Tesis en cumplimiento de los requisitos de la Maestría en Desarrollo Local Universidad Nacional de San Martín Universidad Autónoma de Madrid
Título
Capacidades comunitarias para el desarrollo.
Aportes de un programa social:
El caso del Promeba
.
Anabel Insaurralde
Ciudad de Buenos aires
Noviembre de 2007
Índice
Introducción 5
Capítulo 1. La construcción de capacidades comunitarias de cara al desarrollo local.
El aporte de las políticas públicas 9
A. Revisión de los paradigmas del desarrollo
“Desde la visión economicista hacia el desarrollo humano” 10
1.1 Un marco general: El fenómeno de la globalización 10
1.2 La teoría endógena del desarrollo 13
1.3 El desarrollo humano 19
1.4 Las libertades como capacidades individuales 20
1.5 La pobreza como privación de capacidades 23
1.6 La constitución de sujetos y la construcción de
ciudadanía 25
B. Potencial intangible del Desarrollo Local.
“El potencial social endógeno: las capacidades comunitarias”. 27
1.7 El desarrollo local 28
1.8 Las políticas de desarrollo local en la década del noventa
en América Latina y Argentina 31
1.9 El nuevo orden del territorio: fragmentación del espacio
social y áreas locales 33
1.10 El potencial social endógeno del desarrollo: las
capacidades comunitarias 37
1.11 Elementos que ayudan a potenciar sinergias
a) el trabajo de promoción social comunitaria; b) las organizaciones comunitarias; c) actores comunitarios; d) la gestión social y los estilos de liderazgo; e) la Gestión
asociada; f) la participación social 40
1.12 Metodologías de abordaje para fortalecer el potencial
social de una comunidad 49
C. Aporte exógeno para el desarrollo.
“Las políticas públicas, conceptualización y análisis” 51
1.13 El ciclo de las políticas públicas 52
1.14 La tensión entre el diseño y la implementación 53 1.15 Estrategias exógenas para promover capacidades
Capítulo 2, Contexto político y social de la región
Políticas sociales y de desarrollo local en Argentina durante la
década del noventa 58
2.1 Rasgos del nuevo contexto de América Latina 58
2.2 Programas sociales como expresión de las políticas
sociales 62
2.3 El mandato de la participación 65
2.4 Programas sociales con modalidades de participación
social incorporadas a los diseños 68
2.5 El mandato de la eficiencia en la distribución de los
fondos: la focalización 70
2.6 La idea dominante de focalización en la política social 71 2.7 Breve mirada a la Política social en la década del noventa
en Argentina 72
Capítulo 3.
A. Programa Mejoramiento de Barrios (Promeba)
El caso de la relocalización de Anai Mapu 74
3.1 Descripción del Promeba 74
3.2 Componentes del Promeba 80
3.3 Actores del Promeba 84
3.4 Cultura y proceso organizacional del Promeba 85
3.5 La focalización como criterio de selección 87
3.6 Modalidades y tipologías de intervención 89
3.7 El ciclo de proyectos en el marco del ciclo de las políticas 90
B. Análisis del Barrio Anai Mapu.
Sector de origen y sector de la relocalización 91
3.8 Surgimiento y Descripción del proyecto 93
3.9 Ubicación del proyecto en el territorio 97
3.10 Localización del barrio Anai Mapu completo 100 3.11 Datos poblacionales del “sector de origen del barrio Anai
Mapu” y del “sector de la relocalización del barrio Anai
Mapu” 103
3.12 Grado de organización de los vecinos del sector de “la
relocalización del barrio Anai Mapu” 108
3.13 El diagnóstico social del proyecto Promeba en el “sector
de la relocalización del barrio Anai Mapu” 110 3.14 Tensión entre el diseño y la implementación de la PDS
en el sector de “la relocalización del barrio Anai Mapu” 111 3.15 Actores que participaron en la implementación de la PDS
en el sector de “la relocalización del barrio Anai Mapu” 114 3.16 El contexto institucional del proyecto en el sector de “la
relocalización del barrio Anai Mapu” 116
3.17 Una práctica innovadora para el fortalecimiento de las capacidades comunitarias. “La propuesta del pago de terrenos con trabajo y capacitación”
118
3.18 Momentos críticos del proceso comunitario en el sector
C. El aporte realizado a las capacidades comunitarias de los
vecinos del sector de “la relocalización del barrio Anai Mapu” 122
3.20 Método empleado para el análisis de los datos 122 3.21 La importancia de la motivación en el fortalecimiento de
las capacidades comunitarias 123
a Análisis de las reuniones por delegados de manzana 124
b Análisis de las reuniones de beneficiarios 128
3.22 Análisis de encuestas del grado de satisfacción de
beneficiarios 131
a Aspectos tangibles: mejoras realizadas a partir de las
obras 131
b Aspectos intangibles: Capacidades sociales, tanto
colectivas (comunitarias) o individuales 135
3.23 Una mirada final al fortalecimiento de la capacidad de
organización y gestión de la comunidad del sector de la
relocalización del barrio Anai Mapu
139
Capítulo 4. Conclusiones. Algunas lecciones aprendidas y
recomendaciones 142
Seis factores que afectan la construcción de capacidades
comunitarias 145
Anexos
152a Aspectos metodológicos. Selección del caso 152
b Fragmento del ANEXO A-1 AL CONTRATO DE PRESTAMO
940/OC-AR (Mejoramiento de Barrios/ PROMEBA) 154
c Fragmento del REGLAMENTO OPERATIVO 2003. Modificado - 940 OC/AR. II. OBJETIVOS Y DESCRIPCION DEL
PROGRAMA 155
Introducción
El crecimiento de la pobreza y la desocupación en el último lustro de la década del noventa, alcanzó dimensiones alarmantes, mirando dicha evolución desde los indicadores más tradicionales. En América Latina, alrededor de 150 millones de personas viven en condiciones de precariedad, siendo la región del planeta con más desigualdad en la distribución de los ingresos, propiedad y riqueza. La brecha entre los más ricos y los más pobres asciende a 17 veces, mientras que en Europa sólo alcanza a 5,05.
En Argentina, entre 1995 y 2002, las transformaciones de la estructura productiva del país, la precariedad de las condiciones laborales y la desocupación, sumadas a una distribución extremadamente desigual de la riqueza agravaron el mapa de inequidad en el desarrollo humano
dentro del territorio.
En nuestro país la caída sostenida de los ingresos individuales y familiares per cápita en un 10 % anual profundizó la distancia entre el 20% de la población con mayores ingresos y el 20% de la población con menores ingresos1, dando paso a una profunda brecha que desata una gran disparidad en los distintos niveles de desarrollo humano alcanzado y en los tipos de ventajas competitivas que presentan las distintas provincias y regiones argentinas2.
En el marco de este escenario social, cada vez más individuos y familias de la Argentina, no cuentan con bienes o ingresos, no logran una educación suficiente para incorporarse exitosamente al mercado de trabajo y no acceden a los servicios necesarios para la subsistencia. Todos ellos representan la expresión más visible de un profundo proceso de transformación en la estructura social, encarnada por la exclusión y marginación de crecientes grupos humanos con los consecuentes conflictos de desintegración social que ello produce. Esta situación se traduce en una notable desigualdad de oportunidades ya que, si bien no existe una relación mecánica entre la capacidad de producir riqueza y el logro del bienestar de la población, el segundo aparece asociado a la primera.
1 La brecha de los ingresos en el total del país se duplicó y pasó de 11.5 veces en 1995, a 20.4 veces en 2002. Una persona pasó a ganar aproximadamente un 20% menos que en 1995. La situación entre 1995-2002, resulta más grave en la escala de las provincias y regiones del país, así por ejemplo Tucumán presenta, una variación relativa del ingreso per cápita de –24.4%, en relación al total país del –19.9%. Se consideran los datos entre los años 1995 y 2002, porque entre los mismos transcurre la franja que concentra el período bajo estudio.
