EL PAPEL POLÍTICO-JURÍDICO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA: 2002-2010
ANDREA CATALINA CASTRO MONSALVE
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIA POLÍTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES
BOGOTÁ
EL PAPEL POLÍTICO-JURÍDICO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA: 2002-2010
ANDREA CATALINA CASTRO MONSALVE
Trabajo de grado para optar al título de politóloga
DIRECTOR
RAFAEL BALLÉN MOLINA
ABOGADO
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIA POLÍTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES
BOGOTÁ D.C
ÍNDICE GENERAL
INTRODUCCIÓN GENERAL
1. El problema……….…2
2. Objetivo………2
3. Hipótesis……….….2
4. Metodología……….…3
5. Estructura de la tesis………..3
6. Aporte………...4
Capítulo I SEPARACIÓN DE PODERES Y ESTABILIDAD POLÍTICA Nota introductoria………..5
1. PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES………...6
1.1 Naturaleza, origen y evolución del principio de separación de poderes………..6
1.2 Evolución del principio de separación de poderes en Colombia………..13
2. JUGADORES CON VETO Y ESTABILIDAD DE LAS POLÍTICAS………16
Capítulo 2 LA CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA: 2002-2010 Nota introductoria………...20
1. COMPETENCIAS GENERALES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA………...………..21
1.1 Jurisdicción constitucional en Colombia………..21
1.2 Defensa de los derechos fundamentales……….………25
1.3 La judicialización de la política en Colombia……….29
2. LA CONCENTRACIÓN DE PODER EN COLOMBIA Y EL PAPEL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL………..36
CONCLUSIONES………..……….47
INTRODUCCIÓN GENERAL
Los tribunales constitucionales son uno de los pilares fundamentales de toda democracia, principalmente porque a ellos se les atribuye la guarda y defensa de la Constitución. En términos generales, la esencia de dichos tribunales radica por un lado, en garantizar la defensa efectiva de los derechos individuales y por otro lado, en la protección y salvaguarda del principio de separación de poderes.
No obstante, en Colombia durante los últimos ocho años (2002-2010) se generó una acentuada concentración de poder en cabeza del ejecutivo. Con la aprobación del acto legislativo No 2 de 2004, que permitió la reelección inmediata del presidente, se empezó a perder el principio de separación de poderes y el equilibrio institucional que había concebido, originalmente la Constitución de 1991, al cambiar el periodo del presidente sin cambiar el de los funcionarios públicos que están llamados a controlarlo. Así, con la reelección presidencial inmediata se le otorgó un mayor poder de nominación al presidente de los funcionarios en los altos organismos del Estado, elemento que afectó “no solo la capacidad y la autonomía de los organismos de control en el nivel central, sino la capacidad y autonomía de los gobiernos locales” (García y Revelo, 2009, p.332).
En términos generales el papel de la Corte Constitucional tiene dos caras: por un lado, la defensa y supremacía de los derechos fundamentales y por otro, la defensa y guarda del principio de separación de poderes. En relación a la defensa de los derechos fundamentales, que constituye la esencia misma del Estado Social de Derecho y el eje de la Constitución de 1991, la Corte Constitucional a través de la acción de tutela ha venido realizando un aporte significativo en la defensa efectiva de aquellos derechos, por lo que ha merecido un alto grado de legitimidad y de reconocimiento ciudadano. En lo que respecta a la guarda y defensa del principio de separación de poderes que se puso a prueba con los intentos del ejecutivo, entre 2002-2010, de obtener una concentración casi sin límites de poder en cabeza del presidente, el papel de la Corte Constitucional fue demasiado frágil para mantener la estabilidad y el equilibrio del ordenamiento político-jurídico del Estado colombiano, porque aprobó la primera solicitud de reelección, ampliando su periodo a ocho años sin cambiar el de los funcionarios que están llamados a controlarlo.
Constitucional es preciso tener en cuenta que hay factores de poder que la presionan e influyen en sus decisiones. Aunque existen muchos factores de poder, como lo asegura Ballén (2006), se pueden identificar fácilmente tres: la fuerza física, la influencia o maniobra y la autoridad. De otro lado, también existen factores adicionales que influyen en el comportamiento de la Corte como la reputación y el prestigio que cada magistrado tiene dentro de la corporación.
En este contexto político-jurídico asumo la tarea de escribir la tesis de grado de Ciencia Política. El problema, objetivo, hipótesis, metodología y aporte, los esbozo a continuación.
1. EL PROBLEMA
Como la concentración excesiva de poder en cabeza del ejecutivo produjo caos e inestabilidad política, el problema que pretende responder la presente investigación es el siguiente: ¿Cuál fue el comportamiento de la Corte Constitucional en el mantenimiento del ordenamiento político-jurídico del Estado colombiano?
2. EL OBJETIVO
El objetivo de la presente investigación es examinar el comportamiento de la Corte Constitucional en el mantenimiento del ordenamiento político-jurídico del Estado colombiano, entre 2002 y 2010, para verificar cual fue su papel con respecto a la concentración de poder, que en cabeza del ejecutivo, se dio en dicho periodo.
3. LA HIPÓTESIS
la estabilidad política, es decir, en el mantenimiento del ordenamiento político-jurídico del Estado colombiano, entre 2002-2010.
4. METODOLOGÍA
En la presente investigación se utilizan varios métodos: el exploratorio, el explicativo y el analítico-deductivo. Mediante el exploratorio, se logró examinar el problema de investigación, con el fin de determinar tendencias e identificar relaciones entre variables. El método explicativo fue determinante para encontrar las causas que explican los efectos positivos y negativos de la Corte Constitucional en el mantenimiento del ordenamiento político-jurídico del Estado colombiano, y el método analítico-deductivo fue decisivo para examinar el material bibliográfico.
5. ESTRUCTURA DE LA TESIS
El presente trabajo estará estructurado en dos capítulos. En el primero se estudiará el marco teórico que sirve como herramienta conceptual para entender el papel de la Corte Constitucional y los efectos que tiene en el ordenamiento político-jurídico del Estado colombiano. El marco teórico expone dos elementos: por un lado, el principio de separación de poderes, y por otro, el concepto de estabilidad política. Frente al principio de separación de poderes, se encontrará en primer lugar la naturaleza, origen y evolución del principio; en segundo lugar, se abordará la evolución de este en el Estado colombiano, para descubrir como ha sido el desarrollo del control constitucional y el papel de los jueces en ese ordenamiento.
Por otro lado, se expondrá el concepto de estabilidad política, que se basa en la teoría de jugadores con veto y estabilidad de las políticas de George Tsebelis, dado que aquella teoría tiene aportes importantes en dos sentidos: en primer lugar, permite definir a la Corte Constitucional como un jugador con veto, y en segundo lugar, a partir de lo que ese autor define como estabilidad de las políticas, se deriva la definición de estabilidad política que se asume en la investigación.
asignado a la Corte bajo la creación de la “jurisdicción constitucional” en 1991; en segundo lugar, la defensa que ha adelantado en derechos fundamentales; en tercer lugar, la judicialización de la política y, por último el papel de la Corte Constitucional en la economía. Esto se hace necesario porque el papel de la Corte no se limita a su relación directa con otras ramas del poder, sino que también ha tenido aportes importantes dentro del sistema político en términos de derechos fundamentales, en su papel en torno a diferentes temas sociales que se han resuelto por vía jurídica y no política, lo que muchos expertos han llamado “la judicialización de la política”, y por último ha tenido un controvertido papel en la economía.
Por otro lado, se desarrollará el análisis en torno a la concentración de poder en Colombia a causa de la reelección presidencial inmediata y el papel que la Corte jugó en dicho proceso. 6. APORTE
Es importante resaltar que el estudio de la Corte Constitucional colombiana, ha sido un tema que pocos politólogos se han encargado de desarrollar, por el contrario estos estudios han sido monopolizados por juristas (Sanín Restrepo 2006; Morelli 2001; Gonzales 2006; Herdegen 2006; Cepeda 2007). En ese sentido, en Colombia ha existido una limitación en el campo de estudio de los jueces y las Cortes como actores políticos. Tan sólo se podrían identificar unos pocos trabajos al respecto, entre ellos se destaca el de Juan Carlos Rodríguez Raga “Comportamiento estratégico y control constitucional en América Latina: El caso de Colombia, 1992 – 2006”, o los adelantados por Rodrigo Uprimny (2006; 2008). Por lo tanto, el aporte del presente trabajo es contribuir al estudio de los jueces y las Cortes desde la Ciencia Política, la cual asume a dichos actores, como actores políticos. Por eso pensamos que con este trabajo hacemos un aporte a la construcción de una reciente línea de investigación dentro de la disciplina.
