ANEXO 3
BIBLIOTECA ALFONSO BORRERO CABAL, S.J.
DESCRIPCIÓN DE LA TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO FORMULARIO
TÍTULO COMPLETO DE LA TESIS DOCTORAL O TRABAJO DE GRADO
¿El derecho para quién? La titularidad de la acción de restitución en la Ley 1448 de 2011 o Ley de Víctimas y Restitución de Tierras
SUBTÍTULO, SI LO TIENE
AUTOR O AUTORES
Apellidos Completos Nombres Completos
Monclou Chaparro Michael Alex
DIRECTOR (ES) TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO
Apellidos Completos Nombres Completos
García Arboleda Juan Felipe
FACULTAD Ciencias Jurídicas PROGRAMA ACADÉMICO Tipo de programa ( seleccione con “x” )
Pregrado Especialización Maestría Doctorado X
Nombre del programa académico Derecho
Nombres y apellidos del director del programa académico Aura Ximena Osorio Torres
TRABAJO PARA OPTAR AL TÍTULO DE: Abogado
PREMIO O DISTINCIÓN (En caso de ser LAUREADAS o tener una mención especial):
CIUDAD AÑO DE PRESENTACIÓN DE LA
TESIS O DEL TRABAJO DE GRADO
NÚMERO DE PÁGINAS
Bogotá 2012 81
TIPO DE ILUSTRACIONES ( seleccione con “x” )
Dibujos Pinturas Tablas, gráficos y diagramas Planos Mapas Fotografías Partituras
X X
MATERIAL ACOMPAÑANTE
TIPO DURACIÓN (minutos) CANTIDAD FORMATO
CD DVD Otro ¿Cuál? Vídeo
Audio Multimedia Producción electrónica Otro Cuál?
DESCRIPTORES O PALABRAS CLAVE EN ESPAÑOL E INGLÉS
Son los términos que definen los temas que identifican el contenido. (En caso de duda para designar estos descriptores, se recomienda consultar con la Sección de Desarrollo de Colecciones de la Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.J en el correo [email protected], donde se les orientará).
ESPAÑOL INGLÉS
Ley de víctimas y restitución de tierras Victims and Land Restitution Law
Acción de restitución Restitution Action
Acceso a la justicia Acces to the Justice
Propiedad rural Rural Property
Víctimas del conflicto armado interno Internal Armed Conflict Victims RESUMEN DEL CONTENIDO EN ESPAÑOL E INGLÉS
(Máximo 250 palabras - 1530 caracteres)
La Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, Ley 1448 de 2011, es un mecanismo establecido con el fin de restituir las tierras a las víctimas del conflicto armado en Colombia que las perdieron como consecuencia de un despojo violento o un abandono forzado. El presente texto analiza si existe una restricción a la titularidad de la acción en cabeza de la víctima en la etapa administrativa del proceso creado por la ley, y si dicha restricción es justificada teniendo en cuenta los principios de gradualidad, progresividad y seguridad que se presentan como fundamentales para la garantía de restitución y retorno.
---
¿EL DERECHO PARA QUIÉN? LA TITULARIDAD DE LA ACCIÓN DE RESTITUCIÓN EN LA LEY 1448 DE 2011 0 LEY DE VÍCTIMAS Y
RESTITUCIÓN DE TIERRAS
MICHAEL ALEX MONCLOU CHAPARRO
MICHAEL MONCLOU CHAPARRO
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
DEPARTAMENTO DE FILOSOFÍA E HISTORIA DEL DERECHO
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
BOGOTÁ
¿EL DERECHO PARA QUIÉN? LA TITULARIDAD DE LA ACCIÓN DE RESTITUCIÓN EN LA LEY 1448 DE 2011 0 LEY DE VÍCTIMAS Y
RESTITUCIÓN DE TIERRAS
MICHAEL ALEX MONCLOU CHAPARRO
TRABAJO DE GRADO PARA OPTAR POR EL TÍTULO DE ABOGADO
DIRECTOR DE LA INVESTIGACIÓN JUAN FELIPE GARCÍA ARBOLEDA
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
DEPARTAMENTO DE FILOSOFÍA E HISTORIA DEL DERECHO
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
BOGOTÁ
I
NOTA DE ADVERTENCIA
“LA UNIVERSIDAD NO SE HACE RESPONSABLE POR LOS CONCEPTOS EMITIDOS POR SUS ALUMNOS EN SUS TRABAJOS DE TESIS. SOLO VELARÁ
PORQUE NO SE PUBLIQUE NADA CONTRARIO AL DOGMA Y A LA MORAL CATÓLICA Y PORQUE LAS TESIS NO CONTENGAN ATAQUES PERSONALES CONTRA PERSONA ALGUNA, ANTES BIEN SE VEA EN ELLAS EL ANHELO DE
CIERTA GENTE
Cierta gente huyendo de otra gente.
En cierto país bajo el sol
y bajo ciertas nubes.
Dejando atrás todos sus respectivos
campos labrados, ciertas gallinas, perros,
espejos en los que ahora sólo el fuego se contempla.
Llevan a la espalda hatillos y ollas
día tras día más pesados, cuanto más vacíos.
El agotamiento de alguien tiene lugar en silencio,
el arrancamiento a alguien de su pan en el tumulto
y el acunamiento del niño muerto de alguien. Ante ellos un incesante “por aquí no”,
no es ese el puente que necesitan
sobre un río extrañamente rosado.
Alrededor unos disparos, a veces más cerca, a veces más lejos,
en lo alto un avión que parece dar vueltas.
Vendría bien alguna invisibilidad,
alguna oscura pedregosidad,
y aún mejor un no-haber-sido
por un tiempo breve o incluso largo.
Algo todavía ocurrirá, pero dónde y qué.
Alguien saldrá a su encuentro, pero cuándo, quién,
Desempeñando qué papel y con qué intenciones.
Si tiene elección,
quizás no quisiera ser un enemigo
y los deje con cierta vida por delante.
Resumen
La Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, Ley 1448 de 2011, es un mecanismo establecido con el fin de restituir las tierras a las víctimas del conflicto armado en Colombia que las perdieron como consecuencia de un despojo violento o un abandono forzado. El presente texto analiza si existe una restricción a la titularidad de la acción en cabeza de la víctima en la etapa administrativa del proceso creado por la ley, y si dicha restricción es justificada teniendo en cuenta los principios de gradualidad, progresividad y seguridad que se presentan como fundamentales para la garantía de restitución y retorno.
Palabras clave
Ley de Víctimas y Restitución de Tierras; Acción de restitución; Acceso a la justicia;
Propiedad rural; Víctimas del conflicto armado interno.
Abstract
The Victims and Land Restitution Law, was created in order to righting injustices due to the loss of property rights in rural areas, and restitute the Colombian victims from the internal armed conflict whose lands were dispossessed or forced to be abandoned. This document analyses whether or not there is a restriction to the victim‟s titularity of the restitution action during the administrative stage, and if this restriction can be justified taking into account the graduality, progressivity and security principles as a fundamental component of the law in order to guarantee the restitution and the right to return.