2 Las regiones del país son: a) Región metropolitana: Ciudad de Buenos Aires y 19
Esa desigualdad de oportunidades reales, palpables en todo el territorio argentino, crea la necesidad de una búsqueda de mecanismos que contribuyan a que las comunidades más rezagadas se orienten hacia un salto cualitativo que les permita participar del logro de una equidad social, ambiental y económica. Dentro del marco del desarrollo humano, observaré cuáles son los aportes factibles a una comunidad para que, potenciando sus elementos endógenos, pueda generar estrategias que le permitan aprovechar las externalidades como verdaderas oportunidades, de cara al desarrollo local.
Centraré el presente trabajo en la contribución que una política pública puede realizar respecto de la generación de capacidades comunitarias, dentro de la perspectiva endógena, como factor que impulsaría, en una comunidad (seguramente, junto a otros factores), el camino hacia el desarrollo. En este sentido, indagaré cuál es el aporte que realiza un programa social destinado a mejorar el hábitat popular a través de la ejecución de obras de saneamiento básico y el fortalecimiento de las organizaciones comunitarias. Analizaré en concreto, si a partir de la intervención del Programa Mejoramiento de Barrios (Promeba) las capacidades comunitarias de los barrios beneficiarios se ven fortalecidas o aumentadas y si, a partir de ello, se logra contribuir con la inclusión social de un sector rezagado de la sociedad, propiciando las sinergias necesarias para lograrlo. Entiendo por sinergia el resultado del equilibrio entre impronta local, territorio y medio ambiente; al mismo tiempo considero que, consolidando “capacidades comunitarias” se realiza un aporte al potencial social de una comunidad promoviendo el camino hacia el desarrollo.
Detendré especialmente la mirada en la contribución del Promeba en el aspecto social de una comunidad. Analizaré únicamente el componente del programa que tiene como objetivo específico este tema y trabaja los aspectos intangibles de la comunidad dónde interviene. Me refiero al componente social, que se expresa a través de la “propuesta de desarrollo social”, (PDS) de un proyecto. De esta forma indagaré sobre las cuestiones centrales de esta tesis observando si este programa resulta un facilitador del desarrollo de capacidades grupales o comunitarias.
Objetivo general e hipótesis
El objetivo general del presente estudio consiste en analizar la contribución que una política pública puede realizar respecto de la
generación de capacidadescomunitarias.
social determinada y se propone entre otros aspectos, fortalecer capacidades comunitarias.
En tal sentido, se identificarán las herramientas utilizadas, y los resultados obtenidos en un caso en particular.
Una de las preguntas que motiva este estudio es la siguiente: ¿se construyen capacidades comunitarias en los barrios, a partir de la
intervención del Promeba? La misma surge de la necesidad de analizar
de qué manera un programa de interés social contribuye con “el fortalecimiento de la capacidad de organización y gestión de las comunidades” donde interviene, (como lo enuncia su tercer objetivo específico).
Un segundo interrogante sería este: ¿potencia el Promeba las
capacidades existentes en una comunidad? Trataré de investigar si una
comunidad que tiene determinadas capacidades específicas, antes de la intervención del Promeba, las conserva y potencia con posterioridad a su paso.
Una suposición a priori es que el Promeba sólo logra parcialmente, cumplir con su objetivo explícitamente enunciado de desarrollar las capacidades comunitarias. Si esta primera hipótesis resultara válida, convendría profundizar en las causas que intervienen para que esas capacidades no se generen como expresa discursivamente el programa.
En este sentido, cabría formular otro interrogante acerca de cuáles son los factores que explicarían que el Promeba no cumpla taxativamente con los objetivos enunciados.
Esto derivaría en una segunda suposición que se relaciona con una serie de factores, tales como los problemas clásicos de implementación; la focalización del beneficiario; la cultura organizacional y procedimientos del Promeba; el marcado interés del BID por las metas tangibles; el contexto social de pobreza en el que se desarrolla el proyecto seleccionado, sumado a la marcada crisis acaecida durante los años 2000-2002; el descreimiento en las instituciones; la intervención de múltiples actores y los propios beneficiarios excluidos del sistema.
Todos estos factores afectan en su conjunto en el logro de los objetivos propuestos. La cuestión central entonces, podría remitirse a un escenario planteado con innumerables problemas que una política debe sortear para realizar una implementación adecuada acorde a sus objetivos, y transformar el programa en pilar importante para el desarrollo local de las comunidades.
Capítulo 1.
La construcción de capacidades comunitarias
de cara al desarrollo local.
El aporte de las políticas públicas
El marco analítico del presente trabajo seguirá la perspectiva endógena del desarrollo, que supone una visión del mismo como conjunto de capacidades. En este sentido y en cuanto a la construcción o fortalecimiento de dichas capacidades, observaré la influencia de una política pública como aporte exógeno, posible de transformar en verdaderas oportunidades a las cualidades emergentes de una sociedad. Dividiré este capítulo en tres secciones. La primera iniciará con los paradigmas del desarrollo, comenzando por una visión economicista hasta llegar al enfoque de desarrollo humano y las libertades fundamentales. Enfatizaré el concepto de sujeto social “ciudadano”, el cual pretendo retomen las políticas sociales para delinear su eje de acción y “la construcción de ciudadanía”, necesaria para transformar los aspectos intangibles de una sociedad en verdaderas oportunidades. La segunda sección abarcará los aspectos intangibles del desarrollo, entendiendo a éstos como las capacidades o potencialidades que deben existir en una comunidad3 para generar sinergias en un territorio. En sintonía con el enfoque de desarrollo humano, iniciaré con el concepto de desarrollo local. Definiré las capacidades individuales como expansión de las libertades humanas, ya que las considero un pilar fundamental para que el sujeto social refuerce algunos aspectos primordiales como autoestima, valoración, confianza en sí mismo, para poder de esta manera, participar activamente en el fortalecimiento del potencial intangible. Abordaré el amplio concepto de capacidades comunitarias como valor agregado al potencial social endógeno de una comunidad, deteniéndome en la influencia de la capacidad de organización y gestión de la misma, para lograr inclusión social y preparar el cambio de comportamiento que permita el salto hacia el desarrollo. Hablaré de las sinergias que se conforman en interacción con el territorio y de las áreas locales. Continuaré con las estrategias necesarias que ayudan a aumentar las mencionadas sinergias y finalizaré con metodologías de abordaje de estudio de una comunidad, de modo que éstas permitan revisar el potencial social existente, como rasgo endógeno característico.
En la tercera sección analizaré aspectos básicos de las políticas públicas, como aporte exógeno que pueden transformar las cualidades emergentes a nivel local en verdaderas oportunidades.
3 Conjunto de unidades individuales que viven en una relación de mutua
A. Revisión de los paradigmas del desarrollo
“
De la visión economicista hacia el desarrollo humano
”
1.1 Un marco general: El fenómeno de la globalización
Desde mediados de los noventa, el proceso de globalización, aunque con raíces antiguas4, se ha manifestado en toda su amplitud. “La reestructuración productiva que caracterizó a la economía internacional desde principios de los años setenta se ha completado, la revolución tecnológica y de la información se ha consolidado, nuevas formas de regulación de la economía y la sociedad se han ido introduciendo en los países desarrollados y en aquellos en desarrollo, y, en definitiva un nuevo ciclo económico a largo plazo comienza a definirse” (OCDE, 1996, citado en Barquero, 2001:79). Se la describe a través de indicadores que reflejan el desarrollo de la economía global, la internacionalización del sistema productivo y de los mercados, la reducción del papel económico del estado y el creciente protagonismo de las empresas multinacionales.