CAPÍTULO 1
SEPARACIÓN DE PODERES Y ESTABILIDAD POLÍTICA
Nota introductoria
Los tribunales constitucionales son uno de los pilares fundamentales de toda democracia, pues se les atribuye a ellos la defensa y guarda de la Constitución, así como la sujeción de gobernantes y gobernados al imperio de la ley. Por lo tanto, se convierten en “condición básica para el funcionamiento del Estado de derecho y constituyen una vía contramayoritaria para la defensa de los derechos individuales […], constituyéndose en un contrapeso que se encarga de limitar el poder político” (Rubiano, 2009, p.85).
En esa medida, los tribunales constitucionales, en general, y la Corte Constitucional colombiana en particular, tiene efectos sobre el ordenamiento político-jurídico del Estado colombiano. Tal afirmación puede ser entendida en dos sentidos, por un lado la esencia del papel de la Corte Constitucional es la defensa y guarda del principio de separación de poderes, que impide que el poder se concentre en un solo cuerpo o en una sola persona y permite que exista libertad. Por otro lado, la Corte Constitucional se constituye en un jugador con veto que tiene efectos sobre la estabilidad política.
Se entiende por jugador con veto, aquel actor individual o colectivo que con el propósito de cambiar políticas debe ponerse de acuerdo con otros actores, sean individuales o colectivos, para llevar a cabo el cambio propuesto (Tsebelis, 2002). Otro concepto fundamental es estabilidad política, la cual se entiende como el mantenimiento del statu quo, es decir, el mantenimiento de un ordenamiento político determinado. Ordenamiento que está delimitado, en Colombia, por la Constitución Política de 1991, en el que la Corte Constitucional es la guardiana suprema de dicho ordenamiento.
los jueces en nuestro ordenamiento. En el segundo punto, se encontrará la teoría de jugadores con veto y estabilidad de las políticas de George Tsebelis, dado que aquella teoría tiene aportes importantes en dos sentidos: en primer lugar, permite definir a la Corte Constitucional como jugador con veto, y en segundo lugar, a partir de lo que él define como estabilidad de las políticas, se deriva la definición de estabilidad política que se asume en la investigación.
1. PRINCIPIO DE SEPARACIÓN DE PODERES
1.1 Naturaleza, origen y evolución del principio de separación de poderes
El principio de separación de poderes, como división de poder entre ramas y órganos independientes unos de otros, es más antiguo de lo que se podría creer. En el proceso de estructuración del principio, podemos observar fácilmente tres momentos. El primero hunde sus raíces en el seno de la antigüedad. Los primeros vestigios se encuentran en la discusión de los persas entorno a las primeras reflexiones sobre la formación del Estado (Heródoto, 2004). Efectivamente, tras la muerte del Rey Cambises (siglo VI a.C.), en pleno corazón del Imperio Persa, se reunieron en torno a su herencia política Otanes, Megabyzo y Darío. Cada uno de los tres defendía un sistema de gobierno distinto: Otanes se inclinaba por la democracia, Megabyzo defendía la oligarquía y Darío era partidario de la monarquía (Heródoto, 2004, libro II). No obstante, en dicha época todavía no se hablaba de un sistema de gobierno mixto, es decir de un equilibrio de fuerzas, frenos y contrapesos, que garantizara la libertad.
El segundo momento se da casi doscientos años después, en el siglo IV a.C., cuando Platón recoge el pensamiento antiguo conocido hasta el momento y, a partir de allí, estructura y desarrolla sus propios diálogos. En su célebre obra La República analiza cada una de las formas de gobierno expresadas por los persas y la degeneración de ellas en anarquía, oligarquía y tiranía. De manera mucho más clara las expone en su obra El Político (291a-295b). Finalmente este autor en su obra Las Leyes, reduce las formas de gobierno a dos grandes sistemas: la monarquía, que caracterizaba a los persas, y la democracia, que era propia de los atenienses (Libro III, 693e).
referencia a una monarquía que ejerce un poder despótico sobre la comunidad política. Hay oligarquía cuando los que tienen la riqueza son dueños y soberanos del régimen y existe democracia cuando son soberanos los que no poseen gran cantidad de bienes, sino que son pobres.
El tercer momento de la evolución y consolidación del principio de separación tripartita de poderes, tal como funciona actualmente, se gestó en el seno de la Revolución Inglesa, la Independencia de Estados Unidos y la Revolución francesa. Estos hechos fueron influenciados principalmente por la corriente del liberalismo, la cual irrumpe con fuerza en el siglo XVIII y encuentra sus fuentes inmediatas en la ilustración, que pone de presente el uso de la libertad y la razón como fundamento del progreso humano.
Es importante destacar que el movimiento político liberal ha tenido diferentes interpretaciones ó posturas. Tal como lo expone Ballén (2007a), el espectro del liberalismo se ha movido entre la concepción individualista, la intervencionista, de izquierda, de derecha, de centro, conservador y neoliberal. Sin embargo, para el propósito del presente trabajo, nos centraremos en la interpretación individualista del liberalismo, en la que se destacan autores como John Locke, Montesquieu, Hume, Voltaire, Rousseau, Sieyés, Kant, entre otros.
En sus primeras concepciones, el liberalismo se guiaba por una postura netamente individualista. Fue “la época de la primacía del individuo sobre el Estado, en la que la razón de ser del Estado es la salvaguardia de las libertades individuales” (Ballén, 2007a, p.245). En consecuencia, el objetivo fundamental del movimiento revolucionario liberal, se concentró en defender aquel principio combatiendo a la monarquía absoluta. Para lograrlo eliminó su modo de dominación política, disolviendo la constitución social sobre la que aquella se asentaba.
Los aspectos fundamentales que abordó Locke (2006) fue el establecimiento de reglas que debían guiar el carácter de la autoridad (organización del Estado), la propiedad privada, las tres ramas del poder público y la resistencia al tirano. Estos elementos los trató de “imbuir en la idea de que el fin del Estado es la protección al ciudadano contra injerencias extrañas al curso de la ley” (Blanco, 1994, p.23).
Frente a las denominadas ramas del poder público Locke (2006) hace referencia a tres tipos de poderes: legislativo, ejecutivo y federativo. El primero es el poder que posee el derecho de determinar cómo debe utilizarse la fuerza de la sociedad política y de los integrantes de la misma. Al poder ejecutivo le corresponde la ejecución de las normas y leyes dentro de la sociedad. Y el poder federativo hace referencia a la política exterior en relación con el derecho de declarar la guerra o mantener la paz, de establecer ligas o alianzas, y de realizar tratos con todas las personas y comunidades fuera del Estado.
Así, con la aprobación de la declaración de los derechos o el Bill of Rights en 1689, se dio paso a la “instauración de la monarquía constitucional en Inglaterra y con ella al establecimiento del principio político-constitucional de separación de poderes” (Blanco, 1994, p.27), que se creó al margen del esquema constitucional de gobierno mixto, es decir, a la búsqueda permanente de equilibrio entre el monarca y el parlamento.
Casi cien años después de la revolución Inglesa, se presentan la Independencia de Estados Unidos de América y la Revolución francesa. Hechos que se producen en el mismo contexto histórico, con una diferencia tan sólo de unos pocos años: 1776 la Independencia de Estados Unidos de América y 1789 la Revolución francesa, que producen a su vez una ruptura profunda del orden político, jurídico e institucional establecido hasta la época.
