distribución de los aportantes al SIJP según régimen, 2007
Fuente: SAFJP 2007
¿Cumplieron las AFJPs las expectativas que generaron para fundamentar su conveniencia? El sistema de capitalización, logró superar los aspectos críticos del sistema de reparto estatal? Generó un mercado de capitales capaz de promover el desarrollo?
1-En primer lugar el sistema de capitalización no proporcionó una solución al proceso demográfico de envejecimiento.
El aumento de la expectativa de vida significaba que el fondo acumulado se repartiera en mayor cantidad de años. Por otro lado la informalidad y la desocupación se tradujeron en explicita exclusión del sistema. En el año 2007, de 11,7 millones de afiliados sólo 4,7 hicieron efectivo su aporte (SAFJP, 2007)
Fuente: SAFJP 2007
Si los contribuyentes eran muchos menos que los afiliados, esto significaba que muchos trabajadores no estaban acumulando dinero en sus cuentas y sus futuras jubilaciones eran una incógnita. Siendo este un sistema de responsabilidad individual, el sistema privado no se hacia cargo de los problemas de la historia laboral de los afiliados, es decir de los conflictos del mercado de trabajo tales como la informalidad, la desocupación, subocupación u ocupación intermitente. De este modo los niveles de cobertura con el sistema privado disminuyeron significativamente, generando futuros problemas cuando, llegado el momento, millones de argentinos no contaran con una pensión suficiente.
2- En lo que respecta al alivio de la crisis fiscal, el resultado fue una catástrofe.
Ante los costos de transición que implica la reforma, ésta se hizo a puro déficit: Anses dejó de recaudar pero siguió pagando sus compromisos con los ya jubilados.
El supuesto beneficio fiscal no podría ser visto hasta finalizar la transición al nuevo sistema. Es decir “hasta que no queden personas que hayan realizado aportes al sistema antiguo y, en consecuencia, tengan derechos a alguna compensación. Esto último no sucederá hasta aproximadamente el año2050” (Grushka y Cetrángolo, 2004)
3-La libre competencia de las administradoras en el mercado, disminuyendo sus comisiones y ahorrando al máximo en gestión para poder competir nunca existió.
Al inicio del SIJP en 1994, las AFJP que comenzaron operando en el sistema totalizaban 24 entidades. A partir del mismo inicio se observó un intenso proceso de competencia por los afiliados para lograr aumentar la escala de los Fondos de Jubilaciones y Pensiones, lo cual llevó a un sostenido proceso de concentración que se manifiesta en la declinante tendencia en el número de AFJP para llegar al 2002 con la mitad del número de entidades, es decir, 12 entidades (Colina, 2003)
Distribución de afiliados por AFJP. Junio 2007
Fuente: SAFJP 2007
Por otra parte, una premisa de la libre competencia que permite la libre elección consiste en que los afiliados cuenten con información suficiente, contrario a la realidad en que las personas estaban imperfectamente informadas. No solo por la incertidumbre propia del sistema sino porque las jubilaciones privadas se basan en instrumentos financieros complejos que requieren conocimientos especializados.
4-Los costos administrativos no solo no se redujeron sino que uno de los rasgos más llamativos del desempeño de las administradoras fueron las altísimas comisiones cobradas como costos de gestión.
Entre 1994 y 2003 las AFJPs recibieron 30.528 millones de pesos, de los cuales 10.000 millones fueron apropiados por las Administradoras en concepto de comisiones (Montenegro, 2004).
Todo lo contrario, el sistema solo favoreció la inseguridad social. Es el asalariado quien asume todos los riesgos ya que se trata de un sistema de beneficios impredecibles: Lo que el contribuyente cobrará al final de su vida laboral depende de las tasas de interés y de las acciones al momento de dejar de trabajar. Es decir, todo depende de lo que ocurre en el momento de la jubilación ya que el cálculo del capital será mayor o menor de acuerdo al alza o baja bursátil. Incluso, hipotéticamente, sería posible tener rendimientos negativos. “Xavier Pétrolen, responsable de la dirección de los fondos de pensión de la Caja de depósitos y consignaciones, lo reconoce: `Incluso a plazos muy largos, de veinte a treinta años, se pueden tener rendimientos negativos en la bolsa´” (Bulard, 2002).
A las administradoras no les perjudica lo que ocurra con los ahorros de los afiliados excepto en lo que puede tener que ver con su imagen ante la competencia. Pero sus ingresos no son afectados ya que provienen de las comisiones que cobran, sin relación con los resultados de su gestión.
6-El mercado de capitales prácticamente no llego a existir.