El rasgo que la caracteriza es el hecho de que la internacionalización de los mercados y de la producción, está ligada a la información y a la utilización de tecnologías, diferenciándose de experiencias anteriores vinculadas a la búsqueda de materia prima o de nuevo mercados. (Oman 1994, citado en Barquero, 2001:79). Es un proceso vinculado al territorio, no sólo porque afecta a las naciones y países, sino, sobre todo, porque la dinámica económica y el ajuste productivo dependen de las decisiones de inversión y de localización de los actores económicos y de los factores de atracción de cada territorio. Es una cuestión que condiciona la dinámica económica de las ciudades y regiones, viéndose afectada por el comportamiento de los actores locales. Se fortalece gracias a las nuevas formas de organización de la producción a través de la formación y desarrollo de sistemas de empresas y de las alianzas estratégicas internacionales, lo que permite crear redes, cada vez más con una dimensión global. La globalización estaría dando lugar a un nuevo orden internacional y a una nueva división internacional del trabajo (Ugarteche, 1997, citado en Barquero, 2001: 79).
La nueva fase del proceso de reestructuración se produce, sin embargo, después de las transformaciones de los años ochenta y noventa, lo que limita sus efectos. El sistema productivo de las ciudades y regiones urbanas más dinámicas lo conforman las actividades industriales de alta tecnología (como la microelectrónica, la biotecnología, la robótica o la industria aerospacial), pero también aquellas actividades manufactureras que en los años cincuenta y sesenta se caracterizaban por su producción estandarizada, se han reestructurado y han
4 Como señala Ferrer, “la globalización es, en todo caso, un fenómeno antiguo,
diferenciado la producción a través de la introducción de innovaciones (como la industria de la confección, la siderurgia o la industria del automóvil). Sin duda, por otro lado, las actividades avanzadas de servicios (como el marketing, el diseño o la asistencia técnica) han marcado la reestructuración del sistema productivo, pero también lo han hecho las actividades mas tradicionales, como los servicios financieros y los servicios de ocio, que se han ajustado al nuevo entorno competitivo introduciendo innovaciones de organización, de producto y de proceso mediante las nuevas tecnologías de la información y el conocimiento.
Los procesos de crecimiento y cambio estructural se pueden conceptualizar en el escenario de la globalización, mediante la cuestión del desarrollo de las economías locales y regionales, que tanto ahora como en el pasado, reside en interpretar “los procesos de acumulación de capital” que impulsan el crecimiento económico Este consiste en la creación del excedente, la utilización del excedente y la flexibilidad del mercado de trabajo, partiendo del concepto de economía dual y generalmente identificando al sector industrial como sector avanzado y al sector agrario como el sector retrasado. Los procesos de crecimiento económico consideran el dualismo sectorial como un elemento de desarrollo, siempre que los recursos y el excedente generado en los sectores tradicionales se canalicen hacia los sectores dinámicos. Por lo tanto, el crecimiento económico5. consiste en cómo abordar la cuestión de los rendimientos decrecientes6, que como indica el pensamiento neoclásico conduciría al estado estacionario7. (Barro y Sala –i –Martin,
5 En el crecimiento económico, los factores de producción, (el capital y el trabajo) y la tecnología de producción, son las fuentes de la producción de una economía y, por lo tanto, de su renta. Las diferencias de rentas se deben necesariamente a diferencias de capital, trabajo y tecnología (Mankiw, 1997: 99).
6 Mediante la ley de los rendimientos decrecientes, se puede justificar la concavidad de la frontera de posibilidades de producción (figura 2.1, pag. 29) y por tanto, el aumento del costo de oportunidad recurriendo. Esta refiere a la relación entre factores productivos y bienes obtenidos en el proceso productivo. De forma intuitiva, se puede establecer esta ley, diciendo que existen rendimientos decrecientes en la producción de un bien si la cantidad del producto adicional que obtenemos, cuando se añaden sucesivamente unidades adicionales de algunos factores en relación a otro u otros que permanecen fijos, es cada vez menor (Mochón y Beker, 1997: 30). La curva de transformación o frontera de posibilidades de producción (FPP) muestra la cantidad máxima posible de unos bienes o servicios que puede producir una determinada economía, con los recursos y la tecnología de que dispone y dadas las cantidades de otros bienes y servicios que también produce (Mochón y Beker, 1997: 28). Se denominacosto de oportunidad de un bien o un servicio a la cantidad de otros bienes o servicios a la que se debe renunciar para obternerlo.
1995, citados en Barquero, 2001:82). A mediados de los años cincuenta Solow (1956) y Swan (1956), proponen la función de producción como elemento central del modelo de crecimiento económico. Las fuerzas dinámicas del proceso de crecimiento son la acumulación de capital, el
cambio tecnológico y la fuerza del trabajo, cuya articulación en el
proceso productivo es sólo posible gracias a la utilización del excedente (agrícola e industrial) en el sector moderno de la economía. El aumento de la productividad y de la renta per cápita se produce como consecuencia del progreso tecnológico, que ocurre de forma exógena y del aumento de la relación capital/ trabajo (Solow y Swan, 1956, citados en Barquero 2001:82). Esta teoría tiene dos limitaciones: que el crecimiento económico viene determinado por un factor externo al modelo, y que su concepto de equilibrio es, como señala Nelson (1995), mecánico e irreal ya que los agentes económicos no actúan en forma predeterminada, de tal manera que el resultado de sus decisiones conduzca, siempre y necesariamente, al equilibrio del sistema8. (Nelson,1995, citado en Barquero, 2001:82).
Al decir de Romer (1986 y 1994); Rebelo (1991) y Lucas (1988), la moderna teoría del crecimiento económico supone un paso adelante para responder a esta cuestión, ya que considera la ley de rendimientos decrecientes tan sólo como una de las alternativas de funcionamiento del proceso de crecimiento económico (Romer, 1986 y 1994; Rebelo, 1991 y Lucas, 1988, citados en Barquero, 2001:82). Este puede continuar a largo plazo debido a que las inversiones en bienes de capital, incluido el capital humano, pueden generar rendimientos crecientes, a medida que las economías crecen, gracias a la difusión de
las innovaciones y el conocimiento entre empresas y la creación de economías externas (Barquero, 2001:83).
Entre las características que definen los procesos de globalización se destaca la reducción de la presencia del estado en la actividad económica, la privatización de las actividades productivas de carácter público y la reducción del papel de las políticas redistributivas, industriales y regionales. Parecería, por lo tanto, que el estado solamente sería responsable de mantener estable el marco macroeconómico, y de crear las condiciones para que los factores de acumulación de capital funcionaran adecuadamente.
1.2 La teoría endógena del desarrollo
La perspectiva endógena supone una política de creación de recursos específicos en el territorio e implica pasar de la visión funcional del territorio a la visión territorial de cada lugar; de la visión del desarrollo como proceso sólo inducido por factores exógenos (capital, inversión, infraestructura, tecnología, adaptados a cada realidad), a la visión del desarrollo como conjunto de capacidades. Asimismo, tales capacidades se encuentran ligadas a la calidad de los recursos humanos y a la capacidad organizativa y emprendedora de los agentes locales, como así también a la necesidad de reforzar las instituciones en el marco de un cambio donde primen las relaciones de cooperación. De ello depende un mejor aprovechamiento de los factores exógenos y la dinámica de las potencialidades de una sociedad. Al decir de Bervejillo: “Solamente los territorios que han alcanzado ciertos niveles previos de desarrollo y que, además, cuenten con cierta masa crítica de capacidades estratégicas, pueden acceder a utilizar nuevas oportunidades para su beneficio” (Bervejillo, 1994:24).
La teoría del desarrollo endógeno considera que la acumulación de
Los factores determinantes de la acumulación de capital
Fuente: Gráfico nº 1. Barquero: 2001, 84. En Desarrollo endógeno y globalización. Homosapiens 2001.
