CARTA DE AUTORIZACIÓN DE LOS AUTORES PARA LA CONSULTA, LA REPRODUCCIÓN PARCIAL O TOTAL, Y PUBLICACIÓN ELECTRÓNICA DEL
TEXTO COMPLETO.
Bogotá, D.C., Lunes 30 de marzo de 2009.
Tesis doctoral Trabajo de Grado
Señores
BIBLIOTECA GENERAL Cuidad
Estimados Señores:
Los suscritos DANIEL FRANCISCO BOTELLO ALHIPPIO, con C.C. No. 1.032.375.410, autor(es) de la tesis doctoral y/o trabajo de grado titulado DE LA DESCENTRALIZACIÓN A LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA: EL CASO DE BOGOTÁ D.C., presentado y aprobado en el año 2008 como requisito para optar al título de POLITÓLOGO; autorizo (amos) a la Biblioteca General de la Universidad Javeriana para que con fines académicos, muestre al mundo la producción intelectual de la Universidad Javeriana, a través de la visibilidad de su contenido de la siguiente manera:
Los usuarios puedan consultar el contenido de este trabajo de grado en Biblos, en los sitios web que administra la Universidad, en Bases de Datos, en otros Catálogos y en otros sitios web, Redes y Sistemas de Información nacionales e internacionales “Open Access” y en las redes de información del país y del exterior, con las cuales tenga convenio la Universidad Javeriana.
Permita la consulta, la reproducción, a los usuarios interesados en el contenido de este trabajo, para todos los usos que tengan finalidad académica, ya sea en formato CD-ROM o digital desde Internet, Intranet, etc., y en general para cualquier formato conocido o por conocer.
Continúo conservando los correspondientes derechos sin modificación o restricción alguna; puesto que de acuerdo con la legislación colombiana aplicable, el presente es un acuerdo jurídico que en ningún caso conlleva la enajenación del derecho de autor y sus conexos.
propiedad de los autores”, los cuales son irrenunciables, imprescriptibles, inembargables e inalienables.
Firma, nombre completo y documento de identificación del estudiante.
DANIEL FRANCISCO BOTELLO ALHIPPIO. C.C No. 1.032.375.410 de Bogotá D.C.
NOTA IMPORTANTE: El autor y o autores certifican que conocen las derivadas jurídicas que se generan en aplicación de los principios del derecho de autor.
C. C. 1.032.375.410.
FORMULARIO DE LA DESCRIPCIÓN DE LA TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO
TÍTULO COMPLETO DE LA TESIS DOCTORAL O TRABAJO DE GRADO:
DE LA DESCENTRALIZACIÓN A LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA: EL CASO DE BOGOTÁ D.C.
SUBTÍTULO, SI LO TIENE: _______________________________________________
AUTOR O AUTORES
Apellidos Completos Nombres Completos
Botello Alhippio Daniel Francisco
DIRECTOR TÉSIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO
Apellidos Completos Nombres Completos
Rojas Parra Fernando
TRABAJO PARA OPTAR AL TÍTULO DE: Politólogo con Énfasis en Gestión Pública.
FACULTAD: Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales.
PROGRAMA: Carrera (X) Licenciatura __ Especialización __ Maestría __ Doctorado__
NOMBRE DEL PROGRAMA: Ciencia Política
NOMBRES Y APELLIDOS DEL DIRECTOR DEL PROGRAMA: Adriana Castro
González.
CIUDAD: Bogotá D.C.
AÑO DE PRESENTACIÓN DEL TRABAJO DE GRADO: 2008
NÚMERO DE PÁGINAS: 74
TIPO DE ILUSTRACIONES:
- Ilustraciones
- Mapas - Retratos
- Tablas, gráficos y diagramas (X) - Planos
SOFTWARE requerido y/o especializado para la lectura del documento: Adobe Acrobat Reader.
MATERIAL ANEXO (Vídeo, audio, multimedia o producción electrónica): Duración del audiovisual: ___________ minutos.
Número de casetes de vídeo: ______ Formato: VHS ___ Beta Max ___ ¾ ___ Beta Cam ____ Mini DV ____ DV Cam ____ DVC Pro ____ Vídeo 8 ____ Hi 8 ____ Otro. Cual? _____
Sistema: Americano NTSC ______ Europeo PAL _____ SECAM ______
Número de casetes de audio: ________________
Número de archivos dentro del CD (En caso de incluirse un CD-ROM diferente al trabajo de grado): _______________________________________________________
PREMIO O DISTINCIÓN (En caso de ser LAUREADAS o tener una mención especial):
______________________________________________________________________
DESCRIPTORES O PALABRAS CLAVES EN ESPAÑOL E INGLÉS:
ESPAÑOL INGLÉS
- Descentralización
- Descentralización Política
- Descentralización Administrativa - Descentralización Fiscal
- Descentralización de la Planeación del Desarrollo
- Autonomía Territorial
- Cooperación Descentralizada - Cooperación Ciudad – Ciudad - Bogotá D.C.
- Decentralization
- Political Decentralization
- Administrative Decentralization - Fiscal Decentralization
- Decentralization of the Development Planning
- Territorial Autonomy
- Decentralized Cooperation - City-to-City Cooperation - Bogota D.C.
RESUMEN DEL CONTENIDO EN ESPAÑOL E INGLÉS
ESPAÑOL
La monografía titulada “De la Descentralización a la Cooperación Descentralizada: El Caso de Bogotá D.C.”, es un esfuerzo por explorar la relación existente entre los procesos de descentralización y las prácticas de cooperación descentralizada y ciudad – ciudad, a la luz del desarrollo de estos en la ciudad de Bogotá. Teniendo en cuenta que, aunque la descentralización es un tema que ha sido abordado por numerosos autores, los conceptos de cooperación descentralizada y cooperación C2C, y la relación de estos con la descentralización son temas de relativa novedad académica, esta investigación tuvo un carácter exploratorio.
En este sentido, esta monografía tiene como objetivo general explorar la relación existente entre el proceso de descentralización y las prácticas de cooperación descentralizada y cooperación C2C en la ciudad de Bogotá D.C. Con miras a conseguir este objetivo, se plantearon 4 objetivos específicos: 1) Reconstruir el concepto de descentralización 2) Puntualizar los conceptos de cooperación descentralizada y cooperación C2C 3) Establecer el avance del proceso de descentralización en Bogotá y 4) Describir el desarrollo de las actividades de cooperación descentralizada y C2C de Bogotá.
ENGLISH
The dissertation entitled "From Decentralized Cooperation to Decentralization: The Case of Bogotá, is an effort to explore the relationship between decentralization and the decentralized and the city - to city cooperation regarding Bogota´s experience. Bearing in mind that, although the decentralization is an issue that has been addressed by several authors, the concepts of C2C cooperation and decentralized cooperation, and the relationship with decentralization are relatively new academic subjects, this research was exploratory in nature.
DE LA DESCENTRALIZACIÓN A LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA: EL CASO DE BOGOTÁ D.C.
DANIEL FRANCISCO BOTELLO ALHIPPIO
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIA POLÍTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
DE LA DESCENTRALIZACIÓN A LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA: EL CASO DE BOGOTÁ D.C.