Key words
Victims and Land Restitution Law, Restitution action, Access to the Justice, Rural Property,
CONTENIDO
INTRODUCCIÓN ... 4
CAPÍTULO I EL PROCESO 1. Contextualización ... 13
2. Etapa administrativa de la Ley 1448 de 2011 ... 15
3. La focalización y el Registro de Tierras Presuntamente Despojadas y Abandonadas Forzosamente ... 20
4. La restitución en los medios ... 24
4.1. La restitución en El Tiempo ... 26
4.2. La restitución en otros medios ... 30
5. ¿La restricción del derecho de la víctima? ... 32
CAPÍTULO II EL DILEMA 1. Demanda de inconstitucionalidad presentada por la Comisión Colombiana de Juristas ... 34
2. Respuesta a la demanda de inconstitucionalidad por parte de Dejusticia ... 36
3. Análisis de constitucionalidad y el plazo razonable ... 39
3.1. El plazo razonable en la Corte Constitucional ... 39
3.2. El plazo razonable en la Corte Interamericana de Derechos Humanos ... 42
3.3. El plazo razonable para la implementación de RTPDAF ... 44
3.4. Sentencia C- 715 de 2012 y el RTPDAF como requisito de procedibilidad ... 46
4.1. La implementación gradual y progresiva como criterio de sostenibilidad Fiscal ... 49 4.2. La seguridad como condición para el RTPDAF y el retorno ... 52
CAPÍTULO III EL FUTURO
1. Retos para la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras ... 59
CAPÍTULO IV LAS CONCLUSIONES
CONCLUSIONES ... 63
INTRODUCCIÓN
Colombia es un país con múltiples dificultades y múltiples conflictos. Simplificar tanta
complejidad para decir, como se escucha en las aulas, las conversaciones o los medios, que
definitivamente el problema de Colombia es Y, donde Y es una variable que puede ser
reemplazada por la situación del momento que colma los canales de televisión y las
primeras páginas de las ediciones físicas y virtuales de los periódicos –léase el maltrato
infantil, el narcotráfico, la violencia contra la mujer, la violencia contra los animales, el
excesivo uso de la fuerza por parte de la fuerza pública, masacres, combates contra grupos
insurgentes; pasando por la crisis de legitimidad del Congreso de la República–, es dejar de
un lado que, precisamente, el conflicto de Colombia es irreducible. Sin embargo, en
algunos casos parecería posible rastrear, como si de hacer una línea jurisprudencial se
tratara (López Medina, 2006), y como suele enseñarse durante los primeros semestres a
quienes estudian derecho, los orígenes de alguno de tantos problemas que aquejan al país.
Este es el caso del conflicto por la tierra y las luchas campesinas e indígenas por su
propiedad.
La tierra, la tenencia de la misma y los derechos que sobre aquella se pueden ejercer, han
suscitado numerables conflictos históricos que lograron sobrevivir hasta el día de hoy.
Incluso, podrían rastrearse hasta las relaciones coloniales. No obstante, diferentes autores
han preferido ubicar dicha problemática en el siglo XX. En el caso del estudio de Marco
Palacios el rastreo del conflicto llega hasta la primera mitad del siglo XX encuadrándose en
los movimientos campesinos que se levantaron contra las élites terratenientes, resaltando
la sociedad colombiana radica en haber desechado en los años treinta la reforma política y
la reforma agraria, y haber incomprendido o, peor aún, haber hecho invisible el nexo de las
dos reformas” (Palacios, 2011, p.30).
Asimismo, el autor enmarca la década del cuarenta como un período de rápida
concentración de la tierra que aunado al poder regional y plutocrático logró –gracias a un
nulo sistema de registro de predios–, arrebatar por medios legales, es decir, mediante la
titulación de baldíos o registro de tierras ajenas, sentar las bases del período conocido como
„La violencia‟ (2011).
Un aspecto importante del mencionado texto, es el enfoque jurídico a través del cual se
aborda el conflicto por la propiedad de la tierra en Colombia. Allí se plantea cómo desde
una concepción civilista del derecho se ha realizado tal abstracción de los términos
„propiedad‟ y „propietario‟, que se toman como conceptos “puros, objeto de técnica,
hermenéutica y síntesis científica” (Palacios, 2011, p. 65). Contrario a ello, la tierra como
concepto tiene un contenido simbólico que recuerda la familia, la tradición y las
costumbres. Así “mientras la tierra es un bien corpóreo, la propiedad es una palabra, un
concepto, un derecho del que deriva una cadena de derechos, algunos completamente
incorpóreos. Claro está que la posesión material es el primer derecho y el más inmediato”
(2011, p. 65). En el caso del campesino, la representación de aquél sobre el territorio tiene
connotaciones tanto sensoriales como afectivas.
La historia constitucional colombiana suele presentar el Acto Legislativo 01 de 1936 como
un gran avance en materia de garantías y derechos; de hecho lo fue si se tiene en cuenta lo
social de la propiedad, sin embargo, no resultó suficiente para “transformar la mentalidad
propietaria dominada por la interpretación del Código Civil, cc, en su versión más
„formalista‟ que, en la práctica judicial colombiana, se ha puesto más del lado de los
terratenientes y del capitalismo rapaz” (Palacios, 2011, p. 26). Finalmente, de esta lectura
se pueden derivar varias conclusiones: i) no solo en el escenario social, sino en el jurídico,
se ha favorecido el despojo de tierras. “De este modo la legislación de baldíos continuó
reducida a los procedimientos de una administración pública y de justicia sin dentadura
local, y pautada en la mentalidad individualista que había transformado la propiedad del cc
en el gran fetiche de la civilización moderna” (2011, p. 26) ; ii) a pesar del surgimiento y
actuación de diferentes movimientos campesinos que en diferentes casos trascendieron en
lo local “no arañaron las estructuras fundamentales de atraso técnico y concentración de la
propiedad agraria del país (2011, p. 26);” iii) “la propiedad privada de la tierra es una
relación social, una praxis de su acceso, conservación y mejora que, en el caso de la
propiedad campesina, primero se legitima en el tejido de los vecindarios y sólo después, y
eventualmente, en las instituciones del Estado” (2011, p. 71).
Otro importante estudio que indaga sobre la tierra y el conflicto es el realizado por
Alejandro Reyes Posada que, desde una perspectiva más socio-jurídica, plantea las causas
que dieron origen al conflicto sobre la propiedad agraria. Allí se precisan dos momentos
históricos que se definieron como errores estratégicos bajo los cuales se abrió camino a la
violencia en Colombia. El primero de ellos consistió en la represión militar de los
movimientos pacíficos campesinos los cuales fueron tratados como subversivos en la
primera mitad del siglo XX y parte de la segunda. El segundo, consistió en el apoyo estatal
en las Autodefensas Unidas de Colombia (Reyes, 2009). Sin embargo, entre el primer
momento subversivo y el segundo paramilitar, ocurrió una transformación del conflicto que
pasó, en el caso de las guerrillas, de una lucha por la reivindicación social a una pugna por
el control de las rutas y cultivos del narcotráfico. De igual manera, el crecimiento y apogeo
de las mafias sustentadas en el negocio de la marihuana, y luego de la cocaína, ahondaron
los problemas relativos a la propiedad de la tierra, pues en complicidad con los grandes
hacendados del país, se produjo una de las situaciones más complejas en materia social
dentro de la historia colombiana: el desplazamiento masivo de campesinos y la crisis
humanitaria que esto ha significado para Colombia. Así “la violencia contemporánea puede
entenderse en buena medida como la dinámica territorial de creación, desplazamiento y
sustitución de dominios armados sobre la población”, siendo los territorios de la Costa
Caribe y el Magdalena Medio algunos de los más afectados (2009, p. 34).
Tanto estos como otros importantes estudios realizados en los últimos años, han permitido
encontrar fuertes nexos entre el conflicto de tierras, el desplazamiento interno, el accionar
paramilitar, guerrillero y la parapolítica, entre otros; los cuales dan lugar para concluir que
parte de la solución a la violencia de más de cincuenta años que vive Colombia podría
encontrar respuesta en una adecuada distribución de la riqueza, siendo parte primordial de
aquella la tierra1.