Siguiendo a Barquero (2001), el desarrollo económico se produce como consecuencia de la utilización del potencial y del excedente generado localmente, de recursos externos, así como de la incorporación de las economías externas ocultas en los procesos productivos. Para neutralizar las tendencias al estado estacionario es preciso activar los factores determinantes de los procesos de acumulación de capital, como son a) la creación y difusión de las innovaciones y conocimiento en el sistema productivo, b) la organización flexible de la producción, c) la generación de economías de aglomeración y diversidad en las ciudades y d) el desarrollo de las instituciones (Barquero, 2001:83).
a) La creación y difusión de las innovaciones y conocimiento en el sistema
productivo: Para ello es necesario que los actores que integran el
sistema productivo local, tomen las decisiones adecuadas de inversión en tecnología y organización. (Maillat 1995; Freeman y Soete 1997, citados en Barquero, 2001:84). Como anticipó Schumpeter (1934), cuando se habla de innovaciones se hace referencia a la producción de nuevos bienes, a la introducción de nuevos métodos de producción, a la creación de nuevas formas de organización o a la apertura de nuevos mercados de productos o factores9 (Schumpeter, 1934, citado en Barquero 2001:84). La organización del entorno en el que se establecen las relaciones entre empresas, proveedores y clientes condiciona la productividad y competitividad de las economías locales. El aumento de los sistemas productivos permite crear unidades de mayor tamaño y construir plantas de menor dimensión, otorgando mayor rentabilidad a
9 A diferencia de ello, la teoría del desarrollo endógeno, entiende que estas mejoras
las empresas y obteniendo logros económicamente más eficientes que refuerzan las economías internas de escala.
b) La organización flexible de la producción: La organización del entorno, en el que se establecen las relaciones entre las empresas, los proveedores y los clientes, condiciona la productividad y competitividad de las economías locales. El análisis del funcionamiento de los sistemas productivos locales (y específicamente en el caso de los distritos industriales) ha demostrado que la existencia de una red de empresas industriales locales, permite la generación de una multiplicidad de mercados internos y de áreas de encuentro que facilitan los intercambios de productos, servicios y conocimiento (Becattini, 1997, citado en Barquero, 2001:86). En resumen, las interacciones entre cambio tecnológico, escala y alcance de las operaciones de las empresas y la introducción y difusión de las innovaciones, permiten obtener economías internas y externas, de escala y economías de diversidad a todas y cada una de las empresas del sistema o del "cluster". Es decir, la introducción de innovaciones que, siempre son el resultado colectivo de la cooperación tácita de las empresas, genera aumento de la productividad y de la competitividad de las economías locales. (Barquero, 2001: 88).
c) La generación de economías de aglomeración y de diversidad en las
ciudades: éstas se han convertido en el espacio preferente del
desarrollo, ya que en ellas se toman las decisiones de inversión y de localización de la industria y los servicios. Constituyen una organización en la que los actores interactúan e intercambian bienes, servicios, conocimientos, siguiendo reglas específicas. Por ello se puede decir que las ciudades se transforman continuamente como consecuencia del proceso de aprendizaje y de la adquisición de conocimiento de sus actores y del establecimiento de redes y de cooperación entre ellos, así como de las estrategias y acciones que cada uno de ellos ejecuta para conseguir los objetivos de empresas y organizaciones.
d) El desarrollo de las instituciones: Los procesos de desarrollo tienen
información y la incertidumbre; la transmisión expresa y tácita del conocimiento en el tejido productivo e institucional mejora la calidad de los recursos, hace más eficiente los procesos productivos y hace más competitivas a las empresas, el aprendizaje mejora los resultados de sus decisiones; la disponibilidad de instituciones que satisfacen las necesidades y las demandas de los agentes y actores económicos, políticos e institucionales, facilita la coordinación en la forma de decisiones de los actores.
Las instituciones son creaciones de los individuos y se manifiestan como básicas para el funcionamiento de la sociedad. Al decir de North (1993), “son las restricciones concebidas por los seres humanos que estructuran las relaciones humanas. Están formadas por restricciones formales (por ejemplo, reglas, leyes, constituciones), restricciones informales (por ejemplo, normas de conducta, convenciones, códigos de conducta autoimpuestos) y las características de los instrumentos con que se aplican” (North, 1993: 765). Las reglas delimitan la capacidad de actuación del individuo al mismo tiempo que, paradójicamente, le muestran el camino para la búsqueda de sus intereses10.
Las instituciones deben generar una estructura flexible de incentivos, adecuada para la motivación de los individuos y organizaciones. Al mismo tiempo, deben asegurar unos requisitos mínimos para la estabilidad social más allá del poder coactivo del estado. De esta manera se puede hablar de tendencia a la armonía entre el tejido institucional dado y el cambio socioeconómico. Se entiende por estabilidad en las instituciones cuando éstas conservan los dos atributos básicos para lo que fueron creadas: preservar el orden social y crear un marco de motivación para los individuos.
Las reglas deben tender a la estabilidad pero, al mismo tiempo, deben permitir la flexibilidad. No basta con que las instituciones aseguren el orden social, sino que también deben mantener el marco de incentivos y motivaciones para los individuos11. “El tiempo, tal como está relacionado con los cambios sociales y económicos, es la dimensión en la que el proceso de aprendizaje de los seres humanos configura la manera en que evolucionan las instituciones” (North, 1993:764).
Las reglas de comportamiento social y económico que fueron mayoritariamente aceptadas por una sociedad y que representaban
10 Resulta importante el alto poder de autorregulación de los individuos a través de las
instituciones por ellos creadas
modelos mentales compartidos entre su población, pueden dejar de serlo con el paso del tiempo. Si la dotación existente de reglas o
instituciones, como la de medios materiales (que reflejan en sentido
amplio la tecnología existente), han tendido a permanecer inmóviles e inalterados a lo largo del tiempo, entonces podemos hablar, en palabras de Prigogine, de ausencia del tiempo en esa sociedad o territorio. Es decir si, las instituciones y la tecnología, permanecen estáticas en sus componentes básicos, quedando rezagadas con respecto al ritmo que marcan las sociedades más dinámicas dejan de ser útiles para mejorar su situación actual. En las condiciones descritas lo prioritario será “romper” el corsé institucional que constriñe las posibilidades de los individuos; quizá la mayor probabilidad de éxito se centre en la mejora educativa de la población. Un mayor conocimiento en libertad, dota del mejor camino para el cambio institucional.
Al decir de North (1963), la relación entre las instituciones y las organizaciones es la que configura la evolución institucional de una economía. “Si las instituciones son las reglas del juego, las organizaciones y sus dirigentes son los jugadores (North, 1963:767).
“Las organizaciones están formadas por grupos de individuos unidos
por un propósito común para lograr determinados objetivos”. (North, 1963:767). Las organizaciones que se crean reflejan la matriz institucional.
El efecto Hanoi (H) del desarrollo endógeno
Fuente: Gráfico nº 2. Barquero: 2001, 93. En Desarrollo endógeno y globalización. Homosapiens 2001.
capital, ya que favorece, en una medida u otra, las economías de escala, las economías externas, las economías en los costes de transacción, lo que genera un aumento de la productividad y propicia la aparición de rendimientos crecientes. Las ciudades y regiones tendrán, probablemente, más éxito en sus procesos de crecimiento y cambio estructural cuando todos los factores actúan conjuntamente, creando sinergias entre ellos y reforzando su efecto sobre la acumulación de capital.
Se puede decir, entonces, que los factores de acumulación forman un sistema, que se puede denominar factor de eficiencia H, que permite multiplicar el efecto de cada uno de los factores que determinan el proceso de acumulación, dando lugar a un efecto ampliado H. De aquí, que se pueda argumentar la existencia de rendimientos crecientes cuando se produce el efecto H. Por lo tanto, este es un factor de eficiencia complejo que se produce como consecuencia de las economías conjuntas que generan todos los factores determinantes de la acumulación de capital, a medida que el proceso de crecimiento y cambio estructural de la economía local y regional tiene lugar. El buen funcionamiento de la red y la interacción de actores e instituciones reduce los costes de información y la incertidumbre; la transmisión expresa y tácita del conocimiento en el tejido productivo e institucional mejora la calidad de los recursos, hace mas eficiente los procesos productivos y hace mas competitivas a las empresas; el aprendizaje de los actores mejora los resultados de sus decisiones; la disponibilidad de instituciones que satisfacen las necesidades y demandas de los agentes y actores económicos, políticos e institucionales, facilita la coordinación en la forma de decisiones de los actores.