DANIEL FRANCISCO BOTELLO ALHIPPIO Monografía para optar al título de politólogo
Director
FERNANDO ROJAS PARRA Máster en Gestión Urbana
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIA POLÍTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
Bogotá, 30 de marzo de 2009
Señores
BIBLIOTECA GENERAL
Pontificia Universidad Javeriana
Ciudad
Respetados Señores,
Me permito presentar el trabajo de grado titulado DE LA DESCENTRALIZACIÓN A LA
COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA: EL CASO DE BOGOTÁ D.C., elaborado por el
estudiante de la Carrera de Ciencia Política DANIEL FRANCISCO BOTELLO ALHIPPIO, identificado con la Cédula de Ciudadanía No. 1.032.375.410, para que se incluya en el catálogo de consulta.
Cordialmente,
ADRIANA CASTRO GONZÁLEZ
AGRADECIMIENTOS.
Quiero agradecerles a mis padres; Jorge y Olga por todo el amor y apoyo que me han brindado y por las lecciones de vida que me han dado. A mis hermanos; Catalina y Gabriel que me han llenado de responsabilidad y de alegrías. A mi Abuelita Angélica que con su amor me ha demostrado día a día la fortaleza que en reside en el interior de todos nosotros. Y a mi Tía Gelita, que siempre ha sido un ejemplo y me ha enseñado que las metas deben ser cada día más altas y que no hay nada en el mundo que no se pueda alcanzar con esfuerzo y dedicación.
Al Flaco, Rafa, Novoa, Baby y Brny con quienes he construido realidades y sueños, han sido mi apoyo en momentos difíciles y motivo de felicidad todos los días de mi vida. A mis amigos y amigas de la U que siempre han un refugio de emociones y risas.
A la banda sonora de mi vida que me ha hecho lo que soy y me motiva a ser cada día el mejor.
A Fernando, que con sus consejos y orientaciones me mostró una cara de la Ciencia Política que por mucho tiempo fue desconocida para mí y del cual se desprende este trabajo.
TABLA DE CONTENIDOS
INTRODUCCIÓN 3
I. DE LA DESCENTRALIZACIÓN A LA COOPERACIÓN
DESCENTRALIZADA Y COOPERACIÓN CIUDAD – CIUDAD:
HERRAMIENTAS TEÓRICAS DE ANÁLISIS 7
1. DESCENTRALIZACIÓN 7
1.1. EL CONCEPTO DE DESCENTRALIZACIÓN 9
1.2. LAS DIMENSIONES DE LA DESCENTRALIZACIÓN 11
1.3. LA DESCENTRALIZACIÓN DE LA PLANEACIÓN DEL DESARROLLO 13 1.4. LA AUTONOMÍA TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIÓN 14
2. COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA Y COOPERACIÓN CIUDAD – CIUDAD
(C2C) 17
2.1. LA PARADIPLOMACIA 18
2.2. ANTECEDENTES DE LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA Y DE LA
COOPERACIÓN CIUDAD – CIUDAD 19
2.3. CONCEPTOS DE COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA Y DE
COOPERACIÓN CIUDAD – CIUDAD 21
2.4. TIPOLOGÍAS DE LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA Y DE LA
COOPERACIÓN CIUDAD – CIUDAD 23
2.5. LA COOPERACIÓN CIUDAD – CIUDAD (C2C) Y DESCENTRALIZADA: NUEVAS HERRAMIENTAS PARA LA PLANEACIÓN DEL DESARROLLO
II. BOGOTÁ: DESCENTRALIZACIÓN, COOPERACIÓN
DESCENTRALIZADA Y COOPERACIÓN CIUDAD – CIUDAD 28
1. DESCENTRALIZACIÓN 29
1.1. ANTECEDENTES DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA 29 1.2. LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991: EL ESPALDARAZO A LA
DESCENTRALIZACIÓN 31
1.3. ANTECEDENTES DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN BOGOTÁ D.C 34 1.4. SITUACIÓN ACTUAL DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN
BOGOTÁ D.C. 37
1.4.1. La Descentralización Fiscal En Bogotá D.C. 37 1.4.2. La Descentralización Administrativa En Bogotá D.C. 28 1.4.3. La Descentralización Política En Bogotá D.C. 41
2. COOPERACIÓN INTERNACIONAL DE BOGOTÁ D.C. 43
2.1. ANTECEDENTES DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL EN
COLOMBIA 43
2.2. PANORAMA GENERAL DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL DE
BOGOTÁ D.C. 44
2.3. LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA Y LA COOPERACIÓN CIUDAD
– CIUDAD EN BOGOTÁ D.C. 49
III. ANÁLISIS DE RESULTADOS Y CONCLUSIONES 53
ANEXOS 61
INTRODUCCIÓN
El estudio de las entidades territoriales, sus capacidades y sus atribuciones, es un tema de gran vigencia en el actual contexto, nacional e internacional. La intensificación y generalización de los procesos de globalización y descentralización han relativizado la figura del Estado-Nación moderno, para dar paso a la aparición y consolidación de otros referentes conceptuales y geográficos que respondan de mejor forma a las realidades históricas, políticas, económicas, demográficas, ambientales y culturales del territorio en el cual se configuran, han sido uno de los principales objetos de estudio de las ciencias sociales durante las últimastres décadas.
La más reciente revolución tecnológica en materia de información, transporte y comunicaciones ha demostrado que el análisis de las dinámicas sociales, culturales, políticas y económicas no puede realizarse únicamente en términos del Estado-Nacional, en tanto éste no explica los procesos de intercambio de información, conocimientos, tecnología, mercancías y capitales que relativizan sus fronteras, y los cambios en la distribución del poder que estos flujos implican (Moncayo, 2003) (Duarte, 2006).
En este sentido, con la aparición de los procesos descentralizadores en la década de 1970, y su posterior intensificación en las décadas subsiguientes, las entidades territoriales se han posicionado como una unidad de análisis que permite explicar de forma más acertada el actual contexto de globalización y localización de los flujos políticos, económicos, culturales, sociales, etc. Específicamente, las ciudades han sido importantes protagonistas en este contexto, en tanto es en ellas que tienen asiento los gobiernos, las empresas multinacionales, las agencias multilaterales, las organizaciones de la sociedad civil, las ONG, los gigantes financieros, conglomerados mediáticos, entre otros. Además que, es a través de la infraestructura física e institucional de éstas, que ocurren muchos de los procesos económicos (producción, intercambio, acumulación), políticos, sociales y culturales propios de la globalización.
Sin embargo, el resurgimiento de las ciudades ha venido acompañado de la aparición e intensificación de grandes problemas que se han erigido como amenazas al desarrollo humano, planteándose como grandes desafíos para la gestión urbana, en tanto al ser estas los recipientes político-administrativos más cercanos a estos, es su deber apremiante buscar la solución a estos. No obstante, dada la magnitud de estos problemas, muchas veces las ciudades no están en la capacidad de solucionarlos por si solas, por lo que se han venido estableciendo relaciones de cooperación entre ellas encaminadas a encontrar metodologías que permitan resolver estos males compartidos.
METODOLOGÍA.
Dada la relativa novedad del tema de estudio en Colombia la realización de este trabajo se encontró con múltiples obstáculos debido a la dispersión y ausencia de información, específicamente en lo concerniente a la documentación de las prácticas de cooperación internacional de la ciudad de Bogotá. Empero, la ausencia de dicha información fue un insumo importante para poder determinar la relación existente entre el proceso de descentralización de Bogotá y el desarrollo de prácticas de cooperación descentralizada y ciudad – ciudad.