Según Ballén (2007b, p.45), el principio de separación de poderes era ya un paradigma de los filósofos políticos de las últimas décadas del siglo XVIII, pero en 1789 era completamente ajeno a las decisiones oficiales de la monarquía francesa. Durante ese régimen predominaba la figura del rey como principio de ordenamiento del Estado. En él se concentraban las funciones esenciales: era legislador, jefe supremo del poder ejecutivo y desempeñaba el poder judicial.
colectividades como de cada individuo en particular. Así, “el entusiasmo que los constituyentes pusieron en la separación de poderes públicos hicieron que este principio marcara la diferencia radical entre el Antiguo régimen y el nuevo orden” (Ballén, 2009.p.7). La separación de poderes, entendida en ese momento en su sentido más estricto, consistía en “crear un Estado constituido por varios órganos distintos sin relación alguna entre ellos, sin ninguna acción recíproca, confiándole a cada uno categorías de funciones bien determinadas” (Duguit, 1996, p.3).
Sin embargo, según algunos constituyentes como Mirabeau, Lally-Tollendal, Clermont-Tonnerre, Malquet, Mounier, Thouret, sostenían que el principio de separación de poderes no se podía concebir en términos absolutos. Por el contrario, aquel implicaba una correlación recíproca entre todos los órganos que conformaban su estructura, de tal manera que se pudiera asegurar más que una separación de poderes públicos, un equilibrio entre los órganos de poder. Por ejemplo, como asegura Mounier en su ponencia hecha el 10 de julio de 1789 (citado por Duguit, 1996, p.6) “hay que impedir la unión de los poderes: es necesario que la Asamblea Nacional no confunda los poderes legislativo y ejecutivo; cuando se haga la Constitución, se establecerán límites sagrados a cada uno de estos poderes”. Fue en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, aprobada el 26 de agosto de 1789, donde se concibió en primera instancia, la división de poderes que sería objeto de arduas discusiones en la Asamblea Nacional. En dicha Declaración se codificaron “las ideas fundamentales de los filósofos del siglo XVIII: soberanía de la nación, igualdad de los ciudadanos, libertad individual, libertad de pensamiento y expresión y carácter sagrado de la propiedad privada” (Ballén, 2007b, p.44).
En el artículo 16 de dicha Declaración, se estipuló que toda sociedad en la cual no esté establecida la garantía de los derechos, ni determinada la separación de poderes, carece de Constitución. “La división tripartita de la Constitución, que organiza sucesivamente poder legislativo, poder ejecutivo y poder judicial, es la consecuencia inmediata de aquella Declaración […]. En absoluto nos encontramos con una teoría general tendiente a crear poderes distintos e independientes, a instituir un poder judicial autónomo y separado” (Duguit, 1996, p.7).
primero de ellos fue presentado por Bergasse (citado por Duguit, 1996, p. 8) el 17 de agosto de 1789, quien señaló:
Señores, nuestro propósito de hoy es hablarles de la organización del poder judicial. Es sobre todo aquí donde importa no dar ningún paso sin sondear el terreno sobre el cual se debe pisar, de no adelantar ninguna máxima que no lleve con ella el eminente espíritu de la verdad […]. La influencia del poder judicial no tiene límites; pues, por poco que se reflexione al respecto, se notará que no existe ninguna acción ciudadana que no se tenga que considerar como legítima o ilegítima, como permitida o prohibida, según esté o no apegada a la ley.
El segundo y tercer informes fueron presentados por Thouret. El segundo el 22 de diciembre de 1789 y el tercero el 24 de marzo de 1790. De su parte Thouret señaló en su segundo informe (citado por Duguit, 1996, p.10): “La reforma de los abusos en la administración de justicia, ofrece a los representantes de la Nación una gran tarea que cumplir. El Comité examinó con mucho cuidado lo que podía conservar de las instituciones antiguas, y piensa que en esta parte, así como en muchas otras, la regeneración debe ser completa”. En el tercer informe resalta:
El poder judicial es de los poderes públicos cuyo habitual ejercicio tendrá la mayor influencia sobre la felicidad de los particulares, sobre el progreso del espíritu público, sobre el mantenimiento del orden político y sobre la estabilidad de la Constitución […]. La reforma de la justicia y de los
tribunales es una de las primeras necesidades, y la confianza pública en el éxito de la regeneración va a acrecentarse o a debilitarse, dependiendo de si el poder judicial está bien o mal organizado.
Pero cabe preguntarse ¿cuáles fueron las fuentes de inspiración de los constituyentes de la Asamblea Nacional frente al principio de separación de poderes? Fundamentalmente se reconocen tres: la Constitución Inglesa que nació de la Revolución de 1688, la Constitución de Estados Unidos de América y la obra Del Espíritu de las Leyes (1748)de Montesquieu. No cabe duda que la gran fuente de inspiración de los constituyentes franceses, en relación a la teoría de separación de poderes, se basó en la célebre obra Del Espíritu de las Leyes de Montesquieu. Aquella tiene como objetivo fundamental “analizar las leyes que dan origen a la libertad política en su relación con la Constitución. Esto pone de relieve el vinculo entre separación de poderes y libertad” (Blanco, 1994, p.37).
Por eso, Montesquieu (2002) sostiene que cuando en una misma persona ó en el mismo cuerpo de magistrados se halla reunido el poder ejecutivo y el poder legislativo no hay libertad, porque se puede recelar que el mismo Monarca ó el mismo Senado promulguen leyes tiránicas para aplicarlas tiránicamente. Tampoco hay libertad si el poder judicial no se halla separado del poder legislativo y el poder ejecutivo, porque si se encuentra unido al legislativo sería arbitraria la potestad sobre la vida y la libertad de los ciudadanos, pues el juez sería legislador. Pero si se halla unido al poder ejecutivo, el juez podría tener la fuerza de tirano.
Lo anterior, lo reconoce el constitucionalista francés Mounier, quien expone en su ponencia hecha el 12 de agosto de 1789 (citado por Duguit, 1996, p. 12): “para impedir la tiranía, es absolutamente indispensable no confundir con el poder de hacer las leyes el que debe hacerlas ejecutar”.
De otro lado, Montesquieu reconoce el poder de veto que debe existir entre los poderes públicos, ya sea por su facultad de impedir o por su facultad de estatuir. Se entiende por facultad de estatuir “el derecho de ordenar por sí mismo o de corregir lo que ha sido ordenado por otro” (2002, p. 147), y por facultar de impedir llamó “al derecho de anular una resolución adoptada por otro” (2002, p.147). Al respecto Montesquieu expone:
Si el poder ejecutivo está desprovisto del derecho de frenar los planes del cuerpo legislativo éste será despótico, ya que pudiendo otorgarle todo el poder que pueda imaginar anulará a todos los otros poderes […], mientras que el poder legislativo debe tener la facultad de examinar de algún modo si las leyes que haya hecho se cumplan por parte del poder ejecutivo, es decir el poder legislativo debe intervenir en la legislación mediante su facultad de impedir, de lo contrario pronto quedaría despojado de sus prerrogativas.
Esto también lo reconocen los constitucionalistas. De su parte Lally-Tollendal (citado por Duguit, 1996, p.13) dice a la Asamblea:
Si la sanción (real) no existe, si el Rey no posee veto ilimitado, entonces no hay medio de salvar la prerrogativa regia; no hay obstáculo insalvable para las incursiones del poder legislativo en el ejecutivo, para la invasión, para la confusión de poderes, en consecuencia, para la supresión de la Constitución y para la opresión del pueblo.
Asimismo, el constitucionalista Mounier cita: “en cuanto al poder judicial, no es más que la emanación del poder ejecutivo, que debe ponerlo en funcionamiento y vigilarlo constantemente”.
constituyentes encontraron en el acta americana los principios rectores que debía seguir su nación. Básicamente toman “el principio de separación de poderes y, más especialmente, la noción de independencia y de soberanía del poder judicial” (Duguit, 1996, p.19).