1 Para profundizar en el conflicto de tierras y su relación con fenómenos como el desplazamiento masivo, la
Ley de Justicia y Paz, así como otros elementos que conforman la llamada “Justicia Transicional” se
Como una respuesta a varios de los conflictos esbozados anteriormente, y como una
propuesta de reivindicación histórica, en 2011, luego de arduos debates en el seno del
Congreso de la República, se aprobó por primera vez una ley enteramente encaminada a
desarrollar toda una política pública con miras a devolver a sus legítimos dueños la tierra de
la que fueron despojados, o de la cual fueron obligados a abandonar como consecuencia del
conflicto armado interno. La Ley 1448 de 2011 o Ley de Víctimas y Restitución de Tierras,
contiene entonces una serie de principios, garantías y derechos que, unidos a un entramado
institucional para tal fin, y en un plazo de diez años, pretenden devolver las tierras a unas
víctimas determinadas y determinables. Del mismo modo, la Ley 1448 de 2011 estableció
una serie de medidas en materia de reparación administrativa, reparación simbólica,
medidas de rehabilitación y garantías de no repetición como una manera de mitigar el
flagelo causado por la violencia en Colombia, con miras a lograr la esquiva paz y reconocer
el desamparo histórico que los campesinos, indígenas y las víctimas del conflicto en general
han debido sobrellevar.
Enfocándose estrictamente en el procedimiento de restitución de la Ley 1448 de 2011, debe
comprenderse que aquél se encuentra subdividido en dos grandes etapas: una administrativa
y una judicial. La primera etapa es un requisito de procedibilidad para que pueda
continuarse con la segunda, y dentro de ella deben surtirse una serie de pasos que, como
resultado, permitirán la inscripción del predio aparentemente despojado a la víctima, en el
Registro de Tierras Presuntamente Despojadas y Abandonadas Forzosamente –RTPDAF–
(Art. 76, Ley 1448, 2011). Solo así, será jurídicamente viable poner en marcha la segunda
posesión, propiedad u ocupación del bien objeto de disputa que hubiere sido despojado o
abandonado forzosamente (Art. 91, Ley 1448, 2011).
El presente trabajo se ubica, pues, dentro de la primera etapa del procedimiento –la
administrativa–, y para que aquella pueda llevarse a término, es necesario se surtan una
serie de supuestos y requisitos que la misma ley 1448 de 2011 determina. Así, dentro su
artículo 75 se establece como titulares del derecho a la restitución a:
Las personas que fueran propietarias o poseedoras de predios, o explotadoras de
baldíos cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicación, que hayan sido
despojadas de estas o que se hayan visto obligadas a abandonarlas como
consecuencia directa e indirecta de los hechos que configuren las violaciones de que
trata el artículo 3º de la presente Ley, entre el 1º de enero de 1991 y el término de
vigencia de la Ley, pueden solicitar la restitución jurídica y material de las tierras
despojadas o abandonadas forzadamente, en los términos establecidos en este
capítulo. (2011).
Al respecto, aunque la solicitud de inscripción en el RTPDAF procede a solicitud de parte,
aquella también podrá iniciarse de oficio por la Unidad Administrativa Especial de Gestión
de Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD); una entidad creada por la ley y adscrita
al Ministerio de Agricultura.
No obstante lo anterior, el inciso segundo del artículo 76 pareciera consagrar una limitante
el predio en el RTPDAF a solicitud de parte y la consecuente presentación de la demanda
de restitución ante los jueces o magistrados de tierras–, al establecer que:
El registro se implementará en forma gradual y progresiva, de conformidad con el
reglamento, teniendo en cuenta la situación de seguridad, la densidad histórica del
despojo y la existencia de condiciones para el retorno. La conformación y
administración del registro estará a cargo de la Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras Despojadas que se crea por esta Ley. (Ley 1448 de
2011, 2011).
Por su parte, el Decreto 4829 de 2011 reglamenta dicha implementación gradual y
progresiva enmarcándola dentro de unos criterios denominados “microfocalización” y
“macrofocalización”, los cuales responden al principio de gradualidad del artículo 18 de la
Ley 1448 de 2011 (Art. 5, Decreto 4829, 2011).
Así, dentro del presente trabajo se busca analizar, si de acuerdo con los criterios planteados
por el artículo 76 sobre aplicación gradual y progresiva, así como por las instancias de
coordinación encargadas de la definición geográfica de las zonas micro y macrofocalizadas,
se estaría desconociendo el derecho que le asiste a la víctima de despojo o abandono
forzado en los términos del artículo 75 de iniciar por cuenta propia su trámite de registro
ante la UAEGRTD y su consecuente demanda de restitución ante los jueces, apropiándose
entonces de dicha acción la misma UAEGRTD; o si por el contrario, es imperativo y por
ende necesario, restringir dicho derecho con miras a garantizar la seguridad de los
territorios para que el Estado restituya definitivamente y sin tropiezos las tierras objeto de
efectos de reducción del universo de víctimas de despojo y abandono de tierras que
producen las herramientas de macro y microfocalización, pueden ser considerados como
una negación del derecho al acceso a la justicia?
Para desarrollar esta pregunta, el trabajo se dividirá en tres grandes capítulos. El primero,
hará una breve contextualización del marco normativo aplicable y explicará concretamente
en qué consiste el procedimiento administrativo y las etapas exigidas por la ley, así como la
determinación de las zonas focalizadas con miras a encontrar un criterio del cómo o por qué
se crearon de tal manera. Se acudirán a fuentes legales y reglamentarias, al igual que a
conceptos y respuestas del Ministerio de Agricultura, así como a una entrevista realizada a
un funcionario de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas. También se hará un breve estudio de medios de comunicación y la manera en
que ha sido presentada la restitución a la ciudadanía en general y a las víctimas en
particular. El segundo capítulo se enfocará en el estudio del Registro de Tierras
Presuntamente Despojadas y Abandonadas Forzosamente (RTPDAF), la demanda de
inconstitucionalidad presentada por la Comisión Colombiana de Juristas (Coljuristas) y la
crítica a su consideración como requisito de procedibilidad; la respuesta que respalda la
constitucionalidad de la norma a cargo del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y
Sociedad (Dejusticia), y la posición mantenida en este trabajo al respecto –utilizando
también una entrevista realizada a un economista experto en tierras y políticas públicas–.
Asimismo, buscaré darle una posible respuesta al conflicto siguiendo una perspectiva
constitucional y filosófico-política. El tercer capítulo presentará las conclusiones a las que
retos que deben afrontarse para que la restitución de tierras en Colombia mediante la Ley
CAPÍTULO I
EL PROCESO
“If land bridges material and symbolic concerns, as both a factor of production and a
site of belonging and identity, the loss of land is likewise simultaneously material and
symbolic”.
(The rights and Wrongs of Land Restitution „Restoring What Was Ours‟)
1. Contextualización
No obstante haberse expedido el 11 de junio de 2011, la Ley de Víctimas y Restitución de
Tierras contiene diferentes disposiciones cuya aplicación y desarrollo fueron diferidas en el
tiempo por seis meses. Este es el caso de la creación de la Unidad Administrativa Especial
de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas –en adelante UAEGRTD– (Art. 109, Ley
1448, 2011). Del mismo modo, la ley contiene una serie de ámbitos de aplicación que
pueden dividirse cuatro: temporal, material, subjetivo y territorial (Aponte, 2012),
entendiéndose el primero como aquél según el cual sólo se puede demandar por hechos
constitutivos de despojo, ocurridos a partir del 1º de enero de 1991, extendiéndose hasta la
vigencia de la norma; es decir hasta el 10 de junio de 2021 (Art. 208, 2011). Sin embargo,
las víctimas por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985 tienen la posibilidad de
acceder a una serie de medidas de reparación simbólica y garantías de no repetición (Art. 3,
establecida en el artículo 75 que puede estar en cabeza de propietarios, poseedores y
ocupantes de baldíos con vocación de adquirir la propiedad mediante su adjudicación.