Es así que esta investigación será de carácter exploratorio, en tanto que tiene como objetivo proporcionar mayor familiaridad con un problema poco conocido y aproximarse a ideas o intuiciones respecto a dicho problema: la relación existente entre la descentralización y las actividades de cooperación descentralizada y ciudad- ciudad en la ciudad de Bogotá D.C. (Gil, 2002). No obstante, pese a ser un estudio exploratorio, la presente investigación también tiene la pretensión de servir como una radiografía del desarrollo de la descentralización y de la cooperación internacional en Bogotá, al haberse realizado mediante una juiciosa recolección y análisis de datos con sobre el surgimiento y avance de estos procesos en la Ciudad (Hernández, Fernández-Collado & Baptista, 1991).
DE LA DESCENTRALIZACIÓN A LA COOPERACIÓN
DESCENTRALIZADA Y CIUDAD – CIUDAD
Herramientas Teóricas de Análisis.
El presente capítulo es un recorrido teórico sobre los conceptos de descentralización y cooperación descentralizada y ciudad – ciudad. Se hablará acerca de su evolución conceptual y la retroalimentación que existe entre estos.
1. DESCENTRALIZACIÓN.
Las grandes organizaciones sin importar su naturaleza, pública o privada, soportadas en una estructura altamente centralizada y jerarquizada tienden a la ineficiencia e ineficacia. La aparatosidad e inflexibilidad de estas hacen imposible cumplir con las tareas para las cuales fueron creadas (Morelli, 1996). Este fenómeno referido al Estado, se expresa en la aparición de crisis de gobernabilidad y legitimidad. Esta crisis se produce cuando el gobierno de un Estado no se encuentra en la capacidad de gobernar efectivamente en forma estable, cuestionándose la viabilidad de este. Según Carlos Cabrera y Rodrigo Naranjo
“La gobernabilidad puede entenderse como la “capacidad de gobernar efectivamente en forma estable o la viabilidad misma del gobierno”, incluye el papel del gobierno y su capacidad para asegurar la gobernabilidad de las instituciones políticas y depende de su habilidad para lograr consensos que permitan responder a las demandas individuales que se concreta en la formulación de políticas públicas que satisfagan al mayor número de ciudadanos posibles” (Becker, Cárdenas & Chica, 2003: 16)
estatales y el gobierno central (el cual aumentaba a ritmos mayores que el PIB) y la gradual complejización del organigrama estatal, que favorecía la corrupción y el clientelismo, y restringía la participación ciudadana, generaron presiones inflacionarias y sociales que no pudieron ser controladas.
De esta forma, las crisis de gobernabilidad marcó el fin del sistema centralista bajo el cual se organizaron los Estados de Subcontinente. Fue el momento en el que se reconoció la incapacidad del Estado para cumplir a cabalidad con las tareas asumidas tras la adopción del modelo de bienestar anglosajón. Por lo que los gobiernos de la época, junto con las instituciones financieras internacionales decidieron reformular el rol de este en concordancia con el paradigma dominante; el resurgimiento de las ideas económicas neo-clásicas. Casi en simultáneo, América Latina abandonó por completo la idea del Estado como planificador de la economía, y le devolvió al mercado la función de asignación los recursos y limitó la acción del primero al aseguramiento de la estabilidad económica y del cumplimiento de los contratos. Posteriormente, se hizo evidente los efectos perjudiciales de la limitación de las funciones del Estado, emergiendo la necesidad de redefinirlo no solo como regulador sino como redistribuidor, a fin de superar las fallas del mercado en la asignación de servicios colectivos. Según Finot (2001), las nuevas funciones del estado son: en lo económico, crear las mejores condiciones para la competitividad. En lo social, reducir la pobreza y asegurar equidad. Y, en lo político, viabilizar una participación constructiva.
de desconcentración y delegación de funciones específicas en órganos especializados adscritos al gobierno central y territorialmente localizados llevaban dos décadas implementándose, si bien no con mucho éxito.
1.1. El Concepto de Descentralización.
El concepto de descentralización no era algo totalmente desconocido por los gobiernos de fines de los años 80 y principios de los años 90, dado que desde finales de los 70 se había iniciado la implementación de una serie de reformas que buscaron mejorar las capacidades del Estado en la satisfacción de las demandas sociales. Sin embargo, dichas acciones distaron mucho de lo que actualmente se entiende por descentralización.
Para la década de 1970 este concepto fue entendido en la práctica como un conjunto de políticas regionales intervencionistas encaminadas desconcentrar territorialmente la prestación de los servicios públicos, además de reducir las disparidades interregionales (Moncayo, 2004). Sin embargo, dicha desconcentración territorial de funciones por parte del gobierno central estuvo dirigida a autoridades sectoriales de acción territorial adscritas al gobierno central. Autores como Dennis Rodinelli (en Finot, 2001) y Arturo Trujillo Muñoz (2001) han bautizado este proceso como descentralización funcional, definiéndolo como la transferencia de funciones del gobierno central a entidades con personalidad jurídica adscritas a este, para la prestación de servicios públicos cuya naturaleza técnica exigía sustraerlos de la influencia política del gobierno nacional.
este proceso, desconcentrando gran parte de esas funciones en las administraciones territoriales. Esto con el fin de acercar el Estado a la ciudadanía y conocer de primera mano sus demandas. A este proceso se le conoce como descentralización territorial, y ha sido definido como la transferencia de competencias a autoridades territoriales designadas, para atender los asuntos regionales o locales, específicamente la provisión de bienes y servicios públicos (Finot, 2001) (Trujillo Muñoz, 2001)
Sin embargo, en los albores del decenio de 1990 se hizo evidente que la transferencia de recursos, competencias y responsabilidades a autoridades territoriales designadas, las cuales no expresaban ni conocían las necesidades, deficiencias, potencialidades y fortalezas del territorio que gobernaban. Fue así que dentro de un contexto marcado por la puesta en marcha de procesos de democratización y profundización de la democracia que, se introdujo la elección popular de los gobiernos locales y regionales, como condición necesaria para el avance de la descentralización. Esta nueva acepción de descentralización comporta dos elementos muy importantes: la devolución y la delegación de funciones. Respecto al primero, definido como la “transferencia de autoridad, financiamiento y administración hacia gobiernos locales (…) que eligen sus alcaldes y concejos” (Finot, 2001: 36), es correcto sostener que la descentralización implica necesariamente la existencia de autoridades elegidas democráticamente recipientes de nuevas responsabilidades, cierta capacidad de toma de decisiones a nivel local y unos recursos económicos suficiente para su funcionamiento. En lo concerniente al segundo, determinado como “la transferencia de poder de decisión y administración – sobre funciones públicas a organizaciones semiautónomas, no totalmente controladas por el gobierno pero responsables en último término ante éste” (Finot, 2001: 36), es acertado afirmar que los procesos de descentralización involucran como condición imperiosa la autonomía de las entidades territoriales.
autoridades territoriales elegidas popularmente, con el fin de mejorar la provisión de bienes y servicios públicos. Pero, ¿a qué clase de nuevas funciones y recursos se hacen acreedoras las entidades territoriales? ¿Cuáles son las herramientas de las que disponen las autoridades locales y regionales para cumplir con sus nuevas funciones?
1.2. Las Dimensiones de la Descentralización.
La descentralización agrupa “cosas bien diferentes como son la asignación y el traslado de funciones administrativas por parte del gobierno central a entidades administrativas subordinadas, o el intento de redistribución territorial del poder político” (Nolte, 1998: 43), es decir que, la descentralización no es un fenómeno unidimensional, sino que involucra la devolución y delegación de diferentes capacidades, atribuciones, funciones, herramientas, etc. En este sentido, la gran mayoría de los teóricos concuerdan en que los procesos descentralizadores se componen de tres sub-procesos o dimensiones complementarias e interdependientes; la dimensión administrativa, la dimensión política y la dimensión fiscal.