El poder judicial se asume como poder autónomo e independiente que se encuentra en posición de igualdad respecto de los otros poderes. Lo anterior, en la constitución americana, con el objetivo de conciliar los derechos de la soberanía federal con los de los Estados federados, porque se hacía “necesario crear un poder distinto y completamente independiente, que, por su sola presencia, los impediría a menudo y los juzgaría siempre con una alta competencia y una soberana imparcialidad” (Duguit, 1996, p.21). Sin embargo, este aspecto propio de la historia americana y de la naturaleza misma de la República no fue tomado en cuenta por los constituyentes franceses de 1789-1791, quienes adoptaron un tercer poder, el poder judicial, autónomo e independiente de los otros poderes, de los que es un igual. Pero no tuvieron en cuenta su naturaleza propia como país centralizado y Monarquía limitada.
No obstante, en términos generales el papel del poder judicial, que emana de dichos acontecimientos a la actualidad, tiene las siguientes características. “El poder judicial carece de acción sobre el legislativo y no puede ejercer función legislativa alguna” (Duguit, 1996, p.101), y de manera recíproca el legislativo también carece de acción sobre el poder judicial y no puede ejercer función judicial alguna. A este aspecto decía Bergasse en la Asamblea Nacional (citado en Duguit, 1996, p.101): “El poder judicial estará mal organizado si los depositarios de este poder tienen parte activa en la legislación o pueden influir de la forma que sea en la legislación”.
1.2 Evolución del principio de separación de poderes en Colombia
Desde las primeras Constituciones en 1811 y 1812, que defendían la monarquía constitucional en 1811, hasta la independencia absoluta en 1812, el principio de separación de poderes ya se encontraba consagrado. Por ejemplo, La Constitución de Cundinamarca de 1811 estipulaba:
Los poderes ejecutivo, legislativo y judicial se ejercitarán con independencia unos de otros; aunque con el derecho de objetar el poder ejecutivo lo que estime conveniente a las libertades del legislador en su caso y lugar […], la reunión de dos o tres funciones de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial en una misma persona, o corporación, es tiránica y contraria por lo mismo a la felicidad de los pueblos (Título Primero, Artículos 5 y 12).
Asimismo, la Constitución de Tunja de 1811 establece: “la reunión de los tres poderes: legislativo, ejecutivo y judicial, es origen de la tiranía, por esta razón en un gobierno libre deberán estar separados” (Capítulo Primero, Artículo 29). De la misma manera, con un planteamiento similar de fondo lo hace la Constitución de Antioquia de 1812, en el Título Primero, Sección segunda, artículo 30; la Constitución de Cartagena de 1812, en el Título Primero, artículo 25; la Constitución de Mariquita de 1815, en el Título Quinto, artículo 2; la Constitución Política de la República de Colombia de 1821, en el Título Segundo, Sección segunda, artículo 11; la Constitución de la República de Colombia en 1830, en el Título Primero, artículo 3; la Constitución Política del Estado de Nueva Granada en 1832, Título Tercero, artículo 13; la Constitución Política de la Nueva Granda en 1843, en el Título Tercero, artículo 13; la Constitución Política de la República de Nueva Granada de 1853, en Capítulo Segundo, artículo 12; la Constitución Política para la Confederación Granadina de 1858, en Capítulo Cuatro, artículo 14; la Constitución Política de los Estados Unidos de Colombia de 1863, en Capítulo Quinto, artículo 16.
Aunque es evidente la presencia de este principio en todo el ordenamiento constitucional, no pasaba de ser un elemento escrito o un simple discurso más que un instrumento real de aplicación para la vida política, debido principalmente a que la prioridad, en la época, era la guerra.
sus respectivas atribuciones, así mismo establece dos posibilidades en las cuales el gobierno puede ser legislador: las facultades extraordinarias dadas por el artículo 76, numeral 10 y el estado de sitio en el artículo 121. Con ello, se dota al poder ejecutivo de facultades extraordinarias que desembocarán en un fuerte presidencialismo.
Luego, en 1910 se presenta la primera gran reforma a la Constitución de 1886, la que modifica el principio de separación de poderes, “permitiendo a los jueces, inaplicar la ley en caso de ser esta contraria a la Constitución (Título XV, art.40), y a la Corte Suprema, por vía de una acción pública, juzgar la constitucionalidad de las leyes y los actos que ostenten un rango y jerarquía equivalente (Título XV, art.41)” (Moreno, 2006, p.18).
Asimismo, en la reforma adelantada en 1945 se reitera el principio de separación de poderes, en el artículo 6, modificatorio del artículo 52 de la Constitución, el cual establece: son ramas del poder público la legislativa, la ejecutiva y la jurisdiccional. El Congreso, el gobierno y los jueces tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente en la realización de los fines del Estado.
En 1968 se produce nuevamente un cambio constitucional. Ante las crecientes dificultades económicas que afrontaba el país durante esa época, se le asignan más facultades al gobierno, como “las concernientes en el artículo 76 numeral 9 (estructura de la administración) y las referentes a las inversiones, participación de las rentas nacionales, transferencia y creación de servicios, etc., al tenor del artículo 79 “sólo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del gobierno” (Moreno, 2006, p.19).
En 1991, se expide la nueva Constitución Política la cual “fortaleció una ya larga tradición de organización del Estado, fundada en el principio de separación y control recíproco entre las ramas del poder público” (García y Revelo, 2009, p.331). Sin embrago, los constituyentes de 1991 consideraron que para fortalecer dicha tradición se debía disminuir el poder del presidente, que había caracterizado el sistema político colombiano hasta el momento, buscando establecer un equilibrio en relación a las otras ramas del poder público. IMPORTANTE
Así, por ejemplo, como lo asegura García y Revelo (2009, p.331):
La Constitución de 1991 más que buscar una simple separación de poderes públicos –que ya existía, como hemos visto– busca un equilibrio entre ellos. No basta con que cada uno esté separado en sus competencias y funciones, sino es necesario que en relación con el poder que poseen, estén equilibrados entre ellos y ninguno concentre más poder que el otro. IMPORTANTE
Para atenuar los poderes del presidente se aumentó la independencia y control por parte del legislativo. Por eso, “la Constitución de 1991 no sólo vigorizó la justicia, sino que fomentó las funciones de control político y la participación del Congreso en la conformación de la Corte Constitucional, del Consejo Superior de la Judicatura, del Contralor General, del Defensor del pueblo y del Procurador General de la Nación” (García y Revelo, 2009, p.333).
Así, en definitiva la Asamblea Constituyente de 1991, como lo asegura Ballén (2004), “estableció un reparto del poder de manera equilibrada entre las distintas ramas y órganos, en relación con el Presidente de la República”, para un periodo de cuatro años. Ocho años para las altas cortes (art. 233, C.P); los magistrados de la Corte Constitucional son elegidos por el Senado, para periodos individuales de ocho años, de ternas enviadas por el presidente, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado (art. 239, C.P y art. 44 de la ley 270 de 1996); el Fiscal General es elegido por la Corte Suprema de una terna que elabora el presidente (art. 249); los magistrados de la Sala disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura son elegidos por el Congreso de ternas que presenta el presidente (art.254); el Procurador General es elegido por el Senado de una terna del presidente, la Corte Suprema y el Consejo de Estado (art. 277); el Defensor del Pueblo es elegido por la Cámara de Representantes de una terna presentada por el presidente (art. 281); dos miembros de la Junta Directiva del Banco de la República son elegidos por el presidente (art. 372), y dos de los miembros de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de televisión son elegidos por el presidente (art. 77); también se establecieron limitaciones para la declaración de estados de excepción consagrados en los art. 212, 213 y 215 de la C.P. REPARTO DE PODER DE MANERA EQUILIBRADA
2. JUGADORES CON VETO Y ESTABILIDAD DE LAS POLÍTICAS
George Tsebelis es el mayor exponente de la teoría de jugadores con veto (veto players), en el 2002 publica su obra Veto Players. How Political Institutions Work. Dicha obra recoge los planteamientos principales de casi una década de trabajo en torno a la conceptualización de jugadores con veto adelantada por el autor. Esta teoría que aparenta ser novedosa, no es más que la aplicación del principio de separación de poderes. Lo novedoso es la palabra Veto, que es un freno o contrapeso de la división tripartita de poder.
El elemento fundamental que expone la teoría del Veto es la definición de lo que se concibe como jugadores con veto, entendidos como aquellos actores individuales o colectivos que con el propósito de cambiar políticas – ó como se dirá de aquí en adelante para cambiar el statu quo (legislativo)- deben ponerse de acuerdo para llevar a cabo el cambio propuesto (Tsebelis, 2002).
