La participación comunitaria en el contexto de la gestión social del agua

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(1)LA PARTICIPACION COMUNITARIA EN EL CONTEXTO DE LA GESTION SOCIAL DEL AGUA. Una fundamentación conceptual para el programa: Obras con Participación Comunitaria de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá.. JOAQUIN DARIO SANMIGUEL TORRES. Maestría en Planificación y Administración del Desarrollo Regional. MAIRA JUDITH CONTRERAS SANTOS Directora. Centro interdisciplinario de Estudios Regionales UNIVERSIDAD DE LOS ANDES Bogotá, febrero de 2003.

(2) TABLA DE CONTENIDO. 1.. TABLA DE CONTENIDO ................................................................. i.. LISTA DE FIGURAS ........................................................................ iv.. LISTA DE TABLAS .......................................................................... v.. INTRODUCCIÓN ............................................................................. 1. EL PROBLEMA ................................................................................ 7. 1.1.. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA .......................................... 8. 1.2.. CONTEXTUALIZACION DEL PROBLEMA ........................ 11. 1.2.1.. CONTEXTO SITUACIONAL: La dinámica urbana y la actuación del Estado frente al Urbanismo Irregular ................................................................. 1.2.2.. 11. CONTEXTO SECTORIAL: El servicio público “Acueducto y Alcantarillado” como factor de organización y Participación Comunitaria.............. 1.2.3.. CONTEXTO INSTITUCIONAL: La legitimidad de la Participación Comunitaria ................................. 1.2.4.. 14. 18. CONTEXTO EMPRESARIAL: Posicionamiento de la Participación Comunitaria en La Empresa. 1.3.. 1.4.. de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ............. 25. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN ............................... 33. 1.3.1. OBJETIVO GENERAL .......................................... 33. 1.3.2.. OBJETIVOS ESPECIFICOS ................................. 34. COMENTARIO AL PROBLEMA ......................................... 35.

(3) 2.. MARCO TEORICO ............................................................. 37. 2.1.. CONCEPTO DE PARTICIPACIÓN .................................... 40. 2.1.1.. Niveles de Participación ........................................ 41. 2.1.2.. Tipos de Participación ........................................... 43. 2.1.3.. Características y elementos de la Participación Comunitaria ........................................................... 2.1.4.. Ventajas y dificultades de la Participación Comunitaria ........................................................... 2.2.. LA. PARTICIPACIÓN. COMUNITARIA. 45. COMO. APROXIMACIÓN AL ASUNTO URBANO ......................... 2.2.1.. 44. 48. La participación comunitaria y su relación con los procesos pedagógicos y la construcción de ciudadanía ............................................................. 2.2.2.. Perspectiva de género en la Participación Comunitaria ........................................................... 2.2.3.. 4.. 53. LA GESTION URBANA: Un lugar de mirada al programa Obras con Participación Comunitaria ................................. 58. 2.3.1.. El Modelo de Intervención Social .......................... 65. COMENTARIO AL MARCO TEORICO .............................. 74. PLANTEAMIENTO Y APLICACIÓN DE LA METODOLOGIA.......... 78. 3.1.. PRESENTACIÓN DE LA METODOLOGÍA ........................ 80. 3.2.. REAFIRMACION DE LA HIPOTESIS ................................ 82. 3.3.. RECONOCIMIENTO DE AMBITOS DE INDAGACIÓN ..... 83. 3.4.. INSTRUMENTOS DE OBTENCIÓN DE INFORMACIÓN .. 87. 3.5.. DESARROLLO DE LA EVALUACIÓN ............................... 89. CONCLUSIONES GENERALES ..................................................... 116. 2.4.. 3.. 51. El desarrollo a Escala Humana y la Participación Comunitaria ........................................................... 2.3.. 49.

(4) 5.. RECOMENDACIONES .................................................................... 128. 5.1.. RECOMENDACIÓNES POR CATEGORIA. 128. 5.2.. CONTEXTO DE LA RECOMENDACIÓN ........................... 142. 5.3.. POLÍTICA Y PLAN DE GESTION SOCIAL ........................ 144. 5.3.1.. Concepción de la Gestión Social .......................... 144. 5.3.2.. Hacia un Plan de Gestión Social ........................... 146. BIBLIOGRAFIA ................................................................... 150. ANEXO 1: CONVENIO DE PARTICIPACIÓN COMUNITARIA N° 9-07-9500-296-2001 ........................................................................ 156. ANEXO 2: FORMATO UNICO DE ENCUESTA .............................. 161. ANEXO 3: INTEGRACIÓN PROGRAMATICA DE LOS TRES PROYECTOS DE LA ESCUELA DE GESTION URBANA EN UN MODELO DE INTERVENCIÓN SOCIAL ......................................... 166.

(5) LISTA DE FIGURAS. Figura 1. Asentamientos de origen ilegal según DAPD ..................... 12. Figura 2. Organigrama de la EAAB-ESP ........................................... 26.

(6) LISTA DE TABLAS. Tabla 1. Resultados numéricos de la Evaluación ............................. 90.

(7) 1. INTRODUCCIÓN. Los altos niveles de concentración urbana, resultado del incremento poblacional y del constante proceso migratorio de un alto porcentaje de habitantes provenientes de las áreas rurales y de las cabeceras municipales hacia Bogotá Distrito Capital en las últimas décadas, han dado como resultado el crecimiento de la ciudad, el deterioro de los centros urbanos y el establecimiento de amplias zonas periféricas cuyos habitantes se ven sometidos. a. condiciones de. pobreza; condiciones. más. claramente. expresadas en la baja calidad de sus viviendas y la falta de acceso a los servicios públicos básicos.. La creciente agudización de la problemática de estos asentamientos demanda del Estado acciones concretas tendientes a mejorar la calidad de vida de sus habitantes y constituye uno de los mayores retos a que se enfrenta, en particular, la gestión de los servicios de agua potable y saneamiento básico.. Estas zonas se caracterizan por ser en su mayoría urbanizaciones que no disponen de las redes locales para el abastecimiento de agua potable; generalmente se ubican en zonas de alto riesgo, en condiciones topográficas desventajosas que requieren tecnologías más avanzadas y costosas para resolver las infraestructuras habitacionales y se abastecen de agua por medio de mangueras o de redes de tuberías improvisadas que no obedecen.

(8) 2. a los lineamientos de diseño y especificaciones requeridas por las empresas prestadoras del servicio.. En muchos de los casos, dichas empresas suministran el agua por medio de carro tanques o los habitantes se ven obligados a comprarla a vendedores en las calles, con los consiguientes riesgos sanitarios debido a las inadecuadas condiciones de manipulación, transporte y almacenamiento. Dichos riesgos son aún mayores, si se tiene en cuenta que muchas urbanizaciones no disponen del servicio de alcantarillado, presentándose altos grados de contaminación debido a la disposición inadecuada de las aguas residuales.. Esta circunstancia ha generado conflictos sociales, llegando incluso a causar muertes violentas, debido a la defensa irracional de intereses particulares. La carencia de un servicio adecuado de agua potable y de sistemas de evacuación de las aguas servidas constituye un factor central de motivación, alrededor del cual y de manera espontánea, tienden a organizarse las poblaciones afectadas.. El tratamiento de la compleja problemática del sector no puede limitarse a los aspectos meramente técnicos, sino que debe abordarse desde un enfoque integral, que involucre a los actores comunitarios e institucionales en la construcción de nuevas alternativas de solución.. La Participación Comunitaria es en este sentido un escenario alternativo que cobra especial importancia cuando las empresas prestadoras del servicio no pueden dotar a estos asentamientos de las redes locales, las cuales son responsabilidad de los urbanizadores. De tal manera que les corresponde a las comunidades, de manera solidaria, emprender una gestión tendiente a realizar dichas obras o a cubrir los costos en que incurran las empresas del sector al construirlas..