La Descentralización Política es definida como el traslado de los procesos de provisión de algunos bienes públicos desde el gobierno central hacia las autoridades regionales y locales. Esta se caracteriza por la ampliación de la participación política ciudadana a través de la elección de las dichas autoridades, la planificación participativa y los ejercicios de control ciudadano (Finot, 2001). Tiene como objetivo mejorar la articulación de las demandas sociales, con el fin de mejorar la respuesta de estas. Y, “(…) aspira a ampliar los espacios de participación ciudadana a nivel local y regional, creando para colectividades sociales a nivel subnacional la posibilidad de articular e imponer sus interés” (Nolte, 1998: 24). Desde esta perspectiva, la descentralización política permite
avanzar en la consolidación formal de la democracia, dado que posibilita una mayor participación de los ciudadanos en la discusión de los asuntos públicos; aumentando el conocimiento que de estos se tiene, lo que trae como consecuencia una participación basada en el conocimiento de los problemas yde las políticas, abriendo la posibilidad de mayores controles sobre la gestión pública. En casos donde la descentralización política es aplicada junto con medidas que estimulen la efectiva participación ciudadana, se favorece el desarrollo de la democracia directa y participativa. En este orden de ideas, los objetivos generales de la descentralización política son: “a) la consolidación de la democracia representativa, b) desarrollar la democracia participativa y directa y c) aumentar la gobernabilidad” (Maldonado, 2001: 14)
capacidades político – administrativas determina la viabilidad de los gobiernos subnacionales. La disponibilidad o no de recursos por parte de los entes territoriales para cumplir con sus nuevas labores es el reflejo de su poder real y su independencia respecto del gobierno nacional.
En este tren de ideas, aunque estas dimensiones pueden no desarrollarse paralelamente, para que la descentralización sea realmente un proceso signifique mayor eficiencia en la prestación de bienes y servicios públicos debe haber una correspondencia entre estas tres dimensiones.
1.3. La Descentralización de la Planeación del Desarrollo.
Como se ha venido exponiendo, los procesos descentralizadores se componen de tres subprocesos o dimensiones interdependientes y complementarias que permiten que su aplicación tenga resultados prácticos positivos. De esta forma, siempre y cuando la conjugación de estas tres dimensiones sea equilibrada y correspondiente, la descentralización cumplirá con su objetivo de proveer de manera más eficiente los bienes y servicios necesarios para satisfacer las demandas sociales.
métodos con el fin de obtener los recursos necesarios para sostener en el largo tiempo esta cadena de acciones. Todo esto con el fin de convertir a las autoridades locales se convertirán en motores del desarrollo.
Con base en lo anterior, el desarrollo local puede ser enfocado endógena o exógenamente. El desarrollo endógeno local, propio de los procesos de descentralización, es una apuesta por el fortalecimiento, movilización y dinamización de los recursos, las capacidades y los actores locales, con el fin de aumentar la productividad y la competitividad del territorio, redistribuir el ingreso y superar la brecha interregional y al interior de este, a través del profundo reconocimiento de las necesidades, potencialidades, ventajas y deficiencias del mismo. Por otro lado, el desarrollo exógeno local es entendido como una estrategia en la cual el crecimiento de los territorios depende de la promoción, el apoyo y los recursos externos brindados a una región que comparativamente con otras es más atractiva. De esta forma, lo que buscan los territorios es atraer capitales extranjeros. Esta estrategia ha sido extensivamente aplicada en América Latina (Laute & Morales, 2000)
En este orden de ideas, para efectos de esta investigación el concepto de descentralización se entenderá como el proceso de transferencia de poder,
competencias y recursos a autoridades territoriales elegidas popularmente, con el fin de mejorar la provisión de bienes y servicios públicos e impulsar el desarrollo local – regional, con base en las potencialidades, necesidades y deficiencias de los territorios.
Pero, en un sistema con una herencia centralista tan fuerte. ¿Serán las entidades territoriales capaces de cumplir sus funciones, sin la intromisión del Estado central? ¿O ha sido el proceso de descentralización una mera formalidad?
1.4. La Autonomía Territorial y Descentralización.
autoridades y en el mercado la gestión en materias en las cuales no era competente y/o eficiente. En este orden de ideas, la descentralización territorial modificó completamente las capacidades, atribuciones, funciones y responsabilidades de las entidades territoriales, convirtiéndolas en uno de los actores más importantes en la planeación del desarrollo. De esta forma, corresponsabilizar a las autoridades locales y regionales del desarrollo implicó hacerlas responsables de la toma de decisiones, la formulación, la implementación y la evaluación de políticas públicas y otras herramientas necesarias para el cumplimiento de este objetivo. En Colombia, los municipios y departamentos dejaron de ser simples ejecutores de decisiones tomadas en el centro, y pasaron a ser tomadores de decisiones, formuladores, implementadores y evaluadores. Fue así que los renovados gobiernos subnacionales se erigieron como entes autónomos para gestionar su desarrollo, tal cual sucedía antes de la consolidación del Estado Nación en el siglo XVI.
importancia: la autonomía de los territorios no significa jurídicamente soberanía, en tanto los gobiernos territoriales tienen una relación de coherencia con el gobierno central. La soberanía, por el contrario implica la ausencia de esta relación, en donde el ente soberano es considerado como un todo, no como parte de un todo.
Es así que, aunque las entidades territoriales sean constitucionalmente autónomas, el legislador podrá implantarles parámetros y directrices, pero jamás podrá imponerles agendas o derroteros concretos de acción en lo concerniente a sus potestades (López, 2000). Sin embargo, dentro de un contexto en el cual el Estado-Nación mantiene gran poder y capacidad de injerencia, el concepto de autonomía territorial no es el mismo de la época medieval. Contemporáneamente, el concepto de autonomía territorial radica en la cercanía de los gobiernos locales a la ciudadanía, lo que los sitúa como el nivel político – administrativo privilegiado para conocer y, por ende, atender las necesidades de la ciudadanía a través de su integración los procesos de toma de decisiones. En este tren de ideas, es evidente que solo pueden ser autónomas aquellas entidades territoriales regidas por principios democráticos en la elección de sus autoridades, las cuales tendrán el derecho y el deber de regular y manejar exclusivamente los asuntos públicos correspondientes a su mandado a través de las formas y herramientas que consideren adecuadas (UIAL & AMGL, 1993)
entidades territoriales, para regir sus intereses particulares, mediante herramientas, órganos de gobierno y recursos propios.
En resumen, se ha expuesto como los procesos descentralizadores permitieron a los territorios recuperar su autonomía perdida luego de la consolidación de los Estados – Nacionales a través de la transferencia de poder, competencias y recursos. Transferencia encaminada a hacer de estos los principales responsables y promotores su desarrollo. Es así que, que como gobiernos autónomos es potestad de estos decidir acerca de la forma como alcanzarán sus propias metas de desarrollo, teniendo a bien utilizar las herramientas más convenientes para lograr dicho cometido.
De tal manera, los gobiernos territoriales han estado constantemente en busca de nuevas formas de gestionar su desarrollo a través de alianzas y lazos con actores con los que bajo el paradigma centralista, eran inconcebibles. En otras palabras, las administraciones territoriales han empezado a establecer relaciones con otras administraciones subnacionales, ONG, agencias multilaterales, etc., con el fin de defender y promover sus intereses, fortalecer canales de intercambio y cooperación, y promover la comprensión internacional (UIAL & AMGL, 1993).
2. COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA Y COOPERACIÓN CIUDAD –
CIUDAD (C2C)
establecer relaciones con organismos, instituciones, empresas, ONG, etc., internacionales y con gobiernos locales extranjeros. Atribución limitada exclusivamente a la esfera de acción del Estado central.
2.1. La Paradiplomacia.
La teoría de la interdependencia compleja afirma la existencia de múltiples canales de relación entre las sociedades no limitados a aquellos posibilitados por los ministerios de relaciones internacionales de los Estados – Nacionales, como resultado de la ausencia de jerarquía en la agenda del sistema internacional (una vez se dejó de lado la seguridad militar como el tema que determinaba su estructura del sistema, y se le dio prioridad a otros asuntos en la agenda internacional, entre estos a aquellos derivados de la política interior de los Estados) (Nye & Keohane, 1989). A partir de esto se ha hecho evidente la posibilidad de la intervención de los gobiernos subnacionales en las relaciones internacionales, entendiéndose a estos como unidades institucionales que componen al Estado – Nación y como canales de relación entre sociedades contenidas en un territorio particular. Esta conquista ha sido consecuencia de un sinnúmero de transformaciones ocurridas a nivel territorial durante el siglo pasado como el acelerado crecimiento de la urbanización, la descentralización y la re-formulación del rol del Estado, entre otros, los cuales han incentivado que los entes territoriales y principalmente la ciudades exploren sus posibilidades de participación en el sistema internacional.
temas sobre los cuales se desarrollan, entre otros. Así pues, para efectos de este estudio la paradiplomacia se entenderá como:
“la implicación de los gobiernos subnacionales en las relaciones internacionales, a través
del establecimiento de contactos formales e informales, permanentes o ad-hoc, con
entidades extranjeras públicas o privadas, con el objetivo de promover resultados socioeconómicos y políticos, así como cualquier otra dimensión externa de sus propias
competencias constitucionales” (Ferrero, 2005, p. 7
Las prácticas paradiplomáticas han generado actividades de cooperación internacional como mecanismos para mejorar la gestión pública local, en tanto buscan solucionar problemáticas no resueltas por los Estados – Nacionales, y que afectan enormemente a la entidades territoriales, como aquellas más cercanas al desarrollo de estos (Oddonne & Granato, 2005).
Es preciso aclarar la relativa novedad de la paradiplomacia como práctica y como concepto. La 'intensificación' de esta práctica tiene lugar en la década de los 90 como consecuencia de los procesos descentralizadores, la recuperación de la autonomía por parte de los gobiernos subnacionales y por la necesidad evidente de los territorios por operar en contextos internacionalizados, globalizados y regionalizados (Oddone & Granato, 2005) (Romero, 2005).
2.2. Antecedentes de la Cooperación Descentralizada y de la Cooperación Ciudad – Ciudad.
radical separación entre los ámbitos internacional y doméstico. Así mismo, como resultado de la evolución de las teorías de administración pública clásicas; que consideraban lo local como un ámbito de ejecución y no de toma de decisiones, ni de formulación de políticas públicas (Romero, 2004).
Empero, la globalización ha puesto de relieve la relación existente entre los procesos internacionales y domésticos en las dimensiones política, económica, cultural, social, etc. El desbordamiento del Estado situado en la órbita de la supranacionalidad, de la subnacionalidad y del mercado ha descentralizado las responsabilidades en la planeación del desarrollo, de tal forma que la responsabilidad de muchos asuntos de la vida cotidiana como los son la educación, la inversión social, la cultura, el medio ambiente, etc., dejaron de ser competencia exclusiva del Estado – Nacional, para pasar a ser competencia de organismos supranacionales y autoridades territoriales (Castells, 1999). Lentamente se ha empezado a considerar a los gobiernos locales y regionales como actores relevantes en el sistema internacional. Y, aunque su estatus aún sigue siendo confuso, muestra de esto ha sido el reconocimiento por parte del Sistema de Naciones Unidas de su importante papel, a través de organismos como UNHABITAT1 o la aparición del United Nations Committee of Local Authorities, como el comité representante de estas ante la ONU. Además, de la aparición de asociaciones de autoridades subnacionales como la United Cities and Local Governments. No obstante, domésticamente muchos países aún no reconocen la paradiplomacia como una práctica regular de las ciudades.
Así pues, los territorios, y especialmente las ciudades, se han ido constituyendo como actores fundamentales del Sistema Internacional al ser los principales nodos de asentamiento de la economía globalizada y el recipiente político – administrativo más cercano a los obstáculos del desarrollo, los cuales son mayoritariamente compartidos por todas las ciudades (UNHABITAT & UTO/FMCU, 2001). Los problemas en áreas como la inclusión social, la vivienda,
la salud, la educación, el transporte público, el saneamiento básico, la seguridad han exigido durante las últimas décadas más y mejores políticas públicas, pero dada la dificultad de estos asuntos éstas no han tenido el éxito esperado. En América Latina, esto se debe a la ausencia de recursos financieros, capacidades técnicas de las autoridades locales, y rezagos del centralismo (Batista, Jakobsen & Evangelista, 2008)
Bajo estos argumentos, las ciudades y otras entidades territoriales han iniciado una serie de relaciones entre sí y con otros actores emergentes del Sistema Internacional, animadas a establecer procesos de cooperación, que se caracterizan por ser completamente diferentes a los desarrollados por sus Estados – Nacionales.
2.3. Conceptos de Cooperación Descentralizada y de Cooperación Ciudad – Ciudad.
Como se ha venido exponiendo, con la creciente internacionalización de las entidades territoriales producto de los procesos de descentralización, el cambio de paradigma en relaciones internacionales durante las últimas décadas y el reconocimiento de la existencia de problemas compartidos entre las autoridades locales, se ha creado el ambiente propicio para el establecimiento de relaciones de cooperación entre dichas autoridades, y entre estas y otros actores relevantes de la vida local.
En este sentido, las dos principales herramientas de cooperación internacional disponibles para los gobiernos subnacionales son la cooperación ciudad – ciudad y la cooperación descentralizada (UNHABITAT & UTO/FMCU, 2001) (Malé, 2006). Según el documento “City – to – city cooperation: Issues arising from experience” (UNHABITAT & UTO/FMCU, 2001) la Cooperación Ciudad – Ciudad, usualmente abreviada como C2C, es entendida como:
De la misma forma, Jean–Pierre Malé (2006), investigador del Observatorio de Cooperación Descentralizada entre América Latina y UE, sostiene que la cooperación C2C o Cooperación Pública Descentralizada, es el conjunto de acciones de cooperación realizadas por los gobiernos subnacionales directamente con sus semejantes de otros países, sobre la base de la implicación temática y autonomía de dichos agentes. Un ejemplo claro de este tipo de relación son los “hermanamientos”,
En este orden de ideas, para efectos de esta investigación el concepto de cooperación ciudad – ciudad será entendido como todo tipo de relaciones
establecidas autónomamente entre dos o más autoridades locales de diferentes países en materias de interés mutuo, generalmente con el fin de identificar mecanismos para resolver problemas típicamente urbanos.