Al decir de Lorini (1998): “La sustentabilidad del desarrollo requiere un equilibrio dinámico entre todas las formas de capital o acervos que participen en el esfuerzo del dearrollo económico y social de los países” (Lorini 1995, citado en Rascio, 1998: 63), teniendo en cuenta la reproducción de cada tasa de capital. De lo queda expuesto, desarrollo y medio ambiente son dimensiones inseparables de una misma realidad. Lo Ambiental es la articulación entre naturaleza y sociedad. Es un espacio abstracto en el que buscan el equilibrio las ofertas del ambiente o soporte natural, territorio o paisaje, con las demandas del sistema social. “La relación entre la demanda poblacional y los sistemas ecológicos es determinante para lograr un desarrollo sustentable”. (CEPAL 1991, citado en Rascio, 1998: 43). La población –capital
humano12, es a la vez recurso y sujeto del desarrollo. Las formas de
capital más importantes son: 1) Humano: recurso y sujeto de desarrollo; 2) Natural: sustento del desarrollo, que además debe ser respetado; 3) Acervo institucional: toma de decisiones; 4) Acervo cultural: creencias e
ideas para la toma de decisiones; 5) físico: infraestructura, maquinarias, etc; 6) Financiero. (Rascio, 1998: 53).
1.3 El desarrollo humano
Las condiciones adversas de un crecimiento económico sin equidad, conllevan a pensar una visión sustentable, integral y humana del desarrollo, que considera a la población como recurso y sujeto del mismo. De esta manera, Rascio (1998), expresa en el prefacio del informa de Las Naciones Unidas para el desarrollo, lo siguiente: “El Desarrollo Humano Sostenible es aquel que no sólo suscita un crecimiento económico sino que también distribuye equitativamente sus beneficios; que regenera el medio ambiente en lugar de destruirlo; que fomenta la autonomía de las personas en lugar de marginarlas. Es un desarrollo que otorga prioridad a los pobres, que amplía sus opciones y oportunidades y que prevé su participación en las decisiones que afectan sus vidas. Es un desarrollo que favorece a los seres humanos, a la naturaleza y la
creación de empleos”. (Prefacio del Informe sobre Desarrollo Humano
1994 del programa Naciones Unidas para el Desarrollo, Rascio, 1998: 53). Esta definición lleva implícitos aquellos acontecimientos de la década del noventa que marcan nuevos rumbos: una mayor democratización de la sociedad, una nueva era de libertad política y de derechos humanos, una sociedad globalizada, la técnica, la cultura, la ciencia y las guerras, el incremento de la brecha norte – sur, las crisis ambientales y la concentración del poder en manos de pocos grupos financieros mega nacionales. Todo esto genera profundos conflictos de índole económica, política y social, fundamentalmente para los países del tercer mundo y para los pobres del primer mundo, lo cual se suma a la obligación de prepararse para la dinámica planetaria del Tercer Milenio13. (Zaragoza 1995, citado en Rascio, 1998: 42). En este contexto la población es un recurso y a la vez sujeto del desarrollo, sin olvidar que ese desarrollo debe respetar también el ambiente que lo sustenta. “El verdadero desafío del desarrollo económico no está relacionado con la rapidez con que un país crece, sino más bien con el nivel de bienestar que ese país puede alcanzar al crecer más rápido”(CEPAL 1991, citado en Rascio, 1998: 42).
El paradigma del desarrollo humano contempla una concepción del desarrollo cuya meta es “la expansión de las capacidades y opciones de las personas y de la sociedad en su conjunto, para alcanzar un nivel de vida acorde a sus valores”. (De Riz, 2002: 11). Entiende a la pobreza no sólo como las carencias de consumo o de ingresos, sino que abarca las
múltiples dimensiones de la misma. Esta perspectiva alcanza la
privación de una vida larga, sana y creativa; del disfrute de un nivel decente de vida; de la libertad, la dignidad y el respeto por sí mismo y
por los demás. Traslada la tensión desde los medios (el ingreso) hacia
13Baste recordar que el 75% de la población vive en los países en vías de desarrollo y
los fines que los individuos persiguen y hacia las libertades sustantivas necesarias para satisfacerlos. Al decir de Boisier (2002): “El Desarrollo Humano consiste en hacer de los individuos y las comunidades los verdaderos sujetos, gestores y beneficiarios del desarrollo” (PNUD 1998, citado en Boisier, 2002:5).
El hecho de centrar la atención en las libertades humanas contrasta con las visiones más estrictas del desarrollo, como su identificación con el crecimiento del producto nacional bruto, con el aumento de las rentas personales, con la industrialización, con los avances tecnológicos o con la modernización social. Si bien la industrialización, el progreso tecnológico o la modernización social pueden contribuir significativamente a expandir la libertad del hombre, las libertades dependen de otros factores determinantes, como las instituciones
sociales y económicas (por ejemplo los servicios de educación y de
atención médica), así como los derechos políticos y humanos. En este punto sigo a Sen (2000), porque en su visión coincidente con el concepto de Desarrollo Humano, expresa que el desarrollo puede concebirse como un proceso de expansión de las libertades reales de que disfrutan los individuos. La concepción de libertad, entraña tanto
los procesos que hacen posible la libertad de acción y de decisión como
las oportunidades reales que tienen los individuos, dadas sus
circunstancias personales y sociales: “la falta de libertad puede deberse a procesos inadecuados (como la violación de los derechos del voto o de o de otros derechos políticos y humanos), o las insuficientes oportunidades que tienen algunas personas desfavorecidas para conseguir lo que mínimamente les gustaría conseguir, como la oportunidad básica de recibir asistencia sanitaria o una educación funcional o de conseguir un empleo remunerado o seguridad económica y social” (Sen, 2000:34).
1.4 Las libertades como capacidades individuales
Considerando al desarrollo humano en tanto sustento de autonomía de las personas, de opciones y oportunidades, Sen (2000) habla de las libertades de los individuos como piedra angular. Por lo tanto, presta fundamental atención a la expansión de las capacidades de las personas para llevar el tipo de vida que valoran y que tienen razones para valorar. Estas pueden aumentarse por medio de medidas públicas, pero, por otra parte, el uso eficaz de las capacidades de participación de los individuos, pueden influir en el rumbo de estas medidas. La perspectiva basada en la libertad guarda una similitud genérica con la preocupación por la “calidad de vida”, que también centra la atención en la forma en que transcurre la vida humana (quizás incluso en las opciones que tenemos) y no solo en los recursos o en la renta que posee una persona (Sen, 2000: 42).
expresa Martha Nussbaum (1993), la insistencia de Aristóteles en la “prosperidad” y en “la capacidad” está relacionada claramente con la calidad de vida y con las libertades fundamentales. La descripción aristotélica del bien humano estaba relacionada explícitamente con la necesidad de averiguar primero por la función del hombre y después explorar la vida en el sentido de actividad, como elemento básico del análisis normativo (Nussbaum 1993, citada en Sen, 2000: 42 y 98). Sen (2000) defiende la idea de que en muchas evaluaciones el espacio correcto no es ni el de las utilidades, (como sostienen los partidarios del enfoque del bienestar), ni el de los bienes primarios (como exige Rawls), sino el de las libertades fundamentales – las capacidades – para elegir la vida que tenemos razones para valorar. La capacidad de una persona se refiere a las diversas combinaciones que puede conseguir, por lo tanto la capacidad es un tipo de libertad: la libertad fundamental para conseguir distintos tipos de funciones (Sen, 2000:100). El concepto de “funciones”, que tiene raíces claramente aristotélicas, refleja las diversas cosas que una persona puede valorar, hacer o ser. Las funciones valoradas pueden ir desde las elementales, como comer bien y no padecer enfermedades evitables, hasta participar en la vida de la comunidad y respetarse a uno mismo.