Según lo afirma Tsebelis (2002) existen dos tipos de jugadores con veto: los jugadores con veto institucionales y los jugadores con veto partidarios. Los primeros, son especificados en un país por la Constitución, por ejemplo “la Constitución de Estados Unidos especifica que la legislación, para ser aplicada, requiere la aprobación del Presidente, la Cámara de Representantes y el Senado” (Tsebelis, 2002, p.23). Mientras los jugadores con veto partidarios son aquellos generados por el juego político, por ejemplo, “si una cámara es controlada por un sólo partido cohesivo, y las únicas piezas de legislación aprobadas son aquellas respaldadas por dicho partido, en este caso aunque la cámara sea un jugador con veto institucional, el partido con mayoría es el jugador con veto real (partidario)” (Tsebelis, 2002, p.25).
Se entiende que cada sistema político tiene una configuración de jugadores con veto, es decir, “un cierto número de jugadores con veto, con distancias ideológicas específicas entre ellos y una cierta cohesión interna” (Tsebelis, 2002, p. 26), que se ordenan en secuencias específicas a fin de tomar decisiones.
del statu quo es imposible cuando los jugadores con veto son numerosos, tienen distancias ideológicas importantes entre ellos y poseen cohesión interna” (Tsebelis, 2002, p.14).
Sin embargo, ni Tsebelis, ni ningún otro autor, define como tal qué es estabilidad política. No obstante, el desarrollo teórico de Tsebelis permite la construcción de una variable analítica más amplia de lo que él implícitamente intenta en su trabajo. Tsebelis intenta afirmar que la configuración de jugadores con veto, en un sistema político, determina el mantenimiento del statu quo, entendiendo este como la imposibilidad de cambio de políticas.
Al igual que Tsebelis, en el presente trabajo se asume la estabilidad política como el mantenimiento del statu quo, sin embargo se le da una concepción más general, y se entiende como el mantenimiento de un ordenamiento político determinado. Por ejemplo, el statu quo en el Estado colombiano está dado por los principios y dictámenes de la Constitución Política de 1991 que determina el ordenamiento político-jurídico del propio stado. Por lo tanto, en la medida que ese ordenamiento se respete y se preserve, se mantiene el statu quo y en consecuencia existirá una mayor estabilidad política. IMPORTANTE
No obstante, es importante hacer algunas precisiones del concepto de estabilidad política y las consideraciones que se tienen en cuenta para asumir a la Corte Constitucional como un jugador con veto que tiene efectos en la estabilidad política.
El desarrollo conceptual que se expone de estabilidad política no pretende per se afirmar que es un estado ideal al que todo sistema político debería aspirar, debido a que la estabilidad política tiene consecuencias sobre otras características del sistema político. Esto también ayuda a ilustrarlo Tsebelis, cuando afirma que “la dificultad que un gobierno encuentra en su intento de cambiar el statu quo puede conducir, en un sistema presidencial, a su remplazo por un régimen militar” (2002, p.36), es decir, el hecho que el ordenamiento sobre el que se construye un Estado presidencial y democrático no pueda ser adaptado a las circunstancias propias del contexto, puede conducir a la inestabilidad del régimen y por ende a su remplazo por un régimen militar.
Como se vio anteriormente, los jugadores con veto juegan un papel fundamental en todo este proceso, y aunque el concepto de jugadores con veto es relativamente reciente, la importancia de éstos se puede encontrar en la obra de Madison y Montesquieu. Según Montesquieu (1977: 210-211) el cuerpo legislativo se compone de dos partes, cada una de las cuales tendrá sujeta a la otra por su mutua facultad de impedir, y ambas estarán frenadas por el poder ejecutivo, que lo estará a su vez por el legislativo. Para Madison (citado en Tsebelis, 2002) la distinción entre las dos cámaras se vuelve más activa mientras mayores diferencias tenga cada una de ellas.
En consecuencia, la Corte Constitucional colombiana se constituye en un jugador con veto institucional en la medida que la Constitución Política de 1991 le asigna las siguientes funciones:
Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, solo por vicios de procedimiento en su formación; decidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitución, sólo por vicios de procedimiento en su formación; decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las consultas populares y plebiscitos del orden nacional. Estos sólo por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización; decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material, como por vicios de procedimiento en su formación; decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el gobierno con fundamentos en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución Política, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación; decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución; decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el gobierno como inconstitucionales, y de los proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicio de procedimiento en su formación; revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales; decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben (artículo 241, C.P) .
Con las anteriores disposiciones la Corte Constitucional colombiana se constituye en un jugador con veto, dado que para ser aplicadas ciertas políticas la Corte Constitucional debe estar de acuerdo con el cambio propuesto.
Por eso, para preservar la esencia y el espíritu, de los que para Tsebelis es un jugador con veto, la Constitución de 1991 ideó y adoptó innovaciones importantes. Las principales se dieron en torno a la nueva “jurisdicción constitucional” que dio paso a la creación de la Corte Constitucional como tribunal especializado que encabeza dicha jurisdicción. De otro lado, con la adopción del Estado social de Derecho se imponen principios rectores que la Corte Constitucional debe buscar defender. Sin embargo, estos elementos serán objeto de análisis en el siguiente capítulo, para comprender con mayor profundidad cómo la Corte Constitucional se constituye en el máximo intérprete y guardián de la Constitución Política y se encarga de preservar la unidad política del Estado.
CAPÍTULO 2
LA CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA: 2002-2010
Nota introductoria
La democracia se puede entender como “un sistema de competencia entre facciones políticas” (García y Revelo, 2009, p.329), que se pierde ó se destruye cuando la competencia se acaba. Si una persona ó un sólo cuerpo político concentra la totalidad o gran parte del poder, la competencia se acaba y por ende la democracia se destruye. Es por ello que grandes pensadores del siglo XVIII idearon una solución contra dicho peligro: un sistema de pesos y contrapesos entre distintas ramas del poder público, que impide que el poder se concentre en una sola persona o grupo político, y de esta manera permite que exista libertad.
No obstante, en Colombia, durante los últimos ocho años se generó una concentración importante de poder en cabeza del ejecutivo “que ha afectado no solo la capacidad y la autonomía de los organismos de control en el nivel central del Estado, sino la capacidad y autonomía de los gobiernos locales” (García y Revelo, 2009. p.332). Con el acto legislativo No 2 de 2004, que permitió la reelección inmediata del presidente, se empezó a perder el principio de separación de poderes y el equilibrio institucional que había concebido, originalmente, la Constitución Política de 1991, la cual tuvo como objetivo disminuir el poder del presidente en relación con otras ramas del poder público.
Efectivamente, la Constitución introdujo diferentes herramientas para dicho propósito, por ejemplo limitó expresamente las facultades constitucionales asignadas al presidente para declarar los estados de excepción (art. 212, 213 y 215 de la C.P), disminuyó las facultades extraordinarias en materia fiscal, introdujo la moción de censura, la elección popular de gobernadores y alcaldes. Además, creo la Corte Constitucional, la Defensoría del Pueblo, la Fiscalía, el Consejo Superior de la Judicatura, así como una Banca Central independiente del poder ejecutivo.
unidad política del Estado” (Vila, 2007, p.273) y por lo tanto, la que se encarga de salvaguardar y mantener el sistema de pesos y contrapesos que constituye el fundamento del ordenamiento político-jurídico del Estado colombiano.
Es importante resaltar que el papel de la Corte Constitucional no se limita a su relación directa con el poder ejecutivo, sino que también ha tenido aportes importantes dentro del sistema político en términos de derechos fundamentales, en su papel en torno a diferentes temas sociales que se han resuelto por vía jurídica y no política, lo que muchos expertos han llamado la “judicialización de la política”, y por último, es importante hacer mención acerca de su controvertido papel en la economía.
