Educación de Posgrado en el Mercosur

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Educación

de Posgrado

en el Mercosur

Los posgrados a distancia

Sonia Araujo

(Organizadora)

Universidad Nacional del Centro

de la Provincia de Buenos Aires

Facultad de Ciencias Humanas

Núcleo de Estudios Educacionales y Sociales (NEES)

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Título: Educación de Posgrado en el Mercosur. Los posgrados a distancia. So-nia Araujo (Org.)

Autores:

Luis Enrique AGUILAR Clara ALMADA IBÁÑEZ Sonia ARAUJO

Rosana CORRADO Mabel DÁVILA

María Cecilia DI MARCO Eliacir Neves FRANÇA Lucía Beatriz GARCÍA Nora Z. LANFRI

Enrique MARTÍNEZ LARRECHEA Andrés MOLINA LÓPEZ

Silvia Analía NAVEIRO José Vitório SACILOTTO Dante J. SALTO

Verónica S. WALKER

Rossana E. ZALAZAR GIUMMA-RRESI

Marisa ZELAYA Aguilar, Luis Enrique

Educación de Posgrado en el MERCOSUR : los posgrados a distancia / Luis Enrique Aguilar ; Eliacir Neves Franca ; José Vitorio Sacilotto ; compilado por Sonia Araujo. - 1a ed. - Tandil : Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires, 2020. Libro digital, PDF

Archivo Digital: descarga y online ISBN 978-950-658-523-5

1. Mercosur. 2. Carreras de Posgrado. 3. Educación a Distancia. I. Neves Franca, Eliacir. II. Sacilotto, José Vitorio. III. Araujo, Sonia, comp. IV. Título.

CDD 378.013

Imágenes de tapa tomadas de <a href=”https://www.freepik.es/vectores/ fondo”>Vector de Fondo creado por pikisuperstar - www.freepik.es</a> El presente libro fue sometido a referato externo.

1ra Edición: Octubre 2020

Diseño de tapa, maquetación y diseño interior: Ana Lannes ISBN 978-950-658-523-5

Hecho el depósito que marca la ley 11.723

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Indice

Indice

Presentación ... 7

por Sonia Araujo

Capítulo 1 ...15

Dilemas de novas culturas de produção do conhecimento. A

pós-graduação a Distância no Mercosul. Formatos, regulações e acreditação: O caso Brasileiro por Eliacir Neves França, José Vitório

Sacilotto y Luís Enrique Aguilar

Capítulo 2 ... 36

El debate acerca de la creación de la agencia de aseguramiento de

la calidad universitaria en Uruguay por Enrique Martínez Larrechea

y Mabel Dávila

Capítulo 3 ... 58

Características generales de los posgrados en el Uruguay. Análisis

estadístico por Mabel Dávila

Capítulo 4 ...75

De la educación a distancia a la virtualidad: un crecimiento

acelerado en la formación de posgrado en la Argentina por María

Cecilia Di Marco, Marisa Zelaya y Lucía B. García

Capítulo 5 ...104

Las carreras de posgrado a distancia en la Argentina por Nora

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Indice

Capítulo 6 ...120

La evaluación de los posgrados a distancia en la Argentina por

Sonia Araujo, Verónica Walker y Rosana Corrado (colaboradora)

Capítulo 7 ... 153

Los desafíos actuales de la Educación Superior a distancia y la

realidad paraguaya por Rossana E. Zalazar Giummarressi, Clara

Almada y Andrés Molina

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Presentación

Presentación

Este texto es la expresión de un trabajo de investigación llevado a cabo desde el año 2013 por grupos de docentes e investigadores pertenecientes a diferentes instituciones uni-versitarias de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. A partir de esa fecha, diversas aproximaciones, en diferentes etapas, han permitido construir conocimientos en torno al posgrado desde una perspectiva comparada en los países del Mercosur a través de una labor sostenida, colaborativa y creativa propiciada por el trabajo en red.