(9) 3. En este sentido la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá – ESP (EAAB-ESP) ha venido desarrollando un programa institucional denominado “Obras con Participación Comunitaria” (OPC), el cual constituye el objeto de atención del presente trabajo.. Si bien este programa ha presentado importantes logros en el mejoramiento del servicio y en la ampliación de la cobertura de acueducto y alcantarillado en amplios sectores del Distrito Capital, se presentan limitaciones evidentes en sus resultados y desarrollo, como se expone en el primer capítulo “El Problema”; limitaciones que obedecen a una concepción y aplicación restringida de la Participación Comunitaria, que no consulta los avances conceptuales y metodológicos producidos en la dinámica social e institucional de los últimos años en Colombia y que queda planteado como discusión preliminar en el capítulo segundo “Marco Teórico”.. El presente trabajo parte de un reconocimiento a posteriori del potencial que tiene para la EAAB-ESP, como herramienta del Distrito Capital en la “Construcción Social de Ciudad”, el programa OPC y busca identificar tanto sus fortalezas como sus debilidades.. Con esto quiero decir que se trata de un programa de amplia relevancia institucional que ha generado grandes expectativas por parte de la EAABESP y de las comunidades, quienes reclaman una mirada evaluadora y sistematizadora que logre hacer una lectura comprensiva de los procesos sociales agenciados y permita establecer con toda claridad los aprendizajes derivados de los mismos.. La importancia de lo anterior radica no solo en poder incorporar los aprendizajes a las futuras aplicaciones del programa, sino fundamentalmente.

(10) 4. en establecer qué aspectos conceptuales y metodológicos contribuyen de manera eficiente a la construcción de políticas públicas, en este sentido.. Se utilizarán como herramientas para ello, algunas conceptualizaciones propuestas en el marco teórico de este trabajo, el análisis de varios estudios enfocados a algunos barrios con procesos de legalización urbanística tardía que incluyen el punto de vista de las comunidades y, mi experiencia como Ingeniero Civil Interventor de la Dirección de Gestión Comunitaria (DGC) de la EAAB-ESP, que es la dependencia encargada de la ejecución del programa OPC.. Con el propósito de hacer una indagación al modelo que subyace en el conjunto de ejecuciones del programa OPC, se utiliza una metodología mediante la cual se califica la gestión del mismo, desde las acciones y efectos de la Gestión Urbana, consideradas en este trabajo las más representativas para realizar una evaluación del programa; el resultado refleja el punto de vista de diferentes actores sociales, quienes determinaron las limitantes más relevantes para el logro de resultados exitosos de los procesos participativos.. Teniendo en cuenta la compleja dinámica urbana a la que intenta responder el programa OPC, no se pretende en este trabajo formular procedimientos específicos de seguimiento riguroso a la manera de recetas; cada situación y cada comunidad poseen características y potencialidades diferentes, cuyo tratamiento exige procedimientos flexibles, que se adapten y respondan a las circunstancias particulares de cada caso.. El presente documento busca en cambio contribuir a la construcción de directrices que fortalezcan la gestión del programa, maximizando los.

(11) 5. beneficios de la interacción constructiva entre la EAAB-ESP y las organizaciones comunitarias.. En la primera parte de este trabajo se asume la construcción problemática, definiendo el asunto central que ha de considerarse como “El Problema” y describiendo su contexto desde los aspectos: situacional, sectorial, institucional y empresarial.. Del contexto situacional se trata de hacer una aproximación muy general a la dinámica urbana y a la actuación del Estado frente a los desarrollos urbanos que presentan procesos de legalización tardía; del contexto sectorial se pretende dar cuenta del servicio público “Acueducto y Alcantarillado” como factor de organización y participación comunitaria; del contexto legal, sin la intención de incorporar la normativa y la jurisprudencia que existe en relación con el tema, se busca afirmar la legitimidad de la participación comunitaria en tanto. principio. básico. ordenador. que. ha. sido. incorporado. en. la. institucionalidad pública; y por último, del contexto institucional, se trata de aclarar el posicionamiento que la participación comunitaria ha logrado en la estructura organizacional y operativa de EAAB-ESP.. Seguidamente se precisa el alcance de la investigación, determinando el objetivo general y los objetivos específicos con relación a la situación problemática.. En la segunda parte se hace referencia a un marco teórico sobre la participación, partiendo del concepto de participación, para lo que se establecen los niveles, los tipos, los componentes y las ventajas y dificultades. Una vez precisado el concepto se propone presentar sus relaciones más significativas con algunos de las categorías más definitorias de lo Urbano, en particular presentando la participación comunitaria como.

(12) 6. una aproximación posible a la Gestión Social del Agua. Dichas relaciones tienen que ver con los procesos pedagógicos, la construcción de ciudadanía, la perspectiva de género y el desarrollo. Seguidamente, se precisan las nueve acciones y efectos de la Gestión Urbana y se adoptan como las categorías de indagación del presente trabajo de investigación. En la tercera parte se muestran la metodología utilizada, la hipótesis central del trabajo de investigación, la formulación de los treinta y ocho ámbitos de indagación correspondientes a cada una de las nueve categorías de indagación y el procedimiento de obtención de resultados mediante la aplicación de un formato de encuesta a treinta y nueve actores sociales provenientes de los cuatro grupo poblacionales ínter actuantes en el programa OPC.. En la cuarta parte se aportan las conclusiones generales de la evaluación por cada una de las nueve categorías de indagación y finalmente, en la quinta, a partir de los resultados obtenidos en la aplicación de la metodología, se proponen las recomendaciones en torno al objetivo propuesto.. Es necesario mencionar que alrededor de los temas de participación comunitaria y prestación de los servicios de agua potable y saneamiento básico, abundan tratados y teorías , aspectos que hace difícil la escogencia de las fuentes más idóneas para la realización del presente trabajo; no obstante, las múltiples experiencias de relativo éxito que en este sentido se han realizado en Colombia y en otros países, demuestran que los aportes en este campo son válidos si se cuenta con un verdadero compromiso de los agentes institucionales y comunitarios en el reconocimiento e incorporación de las potencialidades que ofrecen los procesos participativos..

(13) 7. 1. EL PROBLEMA. Es importante una consideración inicial para efectos de precisar la noción de “El Problema” que estoy utilizando en este trabajo. Según Lacká Deloní, “El problema es el fragmento de realidad susceptible de ser transformado en algún sentido particular”. He retomado esta definición de problema en tanto aporta una diferenciación pertinente entre realidad y problema, la cual considero sustantiva a la hora de establecer qué aspectos de lo que se observa son constitutivos de la realidad y qué aspectos son considerados como problemáticos y se enuncian con el fin de alterar su orden o situación en un contexto particular.. Para el caso que nos ocupa, el programa Obras con Participación Comunitaria de la EAAB-ESP, pertenece al orden de la realidad en tanto posee la cualidad de existencia real, efectiva y positiva y, constituye una situación caracterizable y mensurable dimensionalmente.. La construcción del problema o la “problematización”, que vendría siendo según el autor la posible gama de aspectos de la realidad susceptibles de ser transformados, es un proceso de contraste entre la situación real que se observa lo más objetivamente posible y, la construcción idealizada de la misma situación en condiciones consideradas como óptimas o deseables, desde un punto de vista manifiesto..

(14) 8. Desde esta noción se reafirma la pertinencia de buscar en diversas fuentes conceptuales un marco teórico posible sobre la participación, hasta producir un encuadre que permita mirar y contrastarlo con el programa en sí (lo que es y lo que hace) y con el modelo institucional que subyace implícito en el conjunto de sus ejecuciones.. 1.1.. DEFINICION DEL PROBLEMA. Una de las más grandes dificultades que presenta el desarrollo de la ciudad de Bogotá es la tendencia a consolidar asentamientos urbanos en las zonas periféricas. Estos asentamientos se localizan generalmente en ambientes muy. precarios,. donde. las. soluciones. tecnológicas. para. resolver. adecuadamente la infraestructura habitacional son más costosas debido las condiciones de desventaja geográfica que presentan.. El origen de los centros habitacionales acontece al margen de toda normativa que los prevea y regule en un marco de las relaciones macro urbanas, de modo que los asentamientos periféricos van determinando espontáneamente una expansión de las áreas construidas de la ciudad, debilitándose cada vez más las relaciones de provisión de servicios y la comunicación vital con los centros urbanos.. Aislados de las redes sinérgicas de la ciudad estos fragmentos urbanos, con rezagos de identidad rural, van conformando la llamada "ciudad informal", cuyas características principales son la pobreza y la exclusión. Debe decirse también que dicha condición va evolucionando y que es la ciudad misma en su proceso de construcción social quien se encarga posteriormente de las conexiones y tejidos que permitirán que estos fragmentos se integren y funcionen orgánicamente incorporándose a la estructura urbana macro..