Empero, las autoridades locales no restringen sus acciones de cooperación a sus similares alrededor del mundo. En el actual contexto, la problemática urbana no solo es un asunto de interés gubernamental, sino que por el contrario interesa cada vez más a todos aquellos sujetos fuertemente vinculados con un territorio específico. Por ejemplo, las empresas, cuyo funcionamientos está muy ligado a las ventajas que ofrecen las ciudades en localización geográfica, disponibilidad de servicios, vías de transporte, etc. (Moncayo, 2004). Es así que los gobiernos locales han establecido relaciones con otros actores locales, como ONG, empresas, universidades, think thanks, etc. de otros países. Este fenómeno ha sido bautizado como cooperación descentralizada y definido como aquella cooperación que
“embraces a wider range of actions for development carried out by „non-state actors‟ and locally-based institutions and voluntary associations of all kinds...based upon the principles of partnership and joint working between public authorities, non-governmental organizations and community-based organizations, cooperatives, the private sector, and the informal sector...” (UNHABITAT – UTO/FMCU, 2001; 6)
participan de esta (Batista et al., 2008). En este tren de ideas, se entenderá por cooperación descentralizada aquellas relaciones cooperativas que involucran
las autoridades locales de un país y a otra clase de actores relevantes para la vida local, con el fin con el fin de identificar mecanismos para resolver problemas de carácter urbano.
Resumiendo, es preciso aclarar que pese a que la cooperación descentralizada sea un término más general, y que puede abarcar las relaciones entre gobiernos locales (cooperación C2C), la especificidad del tipo de relaciones que se construyen entre estos las hace merecedoras de un concepto propio que señale claramente esta diferencia. Es así que, dada la particularidad de estas prácticas se ha hecho necesario establecer una tipología que facilite el análisis de estas.
2.4. Tipologías de la Cooperación Descentralizada y de la Cooperación Ciudad - Ciudad
La cooperación C2C y la cooperación descentralizada son dos conceptos bastante complejos, en tanto involucran una gran cantidad de actores, modalidades, temáticas e intereses. De tal forma que, para un mejor entendimiento de estos es necesario desmenuzar su contenido teórico – práctico a través de una categorización que dé cuenta de eso.
Tipo de Práctica
Estas prácticas pueden clasificarse de acuerdo a la orientación geográfica, el tipo de relación, los actores, el interés en temáticas específicas de gestión local y el interés temático sectorial (UNHABITAT – UTO/FMCU, 2001).
a) Orientación Geográfica: Bajo esta categoría se agrupan las relaciones entre las ciudades y entre estas y otros actores relevantes para la vida local. Dentro de esta se encuentran aquellos lazos establecidos entre ciudades del norte, entre ciudades del norte con ciudades del sur, entre ciudades del Este y del Oeste y, finalmente, entre ciudades del Sur.
b) Tipo de Relación: Dentro de este rango se incluye la forma en cómo las ciudades establecen lazo a través de relaciones uno a uno, de grupos de ciudades y de redes autoridades locales.
c) Actores Involucrados: Este punto involucra todos los sectores involucrados en el establecimiento de lazos de cooperación C2C y descentralizada, desde las autoridades territoriales, pasando por las ONG y las organizaciones de la sociedad civil (OSC), el sector privado, las instituciones académicas y las asociaciones de autoridades locales.
d) Temáticas Específicas de Gestión Local: Esta categoría merece especial atención en tanto la cooperación en temáticas específicas de la gestión local refleja con mayor claridad como la cooperación C2C y la cooperación descentralizada se erigen como nuevos instrumentos para gestionar el desarrollo territorial y solucionar los problemas que enfrentan las ciudades y regiones. El objetivo general de este tipo de cooperación es superar las limitaciones en la gestión de la planeación del desarrollo a nivel subnacional. Entre estas prácticas se encuentran:
autoridades subnacionales (ej.: talleres, seminarios, etc.)
Planeación Estratégica: La cual se enfoca en el asesoramiento en políticas de desarrollo y en la puesta en marcha de estrategias de identificación, formulación y evaluación de opciones, procesos de análisis costo – beneficio y planificación financiera, etc., los cuales son bastante diferentes a las formas tradicionales de administración local.
Implementación de Estrategias y Políticas Publicas Urbanas: Siendo este uno de los aspectos más difíciles y desafiantes en la administración de las ciudades, implica el apoyo e intercambio de buenas prácticas a través de la introducción de instrumentos como los acercamientos regulatorios, las inversiones estratégicas, los mecanismos de incentivos económicos, la estrategias de acceso a la información, etc., Además del desarrollo de planes de acción, la apropiación de técnicas y capacidades, la movilización de recursos y el fortalecimiento operacional de la administración. Lastimosamente, es poco lo que se ha hecho respecto a este tema.
Procesos de Cambio y Reforma Institucional: Realizadas través del asesoramiento en procesos centrales del gobierno local como la promoción de la democracia y el manejo de las relaciones entre la sociedad civil y las autoridades subnacionales, entre otros. Y, el acompañamiento en situaciones como, por ejemplo, el tránsito hacia la democracia o a hacia la economía de mercado. Este tipo de cooperación ha tenido lugar principalmente en los países de Europa Central y del Este.
Marco Institucional de Soporte
Según el documento en cuestión, desde los años 80 se han ido creado diferentes mecanismos de apoyo de los procesos de cooperación subnacional. Estructuras bilaterales y multilaterales, agencias de desarrollo y programas, que se han convertido en importantes marcos de soporte de estos procesos. En este orden de
ideas, estos marcos pueden clasificarse según (UNHABITAT – UTO/FMCU, 2001):
a) Estructura Organizacional: Bajo esta categoría se encierra cualquier tipo de estructura organizativa que permita el desarrollo de prácticas de cooperación entre los territorios y sus actores como los gobiernos territoriales, las asociaciones de autoridades locales y las agencias multilaterales de desarrollo.
b) Formas de Financiamiento: Los recursos para desarrollar C2C y cooperación descentralizada pueden provenir de diferentes fuentes. Principalmente, este tipo de actividades son financiadas a través del presupuesto local, en donde las entidades territoriales participantes apoyan sus acciones de cooperación con un porcentaje de su presupuesto. Así mismo, los recursos pueden provenir de contribuciones de socios locales a través de recursos originados en empresas, OSC, etc. O, pueden ser el resultado de programas de desarrollo o fondos de proyectos de agencias de cooperación multilaterales.
replicación, en la cual las ciudades intercambian herramientas y guías de procedimiento exitosas, desarrolladas por alguno de los participantes.
2.5. La Cooperación Ciudad – Ciudad (C2C) y Descentralizada: Nuevas Herramientas para la Planeación del Desarrollo Local.
Con base en lo expuesto anteriormente, es preciso afirmar que las entidades territoriales se encuentran ahora en una situación favorable para su desarrollo. Las reformas descentralizadoras las han surtido de nuevas capacidades y recursos para determinar autónomamente el camino a seguir para gestionar los asuntos locales, haciéndolas responsables de decidir en asuntos como la provisión efectiva de los servicios y bienes públicos, los mecanismos de financiación adecuados para atender las demandas de la sociedad local, las formas de participación ciudadana en la toma de decisiones, etc.
BOGOTÁ: DESCENTRALIZACIÓN, COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA Y COOPERACIÓN CIUDAD - CIUDAD.
El presente capítulo tiene como objetivo presentar una radiografía de la evolución del procesos de descentralización de Bogotá y de la aparición de las prácticas de cooperación descentralizada y ciudad – ciudad en la el Distrito. Para esto, se hará un recuento de los hitos que permiten identificar la aparición y el desarrollo de estos conceptos en Bogotá- De tal manera que se expondrá y analizará el estado actual del proceso de descentralización y de las prácticas de cooperación descentralizada y ciudad – ciudad en Bogotá. Se hará referencia al contexto general de la descentralización en Colombia, de la evolución de esta en Bogotá y se caracterizará la actuación del Distrito en materia de cooperación internacional; enfatizando en las prácticas de cooperación descentralizada y ciudad – ciudad.