La investigación acerca de la educación de posgrado se inicia a partir de la convocatoria del Núcleo de Estudios e Investigaciones en Educación Superior del Mercosur (NEIES) para la conformación de redes de investigación orientadas a la concreción de estudios sobre problemáticas comunes en la Educación Superior de la región. Así nace la Red “Dilemas de nuevas culturas de producción de conocimientos. Los posgrados en Argentina, Brasil y Paraguay en el contexto de la evaluación de la calidad de la Educación Superior”, con la reunión de investigadores de cuatro universidades públicas, la Universidad Nacional de Córdoba (UNC) -desde la cual se ejerce la coor-dinación general- y la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNICEN) de Argentina; la Universi-dad Estadual de Campinas (UNICAMP) de Brasil y la UniversiUniversi-dad Nacional de Asunción (UNA) de Paraguay. En esta primera etapa la matriz de análisis consensuada integró las siguientes di-mensiones para el estudio comparado del cuarto nivel: la génesis y el desarrollo, las características de la oferta a nivel nacional, las políticas de evaluación y acreditación, el finan-ciamiento y la internalización. Los conocimientos producidos

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Presentación

Lanfri, coordinadora general de la Red, “Los posgrados en Argentina, Brasil y Paraguay. Aproximaciones comparadas en contextos de evaluación de la calidad de la Educación Superior”.

La segunda fase, en una nueva convocatoria del NEIES, priorizó el análisis cualitativo a través de estudios discipli-nares e institucionales de carreras de posgrado. En efecto, se abordaron los doctorados en Ciencias de la Computación y Matemática, implementados en las universidades participan-tes, teniendo en cuenta las dimensiones que habían sido consideradas desde el punto de vista sistémico en la etapa previa. En esta ocasión se elaboraron y presentaron ponencias en diferentes reuniones científicas y está en proceso de edición, bajo el formato libro, la producción colectiva de este período de la investigación.

El tercer momento también forma parte de la presentación a una convocatoria del NEIES, en este caso para la elaboración de estudios sectoriales sobre la educación superior universita-ria en el Mercosur. En esta oportunidad, en forma consensuada por los grupos de investigación, se decidió hacer foco en los posgrados desarrollados bajo la modalidad a distancia en los países de la región, en respuesta al eje temático de la convoca-toria “Educación Superior a Distancia. Formatos organizacio-nales, regulaciones y aseguramiento de la calidad”. Fue el modo de recuperar la trayectoria trazada y el camino recorrido en el estudio de la educación de posgrado a partir de lo cual se precisó la denominación de nuestro proyecto como “Dilemas de nuevas culturas de producción de conocimiento. Los Posgrados a Distancia en el Mercosur. Formatos, regulaciones y acredita-ción”. Cabe destacar también que se amplió la mirada del posgrado alcanzando a la República Oriental del Uruguay a partir de la integración de colegas de la Universidad Centro Latinoamericano de Economía Humana (UCLAEH).

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Presentación

En ese contexto se organizó el workshop “Educación de Posgrado en el Mercosur” (EPEM), actividad para la cual se solicitó financiamiento a la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica en 2018. El mismo se concretó los días 22 y 23 de agosto de 2019 en el Núcleo de Estudios Educacionales y Sociales (NEES) de la Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires.

El objetivo central del workshop fue propiciar, profund-izar y dar continuidad al intercambio académico a través de un espacio de discusión de los avances de investigación alcanzados por la Red. Durante la reunión se compartieron perspectivas teóricas y la elaboración de conocimientos referidos a la histo-ria, las políticas, regulaciones y características de la educación de posgrado implementada a través de la modalidad a distancia en los países del Mercosur, esto es, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.

A continuación se incluyen los avances presentados en el encuentro que dan cuenta de perspectivas diversas y comple-mentarias respecto de las particularidades de la formación de posgrado, en general, y a distancia, en particular, en los diferentes países.

El primer capítulo, Dilemas de novas culturas de produção

do conhecimento. A pós-graduação a Distância no Mercosul. Formatos, regulações e acreditação: O caso brasileiro, de

Eliacir Neves França, José Vitório Sacilotto y Luis Enrique Aguilar, analiza las transformaciones favorecidas por el uso de las tecnologías de la información y la comunicación en la educación superior, específicamente en el posgrado stricto sensu y lato sensu. Como se podrá apreciar luego de la lectura del texto,

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Presentación

realizada indican que el nuevo marco regulatorio para las carreras lato sensu del año 2007 y para el posgrado stricto sensu de 2018 impulsaron la inversión del sector privado ampliando el proceso de mercantilización de la enseñanza de posgrado en Brasil.