(15) 9. Dentro del cúmulo de necesidades sentidas por estas comunidades, surge la deficiencia y/o inexistencia de los servicios de agua potable y alcantarillado, tan esenciales para la vida como para la salud. La problemática de estas poblaciones, altamente heterogéneas constituye para la EAAB-ESP un gran desafío, como la entidad prestadora de estos servicios públicos básicos líder en Bogotá.. La creciente expansión de barrios ilegales en los bordes de la ciudad exige respuestas dinámicas del sector de agua potable y alcantarillado; la dinámica social interna y los continuos cambios que imprimen la lógica de las migraciones poblacionales los llamados “mercados negros”, hacen que las necesidades y las expresiones de la problemática no sean las mismas en períodos de tiempo relativamente corto. Esta compleja situación pone de presente que las soluciones a los problemas de agua y saneamiento no pueden reducirse a la construcción de infraestructuras, sino que reclaman la incorporación de nuevos elementos estratégicos.. La Gestión Social del Agua configura una consigna institucional que supone la cogestión integral de todos los actores sociales y políticos que intervienen en el complejo ciclo del agua, razón por la cual las intervenciones estatales deben permitir la integración eficiente de todas las variables que la afectan, como los aspectos legales, las políticas de tenencia de la tierra. y la. participación comunitaria entre otros.. No obstante los esfuerzos que la EAAB-ESP hace para atender de manera eficiente la compleja problemática generada en las zonas marginales de la ciudad, carece de esa visión integral. El programa OPC no puede responder a las expectativas generadas, ya que en su concepción y operación también se remite a la resolución de los temas técnicos y procedimentales, implicados en el diseño y construcción de las redes menores y las conexiones.

(16) 10. domiciliarias, dejando de lado las consideraciones de orden social y político, ya exploradas en muchos modelos teóricos, con relación a los procesos de organización y participación comunitaria.. Este vacío se origina en un precario desarrollo conceptual de la participación, y en la limitada manera en que se incorpora a la gestión institucional en la práctica, ya que es entendido como un agregado metodológico que se incorpora a los procedimientos empresariales como medio de ayuda a la construcción de las obras, o simplemente se restringe a un: “aporte de la comunidad en trabajo o en dinero durante la construcción de las mismas, reduciendo las acciones a la búsqueda de soluciones de aspectos técnicos durante la fase de ejecución de los proyectos1”.. 1. EAAB-CIDER. Experiencia del proyecto de normalización y viabilización de los servicios de acueducto y alcantarillado en los bordes sur de la ciudad. Informe Final. 1999. Pág. 44..

(17) 11. 1.2.. CONTEXTUALIZACION DEL PROBLEMA. 1.2.1. CONTEXTO SITUACIONAL La dinámica urbana y la actuación del Estado frente al Urbanismo Irregular.. Es necesario considerar la magnitud del problema originado por la consolidación urbanística de la periferia de Bogotá. El total aproximado de hectáreas brutas que ocupan estos asentamientos es de 6.500 hectáreas, que equivalen al 23% del área total del perímetro urbano definido en el Acuerdo 6 de 1990, y al 18% del nuevo perímetro urbano propuesto por el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá (ver figura 1: Asentamientos de Origen Ilegal según el DAPD).. Por otra parte, el número total de lotes ofrecidos por urbanizadores clandestinos, alcanza las 370.000 unidades (aproximadamente 2.800 has.) y la población, calculada por la Subdirección de Expansión y Ordenamiento Regional del DAPD, se estima en cerca de 1.400.000 habitantes, lo que representa un 21.5% de la población total de Bogotá2.. Ante este panorama complejo, la administración el Distrito Capital ha venido desarrollando diversos programas3; sin embargo, pese a los avances logrados durante diferentes épocas, aún son demasiados los problemas heredados de los procesos urbanísticos irregulares, persistiendo el desequilibrio. y. la. inequidad. frente. al. resto. de. la. ciudad.. 2. ESCALLÓN G. Clemencia. El mejoramiento integral: una estrategia para el ordenamiento urbano. Documento Subdirección de Expansión y Ordenamiento Regional. Departamento Administrativo de Planeación Distrital. Pág. 6.. 3. Ejemplos de esto son el Programa Integrado de Desarrollo Urbano para la Zona Oriental de Bogotá PIDUZOB- en 1972, con un costo de US$86.1 millones y el Programa de Desarrollo Integrado Ciudad Bolívar en 1983, con un costo de US$115 millones..

(18) 12. Según el Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD), se encuentran entre otras las siguientes dificultades en relación con las acciones adoptadas por la administración distrital frente a esta problemática4:. o El Estado actúa siempre detrás del problema, de manera asistencialista.. o El problema se atiende en forma coyuntural y aislada; no se cuenta con una planificación completa e integral.. o Falta presencia institucional que determine políticas y directrices coordinadas de intervención.. o Poca agilidad en el desarrollo de algunas actividades estratégicas para concretar objetivos.. o Limitado apoyo y estímulo a la participación de las comunidades en la promoción, planificación y construcción de su propio desarrollo.. Nótese de qué manera todas y cada una de las dificultades señaladas anteriormente,. referidas. de. modo. genérico. a. la. actuación. de. la. administración distrital, van dibujando también una caracterización aplicable de modo particular a la situación de la EAAB-ESP.. En este contexto las zonas de la ciudad que presentan procesos de urbanismo irregular no cuentan con redes locales oficiales para los servicios de acueducto y alcantarillado, dado que muchos de los urbanizadores, quienes son los responsables de construirlas y trasladar su costo al comprador como parte del precio del lote o edificación, habitualmente no 4. ESCALLÓN G., Clemencia. Op. Cit. Pág. 8..

(19) 13. cumplen con esta exigencia, razón por la cual le corresponde finalmente a la comunidad construir sus propias redes o asumir el costo en que la EAABESP incurra para su construcción.. Con el objeto de atender esta problemática de los asentamientos que presentan procesos de urbanismo irregular se ha venido implementando el programa Obras con Participación Comunitaria, que tiene como fin la ejecución conjunta de las redes de los servicios, mediante dos componentes principales: en primer lugar el diseño y la asesoría técnica para la construcción de las obras de redes locales, por parte de la EAAB ESP; en segundo lugar, el aporte de la mano de obra y de los materiales requeridos para la construcción de las redes locales y las acometidas, por parte de las comunidades organizadas.. 1.2.2.. CONTEXTO SECTORIAL: El servicio público “Acueducto y Alcantarillado” como factor de organización y participación comunitaria.. El agua como elemento dador de la vida constituye la fuente generadora de todo proceso de reasentamiento humano. Los primeros poblados se fundan en las riberas de los ríos madres cuyo trazado natural es, de manera incipiente, la primera red que prodiga a sus habitantes el recurso del agua y permite simultáneamente la evacuación de las aguas servidas.. En torno al agua aparecen también los primeros trazos de la cultura de los pueblos, asociados principalmente a las labores domésticas de su recolección por parte de las mujeres y los niños. Incluso las formas urbanas que adquieren las primeras fundaciones de ciudades grandes van registrando, en paralelo a sus calles y loteos, los ejes de lo que más tarde se.