Por consiguiente, podrá ejercer la acción judicial de restitución toda persona que,
teniendo la relación jurídica tutelada antes mencionada, hubiere sufrido un despojo o
tenido que abandonar la tierra por efecto directo o indirecto de las violaciones
descritas en el artículo 3º; esto es, como consecuencia de infracciones al derecho
internacional humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas
internacionales de derechos humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado
interno. Ello, siempre que el despojo o abandono forzado hubiere ocurrido con
posterioridad al 1° de enero de 1991. (Aponte, 2012, p. 143).
Un ámbito subjetivo que se encuentra relacionado con los anteriores, y es aquél que permite
saber cuáles de las víctimas enunciadas en el artículo 3º son, a su vez, titulares del derecho
a la restitución o indemnización puesto que, como se mencionó, no aplica para hechos
ocurridos con anterioridad al 1º de enero de 1991. Sin embargo, recientemente la Corte
Constitucional, en sentencia C- 052 de 2012 permitió que se ampliara el alcance de la
condición de víctima del artículo 3º concluyendo que “son víctimas todas aquellas personas
que hubieren sufrido daño como consecuencia de los hechos victimizantes en los términos
del inciso 1°” (2012, 8 de feb.).
Por lo tanto, la acción judicial de restitución podrá ser ejercida por la persona que: (i)
reúna las condiciones de víctima en los términos generales del artículo 3º y, además,
posesión con relación a un predio o bien de ocupación de un inmueble baldío
susceptible de ser adquirido por adjudicación.(Aponte, 2012, p. 144).
Y, finalmente, un ámbito territorial –especialmente relevante para el presente trabajo– que
se ajusta a unos principios de progresividad (Art. 17), gradualidad (Art. 18) y teniendo en
cuenta la situación de seguridad, de acuerdo con lo cual, la Ley 1448 de 2011 se aplicará
paulatinamente en el territorio colombiano.
2. Etapa administrativa de la Ley 1448 de 2011
De acuerdo a lo descrito en anteriores apartes, el procedimiento para acceder a la
restitución consta de dos etapas: una administrativa que culmina con la inscripción del
predio en el Registro de Tierras Presuntamente Despojadas y Abandonadas Forzosamente
(RTPDAF) como requisito de procedibilidad, y una judicial que consiste en una solicitud o
demanda de restitución o formalización ante los jueces de tierras que culminará con la
efectiva adjudicación o declaratoria de propiedad sobre el predio.
La Ley de Víctimas y Restitución de Tierras cuenta con importantes definiciones en sus
conceptos que deben ser mencionadas para comprender de mejor manera el problema
jurídico propuesto por el presente trabajo. Así, el artículo 71 define como restitución “la
realización de medidas para el restablecimiento de la situación anterior a las violaciones
contempladas en el artículo 3º” (Ley 1448, 2011); el despojo como “la acción por medio de
la cual, aprovechándose de la situación de violencia, se priva arbitrariamente a una persona
administrativo, sentencia, o mediante la comisión de delitos asociados a la situación de
violencia” (2011); y el abandono forzado de tierras como “la situación temporal o
permanente a la que se ve abocada una persona forzada a desplazarse, razón por la cual se
ve impedida para ejercer la administración, explotación y contacto directo con los predios
que debió desatender su desplazamiento (…)” (2011). Igualmente, se resalta la importancia
del artículo 75 que define como titulares del derecho a la restitución a:
Las personas que fueran propietarias o poseedoras de predios, o explotadoras de
baldíos cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicación, que hayan sido
despojadas de estas o que se hayan visto obligadas a abandonarlas como
consecuencia directa e indirecta de los hechos que configuren violaciones de que trata
el artículo 3º de la presente Ley, entre el 1º de enero de 1991 y el término de vigencia
de la Ley, pueden solicitar la restitución jurídica y material de las tierras despojadas o
abandonadas forzosamente (…). (Ley 1448, 2011).
Teniendo claros estos conceptos, se procederá a describir paso por paso el proceso
administrativo recordando además que es el Decreto 4829 de 2011 el encargado de
reglamentarlo:
1) La víctima enmarcada en el artículo 75 solicita se inscriba su predio en el RTPDAF y
para ello deberá dirigirse ante la UAEGRTD de su zona. Asimismo, podrá realizarlo
oficiosamente la UAEGRTD y como mínimo deberá acompañarse la identificación
precisa del predio, personas despojadas o forzadas a abandonar y su relación con el
previas, durante o posteriores a la ocurrencia del despojo o abandono (Decreto 4829,
2011).
2) La solicitud de inscripción será sometida a un análisis previo “que tiene como objetivo
establecer las condiciones de procedibilidad del registro, descartar de plano aquellos
casos que no cumplen los requisitos legales para su inscripción en el RTPDAF y evitar
que se incluyan predios o personas que no cumplen con los requisitos legales para la
inscripción” (2011). El análisis previo tendrá un término de 20 días que se contarán
desde la solicitud para adelantar el registro y podrá suspenderse en los términos del
artículo 22 del decreto “cuando existan razones objetivas o causa no imputable a la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas o a las
partes, que impidan su normal desarrollo” (2011). Asimismo, se podrá suspender
cuando no existan las condiciones de seguridad necesarias para adelantar dicho proceso
y así lo hayan considerado las instancias de coordinación –que se explicarán más
adelante–. Finalmente, el término del acto administrativo que suspende el proceso de
inscripción no podrá ser superior a treinta días al cabo de los cuales se aplicará el
principio de favorabilidad de la víctima que tendrá en cuenta tanto la prevalencia del
derecho sustancial sobre el formal, como las presunciones de despojo contenidas en el
artículo 77 de la Ley 1448 de 2011.
3) Posterior al análisis previo, la UAEGRTD inicia el estudio formal del caso con el
objetivo de inscribir, o no, el predio en el RTPDAF. “Si el predio resultare excluido del
RTPDAF a causa de la negación de la solicitud del estudio del caso, se podrá interponer
Al respecto, el artículo 12 del Decreto 4829 de 2011 establece que se procederá a la
exclusión en las siguientes circunstancias:
1. Cuando no se cumpla el requisito de temporalidad señalado en el artículo 75 de
la Ley 1448 de 2011.
2. Cuando la relación jurídica del solicitante con el predio no corresponda a alguna de
las previstas en el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011.
3. Cuando se establezca que los hechos declarados por el solicitante no son ciertos, o
que ha alterado o simulado deliberadamente las condiciones requeridas para su
inscripción. 4. Cuando no se cumplan las condiciones establecidas en el artículo 3° de
la Ley 1448 de 2011 sobre la calidad de víctima.
5. Cuando se verifique que el solicitante incurrió en las vías de hecho establecidas en
el artículo 207 de la Ley 1448 de 2011.
6. Cuando los hechos que ocasionaron la pérdida del derecho o vínculo con el predio
no correspondan con el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011.
En todo caso, siempre que se adviertan posibles irregularidades o actividades
fraudulentas en lo relacionado con las solicitudes de inclusión en el registro, la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
deberá ponerlas en conocimiento de las autoridades competentes. Se incluyen en tales
eventos, entre otros, potenciales suplantadores de las víctimas y personas que
pretendan obtener provecho indebido del Registro, así como las actuaciones de
4) Una vez iniciada la resolución de inicio del estudio del caso, se ordenará la inscripción
de una medida de protección jurídica para el predio dentro de su folio de matrícula, ello,
con un carácter preventivo y publicitario.