El segundo y el tercer capítulo abordan el posgrado en Uruguay. Por un lado, Enrique Martínez Larrechea y Mabel Dávila en El debate acerca de la creación de la agencia de

aseguramiento de la calidad universitaria en Uruguay,

anali-zan el proyecto de creación del Instituto Nacional de Acreditación y Evaluación de la Educación Terciaria (INAEET), en el contexto de otras iniciativas que fracasaron en el país. Cabe destacar que en el momento de esta publicación la agencia ya fue creada y, según los autores, la propuesta significó un retroceso respecto de la promovida en el año 2014. Por el otro, Mabel Dávila en el capítulo Características generales de los posgrados en el

Uruguay. Análisis estadístico, considera los rasgos principales

del sistema de posgrados en Uruguay sobre la base de las estadísticas disponibles. Según la autora existe una alta concentración de estudiantes en el sector público que se explica fundamentalmente por la relevancia de la Universidad de la República aunque en los últimos años se registra un crecimiento sostenido en el ingreso a carreras de posgrado en todo el sistema, fundamentalmente en el sector público y vinculado a carreras de especialización en las áreas de Medicina, Formación Docente y Ciencias de la Educación. Señala también que el perfil de estudiantes evidencia una alta proporción de mujeres mayores de 30 años.

Los tres capítulos siguientes están dedicados al posgrado bajo la modalidad a distancia en la Argentina desde distintas miradas: la génesis y evolución, la conformación actual y las regulaciones sobre evaluación y acreditación.

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Presentación

En el cuarto capítulo, De la educación a distancia a la

virtualidad: un crecimiento acelerado en la formación de posgrado en la Argentina, María Cecilia Di Marco, Marisa

Zelaya y Lucía B. García, primeramente realizan un recorrido por las diferentes denominaciones de la educación a distancia, las que dan cuenta de una multiplicidad de perspectivas de análisis y abordajes teórico-conceptuales; en segundo término abordan los principales antecedentes históricos nacionales vinculados con la educación a distancia en general -conside-rando el contexto internacional- y los posgrados a distancia y mediados por la tecnología en particular a partir del releva-miento bibliográfico, destacando las tendencias centrales en su evolución. Hacia el final resaltan la escasa producción acadé-mica sobre este objeto de estudio y los desafíos en materia de regulación y planificación de las políticas de educación superior para el posgrado y su virtualización.

El capítulo 5, Las carreras de posgrado a distancia en la

Argentina, cuyos autores son Nora Lanfri, Silvia Naveiro y

Dante Salto, realiza una primera aproximación al desarrollo de carreras de posgrado a distancia en Argentina. Se trata de un relevamiento original de la oferta en instituciones universi-tarias públicas y privadas a partir de sus sitios webs llevado a cabo por los investigadores del nodo Argentina de la Red, el cual constituye un aporte ante la inexistencia de estudios de esta naturaleza a nivel nacional. Entre los resultados destacan una concentración de este tipo de carreras en el sector público, en carreras más aplicadas de especialización y maestría y en las regiones del país más densamente pobladas. Asimismo, seña-lan la presencia de carreras no acreditadas por la agencia nacional.

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Presentación

exponen la configuración del campo de la evaluación de los posgrados a distancia en el país a través de un recorrido cen-trado en los marcos normativos y su relación con los hitos y las tendencias del campo de la educación superior, los escenarios políticos y los avances de las tecnologías de la información y la comunicación. Las autoras sostienen que en la etapa inicial de las regulaciones en los años noventa se advierte una descone-xión entre las regulaciones de evaluación de los posgrados y las referidas a la educación a distancia que se integran recién en el año 2011 con la aprobación de la Resolución N° 160/11 que abar-ca los criterios y estándares para la acreditación de especia-lizaciones, maestrías y doctorados en las modalidades presencial y a distancia.

El capítulo 7 Los desafíos actuales de la Educación

Superior a distancia y la realidad paraguaya de Rossana

Zalazar, Clara Almada y Andrés Molina, en un contexto global introduce la reflexión acerca del uso de herramientas tecno-lógicas en el proceso de enseñanza, su aplicación e imple-mentación y cómo impactaría en la educación a distancia según los requerimientos de evaluación. Se presentan los posgrados según grandes áreas de conocimiento y se reconoce que en Paraguay la mayoría se implementa bajo la modalidad presencial. Se describen los requerimientos solicitados a las carreras a distancia así como el modelo nacional de evaluación de los posgrados de la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior (ANEAES). Finalmente se propone un conjunto de consideraciones relativas a los alcances y las limitaciones de la implementación de propuestas formativas a distancia.