(20) 14. convertirá en un complejo sistema de distribución de agua potable. y de. evacuación de aguas servidas.. De lo anterior se coteja que el agua no solo permite la vida sino que la modela en toda la extensión de la palabra: De manera contundente, en las formas físicas y orgánicas que la sustentan y, de manera más sutil y menos evidente, en las formas culturales y sociales que genera.. El suministro de agua potable y la disposición de aguas servidas, en su acepción de “servicio público”, han demostrado dicho potencial como factor generador de participación comunitaria. La no provisión de este satisfactor específico de la necesidad de subsistencia origina, casi siempre de manera espontánea, la conformación de organizaciones comunales y movimientos cívicos de carácter solidario y reivindicativo que luchan por obtener el servicio, reclamando al Estado su atención en tanto constituye un derecho fundamental.. Este planteamiento se enmarca en el enfoque de la pobreza como "generadora de acción", de acuerdo al cual, “el problema encierra en sí mismo el germen y el impulso vital necesario para su propia solución”.. Es así como existen a nivel mundial y nacional infinidad de programas y proyectos de infraestructura de servicios que han basado su acción en metodologías participativas. En Colombia en particular, muchas comunidades se han organizado en torno a la prestación del servicio del agua. Según la Superintendencia de Servicios Públicos existen actualmente entre 7.000 y 10.000 asociaciones de usuarios de acueductos urbanos y rurales5 a nivel nacional. 5. MESA, Claudia y Otros. La Gestión social del agua. Pág. 13. 1988..

(21) 15. Específicamente, con relación a la problemática del urbanismo irregular, se presentan diversas experiencias de proyectos con participación comunitaria que comprueban la gran fortaleza y el potencial que representan las organizaciones comunitarias en la prestación del servicio básico de acueducto y alcantarillado.. Se destacan los casos liderados por el CINARA (Instituto de Investigación y Desarrollo en Agua Potable, Saneamiento Básico y Conservación del Recurso Hídrico - Universidad del Valle) en Altos de Menga, La Sirena en Cali y Mondomo en Cauca, los cuales han sido reconocidos a nivel internacional, como se demuestra en la realización del "II Simposio Internacional sobre gestión y tecnologías apropiadas para el agua en pequeños núcleos habitados" realizado en Barcelona (España).. En general, las experiencias del desarrollo de programas y proyectos que se han basado en la participación de la comunidad, han presentado las siguientes ventajas6:. o Mejoramiento considerable de las condiciones de vida de las familias de bajos recursos, resultado éste mucho más eficiente si se compara con soluciones que no incluyen procesos de participación.. o Obtención de un mayor impacto en la medida en que se involucra a las familias en las distintas fases del ciclo del proyecto (información, consulta, planificación, toma de decisiones, diseño, ejecución y mantenimiento de las obras).. 6. STEIN, Alfredo. Hacia el nuevo milenio : la imperiosa necesidad de participar y no ser excluido. Ponencia seminario "Programas sociales, pobreza y participación ciudadana". BID. Cartagena. 1999..

(22) 16. o Impulso a la generación de capacidades locales para la administración y el manejo eficiente de los proyectos.. o Estímulo al desarrollo comunitario y al liderazgo de carácter rotativo y situacional.. o Establecimiento de vínculos entre los servicios introducidos y la valorización de la vivienda individual, permitiendo a las familias apreciar mejor su contribución a las obras comunitarias.. o Movilización y recuperación de recursos financieros, materiales y mano de obra, los cuales ofrecen un potencial para la obtención de recursos nacionales y locales y permiten sentar las bases para lograr la sostenibilidad financiera e institucional de los programas.. o Disminución de los costos de ejecución de las obras derivados de la intermediación foránea.. o Generación. de. habilidades. para. el. manejo. de. conflictos. y. el. establecimiento de consensos.. o Construcción de enfoques de educación-comunicación.. o Dominio de elementos de planificación, administración y manejo financiero.. o Visión integral de los procesos relacionados con el agua, tanto en su suministro como en su saneamiento y conservación..

(23) 17. 1.2.3.. CONTEXTO INSTITUCIONAL: La legitimidad de la Participación Comunitaria.. A partir del cambio fundamental del papel del Estado, surgieron notables transformaciones entre las relaciones de éste con la sociedad civil, representadas en la proclamación por parte de la Constitución Nacional de 1991, de la participación como principio definitorio del mismo Estado. La participación ciudadana y comunitaria es mencionada 72 veces en la Carta Magna, haciendo referencia a casi todos los asuntos públicos en las áreas económica, administrativa, pública y en programas nacionales y sectoriales.. La instrumentalización de la participación social se dirige principalmente a tres niveles de sujetos participantes: Los. usuarios y consumidores, las. poblaciones más pobres y las víctimas de la violencia7; todas ellas son poblaciones o características de las comunidades que habitan la periferia de la ciudad de Bogotá, circunstancia que valida y justifica las acciones encaminadas a fortalecer la participación comunitaria en dichas localidades.. Por otra parte, la participación de las comunidades surge como una expresión de la descentralización que propenden las políticas sociales, en cuanto a la función de los actores comunitarios como agentes de la construcción, financiación, administración y operación de los servicios. De esta manera la participación comunitaria está fuertemente ligada a programas de acceso a los servicios sociales básicos -en especial el agua y el saneamiento- los cuales afectan necesariamente el tejido social, en la medida en que demandan usos, manejo y transferencia de conocimiento tecnológico, que exige cambios en cuanto a la concepción del recurso.. 7. RESTREPO B. Darío. Relaciones Estado-sociedad civil en el campo social..

(24) 18. En este orden de ideas y retomando las condiciones desfavorables de los habitantes de las zonas marginales de la ciudad, se evidencia la necesidad de formular y desarrollar políticas cuyo fin estratégico esté encaminado a mejorar el acceso al servicio de agua potable y saneamiento básico, integrando la participación activa de la comunidad.. Igualmente en este contexto debe mencionarse la Ley 134 de 1994, que norma los mecanismos de participación ciudadana, consigna expresamente en el artículo 100, el derecho a constituir veedurías ciudadanas con el fin de regular los aspectos que en forma total o mayoritaria empleen recursos públicos. Este mecanismo ha sido especialmente útil en el sector de agua potable y saneamiento básico, para garantizar que la construcción de las obras cumpla con las especificaciones técnicas de los diseños.. La misma Ley crea el Fondo para la Participación Ciudadana y el Comité Interinstitucional de Participación, adscritos al Ministerio del Interior, cuyo propósito es promover, difundir y hacer efectiva la participación a través de diversos. programas. de. divulgación,. capacitación. a. la. comunidad,. investigación, seguimiento y evaluación de los procesos participativos.8. Se menciona además, la Ley 142 de 1994 que regula los servicios públicos domiciliarios, la cual define como una de las formas de participación ciudadana a los Comités de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos Domiciliarios (SPD), constituidos por iniciativa de los usuarios de los servicios; dichos comités deberán ser reconocidos por las autoridades municipales, quienes brindarán capacitación y asesoría a sus miembros.. Son funciones de los Comités de Desarrollo y Control Social de los SPD: 8. MINISTERIO DE DESARROLLO ECONÓMICO-FINDETER. Servicios sostenibles de agua y saneamiento.1998..

(25) 19. o Proponer a las empresas de servicios públicos domiciliarios los programas y planes que consideren necesarios.. o Solicitar reformas o modificaciones en materia de estratificación.. o Procurar que la comunidad concertadamente aporte recursos para resolver deficiencias en la prestación de los servicios.. o Estudiar y analizar el monto de subsidios, los criterios y mecanismos de reparto e imposición de multas a las empresas de servicios públicos.. De este nuevo marco legal surge el documento CONPES 2779 de 1995, en el cual se refleja la política nacional sobre participación comunitaria, que en términos generales pretende integrar las acciones del Gobierno encaminadas a. desarrollar. y. fortalecer. institucionalmente. a. la. sociedad. civil,. democratizando las relaciones de ésta con el Estado y promoviendo una cultura de la participación9.. Haciendo referencia específica al contexto del Distrito Capital, debe mencionarse el Decreto 440 de 2001 mediante el cual se adopta el Plan de Desarrollo para Bogotá D. C. "Bogotá para vivir todos del mismo lado", cuyas políticas generales son las siguientes:. o La ciudadanía y su participación serán el eje de la gestión.. o La descentralización orientará la gestión pública.. 9. DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Plan de agua 1995-1998. Doc. Conpes 2767MinDesarrollo. 1995..