El desarrollo se ocupa de mejorar la vida que llevan los seres humanos y las libertades que ellos disfrutan: “la expansión de las libertades que tenemos razones para valorar no sólo enriquece nuestra vida y la libera de restricciones, sino que también nos permite ser personas sociales más plenas, que ejercen su propia voluntad e interactúan en el mundo en que viven”. (Sen, 2000: 31). En este sentido, la libertad no es sólo el objetivo primordial del desarrollo, su papel constitutivo, sino también su medio principal o papel instrumental. El papel constitutivo de la
libertad está relacionado con la importancia de las libertades
fundamentales para el enriquecimiento de la vida humana. Entre las libertades fundamentales se encuentran algunas capacidades elementales como, por ejemplo, poder evitar privaciones como la inanición, la desnutrición, la morbilidad evitable y la mortalidad prematura, o gozar con las capacidades de poder leer, escribir y calcular la participación política y la libertad de expresión, etc. Desde la perspectiva constitutiva, el desarrollo implica la expansión de estas y otras libertades básicas; desde este punto de vista el desarrollo es el proceso de expansión de las libertades humanas.
no es solo la base de la evaluación del éxito y del fracaso, sino también un importante determinante de la iniciativa individual y social, dado que el aumento de la libertad mejora la capacidad de los individuos para ayudarse a sí mismos y para influir en el mundo.
El papel instrumental de la libertad se refiere a la forma en que
contribuyen los diferentes tipos de derechos y oportunidades a expandir la libertad del hombre en general y por lo tanto a fomentar el desarrollo. Desde esta perspectiva se encuentran cinco tipos de libertades: a) las libertades políticas, b) los servicios económicos, c) las oportunidades sociales, d) las garantías de transparencia y e) la seguridad protectora. Cada una de ellas contribuye a mejorar la capacidad general de una persona.
Una breve caracterización de cada una:
a) Las libertades políticas: concebidas en un sentido amplio, incluidos los derechos humanos, se refieren a las oportunidades que tienen los individuos para decidir quién los debe gobernar y con qué principios. Comprenden la posibilidad de investigar y criticar a las autoridades, la libertad de expresión política y de prensa sin censura, la libertad para elegir distintos partidos políticos. Comprenden los derechos políticos que acompañan a las democracias en el sentido más amplio de la palabra.
b) Los servicios económicos se refieren a la oportunidad de los individuos de utilizar los recursos económicos para consumir, producir o realizar intercambios. Los derechos económicos que tiene una persona dependen de los recursos que posea o a los que tenga acceso, así como de las conexiones de intercambio, como los precios relativos y el funcionamiento de los mercados. Resulta importante considerar que en la relación entre la renta nacional y la riqueza, por una parte y los derechos económicos, por otra, son importantes las consideraciones agregadas sino también las distributivas.
c) Las oportunidades sociales se refieren a los sistemas de educación, sanidad, etc, que tiene la sociedad y que influyen en la libertad fundamental el individuo para vivir mejor.
d) Las garantías de transparencia se refieren a la necesidad de franqueza que pueden esperar los individuos: la libertad para interrelacionarse con la garantía de divulgación de información y claridad.
para aliviar hambrunas o empleo público de emergencia para proporcionar unos ingresos mínimos.
1.5 La pobreza como privación de capacidades
El crecimiento de la pobreza convierte a las ciudades en su principal escenario dado que la mayoría de los pobres son urbanos. Su consecuencia es la aparición de ciertos sectores desprotegidos con una creciente dificultad para acceder a determinados bienes y servicios que se traducen en exclusión, antagonismos, desintegraciones, anomias, discriminación entre iguales, conflictividad, violencia, competencia e individualismo. Las exclusiones múltiples y deficientes producen desgarramientos en los espacios microsociales y dan paso a lo que se denomina fragmentación social. Como expresión de fenómenos generalizados de desocupación y feminización de la pobreza se evidencia un conjunto de modificaciones en las dinámicas familiares y en los roles tradicionales, desplazamientos en relación con las funciones habituales, modificación en la cantidad de tiempo que transcurre en el barrio y demandas por espacios, instituciones y organizaciones locales que alivianen las tareas propias de la reproducción doméstica. (Aquín, 2003: 115). La ciudad se presenta en general como un espacio de pujas permanentes donde la marca del graffiti (llamado “tatuaje urbano” por algunos autores), puede delimitar territorios. El espacio se muestra a los otros, se nombra, se materializa y participa en la construcción de identidades dentro de la constitución de dos órdenes: uno visual y otro lingüístico. La ciudad se presenta como un sistema de significaciones que se va a singularizar en las áreas locales dónde se construyen identidades que presuponen el concepto de la conciencia de sí, reafirmada desde lo territorial, lo lingüístico, lo familiar, los orígenes, la religiosidad, los códigos. Esta identidad en definitiva se construye con la presencia de “otro”, que forma parte de un escenario, de un espacio microsocial.
Siguiendo a Sen (2000): consideraré a la pobreza, no sólo como falta de rentas, sino como idea más global de carencia de capacidades: “la pobreza debe concebirse como la privación de capacidades básicas y no meramente como la falta de ingresos, que es el criterio habitual con el que se identifica la pobreza” (Sen, 2000:114).
Los puntos a favor de este enfoque son los siguientes:
a) la pobreza puede identificarse de forma razonable con la privación de capacidades; el enfoque de Sen, centra la atención en las privaciones que son intrínsecamente importantes (a diferencia de la renta baja, que sólo es instrumentalmente importante) (Sen, 2000: 114).
b) hay otros factores, además de la renta, que influyen en la privación de capacidades y por lo tanto en la pobreza real14
c) la relación instrumental entre la falta de renta y la falta de capacidades varía de unas comunidades a otras e incluso de unas familias a otras y de unos individuos a otros (la influencia de la renta en las capacidades es contingente y condicional) (Sen, 2000:115). Este tercer punto es muy importante cuando se evalúan las medidas públicas que aspiran a reducir la desigualdad o la pobreza. Haciendo hincapié en algunas variaciones condicionales se debe observar lo siguiente:
En primer lugar, Sen define que, la relación entre la renta y la capacidad depende de manera extraordinaria de la edad de la persona (por ejemplo las necesidades específicas de las personas de edad avanzada y las que son muy jóvenes), del sexo y de los papeles sociales (por ejemplo de las responsabilidades especiales de la maternidad y de las obligaciones familiares determinadas por la costumbre), del lugar (por ejemplo, de la propensión de una región a las inundaciones o a las sequías, de la inseguridad y la violencia de algunas ciudades), de la situación epidemiológica (enfermedades endémicas de una región) y de otros factores que una persona puede controlar poco o nada (Sen 2000: 115).
En segundo lugar, Sen manifiesta que, la falta de renta y las dificultades para convertir la renta en funciones, pueden ir combinadas. Las desventajas como la edad, la incapacidad o la enfermedad reducen la capacidad de una persona para recibir una renta, pero también hace más difícil convertir una renta en capacidad, ya que una persona de edad avanzada, más incapacitada o más enferma, puede necesitar más renta para lograr las mismas funciones. Esto significa que “la pobreza real” (entendida como privación de capacidades) puede ser mayor de los que parece en el espacio de las rentas (Sen, 2000: 115).