Teniendo en cuenta lo anterior, el presente capítulo estará organizado de la siguiente manera: el primer punto se centrará en las competencias generales de la Corte Constitucional. En primer lugar, se expondrá el papel que le es asignado a la Corte bajo la creación de la “jurisdicción constitucional”; en segundo lugar, la defensa que ha adelantado en derechos fundamentales; en tercer lugar, la judicialización de la política y, por último el papel de la Corte Constitucional en la economía. En el segundo punto se desarrollará el análisis en torno a la concentración de poder en Colombia a causa de la reelección presidencial inmediata y el papel que la Corte ha jugado en dicho proceso.
1. COMPETENCIAS GENERALES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA
1.1 Jurisdicción constitucional en Colombia
La Constitución Política de 1991 trajo consigo innovaciones importantes. Las principales se dieron en torno a la nueva “jurisdicción constitucional” que dio paso a la creación de la Corte Constitucional como tribunal especializado y ente rector de dicha jurisdicción, de la cual forman parte todos los jueces colombianos a la hora de decidir acciones de tutela.
conflictos de la función pública administrativa. Sin embargo, en 1991 se creó un nueva jurisdicción, “la constitucional”, “encabezada por la Corte Constitucional, que abarca a todos los jueces del país cuando deciden casos de tutela, incluyendo a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado” (Cepeda, 2007, p.31).
Antes, en la Constitución de 1886, fue designada la Corte Suprema de Justicia a partir de 1910 como la encargada de preservar los principios constitucionales, mediante el Acto legislativo No 3 que le otorgó la facultad de decidir sobre la exequibilidad de los proyectos de ley objetados por el gobierno como inconstitucionales. Adicionalmente este acto legislativo introdujo la “acción pública de inconstitucionalidad” en la que cualquier ciudadano podía demandar ante la Corte Suprema de Justicia la inconstitucionalidad de las leyes o decretos vigentes, que a juicio del ciudadano fueran contrarios a la Constitución, además introdujo la figura de “excepción de inconstitucionalidad”, la cual estableció que debía prevalecer las disposiciones constitucionales cuando una ley fuera incompatible con la Constitución.
Tras el abuso en el ejercicio de las facultades presidenciales basadas en el estado de sitio entre 1944 y 1957 – con motivo del frustrado golpe de Estado contra el Presidente Alfonso López Pumarejo en 1944, y el fin de la dictadura militar en 1957 –, la reforma constitucional de 1968 introdujo el control de oficio. A la Corte Suprema de Justicia se le asignó la revisión de los decretos expedidos por el presidente bajo el estado de sitio, y extendió también la revisión al nuevo estado de excepción – creado por esa misma reforma – con el nombre de “estado de emergencia económica y social”.
Este sistema general de control constitucional que se había introducido a lo largo de varios años a la Constitución de 1886, tenía desventajas significativas, como las señala Cepeda en el siguiente párrafo:
Entre ellas, se podría citar i) el sistema poco representativo de elección de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia por cooptación; ii) la poca relevancia de la Constitución de 1886 para la vida y las necesidades ordinarias de las personas, incluso después de importantes enmiendas en 1936, 1945 y 1968, en contraste para la vida política e institucional; iii) la ausencia de un sistema eficaz de protección de los derechos fundamentales […]; de estas falencias sobresalía la precaria protección que el juez constitucional le brindaba a los derechos humanos, en especial frente a las medidas de estado de sitio y situaciones concretas ( 2007, p.33).
de los derechos fundamentales. Se consagró en el artículo 86 de la Constitución Política de 1991 y dispone que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuandoquiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de particulares en los eventos previstos por la ley.
Tal como lo afirma Hernández (2001, p.366), la acción de tutela consiste sustancialmente en la efectividad, por vía judicial, de los derechos fundamentales, bien que se encuentren plasmados expresamente el en texto constitucional ó que estén previstos en tratados de derecho internacional, o que, aún no expresos, sean inherentes a la persona humana.
Por lo tanto, con la Constitución de 1991 se amplío significativamente el sistema de control constitucional, porque le asignó principalmente a la Corte Constitucional y a todos los jueces de la República, la obligación de proteger los derechos fundamentales, los cuales se consideran condición básica de la Constitución y de todo el ordenamiento político-jurídico del Estado colombiano. Así, se le asigna a la Corte Constitucional la revisión discrecional de cualquier sentencia de tutela proferida por cualquier juez del país, para garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales.
No obstante, los aportes de la Constitución de 1991 a la nueva jurisdicción constitucional no se agotan allí. También hubo una “extensión del sistema de control constitucional de oficio hacia nuevos tipos de normas, y una definición más precisa de los tipos de actos y decisiones sujetos al examen de la Corte; una ampliación general del campo de aplicación de la acción pública de inconstitucionalidad; y la adopción de medios para contextualizar el control constitucional abstracto de las leyes” (Cepeda, 2007, p.39).
convocan una Asamblea Constituyente o un referendo para modificar la Constitución, estos sólo serán revisados por su validez procedimental; la revisión automática de constitucionalidad de los referendos celebrados para aprobar o derogar leyes, así como otros mecanismos de participación, tales como los plebiscitos y las consultas populares. Estos sólo en relación a su validez formal.
En la Constitución de 1991, la acción pública de inconstitucionalidad no solo se mantuvo sino que su alcance fue ampliado significativamente y quedó establecida de la siguiente manera:
La acción pública de inconstitucionalidad puede ser ejercida por cualquier ciudadano – con pocas formalidades, sin tener que actuar por medio de un apoderado, y sin el deber de demostrar un interés jurídico específico en el tema objeto de la demanda- contra las leyes, las reformas constitucionales (en relación con su validez procedimental) y los decretos expedidos por el gobierno en ejercicio de poderes legislativos delegados. Las leyes anteriores a 1991 que aprueban tratados internacionales también pueden ser demandados por esta vía (Cepeda, 2007, p.42).
El modelo de control constitucional que opera en Colombia es mixto, porque contiene elementos tanto del concentrado como del difuso. El concentrado se caracteriza porque “la función de proteger la constitucionalidad de las leyes y garantizar la supremacía de la Constitución se le otorga a un único órgano, que recibe el nombre de Tribunal o Corte Constitucional, con facultad para expulsar del ordenamiento las leyes inconstitucionales” (Vila, 2007, p.180). Mientras el control difuso se caracteriza porque “todos los jueces tienen la oportunidad de acudir a la Constitución en forma directa y abstenerse de aplicar una norma legal cuando la consideren incompatible con aquella, haciendo uso de la “excepción de inconstitucionalidad” (Vila, 2007, p.181).
De otro lado, el control abstracto de constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional en Colombia puede ser: control previo, control automático y control por vía de acción. El control previo de constitucionalidad se ejerce cuando una ley todavía no existe y tiene lugar en los siguientes eventos: cuando el presidente objeta proyectos de ley aprobados por el Congreso, por razones de inconstitucionalidad (art.167-4); cuando se trata de una ley estatutaria (art.153-2) y cuando se trata de leyes que pretendan realizar un referendo o convocar a una Asamblea Constituyente (art.241-2).
En tercer lugar, el control por vía de acción, se presenta en forma de demanda y hace referencia específicamente a la acción de inconstitucionalidad, que puede ser ejercida por cualquier ciudadano, cuando considere que una ley o norma viola los principios constitucionales. Los actos sujetos a control de la Corte Constitucional por esta vía son: los actos reformatorios de la Constitución, por vicios de procedimiento o forma; los referendos sobre leyes, consultas populares y plebiscitos, por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización; las leyes, tanto por su contenido como por vicios de procedimiento; los decretos ley expedidos por el gobierno bajo el uso de facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso; y “los decretos con fuerza de ley mediante los cuales se pongan en vigencia los proyectos de ley sobre el Plan Nacional de Inversiones Públicas” (Vila, 2007, p.186).
1.2 Defensa de los derechos fundamentales
Con la Constitución Política de 1991, Colombia adopta el Estado Social de Derecho. Según Vila “la formulación de la idea de Estado Social de Derecho se debe al jurista socialdemócrata alemán Hermann Heller” (2007, p.402), quien reconoció la crisis del Estado liberal y afirmó (citado en Vila 2007, p.403) “que la solución no estaba en renunciar al Estado de Derecho sino en dar a éste un contenido económico y social, realizar dentro de su marco un nuevo orden laboral y de distribución de bienes”.