(26) 20. o La administración distrital será promotora de confianza en un entorno cada vez más abierto.. o Se privilegiarán las inversiones con mayores beneficios sociales.. o La administración y los programas del Distrito tendrán en cuenta que los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los ciudadanos.. o Los programas del Distrito tendrán perspectiva de género e incluirán a la mujer como gestora.. o Todos los proyectos y programas de las entidades del Distrito serán adelantados de manera coordinada para potenciar los recursos, construir mayores niveles de eficiencia y desarrollar el tejido social.. o Los programas del Distrito tendrán en cuenta la diversidad regional, étnica y cultural de los habitantes y las comunidades residentes en Bogotá.. Las anteriores políticas se concretan en la definición de los siguientes objetivos:. o Cultura Ciudadana: Busca crear conciencia y mejorar el comportamiento y las relaciones de los ciudadanos, los funcionarios y las instituciones, respetando las normas de convivencia y la vida; construir estrategias con metas compartidas y acciones complementarias, fortaleciendo el trabajo en equipo y el reconocimiento de valores; resolución pacífica de conflictos..

(27) 21. o Productividad: Incrementar la generación sostenible de riqueza y prosperidad colectiva en la ciudad y la región, a través de la acción conjunta entre lo público y lo privado.. o Justicia Social: Mejorar el acceso de las personas en situación de alta vulnerabilidad al afecto y a condiciones mínimas de nutrición, salud, educación y habitación con criterios de responsabilidad compartida e imparcialidad.. o Educación: Elevar el conocimiento y la capacidad de aprender de las personas, movilizando el potencial educativo y cultural de la ciudad, desde los objetivos del Plan.. o Ambiente: Mejorar en forma socialmente sostenible los factores ambientales de la ciudad que inciden en la salud de las personas, la sostenibilidad de los ecosistemas y la productividad del Distrito y arraigar culturalmente comportamientos de respeto por el medio natural y construido hacia una nueva relación sociedad-ambiente.. o Familia y Niñez: Crear condiciones para que niñas y niños puedan vivir su niñez y apoyar los comportamientos solidarios de las diferentes formas de familia y de sus integrantes.. o Gestión Pública Admirable: Elevar la confianza y el respeto de los habitantes de Bogotá hacia las instituciones y los organismos distritales y el compromiso de los servidores públicos y de todas las personas con una gestión efectiva y transparente..

(28) 22. A partir del análisis de las políticas y objetivos descritos, se reafirma de modo contundente el hecho de que el tema del presente trabajo se enmarca en el Plan de Desarrollo de la capital. Cabe mencionar de manera específica el programa "Mejoremos el Barrio y la Casa", incluido en el objetivo de Justicia Social. Dicho programa está dirigido al desarrollo de acciones de responsabilidad compartida entre el sector público, social y comunitario, que buscan tanto el mejoramiento de la infraestructura física y el equipamiento urbano de los barrios que se encuentran en proceso de consolidación, como el mejoramiento por parte de las familias de su lugar de habitación.. Entre los proyectos prioritarios de este programa, se define la infraestructura de servicios básicos y vías de acceso, que consiste en la construcción de acueducto, alcantarillado y accesos viales en sectores de la ciudad conformados por barrios legalizados en proceso de consolidación, de poblaciones pertenecientes a los estratos 1 y 2, mediante la focalización y priorización de 26 Unidades de Planeación Zonal (UPZ) de acuerdo con variables técnicas y sociales.. Como complemento a lo anterior, dentro del objetivo de Cultura Ciudadana se definen los programas "Procedimientos para Decidir" y "Organizarse para Influir y para Aprender", que se definen a continuación:. o Procedimientos para Decidir: Consiste en propiciar el uso de procedimientos democráticos para cambiar disposiciones legales. Ampliar y cualificar la discusión pública, haciendo visible su utilidad para aclarar diferencias, dirimir conflictos y celebrar acuerdos.. La participación ciudadana se incluye como proyecto prioritario de este programa, definida mediante acciones orientadas a garantizar que la.

(29) 23. ciudadanía tenga un conocimiento suficiente de las distintas opciones de participación en la gestión de los asuntos públicos y de sus derechos políticos y ciudadanos.. o Organizarse para Influir y para aprender: Reconocer las organizaciones, potenciar su capacidad de construir nexos de solidaridad y de representar a los ciudadanos en las decisiones de la ciudad, la localidad y la zona.. La organización ciudadana es uno de los proyectos que forman parte de este programa, como apoyo a la conformación y fortalecimiento de organizaciones locales, zonales, barriales y juveniles.. En general, el Programa de Gobierno para Bogotá D.C. 2001-2004 de la actual administración, reafirma la inclusión de la participación comunitaria como herramienta para gobernar y organizar la acción conjunta por la ciudad, al. especificarse. como. compromiso:. ”Aumentar. la. confianza. en. la. descentralización fortaleciendo la planeación participativa, explicitando el papel de cada localidad dentro de la visión compartida de ciudad y aprovechando sus fortalezas para consolidarlas y atacar desde ellas sus principales limitaciones”.. 1.2.4.. CONTEXTO EMPRESARIAL: Posicionamiento de la Participación Comunitaria en La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá.. Es importante describir la evolución que ha tenido el área de participación comunitaria dentro del organigrama de la EAAB-ESP (ver figura 2:.

(30) 24. Organigrama de la EAAB-ESP), con el fin de determinar los cambios y la influencia que este tema ha tenido en dicha entidad.. La oficina de Quejas, Reclamos y Gestión Comunitaria, creada en 1993 bajo la dirección de la Gerencia General, reemplazó a la antigua División de Acción Comunal pero sin embargo sus acciones fueron insuficientes para atender la creciente demanda de servicios, por parte de las comunidades, más aún si se tiene en cuenta que a la vez debía desempeñar las funciones de atención de quejas y reclamos. Por esta razón, sus funciones se limitaron a aspectos técnicos como el diseño y la interventoría de las obras.. Posteriormente, mediante la Resolución No. 14 de 1999 de la Junta Directiva de la EAAB-ESP, se modificó el nombre de la oficina de Quejas, Reclamos y Gestión Comunitaria por el de Dirección de Gestión Comunitaria y se trasladó su dependencia de la Gerencia General a la Gerencia Comercial. Este cambio se consideró en su momento positivo, en razón a que gran parte de las actividades de dicha Dirección guardaban estrecha relación con el área comercial.. La mencionada resolución determinó nuevamente las siguientes funciones para la actual Dirección de Gestión Comunitaria, las cuales resultan cruciales para entender el interés focalizado de la EAAB-ESP en organizar a las comunidades para ejecutar las obras de redes y acometidas.. o Organizar a la comunidad para la adecuada ejecución de redes locales de acueducto y alcantarillado por participación comunitaria, canalizar y coordinar una respuesta oportuna a sus inquietudes..

(31) 25. Promover, coordinar, dirigir, controlar y evaluar las actividades encaminadas a organizar la comunidad, para la ejecución de redes a través de la participación comunitaria.. o Celebrar convenios con las diferentes comunidades para la construcción de redes de acueducto y alcantarillado por participación comunitaria.. o Tramitar ante la Gerencia Técnica la elaboración de diseños y/o la preparación de datos técnicos para elaborar diseños de prolongaciones y redes locales de acueducto y alcantarillado y sistemas alternos para ser ejecutados por participación comunitaria.. o Velar por el cumplimiento y seguimiento de los compromisos adquiridos por la EAAB-ESP con las diferentes comunidades.. o Coordinar con la Gerencia Operativa los programas para el suministro de agua a través de carro tanques, pilas públicas y tanques estacionarios.. o Organizar y concientizar a la comunidad en todos los aspectos relacionados con el servicio de acueducto, alcantarillado y la protección de rondas, en coordinación con la Dirección de Bienes Raíces y la Unidad Ambiental.. o Recibir y responder en coordinación con las demás dependencias de la Empresa, la correspondencia remitida por las comunidades.. o Coordinar la asistencia técnica y supervisión de las obras desarrolladas mediante programas de participación comunitaria..