5) A continuación, se ordena la comunicación del estudio iniciado al propietario, poseedor
u ocupante que se encuentre en el predio a registrar para que pueda aportar las pruebas
documentales que acrediten la propiedad, ocupación o posesión de dicho predio de
buena fe. Aquél tendrá 10 días para ello.
6) Pasados los 10 días para que el tercero allegue las pruebas, la UAEGRTD expide la
resolución de etapa probatoria en donde se decretarán las solicitadas por los
intervinientes, se practicarán todas las de oficio que la Unidad considere convenientes,
así como aquellas que permitan “establecer la unidad con otros predios despojados o
abandonados en razón de su vecindad, el tiempo o las causas del desplazamiento, para
adelantar la restitución o formalización colectiva” (Decreto 4829, 2011). Además, se
podrá requerir información a otras autoridades y las comisiones necesarias para, luego
de 30 días realizar todas las diligencias probatorias ordenadas dentro de la resolución
que las decretó.
7) Finalmente, debe recordarse que en total, la etapa administrativa no podrá superar el
término de 60 días establecido en el inciso 4º de la Ley 1448 el cual puede prorrogarse
3. La focalización y el Registro de Tierras Presuntamente Despojadas y Abandonadas
Forzosamente
La Ley 1448 de 2011 contiene unos principios que se repiten a lo largo de la misma así
como en sus decretos reglamentarios y para efectos del presente trabajo, en el Decreto 4829
de 2011. De ellos, es necesario comprender tanto el de progresividad como el de
gradualidad. El primero atiende a la satisfacción y el goce efectivo de los Derechos
Humanos y en Colombia como respuesta de un Estado Social de Derecho para con sus
personas y ciudadanos. El segundo, se enfoca en la aplicación escalonada de la ley acorde a
un diseño de política pública que atienda los lugares y recursos necesarios para poder
realizar una restitución. Así, el RTPDAF es concebido atendiendo a dichos principios por
lo cual su aplicación debe ser materializada con unas zonas que han sido llamadas macro
focalizadas y micro focalizadas.
Las zonas macro focalizadas podrían asimilarse, prácticamente, a los grandes
departamentos de Colombia que han sufrido en mayor medida el despojo, y han sido
distribuidas en 12 de la siguiente manera: Catatumbo, Cauca y Valle, Magdalena Medio,
Magdalena y Cesar, Montes de María, Nariño, Putumayo, resto de Antioquia, Sur de
Gráfico # 12
Según Edwin Novoa funcionario de la UAEGRTD las zonas de macro restitución permiten
que el Estado pueda subdividir el trabajo a realizar, para conocer con mayor profundidad
los territorios históricos del despojo y aquellos donde se ubican los predios que luego serán
microfocalizados para iniciar la restitución. Para su creación e implementación, manifiesta
el funcionario que “fue una decisión que se tomó a partir de las cifras y de lo que se conoce
del despojo. Tuvo una fuente directa la cual fue el RUPTA (Registro Único de Predios
2
Abandonados a causa de la Violencia); allí estaban las solicitudes de protección de predios
abandonados o despojados, entonces, de esas zonas de alto despojo se crearon las zonas
macrofocalizadas. Realmente lo que indica la macrofocalización son las jurisdicciones que
tiene la Unidad de Restitución” (entrevista personal, 9 de agosto, 2012).
Según el artículo 6º del Decreto 4829 de 2011 la macrofocalización es definida por el
Consejo de Seguridad Nacional3 –un órgano encargado de “coordinar las acciones entre
alcaldes, gobernadores, diferentes estamentos del Gobierno Central para hacer más efectiva
la política de seguridad ciudadana”– y el Ministerio de Defensa Nacional4. No obstante lo
anterior, según ha manifestado el Ministerio de Agricultura (Restrepo, 2012) en la práctica
estas zonas macro focalizadas no implican necesariamente que dentro de dichos territorios
se pueda solicitar la restitución de las tierras. Por ello, a continuación se explicará en qué
consiste la micro focalización y cómo se ha venido implementando.
Luego de la definición de zonas amplias, determinadas mediante la
macrofocalización, se deben priorizar en su interior espacios más pequeños como
veredas, municipios, corregimientos, e incluso predios, para iniciar allí la
implementación del Registro de Tierras Despojadas o Abandonadas, tomando en
cuenta que dentro de estos territorios hubo sectores o zonas donde se concentraron las
acciones de los grupos armados, los desplazamientos y el despojo de tierras. Este
procedimiento se llama microfocalización. Así, para saber en dónde comenzará a
3 En 2010, el gobierno Santos creó un Consejo de Seguridad Nacional, a semejanza del asesor de seguridad
nacional del gobierno estadounidense, encabezado por el Presidente de la República, el Ministro de Defensa y el Ministro de Relaciones Exteriores
4Gobierno anunció la creación del Consejo de Seguridad Nacional. (10 de septiembre, 2010). Recuperado el
operar primero el Registro de Tierras Despojadas o Abandonadas, hay que conocer
cuáles son las zonas macrofocalizadas y las zonas microfocalizadas. Por ejemplo,
dentro de la macrozona de los Montes de María se microfocalizó a su interior el
corregimiento de Mampuján para arrancar el proceso de ingreso al Registro. Otro
ejemplo es el de la macrozona de Magdalena y Cesar, en cuyo interior se
microfocalizaron predios del municipio de Chibolo para arrancar con el Registro.
(Restrepo, 2012, p. 20).
Estos espacios „más pequeños‟ para iniciar los trámites de inscripción en el RTPDAF son
igualmente creados por los Comités Operativos Locales de Restitución y Formalización de
Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente –COLR, establecidos en el Decreto 599
de marzo de 2012. En este caso transcribo la fecha para demostrar que los seis meses a los
que se difirió la aplicación de la Ley 1448 de 2011, llevan más de nueve, al menos en su
desarrollo normativo; lo que en la aplicación práctica probablemente tome más tiempo. Por
ejemplo, el primer caso microfocalizado del que se tiene conocimiento es el de la vereda El
Chocó en el municipio de San Carlos, Antioquia, iniciado a finales de mayo de 20125.
Es difícil, por tanto, conocer a cabalidad los casos de veredas o predios microfocalizados
por cuanto la UAEGRTD, el Ministerio de Defensa y sus entidades de coordinación se
encuentran evaluando la situación de seguridad que permita iniciar el proceso. Esto, porque
según el inciso 2º de la Ley 1448 de 2011 además de la implementación gradual y
5
progresiva se tendrá en cuenta “la situación de seguridad, la densidad histórica del despojo
y la existencia de condiciones para el retorno” (2011).
Por todo lo mencionado anteriormente, puede afirmarse que tanto la Ley de Víctimas y
Restitución de Tierras como sus decretos reglamentarios y demás directivas tienen un
propósito y unos pasos, aparentemente claros para obtener su cometido. Sin embargo; ¿qué
de ello han podido asimilar las víctimas o quienes a diario nos encontramos con un
bombardeo mediático demostrándonos que, en efecto, ya está en marcha el proceso de
restitución y cometiendo en algunos casos el error de presentar como restitución de tierras
otros procesos que respondían a otras jurisdicciones como la del Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural –Incoder6? A continuación se hará un breve análisis de noticias y artículos
dedicados a la restitución de tierras para encontrar qué tanto se ha tratado en específico la
microfocalización.