En tercer lugar, Sen sostiene que, la distribución en el seno de la familia es importante, pues plantea que si la renta se emplea en forma
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desproporcionada en beneficio de algunos de los miembros de la familia y no de otros (por ejemplo si existe un sistema de preferencia por los hijos varones, en la distribución de los recursos dentro de la familia), el grado de privación de los miembros abandonados (las niñas, en este caso), puede no reflejarse suficientemente en el enfoque basado en la renta familiar. En cuarto lugar, la privación relativa desde el punto de vista de las rentas puede provocar una privación absoluta desde el punto de vista de las capacidades. Ser relativamente pobre en un país rico puede ser una gran desventaja desde el punto de vista de las capacidades, incluso cuando la renta absoluta es alta según los parámetros mundiales15 (Sen, 2000: 116).
El desarrollo exige la eliminación de las principales fuentes de privación de libertad, como lo son la pobreza y la tiranía, la escasez de oportunidades económicas y las privaciones sociales sistemáticas, el abandono en que pueden encontrarse los servicios públicos y la intolerancia o exceso de intervención de los Estados represivos. En particular se quisiera destacar que la privación de libertad está estrechamente relacionada con la falta de servicios de atención social públicos, como la ausencia de programas epidemiológicos o de sistemas organizados de asistencia sanitaria o de educación o de instituciones
eficaces para el mantenimiento de la paz y el orden locales (Sen,
2000:20). Esta interpretación de la economía y del proceso de desarrollo basado en la libertad es una teoría que se apoya en el concepto de agente, ya que sostiene que “con suficientes oportunidades sociales, los individuos pueden configurar su propio destino y ayudarse mutuamente, sin tener que concebirse como receptores pasivos de ingeniosos programas de desarrollo” (Sen, 2000:28).
1.6 La constitución de sujetos y la construcción de ciudadanía
El concepto de “sujeto social”, que pretendo retomen las políticas sociales para delinear su eje de acción, es el de “ciudadano”. En esta perspectiva, que profundizó Marshall (1950) y siguiendo a Aquín (2003), pienso en los derechos ciudadanos como desarrollo de capacidades, que presuponen “la constitución de actores que ganen el espacio político que posibilite su implementación efectiva”. (Aquín, 2003: 118). El concepto de ciudadanía que me ocupa, está ligado a la noción de vínculo con una comunidad particular. Fue Marshall quien introdujo el concepto moderno de ciudadanía, afirmando que es un estatus social que atribuye derechos y deberes a los nuevos estratos sociales16. Para
15 Por ejemplo, las dificultades que tienen algunos grupos de personas para participar
en la vida de la comunidad pueden ser cruciales en cualquier estudio de la exclusión social. La necesidad de participar en la vida de una comunidad puede provocar la demanda de equipo moderno en un país en el que esos servicios sean más o menos generales, (a diferencia de lo que se necesita en los países menos ricos), y eso provoca tensiones a las personas relativamente pobres que viven en los países ricos, incluso cuando tiene un nivel de renta mucho mayor que el de los habitantes de países menos opulentos.
entender la relación entre políticas sociales y ciudadanía, Repetto (2001) observa los impactos que los objetivos de las políticas sociales tienen en los procesos de conformación de sujetos sociales, en especial, pero no exclusivamente “el ciudadano”. Este autor retoma a Marshall cuando distingue tres fases de desarrollo de la ciudadanía: a) La
Ciudadanía civil, vinculada a los orígenes mismos del capitalismo, por
la cual el individuo tiene una serie de derechos asociados a la libertad (física, de palabra, de propiedad, de pensamiento), así como el derecho de una justicia independiente centrada en la “igualdad ante la ley”; b)
La Ciudadanía política, desarrollada a lo largo del S. XIX, que consiste
en el derecho a participar en el ejercicio del poder político y al sufragio universal; c) La Ciudadanía social, se consolida en el S. XX y consiste en el derecho a tener un nivel adecuado deeducación, salud, habitación y seguridad social, en base a los estándares que prevalecen en cada contexto particular.
Villavicencio y García Raggio (1995) enfatizan que la ciudadanía implica participación y que en ella derechos significa no sólo su letra legal sino su ejercicio efectivo y pertenencia. “Es participación en la construcción de una identidad y de un orden político democrático” (Villavicencio y García Raggio, 1995, citados en Aquín, 2003: 116). Esos derechos son los que permiten a los más desfavorecidos integrarse a la sociedad y así ejercer efectivamente los derechos civiles y políticos.
“El pobre”, aparece debilitado en cuanto a su capacidad individual y
colectiva para llevar adelante el ejercicio de sus derechos. Los términos de “ciudadanía social” y “pobre” aparecen dentro de la realidad como antagónicos, pues si bien la primera consiste en un derecho universal a tener niveles adecuados de educación, salud, habitación, existe un sujeto social, el pobre, que no puede ejercerlos por lo cual la universalidad del derecho ya no lo es tanto. Así, en la parte más baja de la estructura social, sectores en situación de pobreza, debe garantizarse un “piso”, un conjunto de bienes y servicios esenciales para todas las personas, independientemente de su nivel de ingresos, que asegure el ejercicio real de la ciudadanía.
En la misma línea de pensamiento, Bustelo (2000) distingue dos formas de pensar la construcción de ciudadanía: la ciudadanía asistida y la ciudadanía emancipada. La última reconoce como valor central la igualdad social. Desde la década de 1970 se han realizado estudios para entender cómo, cada vez más, amplios sectores sobreviven sin posibilidades de acceso a relaciones asalariadas. Estos trabajos dan por sentado la existencia de estrategias como patrimonio de los sectores pobres y pertenecientes a la tradición: redes de solidaridad primarias o
redes de reciprocidad. Ellas permiten generar recursos familiares de
anteriores, migración rural, adaptación, contención y generación de recursos para la supervivencia en las ciudades17.
Al decir de Aquín (2003), nuevos actores, nuevos objetos de disputa, nuevas formas organizativas asoman o se consolidan en el espacio público societal, dando lugar a lo que se viene denominando como “ciudadanía emergente”, que se abre paso en las condiciones que impone la “democratización con ajuste” y cuyo sentido y direccionalidad se puede considerar opuesto al proceso de “desciudadanización” que marcó la década del noventa. (Aquín, 2003: 115).
Reflexionar en torno a las posibilidades y limitaciones de la ciudadanía como actividad deseable, direccionadas a profundizar una calidad en la misma y su extensión en la comunidad de pertenencia y con la democracia, implica distinguir tres formas de identidad ciudadana más significativas para la propia gente, teniendo en cuenta que identidad ciudadana implica ideas compartidas, de las cuales se siguen instituciones y constituciones. En la dimensión de la esfera pública, se entiende la eficacia de la noción de ciudadano de la sociedad civil, como conjunto de derechos y prácticas participativas que se ejercitan y operan tanto a nivel del Estado como de la sociedad civil. (Quiroga 1999, citada en Aquín, 2003: 121). Esta afirmación supone la participación de aquellos sujetos que, abandonados por el Estado, por un lado y exigidos a trascender su particularidad, por el otro, se reúnen en el horizonte de establecer vínculos solidarios.
Ambos modelos son superadores del modelo de “crecimiento económico”, el cual sostiene que el crecimiento de la economía, por sí sólo, genera desarrollo. Este modelo no considera la distribución de la riqueza hacia el interior de las sociedades, sin preocuparse por la gran inequidad que genera la misma. De la visión más economicista, entoneces, se arriba al modelo del desarrollo Humano, que cómo reacción introduce el concepto de distribución de los recursos con equidad y jerarquiza la concepción humana del mismo. Dentro de este paradigma y en respuesta a los fenómenos de exclusión, productos del fenómeno de la globalización, surge el desarrollo local que, potenciando las cualidades locales intangibles contribuye en la búsqueda del equilibrio económico, ambiental y social de las comunidades. En la sección que continúa me centraré en analizar el potencial intangible del desarrollo local.
B. Potencial intangible del Desarrollo Local.
El potencial social endógeno: las capacidades comunitarias.