(32) 26. o Ejecutar programas para la legalización del servicio en áreas de desarrollo subnormal.. o Las demás que le sean asignadas por el Gerente General y que correspondan a la naturaleza del área.. En relación con los recursos humanos, la DGC cuenta con la siguiente planta de personal, la cual desempeña labores en el área técnica, social y administrativa: DIRECTOR AREA TÉCNICA (2) Ingenieros Civiles (1) Arquitecto (1) Tecnólogo en Obras Civiles (1) Auxiliar de Ingeniería (2) Comisiones de Topografía. AREA SOCIAL (1) Economista (2) Profesionales del área Social (1) Promotor Social. Los recursos financieros con que cuenta la DGC provienen de las asignaciones presupuestales que hace el Estado por medio de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., de los recaudos de los servicios y de préstamos internacionales.. Con el propósito de hacer una caracterización del proceso de operación del programa Obras con Participación Comunitaria, se describe a continuación cada una de las etapas de procedimiento, y cómo estas se integran a diferentes áreas de la EAAB-ESP, así como a su vez a diferentes entidades del Distrito:.

(33) 27. Procedimiento. Responsable. Las comunidades manifiestan la necesidad de normalizar los servicios JAC de acueducto y alcantarillado y dirigen su solicitud a la EAAB-ESP. Se reúnen los líderes de las comunidades para darles información DGC acerca del programa Obras con Participación Comunitaria. La comunidad presenta a la EAAB-ESP el plano de loteo, aprobado por JAC, DAPD, DGC, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y solicitar a Dirección. de. través de la Dirección de Gestión Comunitaria (DGC), el diseño de la Diseño. y. red de acueducto y/o alcantarillado, el cual debe ser aprobado por la Desarrollo Urbano Dirección de Diseño y Desarrollo Urbano de la Empresa. Se realiza una reunión con los líderes de la comunidad, con el objeto de JAC y DGC informar acerca del presupuesto del proyecto y si está de acuerdo con la capacidad de pago de la comunidad, la DGC presenta una lista de contratistas inscritos en la Empresa, de los cuales la comunidad escoge un mínimo de tres proponentes para cotizar los trabajos objeto de su solicitud. Se acuerda la realización de una asamblea en la cual se presentarán a la comunidad las cotizaciones y ésta seleccionará de manera autónoma al contratista que ejecutará los trabajos. La comunidad presenta a la DGC los siguientes documentos: copia del JAC y DGC acta de la asamblea en que se definió la construcción de la obra por participación comunitaria, copia de la personería jurídica de la Junta de Acción Comunal (JAC) y copia del auto de reconocimiento de la misma (JAC). Con base en los anteriores documentos la Empresa elabora un JAC, convenio de obra en el cual se fijan los compromisos entre la comunidad Dirección. DGC, de. y la EAAB-ESP dentro del programa Obras con Participación Licitaciones. y. Comunitaria. En dicho convenio se establece que la EAAB-ESP realiza Contratación,. y. la interventoría y financia la tubería, los accesorios y las válvulas, Dirección Jurídica mientras que. la comunidad aporta la mano de obra y algunos. materiales complementarios. También se estipula que el recaudo de los aportes y pagos al contratista, son responsabilidad exclusiva de la comunidad..

(34) 28 Una vez firmado el convenio con la comunidad (Ver Anexo 1), se JAC,. IDU. y. elabora el contrato de obra, el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) Contratista expide la licencia de construcción y se da inicio a su ejecución.. Ejecutor. El seguimiento y la supervisión del contrato se llevan a cabo de acuerdo DGC a los diseños y especificaciones suministrados por la Dirección de Diseño y Desarrollo Urbano de la Empresa. La comunidad recibe asesoría por parte de la EAAB-ESP en lo JAC y DGC relacionado con organización y recaudos. Una vez recibidas las obras por parte del supervisor de la DGC, éste DGC, Dirección de envía copias del recibido a la Dirección de Diseño y a la Dirección Interventoría Operativa e incorpora las obras a la red de información de la EAAB- Dirección ESP.. y de. Diseño. y. Desarrollo Urbano A continuación se inicia el proceso de facturación formal, mediante un DGC,. División. medidor domiciliario; a través de la tarifa, la EAAB-ESP cobra al usuario, Procesamiento de en un plazo máximo de cinco años, el costo de la tubería y otros Solicitudes materiales y accesorios que ésta ha aportado, a costos de mayorista y Dirección sin el recargo que incluyen los contratistas de obra.. y de. Facturación. El mantenimiento de las redes se realiza por parte de la EAAB-ESP, una DGC y Gerencia vez establecido el proceso de facturación normal.. de Operación.

(35) 29. Cabe aclarar que la DGC, dentro del programa Obras con Participación Comunitaria, ha venido trabajando principalmente con las Juntas de Acción Comunal, aunque últimamente se ha tratado de promover la vinculación de otras formas asociativas de naturaleza más empresarial.. Avanzando en la caracterización, una revisión de la concepción y procedimientos del Programa de Obras con Participación Comunitaria de la EAAB permitió identificar las siguientes limitaciones10:. o No se dispone de un proceso de planificación efectivo que enmarque los proyectos y las acciones en políticas previamente establecidas. Se atienden demandas específicas presentadas por las comunidades y su tratamiento se establece de manera puntual y circunstancial.. o Insuficiente planta de personal en la Dirección de Gestión Comunitaria para atender las demandas de las comunidades.. o Limitados recursos financieros y falta de apoyo logístico, necesario para el trabajo con la comunidad.. o Alcance limitado en cuanto al fortalecimiento de la cultura de participación de la comunidad, mediante la creación de condiciones favorables para su desarrollo y la promoción de las organizaciones ya existentes.. o Aunque se ha venido incorporando a la comunidad en la gestión de los servicios, ha faltado claridad en la información suministrada y en general ésta ha sido insuficiente.. 10 Director de Gestión Comunitaria de la EAAB-ESP. Entrevista no estructurada. Enero de 2002..

(36) 30. o Al limitarse los esfuerzos solamente a la ejecución de las obras, se descuida la función educativa que debe cumplir el proceso participativo, desaprovechándose el potencial que representan las capacidades de las comunidades.. o Por lo anterior no existe una verdadera integración de la acción con la capacitación, lo que obstaculiza formas de comunicación más eficaces entre la institución y la comunidad e impide un proceso de aprendizaje colectivo, mediante el intercambio de experiencias entre los funcionarios y los habitantes de las localidades.. o Falta de continuidad y acompañamiento a las comunidades durante todas las fases del proyecto.. A pesar de las limitaciones mencionadas anteriormente, es necesario reconocer la importante contribución que ha representado el desempeño de la DGC de la EAAB, cuyas acciones han permitido a las comunidades participar en los procesos de gestión de proyectos, cuyo impacto final se evidencia en el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de los barrios subnormales.. Con el Programa de Obras con Participación Comunitaria se han construido en Bogotá más de 2.500 obras de infraestructura en acueducto y saneamiento básico, beneficiando aproximadamente a unas 400.000 personas; de esta manera se ha dado solución aproximadamente al 20% de la demanda por estos servicios11. 11. Promotor Social EAAB ESP. Dirección de gestión comunitaria. Entrevista no estructurada. 2001. Análisis de los logros presentadas en el informe de gestión preparado por la Dirección de Planeamiento Corporativo de la EAAB-ESP..