4. La restitución en los medios
Como ejercicio en la búsqueda de información, se utilizarán en este punto noticias de uno
de los dos diarios más importantes del país por su alcance nacional y distribución –El
Tiempo– teniendo como fecha de partida el 11 de junio de 2011, día de expedición de la
6 Al respecto se recomienda leer el texto de la carta dirigida a la Alta comisionada de la ONU para los
Ley 1448. El objetivo es encontrar allí las alusiones que se hayan hecho respecto de la Ley
1448 de 2011 en su implementación gradual y progresiva, prestando especial atención a los
criterios de micro y macrofocalización; ver en qué medida se ha informado sobre ello y si
es posible que una persona del común, víctima o no, ajena al derecho y a este proceso, se
encuentra los suficientemente informada en este tema.
Aunque la intención inicial para reducir la gran cantidad de noticias sobre la restitución fue
la de realizar búsquedas con los términos „registro de tierras presuntamente despojadas y
abandonadas forzosamente‟ y sus combinaciones, esta tarea resultó imposible por cuanto el
motor de búsqueda mezclaba otras noticias ajenas al tema tratado. Por ello, la búsqueda se
ciñó a términos más generales como „ley de víctimas y restitución de tierras‟ con sus
combinaciones y a „ley 1448 de 2011‟, con la esperanza de encontrar referencias más
puntuales sobre el RTPDAF.
Los criterios de búsqueda „microfocalización‟ y „macrofocalización‟ no fueron útiles por
cuanto no arrojaron resultado alguno7. Asimismo, busqué filtrar estos mismos términos en
Google tomando en cuenta, en todos los casos, algunos meses de entre julio de 2011, y
agosto de 2012. Este ejercicio subjetivo de selección noticiosa solo pretende brindar un
panorama general y una aproximación al desarrollo de la ley y la forma en que ha sido
presentada por la prensa nacional.
7 He notado que las diferentes comunicaciones y publicaciones del gobierno utilizan indistintamente los
términos „micro focalización‟, „microfocalización‟, „macrofocalización‟ y „macro focalización‟ así que, al
4.1. La restitución en El Tiempo
La primera noticia recopilada es del 03 de julio de 2011 que, a manera de informe especial,
se tituló “Restitución de tierras, una tarea nada fácil”. Allí se relatan diferentes casos de
víctimas desplazadas y despojadas para, finalmente, presentar una síntesis gráfica de 10
pasos del procedimiento de restitución (ver gráfico # 2). Sin embargo, nunca se explica al
lector desde el paso # 1 que, por más que la víctima desee inscribir su predio en el registro,
sólo podrá realizarlo en aquellas regiones donde se halla implementado y
„microfocalizado‟. El 29 de septiembre se encuentra otra noticia referida al despliegue de
fuerzas militares para garantizar la seguridad en las restituciones pero nunca se menciona la
gradualidad o progresividad del registro (El tiempo, 2011).
En diciembre de 2011 aumenta el volumen de noticias encontradas por cuanto fue el mes en
que se promulgaron los decretos reglamentarios de la Ley de Víctimas, pero tampoco se
encuentra mención alguna sobre el proceso de implementación gradual del registro o de la
focalización. Para el 26 de enero, y luego de encontrar algunos titulares los primeros días
de enero que hablan erróneamente de la puesta en marcha de la Ley de Víctimas8, se
encuentra una noticia de especial relevancia titulada “Ley de Víctimas avanza en medio de
confusiones”. Allí se narra cómo varias víctimas han llegado a la Defensoría del Pueblo en
El Barzal, Meta a solicitar la restitución de sus tierras o a preguntar qué deben, hacer frente
8 El diario presenta el caso de Las Catas, un complejo caso de extinción de dominio y adjudicación, como si
a lo cual la defensora encargada manifiesta que: “en consenso con las demás organismos
del Ministerio Público hacemos la entrevista, verificamos y establecemos el paso a seguir.
Luego los enviamos a las procuradurías, a las personerías y a la misma Defensoría para que
rindan la declaración"9. De dicha declaración se infiere primero, el desconocimiento de la
funcionaria sobre el sistema creado por la Ley 1448 de 2011, y segundo, que las víctimas
fueron remitidas a otras entidades para hacer lo que la misma Defensoría debería
encargarse de investigar y averiguar como parte de las entidades coordinadas parte de la
Ley de Víctimas y Restitución de Tierras.
Gráfico # 210
El siguiente artículo relevante encontrado es del 17 de marzo de 2012 titulado “Los 78
municipios con más despojo de tierras en el país” y comienza diciendo “la próxima semana
comienzan procesos de restitución de tierras”. Esta es la primera noticia que se refiere a las
zonas macrofocalizadas presentándolas como aquellas en donde habrá restitución,
9Ley de víctimas avanza en medio de confusiones. (26 de enero de 2012). Recuperado el 10 de agosto de
2012, de http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-11002883.
10 Lo que se debe saber para pedir restitución a partir de la Ley de Víctimas. (3 de julio, 2011). Recuperado
explicando que empezarán con el Magdalena en la zona de Chibolo, Plata y San Ángel, en
los Montes de María y en Mampuján (Bolívar). Además, dice el artículo que, según
Ricardo Sabogal, director de la Unidad de Tierras, “a partir de la próxima semana
comenzarán los primeros procesos de restitución -en el marco de la Ley de Víctimas- ante
los jueces agrarios, con el fin de que las primeras víctimas del conflicto armado regresen a
sus lugares de origen antes de finalizar el 2012”11.
Si se interpreta estrictamente el artículo con los elementos descritos sobre la
implementación del registro de tierras se comprenderá que, en realidad, se están
mencionando algunas de las zonas microfocalizadas y se está reduciendo el campo de
aplicación de la Ley 1448 de 2011. Sin embargo, para un lector que no haya estudiado el
tema, podría ser suficiente el hecho de que “la próxima semana comiencen a restituirse las
tierras” y, peor aún, que se hable de proceso de restitución ante los jueces agrarios cuando
ello no era una realidad en ese entonces. En ningún momento, al menos en las noticias hasta
ahora utilizadas, ha sido clara la explicación sobre la gradualidad y progresividad de la ley.
La siguiente noticia reseñada, del 30 de mayo de 2012, afirma que “en menos de un mes se
presentarán ante los jueces de restitución 600 casos de despojo de tierras para restituir 900
hectáreas en los departamentos de Bolívar, Magdalena, Cesar y Tolima” y luego se
recuenta el debate que hubo el día anterior entre el senador Robledo y el ministro Juan
Camilo Restrepo por las cifras y resultados de la Ley de Víctimas. Como puede verse,
tampoco se explica al lector en este caso por qué fueron elegidas dichas zonas y si
11
respondió a los criterios de microfocalización, aunque es deducible que así debió haber
ocurrido12. Además, causa curiosidad encontrar, una vez más, cómo se informa que ahora sí
se llevarán ante los jueces de restitución los procesos mencionados.
Para el mes de julio de 2012, el motor de búsqueda de El Tiempo no arrojó resultados
pertinentes pero sí para agosto. En una de ellas, el Presidente de la República afirma lo
siguiente: "Quien dice que hasta el momento no se ha entregado una hectárea de tierra dice
la verdad"13. Lo que demuestra que, todo lo que se ha realizado con anterioridad es poner
en funcionamiento la institucionalidad requerida para dar aplicación cabal a la Ley 1448 de
2011 y que, o la información transmitida desde las instancias estatales durante más de un
año ha sido errónea, o que la labor realizada por este medio de comunicación, para conocer
el proceso e informarlo correctamente, ha fallado sustancialmente.