En términos generales, el Estado Social de Derecho reconoce los valores y principios del Estado liberal como la libertad, la propiedad individual, la igualdad formal, la seguridad jurídica, entre otros y pretende hacerlos más efectivos. El término “social ahora agregado a la clásica fórmula del Estado de Derecho, no debe ser entendido como una simple muletilla retórica que proporciona un elegante toque de filantropía a la idea tradicional del Derecho y el Estado” (Corte Constitucional, sentencia T- 406/92, M.P: Ciro Angarita Barón). El Estado Social de Derecho se debe entender como “el reconocimiento explícito de derechos sociales –al trabajo, a la seguridad social, a la propiedad, entre otros– y la concepción correlativamente de los fines esenciales del Estado, como deberes exigibles de las autoridades y de particulares” (González, 2010).
jueces constitucionales en particular, dando paso a la creación de la Corte Constitucional como guardián de dicho ordenamiento y garante principal de los derechos fundamentales. En otras palabras, la Constitución política de 1991, estableció una nueva estrategia encaminada al logro y efectividad de los derechos fundamentales. “La coherencia y la sabiduría de la interpretación y, sobre todo, la eficacia de los derechos fundamentales en la Constitución de 1991, están asegurados por la Corte Constitucional” (Corte Constitucional, sentencia T- 406/92, M.P: Ciro Angarita).
Por lo tanto, sin duda alguna “los derechos fundamentales constituyen la condición misma del Estado Democrático y el eje de la Constitución” (Vila, 2007, p.461). En esa medida, el examen de dichos derechos permitirá determinar la contribución de la Corte Constitucional al mantenimiento de la esencia del ordenamiento político y jurídico del Estado colombiano. En consecuencia, frente a este aspecto cabe preguntarse ¿cuál ha sido el papel de la Corte Constitucional en la defensa efectiva de los derechos fundamentales? Varios autores han sostenido que el carácter normativo de la Constitución, su efectiva supremacía y la protección de los derechos fundamentales de las personas a través de la acción de tutela, son los aspectos centrales del aporte que ha venido realizando la Corte Constitucional, lo que ha merecido un alto grado de legitimidad y un amplio reconocimiento ciudadano (Vila, 2007).
En las primeras acciones de tutela proferidas por los jueces de la República en 1992, aquellos se apresuraron en señalar que los derechos fundamentales solo eran aquellos consagrados en el Capítulo 1 del Título II de la C.P. Sin embargo, la Corte Constitucional de manera inmediata replicó esta acción y señaló que los derechos fundamentales en Colombia son los indicados en la codificación constitucional; los consagrados en forma expresa en la C.P; los reconocidos en los tratados y convenios internacionales vigentes en Colombia; los inherentes a la persona humana; y los derechos que por conexidad con derechos fundamentales adquieren dicha calidad.
estupefacientes (C-221/94). No obstante, en temas como la igualdad racial, los derechos de los homosexuales y los derechos reproductivos, aún queda camino por recorrer.
Por ejemplo, la Corte Constitucional ha atacado la discriminación contra los homosexuales parcialmente. Hasta 1980, la homosexualidad era considerada un delito, “en ese año, desapareció ese tipo penal pero subsistieron varios regímenes laborales, como los de educadores y de la fuerza pública, que preveía que una persona podía ser sancionada disciplinariamente por conductas homosexuales” (Uprimny, 2008, p.85). Sin embargo, la Corte Constitucional en 1994 protegió la intimidad de los homosexuales en la fuerza pública, mediante la sentencia T-097/94, así mismo en 1999 (C-507/99) señalo que no podía sancionarse a un militar por ser homosexual; igualmente en 1998 (T-100/98) señaló que no podía expulsarse a un alumno por comportamientos homosexuales y en la sentencia C-481/98 protege a los docentes de ser sancionados por aquella misma razón porque aquel tipo de acción es discriminatoria y por ende inconstitucional.
Sin embargo, aunque la Corte Constitucional ha protegido a los homosexuales contra la discriminación individual, no reconoce los derechos que tienen como parejas. Como lo señala Uprimny (2008, p.86) en la sentencia C-098/98 la Corte ha señalado que la ley no está obligada a reconocer efectos jurídicos a las uniones de los homosexuales; en la sentencia C-814/01 señaló que era legitimo que la ley excluyera de la adopción a parejas homosexuales.
El tercer gran debate se ha dado alrededor de la aplicación de las disposiciones sobre derechos fundamentales a la relaciones entre particulares. En este aspecto la Corte Constitucional ha aceptado que cuando quiera que una persona particular se encuentre en posición de poder o ventaja ante otra, la Constitución se debe aplicar directamente para proteger a la parte más débil, entre otras a través de la acción tutela. El cuarto debate ha surgido en torno al problema del status activo de los derechos fundamentales. La Corte ha señalado frecuentemente que los derechos fundamentales no solo representan una forma de defensa del individuo frente actuaciones arbitrarias, sino que también lo facultan para exigir actuaciones positivas de parte de las autoridades para satisfacer sus necesidades.
A lo anterior, es importante añadir un elemento. El sistema de control constitucional en Colombia es uno de los más abiertos y accesibles del mundo. De aquello se han apegado algunos grupos sociales y ciertos ciudadanos activistas que “rápidamente comprendieron las implicaciones de un sistema así de abierto, e hicieron uso casi inmediato de los canales constitucionales para presentar sus peticiones a la Corte, ya no en términos políticos sino jurídicos” (Cepeda, 2007, p.65).
Frente a este aspecto, es importante hacer mención del aumento exagerado de la carga de trabajo de la Corte Constitucional. Para junio de 2010 ha revisado un total de 17.797 sentencias, entre fallos de tutela y sentencias de constitucionalidad, aumento que se ha dado en forma constante. En 1992 hizo una revisión total de 234 sentencias y en 2009 llegó a un total de 925 sentencias, teniendo su pico en año 2000 con un total de 1736 sentencias, de las cuales 1340 fueron sentencias de tutela y 396 sentencias de constitucionalidad. La Corte Constitucional ha proferido siete veces más sentencias en casi 20 años, de lo que emitió la Corte Suprema de Justicia en un siglo como juez constitucional. Entre 1886 y 1991 la Corte Suprema de Justicia resolvió un total de 2496 sentencias, mientras que la Corte Constitucional en casi 20 años ha resuelto un total de 17.797. Como lo afirma Cepeda (2007, p.65) “esto no ocurriría si quienes son responsables de la resolución de tales problemas no ejercieran en forma efectiva su autoridad para adoptar una decisión”.
Además la Corte ha sido progresista en temas como el aborto, la eutanasia, la dosis personal. Esto ha permitido que la Corte esté sujeta a la formulación de duras críticas en su contra.
Sin embargo, a la Corte aún le quedan temas pendientes por resolver, tales como la igualdad racial, los derechos reproductivos y los derechos de los homosexuales. En lo que al respecto preocupa declaraciones como la del magistrado Nilson Pinilla, quien en el acta de la Corte Constitucional, fechada el 17 de abril de 2008, la cual aprobó el reconocimiento a la seguridad social para las uniones homosexuales, el magistrado aseguró que “no veía de dónde surgía para el Estado la obligación de patrocinar esas manifestaciones distintas. Pero aclaró que sí estaba de acuerdo con que se les reconociera seguridad social, pues estas personas sufren de una anomalía y requieren de la atención sicológica de esa afección” (Espectador 2010, 14 de septiembre). En consecuencia, este tipo de acusaciones muestran como seguimos siendo un país que se guía por prejuicios y moralismos católicos que por posiciones jurídicas respetables. Por lo tanto, son temas que aún necesitan un proceso de maduración en de la sociedad, pero que sin duda alguna el papel de la Corte debe encaminarse a que la igualdad de todos y cada uno de los ciudadanos sea real.