(37) 31. 1.3.. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN. 1.3.1. OBJETIVO GENERAL. El presente trabajo tiene como objetivo general identificar y desarrollar parcialmente una estructura o sistema de análisis que, integrando los elementos constitutivos de un posible marco de referencia conceptual, permita una mirada comprensiva a los procesos agenciados desde el Programa Obras con Participación Comunitaria de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP y, una utilización de los aprendizajes derivados de dichos procesos en función de las nuevas acciones institucionales.. Lo primero se pretende a partir de la indagación de algunos elementos conceptuales y discursivos sobre la participación, desde diversas visiones y desde otras experiencias análogas; lo segundo se pretende a partir de una caracterización que de cuenta del hacer institucional desde una visión que sea lo más integral posible.. Esta estructura o sistema de análisis debe contribuir finalmente al fortalecimiento y desarrollo del programa, toda vez que permitirá no solo detectar los ámbitos o aspectos relevantes para una posterior caracterización de la gestión institucional, sino que cada uno de ellos abrirá posibilidades de proyección hacia un desarrollo más integral del mismo, las cuales quedarán enunciadas en este trabajo a manera de recomendaciones..

(38) 32. 1.3.2.. OBJETIVOS ESPECÍFICOS. o Identificar un contexto teórico de significación que pueda complementar y fortalecer la concepción y operación del Programa “Obras con Participación Comunitaria” de la EAAB-ESP.. o Proponer un conjunto de categorías de indagación que permitan una caracterización de la gestión institucional referente al programa “Obras con Participación Comunitaria” de la EAAB-ESP.. o Realizar una caracterización de la gestión institucional referente al programa “Obras con Participación Comunitaria” de la EAAB-ESP.. o Proponer recomendaciones que cualifiquen la concepción del programa “Obras con Participación Comunitaria” de la EAAB-ESP y permitan ampliar sus horizontes de gestión.. Para todo lo anterior es importante permitir al programa una mirada hacia diversas experiencias y fuentes de conocimiento con respecto al tema de la participación comunitaria, reconocer el potencial que las dinámicas participativas tienen en el acceso de las comunidades a los servicios de acueducto y alcantarillado y, facilitar la incorporación de los aprendizajes del programa a las políticas públicas específicas que se desarrollen en el futuro por parte del Distrito..

(39) 33. 1.4.. COMENTARIO AL PROBLEMA. Es un hecho indiscutible que la insatisfacción de las necesidades básicas y particularmente la carencia del servicio de acueducto y alcantarillado, se convierte en motor de procesos organizativos y de participación comunitaria de significativa relevancia.. Ante este panorama vale la pena destacar. variadas experiencias no, solo en Latinoamérica sino en Colombia, que ratifican la viabilidad en la aplicación y materialización de proyectos exitosos, basados en la participación comunitaria.. La ejecución de dichos proyectos ha demostrado además que el acertado fomento de la participación comunitaria, en especial en el contexto de prestación de servicios de acueducto y saneamiento básico, constituye un medio para construir ciudadanía.. Las acciones adoptadas a nivel del Distrito Capital frente a la problemática de las zonas periféricas se han caracterizado por la falta de una planeación integral, lo que ocasiona que se asuma de manera generalizada un proceder de tipo asistencial en ausencia de verdaderas políticas públicas, es decir, que las soluciones se dan en forma coyuntural y aislada, respondiendo a demandas específicas y puntuales.. La EAAB-ESP, como entidad del Distrito, no escapa a este comportamiento. No obstante los logros obtenidos con su programa Obras con Participación Comunitaria, no responde en su totalidad a la concepción y características que implica un eficiente proceso participativo.. Esta situación es el resultado del insuficiente énfasis que se ha otorgado a la consolidación de las capacidades locales, la escasa organización de las comunidades hacia el recurso hídrico y la ciudad como patrimonio colectivo y.

(40) 34. en general de la visión limitada de los efectos y potencialidades de los procesos de participación comunitaria..

(41) 35. 2. MARCO TEÓRICO. La satisfacción de las necesidades humanas exige una nueva interpretación de la realidad de las personas y sus procesos. Las soluciones requieren por tanto, un trabajo no solamente multidisciplinario sino transdisciplinario. En este sentido, surge la participación, identificada como un elemento fundamental de las estrategias para el desarrollo y a la vez un elemento constitutivo del mismo.. Para abordar el tema de la participación quiero primero precisar el criterio adoptado con relación a la manera hacerlo, ya que he introducido una novedad que considero es también un aporte metodológico de este trabajo a la Política Social de la EAAB-ESP.. En entrevista que hiciera una periodista colombiana a Manfred Max Neff salió a colación la tendencia casi maníaca de algunos teóricos de atribuir a las palabras un significado mayor del que tienen por naturaleza, es decir de sobresignificarlas al punto de pretender que nombren lo que no son. Se refería en particular a la palabra “capacitación” y decía al respecto: “Yo no tengo nada en contra de la capacitación. Lo que no estoy de acuerdo es que se le atribuya a ella lo que no es”. (No me refiero a la transportación de sentidos que puede ocurrir en lo metafórico, sino a la sobresignificación en estricto sentido de la semántica).. Cuando un teórico aborda el estudio de un concepto en particular tiende a focalizarse excesivamente y a suponer relaciones de centralidad. Dicho.

(42) 36. concepto se convierte en el eje estructurante de su discurso y puede incluso terminar por atribuirle mayor significación y relevancia de la que realmente es pertinente en su complejo marco de relaciones.. Con lo anterior quiero enfatizar que la participación viene siendo como una herramienta dentro de una caja de herramientas (Un martillo es una excelente herramienta y tiene infinidad de aplicaciones a la hora de construir una casa, pero nadie construye una casa con un martillo solamente). La utilidad de la herramienta a la hora de emprender una empresa compleja en procesos tiene que ver también con la disposición adecuada de ésta en el conjunto de todas las demás herramientas y su posibilidad de usarlas alternamente.. El significado de la palabra participación no puede en su totalidad ser obtenido del “sí mismo”, es decir de la esencia de la cosa; gran parte del significado proviene de su contexto, como la frase en el párrafo, como el párrafo en el capítulo, como el capítulo en el libro, como el libro en la obra del autor, como el autor en el movimiento literario, como el movimiento literario en el período histórico, etc. Si bien es cierto, como dijo Martin Heidegher en su discurso histórico de la postguerra: “La palabra funda la esencia de la cosa”, la cosa se carga de significación en el proceso de construcción de la subjetividad que acontece en los contextos de las realidades.. Me he propuesto entonces sugerir un contexto de significación para la palabra “participación”, que nos permita utilizarla como herramienta en todo su potencial y entender también sus limitaciones. Para ello he recurrido al marco conceptual de la categoría “Desarrollo”, que determina el mismo Max Neff (1985) en su trabajo “Desarrollo a Escala Humana” y, al marco conceptual de la categoría “Gestión Urbana”, que determina Isaza Ceballos Eduardo (1999) en su trabajo “Razón y ser de la Gestión Urbana”..

(43) 37. En estos trabajos he encontrado la posibilidad de intentar una comprensión más integral de la participación atendiendo, más que a ella como foco de atención, al contexto que la significa. En el primer caso pude ver con claridad la participación como una de las “Necesidades humanas” y su interacción con las demás: Subsistencia, protección, afecto, entendimiento, ocio, libertad, creación e identidad. En el segundo pude ver con claridad la participación como uno de las acciones y efectos producidos por la “Gestión Urbana” y su interacción con las demás: Formación, conocimiento, información, animación, organización, gestión y comunicación.. Por todo lo anterior es posible que el lector se sorprenda de transitar un discurso en el que se comienza hablando de la participación como centro de atención para luego terminar refiriéndose a ella como parte integrante de contextos mayores. No obstante considero que tal movimiento no resta la debida fuerza ni disminuye importancia al concepto, sino por el contrario permite el acceso a una comprensión más holística y compleja.. El siguiente marco teórico indaga elementos conceptuales sobre la noción de participación. Posteriormente, con el fin de establecer la relación del concepto con el asunto urbano y la Gestión Social del Agua, se hace referencia a la Participación Comunitaria en los aspectos de: Procesos Pedagógicos, Construcción de Ciudadanía, Perspectiva de Género y Desarrollo a Escala Humana.. Finalmente, se reseña el modelo operativo de Gestión Urbana, desarrollado y validado por FEDEVIVIENDA durante la reconstrucción de la ciudad de Armenia, proponiendo adoptar las categorías desarrolladas por el modelo y que se nombran como las acciones y efectos de la gestión urbana..