En relación a la descentralización, teniendo en cuenta el esquema conceptual presentado en el capítulo anterior. Se re hará referencia a la crisis del gobernabilidad del Estado colombiano como causa fundamental de la aparición de reformas descentralizadoras, a la aparición de iniciativas de descentralización funcional en la década de los 70, a la libre elección de alcaldes como el punto de inflexión que introdujo el concepto de descentralización funcional y a la Constitución Política de 1991 y sus posteriores desarrollo legislativos como la institucionalización del concepto de descentralización de la planeación del desarrollo, aún lejos de cumplirse.
relación a esto, es preciso mencionar que en tanto tuvo que restringirse únicamente a la bibliografía de acceso general disponible. En este sentido el informe de Cifuentes (2007) acerca de la cooperación internacional en Bogotá desde 1995 hasta 2006 fue el insumo principal de este apartado, en tanto es hasta el momento el estudio más completo acerca de este tema.
1. DESCENTRALIZACIÓN
Como se señaló en el capítulo anterior, la introducción de reformas descentralizadoras en los países de América Latina tuvo origen en la manifiesta incapacidad del Estado para proveer de manera eficiente bienes y servicios públicos, en tanto su estructura vertical e inflexible alejó los centros de toma de decisión de la realidad de la sociedad.
Las corrientes del Federalismo Fiscal y de la Nueva Derecha afirman que los procesos descentralizadores acercaron los centros de toma de decisiones a la ciudadanía, posibilitando que esta revelara más claramente sus preferencias en cuanto a bienes y servicios públicos, a través de dos procedimientos. El primero, mediante procedimientos de salida, en donde se establecieron mecanismos participativos para la articulación de las demandas ciudadanas. El segundo, por medio del ajuste entre el gobierno local y la forma de responder estas demandas. Por otro lado, la Teoría de las Elites sostiene que estos procesos fueron una forma de “...reducir las presiones sobre el gobierno central, trasladando a los gobiernos territoriales la responsabilidad en 'asuntos secundarios', mientras este mantiene el control en los temas fundamentales” (Maldonado, 2001)
1.1. Antecedentes de la Descentralización en Colombia
protesta social producto del acceso restringido al sistema político y la deficiente prestación de bienes y servicios públicos, propios de un sistema excesivamente centralizado (Becker et al., 2003). No obstante, como se ha venido mencionado, décadas atrás los gobiernos nacionales habían empezado a adelantar acciones que buscaban combatir estos problemas a través de la desconcentración en la prestación de ciertos servicios. De esta forma se descentralizaron funciones y tareas que por su especificidad técnica debían permanecer ajenas a la fuerte influencia política del gobierno central. Se dio inicio a la aparición a un gran número de empresas sociales y comerciales del Estado y de entidades adscritas encargadas de la gestión de temas técnicos como los medioambientales, de aprendizaje y enseñanza, de promoción del agro, entre otros.
Empero, para finales de la década de 1970 se hizo evidente que dichas iniciativas no tuvieron el éxito esperado: la crisis de gobernabilidad y legitimidad por la que atravesaba el Estado colombiano se agravaba día a día y se hacía imperioso buscar nuevas soluciones a estas. Dentro de este contexto, con el fin de superar las deficiencias extremas en relación a la democracia económica y social, a la democracia representativa y directa, y de gobernabilidad, desde inicios de los años 80 el gobierno impulsó una serie de reformas con el objetivo de descentralizar la acción del Estado territorialmente y mejorar definitivamente su actuación en la satisfacción de las demandas sociales. Es así que para 1986 se introdujo la elección popular de alcaldes como paso fundamental para lograr éste cometido (Maldonado, 2001).
territorios. No obstante este gran avance, persistieron restricciones en la gestión respecto a la disponibilidad de recursos autónomos de propiedad de las entidades territoriales, pese a que desde inicios de los 80 hubo un aumento en los recursos del nivel nacional girados a los territorios (Maldonado, 2001). Desde este punto de vista, el proceso de descentralización política impulsado en 1986 fue un importante instrumento que permitió avanzar en la consolidación de la democracia a nivel local, en tanto amplió la participación electoral en los territorios, permitiendo que más ciudadanos pudieran elegir y ser elegidos. Lastimosamente, este avance fue restringido por la ausencia de recursos autónomos que permitieran una mayor capacidad de maniobra por parte de los gobiernos subnacionales (Maldonado, 2001)
1.2. La Constitución Política de 1991: el espaldarazo a la Descentralización.
Cinco años después de expedida la reforma constitucional que permitió la elección popular de alcaldes, fue redactada y adoptada la Constitución Política Colombiana de 1991. El nacimiento de la actual Carta Magna fue el resultado de una coyuntura histórica que exigía 'refundar' con urgencia las bases del Estado: los procesos de paz con la subversión, la influencia del narcotráfico en la sociedad colombiana, la adopción del recetario del Consenso de Washington, junto a las debilidades estatales ya expuestas fueron los catalizadores del proceso por el cual se le dio vida a ésta. Como consecuencia de esto, la estructura centralista del Estado dio paso a la descentralización como fundamento organizacional del “Nuevo Estado Colombiano”, descansando sobre esta el reparto de poder, de responsabilidades, de funciones y de recursos. Según la Carta Política:
“Artículo1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.
El espíritu de la Carta Política vinculó indiscutiblemente los principios descentralizadores con los quehaceres estatales de promover el desarrollo y asegurar el bienestar general de la población. Esto a través del diseño y la aplicación de procesos y herramientas que le permitan a las autoridades territoriales ser protagonistas en la gestión del desarrollo, específicamente mediante la intensificación de procesos de descentralización territorial en las dimensiones política, administrativa y fiscal. En detalle, la Constitución de 1991 impulsó la descentralización política al facultar a los municipios y departamentos para elegir democráticamente a sus autoridades y establecer los mecanismos convenientes para que la ciudadanía articulara sus demandas y participe en la formulación, implementación y evaluación de las políticas locales y regionales de desarrollo. Asimismo, en materia de descentralización administrativa la nueva Constitución les otorgó a las autoridades subnacionales las competencias para gestionar aquellos asuntos que estuviesen en estrecha relación con los intereses locales, la facultad de determinar la estructura de la administración local o regional y la prestación de los bienes y servicios que legalmente le correspondan. De la misma forma, determinó que las entidades territoriales serían autónomas para administrar sus propios recursos, establecer tributos conforme a la ley y participar en las rentas nacionales para el cumplimiento de sus funciones. Esto último a través del Situado Fiscal, el cuál estableció los montos y procedimiento se le transferiría a las entidades territoriales un porcentaje las rentas nacionales2
(Constitución Política Colombiana de 1991, 1991).