Las administradoras no promovieron la inversión productiva impulsando el desarrollo económico. En 2003, Colina Jorge señalaba que “durante los primeros 8 años de vigencia del SIJP, las AFJP han distribuido los fondos a invertir en, básicamente, 5 instrumentos: disponibilidades, títulos públicos nacionales, plazos fijos, acciones y títulos públicos extranjeros, entre otros”.
Distribución de los fondos de jubilaciones y pensiones por tipo de instrumento
Fuente: SAFJP 2007
3Sobre una participación relativamente estable equivalente en promedio al 47% hasta el año 2000
observada por la deuda pública nacional, en el año 2002, la participación asciende a más del 75% debido a modificaciones en la normativa vigente tendiente a lograr volcar la mayor cantidad de recursos posibles al financiamiento del déficit fiscal. Los plazos fijos bancarios que habían mantenido una participación promedio del 20%, cayeron al 2% en el 2002 producto de que reglamentariamente el Estado Nacional obligó a las AFJP a convertir todas estas inversiones en posiciones de títulos públicos del gobierno nacional (Colina, 2003)
prestamista del Estado, la transición al nuevo sistema era económicamente imposible. Esto llevo a que el gobierno llegara a ejercer presiones para que las AFJPs les proporcionaran créditos. Sin embargo, por encima de las presiones estatales, el funcionamiento del sistema financiero basado principalmente en la especulación hacía conveniente prestar al gobierno argentino que con un riesgo país altísimo, ofrecía tasas de interés exorbitantes. Asimismo, en la misma medida eran inversiones de alto riesgo. Luego de la crisis del 2001 más del 66% de los activos de las AFJPs constituían títulos de deuda en default3.
Ese aspecto del sistema de capitalización argentino no era privativo de nuestro país, sino que se repetía en toda Latinoamérica: “En la gran mayoría de los sistemas privados no ha ocurrido una diversificación de la cartera de inversión y el grueso de la misma está invertida en títulos públicos de deuda, como parece ser también el caso en los sistemas públicos”(Mesa-Lago, 2004)
CONCLUSIONES
En suma, evaluando los resultados es posible decir que el nuevo sistema previsional fue un rotundo fracaso: fracaso como sistema de seguridad social, y fracaso como solución fiscal. ¿Quien sino el Estado debería cubrir los déficit previsionales futuros de las AFJP? ¿Quien se haría cargo de quienes no pudieron contar con una historia laboral óptima, o bien no tuvieron suerte con su cuenta de capitalización?
Por mucho que el Estado haya intentado derivar al mercado el sistema previsional, era incapaz de desligarse de su rol como garante de la seguridad social. De este modo las AFJP eran un problema fiscal actual, por los costos de transición, y un problema fiscal futuro.
En noviembre del 2008 el gobierno nacional decidió la estatización del sistema de jubilaciones y el funcionamiento de las AFJP como empresas de contratación voluntaria.
La estatización de los fondos de pensión no es ha sido más que el blanqueo del verdadero responsable de las jubilaciones y el final de un negocio a costa de la seguridad social.
Ahora es necesario resarcir los errores del pasado, trabajar en la eficiencia institucional del sistema, y otros desafíos quizás aun más estructurales. Pero lo cierto es que la seguridad social será siempre patrimonio del Estado.
BIBLIOGRAFIA
Colina Jorge (10/2003): “Las AFJP y las compañías de seguro de retiro en la Argentina. Un estudio comparativo”. Nota técnica de discusión de pensiones No. 02/2003. Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de
Desarrollo Sostenible, División de Desarrollo Social. Washington, D. C.
Grushka Carlos Y Cetrángolo Oscar (2004):Sistema previsional argentino: crisis, reforma y crisis de la reforma, CEPAL Unidad de Estudios Especiales Secretaría Ejecutiva, Santiago de Chile, diciembre del 2004
IMA (instituto para el Modelo Argentino) (2007): “El sistema de jubilaciones y pensiones” Met AFJP, Una compañía Met Life,
http://www.metafjp.com.ar/prod/site/sitemet.nsf/MET/AFJP_SistemaPrevision al_SistIntegradoJubPen, consultado en enero 2008
Martine BulardLos jubilados traicionados por los fondos de pensión,Le monde edición española, s/d
Mesa-Lago Carmelo (2004): “Las reformas de pensiones en América Latina y su impacto en los principios de la seguridad social”: Unidad de Estudios Especiales, Secretaría Ejecutiva, Santiago de Chile, marzo de 2004
Montenegro Maximiliano (2004): “INFORME OFICIAL SOBRE EL SISTEMA PREVISIONAL. Asalto a los jubilados”. Pagina 12, 31 agosto 2004
SAFJP (2007) El Régimen de Capitalización y el Sistema Previsional. 1994-2007. Anuario estadístico 2007, Superintendencia de AFJP, Buenos Aires.