Se resalta también otra noticia del mismo día presentando un plan de seguridad para la
protección de las víctimas que sean restituidas, dando cuenta del incremento del pie de
fuerza para prevenir las amenazas y los riesgos que puedan alterar la restitución de tierras.
Aunque la noticia es ambigua por no presentar con mayor detalle dichos programas de
protección, es claro que para el gobierno sin una seguridad definitiva en el territorio resulta
impensable e imposible permitir la implementación del RTPDAF y con ello, de las zonas
microfocalizadas en otras zonas del país14.
12 Listos 600 casos de restitución que irán a los jueces agrarios. (30 de mayo, 2012). Recuperado el 10 de
agosto de 2012 de, http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-5457834.
13La ley de tierras ya está lista para operar: Santos. (03 de agosto, 2012). Recuperado el 10 de agosto de
2012 de, http://www.eltiempo.com/politica/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-12091231.html.
14 Presentan plan para „blindar‟ la restitución de tierras. (03 de agosto, 2012). Recuperado el 10 de agosto de
4.2. La restitución en otros medios
El 8 de septiembre de 2011, el periódico Ámbito Jurídico entrevista al ministro Juan
Camilo Restrepo quien explica el procedimiento para la restitución de las tierras. Cuando se
le pregunta por la aplicación gradual, responde lo siguiente: “Estamos elaborando unos
mapas de riesgo y de densidad del despojo, para definir las regiones donde operarán los
primeros jueces y magistrados y su extensión al resto del país. Eso será objeto de
reglamentación”15. Si bien la respuesta se encuentra acorde al tiempo en que se realizó la
entrevista por cuanto no habían sido promulgados los decretos reglamentarios, lo cierto es
que los decretos no definen a cabalidad dónde restituirá exactamente sino que, una vez más,
se aplaza esta decisión para dejarla en cabeza de otros órganos más „técnicos‟ y
especialmente enfocados en la seguridad.
El portal Razón Pública en su artículo „ABC de la restitución de tierras‟ explica de manera
sucinta el proceso de restitución y al referirse a la gradualidad se limita a repetir lo
establecido en el artículo 76 de la Ley 1448.16
La revista Dinero, Vanguardia Liberal, Caracol Radio y El País, publicaron artículos casi
idénticos acerca de la aplicación de la ley y las generalidades de la misma como: a quién
aplica y desde cuándo; pero para el caso de la implementación progresiva o de la
15 Juan Camilo Restrepo: llegó el momento de pagar la deuda insoluta con los despojados de sus tierras. (8
de septiembre, 2011). Recuperado el 10 de agosto de 2012, de
http://www.ambitojuridico.com/BancoConocimiento/N/noti-110908- 03_(juan_camilo_restrepo_llego_el_momento_de_pagar_la_deuda_insoluta_con_los_despojad)/noti-110908-03_(juan_camilo_restrepo_llego_el_momento_de_pagar_la_deuda_insoluta_con_los_despojad).asp?Miga=1 &CodSeccion=
16 ABC de la restitución de tierras. (12 de junio, 2012). Recuperado el 10 de agosto de 2012, de
implementación de zonas macro o microfocalizadas nada se dice al respecto, redactando lo
relacionado con la gradualidad de manera muy parecida al artículo 7617.
El periódico Nuevo Siglo publicó un artículo titulado „ABC de la Ley de Tierras‟ en donde
se explica quiénes son víctimas, cómo se accede a la restitución, qué es el RTPDAF, entre
otros; pero tampoco da cuenta de la focalización en la aplicación de la misma18. El
Espectador en artículo de febrero de 2012 hace recuento de un informe presentado por el
Ministro de Agricultura haciendo un balance de las solicitudes de restitución y explicando
las zonas o regiones macrofocalizadas, limitándose a repetir el artículo 76 de la Ley 144819.
Habiendo demostrado que en ningún artículo de los consultados en diferentes medios de
comunicación del país se trató de ahondar para conocer concretamente las veredas, casos,
predios, municipios o lugares sujetos a la microfocalización, y que, aquellos casos
presentados hacían parte de un componente importante de la restitución de tierras pero
ajeno a la Ley 1448 de 2011, es preciso aclarar que la razón por la cual no se trató el tema,
es porque no existía siquiera norma al respecto. Solo hasta la expedición del Decreto 599 de
marzo 21 de 2012 se regularon las instancias de coordinación para la microfocalización e
17
ABC sobre la restitución. (s.f.). Recuperado el 11 de agosto de 2012 de, http://m.dinero.com/actualidad/economia/articulo/abc-sobre-restitucion/142152. Este es el ABC del programa de restitución de tierras. (10 de abril, 2012). Recuperado el 11 de agosto de 2012 de, http://www.vanguardia.com/actualidad/colombia/151688-este-es-el-abc-del-programa-de-restitucion-de-tierras. El ABC de la restitución de tierras. (10 de junio, 2011). Recuperado el 11 de agosto de 2012 de,
http://www.caracol.com.co/noticias/economia/el-abc-de-la-restitucion-de-tierras/20110610/nota/1487304.aspx. Este es el ABC de la programa (sic) de restitución de tierras. (22 de enero, 2012). Recuperado el 11 de agosto de 2012 de, http://www.elpais.com.co/elpais/valle/noticias/este-abc-programa-restitucion-tierras.
18 ABC de la ley de tierras. (3 de enero, 2012). Recuperado el 10 de agosto de 20120, de
http://www.elnuevosiglo.com.co/articulos/1-2012-abc-de-la-ley-de-tierras.html.
19 Terrenos baldíos de la nación, por fuera de restitución de tierras. (13 de febrero, 2012). Recuperado el 10
implementación gradual del registro. Es decir más de nueve meses luego de haberse
expedido la Ley 1448 de 2011. Sin embargo, este decreto tampoco determina las zonas sino
que se limita a crear jurídicamente dichas zonas de microfocalización y, una vez más, deja
en cabeza de las instituciones gubernamentales pertinentes esta labor (La UAEGRTD, el
Ministerio de Defensa y el Consejo de Seguridad Nacional).
Una semana luego de expedido el Decreto 599 de 2012 se realizó por primera vez una
microfocalización en El Chocó, municipio de San Carlos (Antioquia). Dicha vereda fue
escogida “luego de considerar la seguridad en la zona, la densidad del despojo o abandono
y las condiciones del retorno” 20.
5. ¿La restricción del derecho de la víctima?
De acuerdo con lo explicado a lo largo de este capítulo, es posible concluir que sólo en la
medida en que se creen zonas microfocalizadas será posible restituir. ¿Es esto entonces una
restricción a la titularidad de la acción de restitución en cabeza de las víctimas? El
Ministerio de Agricultura manifiesta que no hay una denegación del derecho (Restrepo,
2012), sino “que la víctima tendrá que esperar un poco para que el trámite tendiente al
ingreso al Registro de Tierras Despojadas se lleve a cabo, ya que el Estado tiene diez (10)
años para realizar la Restitución. Pero la solicitud se puede presentar de manera inmediata,
sólo que el estudio formal de la misma no podrá iniciar hasta tanto no se haya
20 El Chocó es la primera vereda del departamento para el proceso de inscripción en el Registro de Tierras
macrofocalizado y microfocalizado la respectiva zona a la que el predio pertenece” (2011,
p. 21). El párrafo anterior permite inferir que sí, en efecto, existe una restricción, en primer
lugar para que la víctima pueda ser restituida puesto que en la práctica, de nada sirve que se
permita presentar la solicitud de inscripción en el RTPDAF si aquella permanecerá
archivada hasta que el predio y su ubicación decidan ser microfocalizadas por las instancias
pertinentes. ¿Implica ello, por demás, una restricción del derecho de acceso a la justicia por
parte de la víctima? De ser afirmativo el cuestionamiento anterior, se justifica entonces esa
restricción en virtud de los principios legales creados por la misma Ley 1448 de 2011? O
aquellos son contrarios Constitución Política de 1991. En el capítulo siguiente se buscará
encontrar la respuesta a estas preguntas tomando como referencia una demanda de
CAPÍTULO II
EL DILEMA
“The restoration of land as the formal settlement of a claim marks not the end of the
restitution road but an early stage in an ongoing and often extremely complex process
of community reconstruction”.