En este tren de ideas, puede afirmarse que a partir de la Carta Política de 1991 se produjo un cambio radical en cuanto a la gestión del desarrollo en Colombia, en tanto se pasó de centralizarse en su totalidad a ser descentralizado en entidades territorialmente autónomas. La historia ha demostrado que los departamentos, los municipios y demás entidades territoriales aunque constitucionalmente gozan de autonomía para el manejo de sus intereses, realmente no son sujetos de
autonomía, dado que no son recipientes de la potestad que dentro del Estado pueden gozar las entidades territoriales para regir sus intereses particulares, mediante herramientas, órganos de gobierno y recursos propios (Becker et al., 2003) (Becker et al., 2004) (Laute & Morales, 2000). Aunque en el papel los entes territoriales son titulares en la gestión de las funciones asignadas constitucional y legalmente (específicamente en materia de salud, educación, agua potable y saneamiento básico, y demás servicios y bienes públicos de competencia de los niveles subnacionales) en la práctica no poseen plena autonomía para la gestión de estas, sino que administran por vía delgada directrices del orden central. Casos específicos como las transferencias en educación y salud hacen las autoridades territoriales 'agentes pagadores' de rubros nacionales ejecutados localmente. Además, los modelos de gestión para estos temas son determinados por leyes nacionales, definidos por los ministerios correspondientes o el Departamento Nacional de Planeación. El actual proceso de descentralización resulta entonces de la simbiosis entre impulsos modernizadores del Estado y rezagos de una mentalidad centralista (López, 2000) (Maldonado, 2001) (Morelli, 1996) (Trujillo Muñoz, 2001).
1997 que restringió el nivel de endeudamiento territorial, la ley 617 de 2000 que limitó la autonomía de las entidades territoriales en cuanto al tipo de gastos y a las fuentes de financiación de estos, limitando también la responsabilidad de los gobernantes territoriales en la toma de decisiones y en los desaciertos de su gestión, la ley 715 que re-centralizó la gestión territorial de la educación y la salud y, la ley 389 de 2003 que restringió la autonomía presupuestal y el endeudamiento territorial (Becker et al., 2003) (Morelli, 1996).
Es correcto afirmar que hasta nuestros días se ha hecho evidente que el proceso de descentralización territorial impulsado desde los años 80, se ha caracterizado por la restringida capacidad de gestión de los gobiernos subnacionales y por la dependencia de estos de las recursos transferidos desde el nivel nacional. Formalmente Colombia es un país descentralizado con autonomía de sus entidades territoriales, realmente es un país en proceso de re-centralización.
1.3. Antecedentes de la Descentralización en Bogotá D.C.
Desde la antigüedad la Ciudad ha sido considerada la forma de gobierno ideal para el ejercicio de la democracia directa. Sin embargo, con la consolidación del Estado – Nación perdió gran parte de su importancia política; las autoridades locales pasaron a ser simples ejecutores de las decisiones y políticas provenientes del gobierno central. Empero, con el advenimiento de las grandes crisis urbanas que datan desde la intensificación de la migración campo – ciudad, las ciudades adquirieron nuevamente la importancia política perdida, en tanto la magnitud de las demandas de la población urbana y la incapacidad de los gobiernos locales, pero también nacionales, para responder a estas y proveer eficientemente bienes y servicios públicos han agravado los problemas sociales y la pobreza, convirtiéndolas en las primeras responsables de encontrar soluciones a estos (Velásquez, 2003) (Becker et al., 2004)
Colombia. Sin embargo, la debilidad tanto de la administración como de la industria capitalina que fueron incapaces de absorber y atender efectivamente a la población migrante del campo fueron el punto de partida de la crisis urbana en la ciudad, manifestada en el desempleo y las limitaciones en la prestación de servicios públicos. Según Velásquez (2003) los síntomas de esta crisis se evidenciaron en la ausencia total de servicios públicos fundamentales como la educación, la salud y el acueducto y alcantarillado; el incremento de la violencia; la profusión de barrios subnormales; la lenta modernización del sistema vial; un sistema de transporte público desordenado e ineficiente y la aparición del gran número de trabajadores informales.
Bajo ese contexto, desde la segunda mitad del siglo XX los gobiernos Distrital y Nacional han venido implementando una serie de reformas constitucionales y legales encaminadas a mejorar la prestación de estos servicios, a través de instrumentos que descentralicen su prestación. Brevemente, las reformas que tuvieron lugar antes la intensificación a nivel nacional del proceso de descentralización en 1991 fueron promovidas por los otrora alcaldes designados del Distrito. Estas reformas estuvieron encaminadas a desarrollar esquemas de gobierno local dentro de Bogotá, encargados de la ejecución de obras menores (Acuerdo 26 de 1972), mejorar los procesos de planeación local y el organización territorial de la Ciudad (Acuerdo 8 de 1977), y, finalmente a involucrar a las comunidades en la solución de sus propios problemas a través de Juntas Administradoras Locales - cuerpos colegiados elegidos popularmente, con recursos propios y encargados de le gestión de los asuntos de las localidades -. Es preciso aclarar, que estas reformas no funcionaron muchas veces por falta de voluntad política, y muchas otras por trabas legales en su aplicación (Velásquez, 2003).
tienen lugar en ella debía gobernarse a través de instituciones, órganos, procesos y herramientas que se ajustaran a sus fortalezas, debilidades, potencialidades y necesidades. En este sentido, el Decreto Ley 1421 de 1993 por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital es la reglamentación del reconocimiento oficial de la situación especial de Bogotá. (Constitución Política Colombiana de 1991, 1991).
A grandes rasgos, este Decreto Ley está encaminado a dotar al Distrito Capital de las capacidades políticas, administrativas y fiscales que le permitan cumplir sus funciones en cuanto a la promoción del desarrollo local y del bienestar general de la ciudadanía. Para esto define que la estructura administrativa del Distrito Capital se compondrá de tres sectores: el sector central, el sector descentralizado y, el sector de las localidades. El sector central estará compuesto por la Alcaldía, sus secretarias y departamentos administrativos. El sector descentralizado, reunirá a todos los establecimientos públicos, las empresas industriales o comerciales, las sociedades de economía mixta y los entes universitarios autónomos. Y, el sector de las localidades estará conformado por las juntas administradoras y los alcaldes locales. Asimismo, el Distrito Capital contará también con órganos de control como la Personería, la Contraloría y la Veeduría; encargados de promover la participación ciudadana como mecanismo para la articulación de demandas y la vigilancia y control de la gestión distrital y local (Decreto Ley 1421 de 1993, 1993)
autoridades locales a quienes les compete la gestión de los asuntos propios de su territorio y a las distritales, garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito (Decreto Ley 1421 de 1993, 1993).
Es preciso resaltar, que este Decreto Ley estableció como prioritario el gasto social en salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable, en tanto, este implicará el mejoramiento de la calidad de vida de la población y, últimamente, del bienestar general. No obstante, se detecta la ausencia en esta y en otras normas (Ley 60 de 1993, Ley 715 de 2001, etc.) de una tajante asignación de responsabilidades y funciones, y de mecanismos de coordinación entre los diferentes niveles gubernamentales, bajo criterios racionales de capacidad financiera y de gestión, pese a que amplía el marco de acción de los gobiernos regionales y locales, como el del Distrito Capital, limita el impacto de sus acciones.
1.4. Situación Actual del Proceso de Descentralización en Bogotá D.C.
Como se mencionó en la sección inmediatamente anterior, Bogotá ha sido históricamente la ciudad más importante de Colombia en materia política y económica, siendo el centro administrativo del país desde la Colonia y la mayor urbe nacional desde del siglo XX, consecuencia de los procesos de urbanización e industrialización de mediados del siglo. De esta forma, la descentralización en Bogotá, como se ilustró en otros apartados, ha sido un proceso particular y diferente al del resto de ciudades colombianas, aunque también con similitudes respecto los procesos de descentralización territorial a nivel nacional.
1.4.1. La Descentralización Fiscal en Bogotá D.C.