1.3 La judicialización de la política en Colombia
La judicialización de la política es un proceso que se caracteriza por una transformación profunda de la dinámica política. En el que la justicia en general y los jueces en particular, tienen un papel mucho más activo en el proceso político. En otras palabras, la judicialización de la política es un proceso en el cual “se exponen argumentos legales en el curso del proceso político, como consecuencia de decisiones judiciales relevantes y en cual los jueces constitucionales terminan contribuyendo sustancialmente a la orientación de la política pública” (Cepeda, 2007, p. 208-209).
Otra causa de dicho fenómeno es el interés de ciertos actores políticos por despolitizar ciertos temas sensibles que les generan costos en términos políticos y sociales, por lo que alientan y promueven la transferencia de dichos asuntos a la esfera judicial, alimentado a nivel institucional por esfuerzos guiados a fortalecer el poder judicial, garantizando su independencia como elemento angular del Estado Social de Derecho.
Pero sin duda, el amplio listado de derechos fundamentales, que consagró la Constitución de 1991, en el cual el sistema de justicia constitucional es el encargado de asegurar el respeto de esos derechos, ha sido el vehículo fundamental que estimula una fuerte judicialización de la política. En palabras de Uprimny dicho hecho “no solo por la facultad de la Corte Constitucional de invalidar decisiones legislativas y gubernamentales, invocando las cláusulas constitucionales, que son esencialmente abiertas, sino, además, por cuanto permiten que los ciudadanos articulen sus demandas en el lenguaje de los derechos” (2008, p.91).
A lo anterior es importante agregar un elemento: el sistema de control constitucional en Colombia es de fácil acceso y poco costoso. En concreto, existen cuatro mecanismos de acceso a la Corte Constitucional: la revisión de proyectos aprobados por el Congreso que el presidente veta como inconstitucionales; la revisión abstracta de oficio de los proyectos de referendo, las leyes que aprueban tratados internacionales, las leyes estatutarias y los decretos de estados de excepción; la acción pública de inconstitucionalidad; y la revisión discrecional de las sentencias de tutela. Esto permite que
Prácticamente todas las leyes aprobadas por el Congreso puedan ser sometidas inmediatamente a revisión judicial, al igual que toda enmienda constitucional (por razones formales), ciertos tipos de decretos presidenciales y las decisiones de tutela promulgadas por todos los jueces del país. En efecto, todas las decisiones administrativas que violen o amenacen los derechos fundamentales, junto con todas las decisiones judiciales que ignoren los mandatos de la Constitución y algunos tipos de poderes privados (Cepeda, 2007, p. 218).
Según algunos analistas como Rodrigo Uprimny (2008) sostienen que la judicialización de la política en Colombia ha permeado numerosos e importantes campos, pero los más significativos se han dado en torno a cinco elementos principales: La lucha contra la corrupción política y la trasformación de las prácticas políticas; el control a los excesos gubernamentales, en especial en los estados de excepción; la protección de grupos minoritarios y de la autonomía individual; la protección de poblaciones estigmatizadas o en situaciones de debilidad manifiesta; y, por último, el manejo de la política económica, debido a la protección judicial de los derechos sociales.
Entre estos aspectos se destacan la crisis generada durante el gobierno del presidente Samper (1994-1998), por el ingreso de dineros del narcotráfico a la campaña política que dio lugar a su elección como presidente. Aunque evidentemente aquella era una crisis política, la justicia ocupó un lugar central en dicho proceso, y fue un hecho altamente judicializado. En segundo lugar, el proceso de “perdida de investidura” llevada a cabo por el Consejo de Estado, quien se encarga de judicializar a los Congresistas que cometan ciertas faltas, lo que implica para los sancionados la “muerte política”, para 2003 se habían tramitado un total de 350 denuncias y en 42 oportunidades estas habían surtido sanción.
En tercer lugar, con la Constitución de 1991 se introduce un control material de los estados de excepción declarados por el presidente, “en virtud del cual la Corte Constitucional analiza si efectivamente existe o no una crisis lo suficientemente grave que justifique el recurso a los poderes de excepción” (Uprimny, 2008, p.83). Antes de 1991 dichos poderes de excepción eran considerados una cuestión política que debían ser utilizados bajo el criterio del ejecutivo, lo que produjo un régimen de excepción permanente. Entre 1949-1991, 35 de aquellos 42 años transcurrieron bajo el estado de excepción. Así, con la intervención de la Corte Constitucional en dicho aspecto, tal como lo afirma Uprimny (2008, p.84) después de 1991 el tiempo vivido por los colombianos en estado de excepción cayó de 80% en la década de los ochenta a menos del 20% a partir de la introducción del control material de los estados de excepción en el noventa.
condiciones de las cárceles colombianas. Frente a este hecho la Corte Constitucional decide que se trata de una situación general y por lo tanto declara la existencia de un “estado de cosas inconstitucional” en las cárceles y ordena al gobierno que en el transcurso de algunos meses cese el hacinamiento y las precarias condiciones. De otro lado, la situación de los desplazados se ha dado de manera similar, muchos desplazados formulan acciones de tutela, para que las autoridades locales y nacionales protejan sus derechos fundamentales. La Corte Constitucional igualmente declara un “estado de cosas inconstitucional”, mediante la sentencia T-025/04, por la precariedad de la política estatal de desplazamiento forzado y obliga a las autoridades a establecer nuevas estrategias que atiendan de manera real las necesidades de dicha población.
Este tipo de judicialización de las políticas públicas muchas veces ha implicado un gasto público considerable y “ha condicionado las prioridades y orientaciones de las estrategias gubernamentales en estos sectores” (Uprimny, 2008, p. 87).
Para finalizar el presente epígrafe, es importante resaltar otro aspecto. Además de las situaciones ya expuestas, según ciertos expertos Constitucionalistas, como el ex magistrado Manuel José Cepeda Espinosa (2007), existen sentencias concretas que son ilustrativas de aquel proceso de judicialización de la política. Por ejemplo, en el tema de derecho a la salud existen tres sentencias relevantes: la T-534/92, la cual estableció que el derecho a la salud, aunque no es fundamental en sí mismo, debe ser protegido a través de la acción de tutela, siempre y cuando sea necesario para preservar los derechos fundamentales. En segundo lugar, la sentencia SU-043/95 estableció que el derecho a la salud de los niños es fundamental en sí mismo. En tercer lugar, la sentencia SU-480/99, señaló que los pacientes con sida que no puedan financiar su tratamiento tienen derecho a recibirlo por el sistema de seguridad social, aunque sea un tratamiento que oficialmente esta por fuera del catálogo de tratamientos disponibles.
inaceptables en otros contextos. En la sentencia SU-510/98, las autoridades indígenas tienen derecho a excluir a los grupos religiosos, para preservar su identidad cultural.
En el tema del derecho al mínimo de subsistencia, la Corte Constitucional en la sentencia T-426/92, señaló que cuando no se satisfagan condiciones mínimas de subsistencia, y exista una emergencia, las personas tienen derecho a demandar acciones positivas del Estado para satisfacer sus necesidades básicas no resueltas, aunque esto implique gasto público. En el tema de derecho de rectificación, en la sentencia T-066/98, la Corte Constitucional señaló: los individuos que hayan sido afectados en su reputación por información no confiable difundida a través de los medios de comunicación, tienen derecho a la rectificación de dicha información, de manera imparcial.
De manera muy similar, se ha defendido el derecho a la educación, el derecho al libre desarrollo de la personalidad, el derecho a determinar la identidad de género, el derecho a la inviolabilidad parlamentaria, la protección de los vendedores ambulantes, los derechos sindicales, el derecho al aborto (en ciertas condiciones), la igualdad de religiones, el acceso de los candidatos políticos a los medios de comunicación, la dosis personal de drogas, la eutanasia, entre muchos otros temas.
En efecto, lo anterior permite verificar como la Corte Constitucional ha adelantado, en cierto grado, por cierto bastante importante de defensa efectiva de ciertos derechos, en especial de derechos fundamentales. Lo que sin duda contribuye al mantenimiento de una parte esencial del ordenamiento político-jurídico del Estado colombiano. Hasta llegar al punto de poder describir en Colombia un fenómeno como la judicialización de la política, en el que por vía judicial se resuelven de manera concreta problemas y situaciones que por vía política no ha llegado a feliz término.
1.4 El papel de la Corte Constitucional en la economía.