Retomando el modelo de Desarrollo Humano, definiré el concepto de desarrollo local y expondré una breve reseña de la realidad
17
latinoamericana hasta llegar a políticas de desarrollo local implementadas en Argentina durante la década del noventa.
Me detendré luego en el aspecto intangible del desarrollo: el potencial social endógeno de una comunidad. Para hablar de capacidades comunitarias me referiré a actitudes individuales y colectivas propias de una comunidad. En este sentido comenzaré por un breve análisis de las capacidades individuales que se refieren a las libertades necesarias
para que las personas puedan desarrollarse de acuerdo a sus valores18. Seguidamente analizaré las capacidades grupales que comprenden las
cualidades que conforman el potencial social de una comunidad,
constituyen la cultura del desarrollo de la misma y conforman sinergias intangibles en interacción con el territorio. Abordaré a este último, desde un nuevo orden, desde una nueva visión de fragmentación del espacio social y las áreas locales. Para ello consideraré tres dimensiones, desde lo macro a lo micro: mancomunidad, comunidad y barrio.
Posteriormente y para ayudar a potenciar sinergias, discurriré en aquellos elementos que articulan las capacidades comunitarias con el territorio. Los mismos son: el trabajo de promoción social comunitaria, las organizaciones comunitarias, los actores comunitarios, la gestión social y los estilos de liderazgo, la gestión asociada y la participación social, que interacciona con los sujetos como ciudadanos actuales y potenciales, y no como víctimas de una catástrofe natural, lo cual exige, en primer lugar, el reconocimiento de su pertenencia al espacio público común, propiciando a la vez derechos y responsabilidades frente a tal espacio, en la perspectiva que los sujetos se emancipen de las limitaciones básicas que su condición impone a su disposición.
Por último enunciaré algunos aspectos metodológicos de abordaje que permiten fortalecer el potencial social de una comunidad, comprendiendo a los espacios de intervención desde los siguientes enfoques: la investigación, de acción ó participativa, el diagnóstico comunitario, la observación, lo histórico y lo solidario.
1.7 El desarrollo local
El desarrollo es resultado del esfuerzo organizativo e institucional del conjunto de la sociedad y no sólo del correcto desempeño de los mercados. La estrategia local debe promover la dinamización empresarial, el estímulo a las innovaciones, la generación de externalidades derivadas de la asociatividad y la proximidad y la utilización más eficaz posible de todo el potencial de desarrollo disponible o incorporable al territorio. Esta orientación sistémica (Esser y otros, 1996), complementa la perspectiva macroecnómica y microeconómica del desarrollo, con la revalorización del nivel territorial (el medio local como "master" de su propio desarrollo (Maillat, 1997) y de
18 (Para ello, introduje previamente en la sección anterior los conceptos de sujeto social
las prácticas políticas y las estrategias que permitan enlazar los procesos sociales, económicos, tecnológicos, culturales. De este modo, numerosas variables cualitativas que explican el desarrollo sobre la base de las capacidades locales, como la cultura de la innovación y el compromiso, las diversas formas de cooperación y aprendizaje, la capacidad tecnológica y emprendedora de las empresas, la flexibilidad de las organizaciones empresariales e instituciones, la capacidad institucional y el liderazgo decisional público y privado, se convierten en aspectos claves a tener en cuenta, que deciden sobre la capacidad de reestructuración productiva y de crecimiento territorial.
El desarrollo local representa una clara oportunidad para la innovación política ya que permite una relación más directa con la población, donde pueden experimentarse nuevas formas de participación y nuevas relaciones entre administración y ciudadanos. También es una oportunidad para fortalecer la vida asociativa local que, a menudo, es la forma que adopta la comunidad para acceder a servicios o a la solución de necesidades. Asimismo, es una oportunidad para la creación espontánea y original de nuevos instrumentos de desarrollo, a través de la concertación público/privada, la planificación estratégica y la generación de redes de confianza alternativas a los mercados aleatorios y a las jerarquías e integraciones verticales. Sobre las visiones obsoletas, sesgadas y simplistas para las que el desarrollo es sólo responsabilidad del Estado-Nación (enfoque de la planificación centralizada), o sólo del mercado (enfoque del neoliberalismo dominante), la política local trata, básicamente, de la construcción de un poder local, que se nutre a partir de la capacidad decisional, la capacidad organizativa y la capacidad creativa de los agentes territoriales. Poder local construido sobre la base de la capacidad convocante, aglutinadora y movilizadora de la política. Por la cercanía de los decisores y actores y la inevitabilidad de la participación, “el desarrollo local es el tipo más político y societal de desarrollo socioeconómico”19.
El Desarrollo Local es “un proceso territorializado de maduración social
(aprendizaje colectivo para el cambio cultural) y construcción política que se despliega en múltiples dimensiones”. (Madoery 2001:213). En síntesis, el territorio es un sujeto y el desarrollo un proceso de construcción política. Lo local representa su punto de encuentro, el ámbito donde los agentes territoriales adquieren capacidad de fijar el rumbo, de “construir” desarrollo. Al decir de Clemente (2006), “El desarrollo local puede ser definido como el proceso de crecimiento de una sociedad territorialmente delimitada, dentro de un contexto histórico y político (regional y nacional) determinado, que genera bienestar para el conjunto de sus miembros a partir de potenciar las capacidades instaladas territorialmente (institucionales y económicas), de manera sustentable y justa, en el plano social y económico de la vida
19 Ahumada Pacheco, Jaime. Introducción a la planificación descentralizada. Serie
de las familias de esa sociedad” (Clemente, 2006:17). El axioma predominante del paradigma del desarrollo local supone que la trama socio – institucional y organizativa territorial se expande y consolida (de forma acumulada y autogenerada), favoreciendo la inclusión y la democratización de relaciones entre sociedad y el Estado. Esta perspectiva atribuye al escenario local y en especial a las administraciones municipales, la capacidad de promover iniciativas de desarrollo.
Lo local tiene sentido cuando se lo mira “desde afuera y desde arriba”. Así las regiones constituyen espacios locales desde el país que se las mira, como la provincia es local desde la región y las comunas desde las provincias. Al decir de Di Pietro (1999), “lo local es un concepto relativo a un espacio más amplio. No puede analizarse lo local sin hacer referencia al espacio más abarcador en el cual se inserta (municipio, departamento, provincia, región, nación). Actualmente se juega con la contraposición local/global mostrando las paradojas y relaciones entre ambos términos. (Di Pietro 1999, citado en Boisier, 2001: 57). Otra visión de lo local es la mirada “desde abajo y desde adentro del desarrollo”, que se contrapone a la corriente dominante desde los años cincuenta, entronizada en el paradigma de “desarrollo del centro- abajo”.
La mirada desde abajo implica una subjetivización del desarrollo, ya que habla de capacidades locales relacionales, colocando este concepto en el plano de lo intangible20. Siguiendo a Madoery (2001), “el desarrollo debe ser considerado como más y más endógeno debido a su estrecha asociación con la cultura local y con los valores, actitudes y comportamientos que ella incluye. Por lo tanto, representa un proceso de construcción y maduración sumamente complejo, que involucra además de los necesarios niveles constantes y crecientes de crecimiento económico, interacciones sociales, instituciones acordes, pautas culturales y relaciones de poder favorables al mismo”. (Madoery 2001: 207). Es un proceso de aprendizaje donde el tiempo, la historia y el espacio condicionan las actividades que llevan a cabo los agentes políticos, económicos y sociales.
El camino del desarrollo posee, entonces, múltiples dimensiones a considerar: económico-productivas, político-institucionales, socio-culturales y urbano-ambientales. “El resultado óptimo de ese camino surge de combinar eficiencia económica con equidad social y equilibrio
ambiental, logrando competitividad en la economía y en las empresas
locales, cohesión del conjunto de personas de la sociedad y sostenibilidad del modelo de desarrollo”. (Barquero, 2001:95).
Algunas de las mencionadas dimensiones del desarrollo local son:
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