(Land, Memory, Reconstruction and Justice, 2010)
1. Demanda de inconstitucionalidad presentada por la Comisión Colombiana de
Juristas
Miembros de la Comisión Colombiana de Juristas (Coljuristas) presentaron una extensa
demanda de inconstitucionalidad contra diferentes artículos de la Ley 1448 de 2011. En
especial, se presentaron cargos contra el artículo 76 en el inciso que determina el RTPDAF
como requisito de procedibilidad para presentar la demanda de restitución.
En efecto, el primer cargo por el que se ataca este artículo es por vulnerar el derecho a la
justicia por cuanto se afecta la protección de la víctima y su derecho a obtener una
reparación. Consideran además que no puede prevalecer el derecho formal sobre el
sustancial, y ello es lo que ocurre con el requisito del artículo 76. Por eso “cualquier
obstáculo en relación con el acceso a la restitución de tierras, se convierte en un mecanismo
de prolongación de la situación precaria en la que se encuentran miles de personas
derechos fundamentales de una población frente a la cual el Estado tiene obligaciones
reforzadas” (“Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos…”, 2011, p. 69).
Igualmente consideran que:
El acceso a los procedimientos idóneos para reclamar el derecho a la restitución de
tierras, no puede depender de un acto de carácter administrativo previo al análisis
judicial que permita establecer la titularidad de los derechos de las víctimas. Además,
teniendo en cuenta que la decisión que establece si se inscribe o no un predio dentro
del registro de tierras a) es de carácter discrecional b) depende de una entidad
administrativa; c) es el resultado de un procedimiento que carece de las etapas
investigativas y probatorias necesarias para llegar a una decisión cierta en la materia;
y d) define el acceso al proceso de restitución de tierras, se concluye que la
mencionada inscripción se constituye en un trámite del cual puede emerger una
decisión que obstaculice el acceso de las víctimas a los procesos establecidos para la
exigibilidad de sus derechos.
Todo ello impide entonces que las víctimas tengan la posibilidad de ver restituidos sus
predios así como a la reparación de los daños que se le hubieren causado, lo cual constituye
una clara violación al acceso de la justicia. Acude también Coljuristas a la Corte
Interamericana de Derechos Humanos y a la jurisprudencia constitucional sobre el Registro
para la Población Desplazada –RUP– la cual dejó claro que el hecho de obtener el registro
no era constitutivo de la situación de desplazamiento la cual se producía por el simple
hecho de ser un desplazado, sino que, era una herramienta técnica para actualizar las bases
según el cual el hecho de ser despojado o abandonado es suficiente y no debería ser
condicionado a una decisión de carácter administrativo.
2. Respuesta a la demanda de inconstitucionalidad por parte de Dejusticia
Miembros del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia) presentaron
una intervención ciudadana a la demanda de los miembros de Coljuristas. Concretamente,
frente a solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 76 y su inciso sobre la
procedibilidad como requisito para interponer la demanda de restitución, solicitaron la
exequibilidad del mismo por los argumentos que más adelante se expondrán. Del mismo
modo, los argumentos de Dejusticia serán de gran importancia pues de sus conclusiones
partirá el análisis crítico que quisiera desarrollar con el presente trabajo.
Para Dejusticia, debe declararse exequible el requisito de procedibilidad que significa el
RTPDAF para interponer la demanda de restitución, y su justificación parte de la aplicación
del test intermedio de razonabilidad que ellos proponen se realice. Afirman entonces que:
“En ese sentido, para determinar si la inscripción Registro como requisito de
procedibilidad fijado en el artículo 75 limita el acceso a la justicia es necesario
establecer: cuáles son los fines que persigue y su importancia constitucional, cuál es
el medio escogido para obtener tales fines; y si el medio es adecuado y conducente
para alcanzar el fin” (“Intervención a demanda de inconstitucionalidad contra los
Frente al fin constitucional, Dejusticia considera que el derecho a la restitución es un
derecho fundamental y que con el objetivo de cumplirlo es válida la creación del RTPDAF
para poder garantizar una restitución masiva, planeada y eficaz. La masividad se predica
como una estrategia de protección al mayor número de víctimas posibles para que sea
exitosa una política de restitución; la planeación estatal busca asegurar un retorno en
condiciones dignas y sobretodo seguras; mientras que la eficacia, o efectividad, se predica
de la importancia en la reparación de las víctimas. Estos elementos propuestos por
Dejusticia se explicarán luego del párrafo siguiente.
Respecto del medio escogido para restituir a las víctimas, el RTPDAF permite la
investigación “a nivel micro y macro que servirá posteriormente al juez para definir la
restitución, y a la misma Unidad para planear de forma gradual el retorno a los predios
adjudicados” (2012, p. 16). Igualmente, ello resulta conducente para la restitución de tierras
en la medida en que se respalda la labor del juez a través de un ente que investiga –la
UAEGRTD– para que “sea una política manejada por el Estado y pueda dar resultados”.
Retomando y desarrollando el criterio de masividad, Dejusticia plantea la necesidad de
estructurar criterios de priorización y agrupación, entendiendo que en los procesos de
justicia transicional resulta necesario negociar prioridades con miras a reparar, punto del
cual no puede sustraerse la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras. Por ello “la exigencia
de la inscripción del Registro busca que se acerquen a la acción de restitución en sede
judicial únicamente quienes encuadren en los criterios de priorización de la Ley” (2012, p.
17) –entiéndase los ámbitos subjetivos, objetivos y temporales–. En cuanto a la agrupación,
ventajas en elementos como: i) la economía judicial, ii) la eficiencia que evita la duplicidad
de esfuerzos para investigar y juzgar, iii) la seguridad, por cuanto “una larga serie de juicios
individualizados que se ocupan de temas de ámbito muy limitado aísla a los testigos, los
abogados y los jueces. Cuanto más largo es el proceso, más costoso resulta mantener los
niveles necesarios de protección de todos los afectados” (2012, p. 18); y el iv) potencial de
impacto al público en general.
Para el desarrollo del criterio de planeación, Dejusticia lo considera relevante por cuanto da
cumplimiento al mandato de la Ley 1448 sobre implementación gradual y progresiva del
RTPDAF según el artículo 76 y su Decreto reglamentario 4829 de 2011 y, a renglón
seguido, se describen las consideraciones de seguridad, densidad histórica del despojo y
condiciones para el retorno ya descritas a lo largo del presente texto.
En cuanto al desarrollo del criterio de eficacia, el RTPDAF “presenta un acervo probatorio
al juez transicional fruto de un trabajo de investigación sobre los títulos y los hechos
ocurridos en el bien que facilitan aclarar las cadenas de contratos sobre el bien y partes
afectadas” (2012, p. 19), y por demás, la posibilidad de restitución en sede judicial será más
probable.
Por las anteriores razones, reafirma entonces Dejusticia su defensa por la constitucionalidad
de la norma y por qué es necesario y razonable que existe un requisito de procedibilidad.
En el siguiente aparte plantearé el conflicto existente entre los derechos que posibilitan la