(44) 38. 2.1.. CONCEPTO DE PARTICIPACIÓN. La participación en su acepción más simple se refiere al acto voluntario de tomar parte en procesos que afectan directa o indirectamente los intereses particulares y colectivos. El término participación alude a una forma de intervención social directa o indirecta, que le permite. a los ciudadanos. reconocerse como actores que, al compartir una situación determinada, tienen la oportunidad de identificarse a partir de intereses, expectativas y demandas comunes y que están en capacidad de traducirlas en formas de actuación colectiva con una cierta autonomía frente a los otros actores sociales.. Este concepto recoge los planteamientos de Amartya Sen, quien establece que la persona, como agencia individual, es quien tiene la responsabilidad y el derecho fundamental de construirse a sí misma y de influir en el entorno, modificando el mundo en que se desenvuelve. Para ello debe tener capacidades que se traducen en oportunidades concretas de obtener resultados, es decir, oportunidades de poder funcionar haciendo cosas. Libertad, capacidad, oportunidades y funciones son aspectos claves en el lenguaje del desarrollo humano y de la calidad de vida12.. Si se sitúa la participación en el marco de los procesos sociales, surge el concepto de participación comunitaria como un proceso dinámico e integral, a través del cual los ciudadanos o miembros de una comunidad toman parte e influyen directamente en las decisiones y la gestión de los asuntos públicos de una sociedad13. 12. SEN, Amartya. Desarrollo y libertad. Bogotá. 1999. Pág. 49.. 13. CAMPOS Z., Yezid. Elementos de la participación comunitaria. Fescol. Guías del Ciudadano No. 5..

(45) 39. 2.1.1.. Niveles de participación. Analizando las acciones de intervención de los individuos y grupos en los procesos participativos, se distinguen diversos niveles, que van desde la información hasta la propia gestión. Es importante tener presente que, aunque en la práctica estos niveles pueden efectuarse de manera simultánea, cada uno requiere diferentes instrumentos relacionados con la administración de recursos, el manejo de grupos, la capacidad de convocatoria, la identificación de estrategias, etc.. De la misma manera, cada uno de los niveles posee una complejidad distinta que origina la necesidad de que los actores posean condiciones de diversa índole: Conocimiento, experiencia, autonomía, conciencia, capacidad de gestión y liderazgo14. Los diferentes niveles de participación se observan en el gráfico siguiente:. GESTION CONCERTACIÓN Y DECISION FISCALIZACION INICIATIVA CONSULTA INFORMACIÓN. o Nivel de Información:. 14. GONZÁLEZ E. Y VELÁSQUEZ, F. Gestión de servicios públicos y participación en Colombia. Ponencia presentada en el seminario internacional de participación comunitaria y servicios públicos. Cali. Acodal. 1996..

(46) 40. Los participantes conocen e interpretan la situación para tomar posiciones.. o Nivel de Consulta: Los participantes dan opiniones sobre algunos aspectos del problema, las cuales pueden tomarse en cuenta para la toma de decisiones.. o Nivel de Iniciativa: Establece la posibilidad de hacer sugerencias.. o Nivel de Fiscalización: Posibilita la vigilancia sobre las decisiones tomadas.. o Nivel de Concertación y Decisión: Surge un acuerdo para definir una solución a partir de la unión de grupos o personas de una colectividad.. o Nivel de Gestión: Permite manejar diferentes tipos de recursos en la búsqueda de un resultado, siendo considerado el más alto y complejo nivel de participación comunitaria.. Los anteriores niveles permiten aproximarse a una noción de continuidad de los procesos participativos. Klisberg, haciendo referencia al estudio realizado por el Banco Mundial, sobre 121 proyectos de dotación de agua potable, llevados a cabo en 49 países de Asia, Africa y América Latina, anota al respecto lo siguiente: “Los resultados indican que la participación no debe.

(47) 41. limitarse a algunas etapas del proyecto. La efectividad aumenta cuando está presente en todo el ciclo del proyecto”15.. 2.1.2.. Tipos de Participación16:. o Participación Ciudadana: Cuando los ciudadanos, defendiendo intereses particulares, se involucran en actividades públicas.. o Participación Social: Relacionada con la defensa y representación de intereses sociales (gremiales, de género, etnia, edad, etc.).. o Participación Política: Cuando los ciudadanos hacen uso de los mecanismos de participación política a favor de intereses de carácter colectivo.. o Participación Comunitaria: Cuando se refiere a acciones ejecutadas por las comunidades para mejorar las condiciones materiales de su existencia, con la presencia del Estado o sin ella.. Independientemente de los planteamientos de que uno de los tipos de participación conduce a otro o de su conjugación, el presente trabajo se. 15. 16. KLISBERG, Bernardo. Seis tesis no convencionales sobre participación. Pág. 137.. VELÁSQUEZ, F. “Descentralización y gestión municipal: en busca de una alternativa democrática” en Boletín Socioeconómico No. 24. CIDSE. Universidad del Valle. Cali, Colombia..

(48) 42. refiere a lo que se ha entendido como participación comunitaria en el contexto del desarrollo, enfocada en el sector de agua potable y saneamiento básico.. 2.1.3.. Características. y. elementos. de. la. Participación. Comunitaria.. La naturaleza de la participación comunitaria, comprende el desarrollo de tres procesos sociales básicos17 (18):. a) Conocimiento del propio individuo y del entorno en el cual éste se desenvuelve en su relación con los demás:. La identificación que hace la propia comunidad acerca de sus problemas y el conocimiento de su capacidad organizativa, sus recursos humanos, físicos y económicos, son la base para el diseño de estrategias encaminadas a la satisfacción de sus necesidades.. b) Educación encaminada a modificar su entorno y controlar la manera de relacionarse, con el fin de facilitar el bienestar de toda la comunidad:. La participación es concebida como una experiencia educativa totalizante y un proceso permanente de educación no formal que busca la democratización del conocimiento y de la información. La capacitación debe ser vista como una herramienta indispensable en el logro de un. 17. CAMPOS Z., Yezid. Op. Cit. Pág. 12..

(49) 43. proceso participativo exitoso, centrada en las propias necesidades de cada comunidad.. c) Acción dirigida a agenciar las modificaciones socio-culturales más convenientes para elevar los niveles de calidad de vida:. La obtención de conocimiento sobre una situación o problema específico tanto como los procesos educativos, deben estar ligados a una actividad o acción que conduzca a transformar dicha situación en beneficio de la comunidad. Se debe promover el desarrollo su capacidad, no solo para tomar decisiones, sino para administrar, ejecutar y evaluar sus proyectos.. 2.1.4.. Ventajas y dificultades de la Participación Comunitaria. La materialización de los proyectos participativos presenta muy valiosas ventajas comparativas, en relación con aquellos que no tienen en cuenta la integración activa de las comunidades; sin embargo, la participación se enfrenta a diversos obstáculos, los cuales constituyen un verdadero reto que deberá afrontarse, si se quieren alcanzar los beneficios que genera un exitoso proceso participativo.. Al respecto, se hará referencia al autor Bernardo Klisberg, quien menciona como impactos positivos de los procesos de participación, los siguientes:. o Se crean condiciones favorables para que la comunidad pueda desarrollar el sentimiento de propiedad del proyecto; esto movilizará sus energías y esfuerzos hacia el fortalecimiento de una conciencia de protección de lo comunitario..