Queremos expresar nuestro agradecimiento al financia-miento otorgado por el Núcleo de Estudios e Investigaciones en Educación Superior del Mercosur (NEIES) durante estos años y

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Presentación

por la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCyT) en esta ocasión que viabilizó las movilidades para los encuentros presenciales en los cuales se propició el creci-miento y la consolidación de los lazos académicos y socio-fectivos necesarios para la construcción de conocimientos. En este sentido, cabe destacar que los acuerdos de trabajo en red requieren de la disponibilidad de encuentros presenciales y grupales a fin de compatibilizar metodologías y criterios, además de recuperar las convergencias y divergencias que la misma investigación aporta, como resultado de los releva-mientos teóricos, documentales y empíricos realizados en cada país. A su vez, esas instancias de trabajo intenso, complemen-tadas con encuentros virtuales, constituyen el sustrato para la continuidad de la investigación por los equipos de cada institución. El reconocimiento del valor de la presencialidad para la generación de conocimientos en red adquiere hoy una significación fundamental en tanto el distanciamiento social, producto de la pandemia COVID-19, convirtió a la virtualidad en la única posibilidad de intercambio entre los grupos de trabajo.

La crisis epidemiológica alteró los patrones de relación públicos y privados y, en el caso que nos ocupa, las actividades de la educación superior en materia de docencia de grado y posgrado, investigación, extensión y gestión. Así como es necesario revisar críticamente el modo como se ha llevado a cabo la enseñanza remota en el grado y en el posgrado -objeto de nuestras investigaciones- también resulta inevitable colo-car en el centro de la reflexión los efectos en las tareas de investigación y producción de conocimientos en el presente y hacia el futuro.

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Presentación

Finalmente, nuestro agradecimiento a la Doctora Hebe Roig y a la Magíster Rosana Moretta, docentes e investigadoras con una trayectoria reconocida en el campo de la educación a distancia, por su colaboración en la evaluación de este texto. También a la Diseñadora Ana Lannes que aportó en el diseño gráfico para la edición final de la producción colectiva como libro.

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Capítulo

1

Dilemas de novas culturas de

produção do conhecimento.

A pós-graduação a Distância

no Mercosul. Formatos,

regulações e acreditação:

O caso Brasileiro

Eliacir Neves França José Vitório Sacilotto Luís Enrique Aguilar

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Dilemas de novas cultu

ras de produção do conhecimento. A pós-graduação a Distância no Mercosul. Formatos, regulações e acreditação: O caso Brasileiro

Resumo

A partir da segunda metade do século XIX profundas transformações nas relações econômicas e sociais impulsio-nadas pela chamada Revolução Tecnológica possibilitaram a emergência de um novo tipo de sociedade. Dentre todas as transformações ocorridas desde o âmbito meso até o micro nos interessa discutir aqui aquelas favorecidas pelo uso das Tecnologias da Informação e Comunicação (TIC) sobre a edu-cação superior, mais especificamente a pós-graduação stricto e

lato sensu. Apresentamos os resultados dos estudos que

desen-volvemos no Brasil no âmbito do projeto de pesquisa “Dilemas de nuevas culturas de producción de conocimiento. Los post-grados en Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay en el contexto de la evaluación de la calidad de la educación superior” desen-volvido em cooperação interinstitucional com universidades de Argentina (Universidad Nacional de Córdoba - UNC e Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires - UNICEN), Paraguai (Universidad Nacional de Asunción - UNA) e Uruguai (Universidad Centro Latinoamericano de Economía Humana - UCLAEH) com financiamento da Secretaria de Políticas Universitarias - Núcleo de Estudios e Investigaciones en Educa-ción Superior del MERCOSUR (NEIES) da Argentina. Nosso objetivo foi desvelar o universo dos cursos de pós-graduação oferecidos na modalidade de Educação a Distância (EaD) escolhendo para isto casos paradigmáticos. Os resultados indicam que o novo marco regulatório para os cursos lato sensu datado de 2007 e para os stricto sensu de 2018 impulsionaram o investimento do setor privado ampliando assim o processo de mercadorização do ensino de pós-graduação no Brasil.

Palavras-chave: Pós-graduação, Educação a distância, Avaliação, Regulação, Política educacional.

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Resumen

A partir de la segunda mitad del siglo XIX, los profundos cambios en las relaciones económicas y sociales impulsadas por la llamada Revolución Tecnológica permitieron el surgi-miento de un nuevo tipo de sociedad. Entre todas las transfor-maciones que tuvieron lugar desde el meso al micro nivel, esta-mos interesados en discutir aquí aquellos favorecidos por el uso de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) en la educación superior, más específicamente en los cursos de posgrado stricto y lato sensu. Presentamos los resultados de los estudios que desarrollamos en Brasil en el ámbito del proyecto de investigación “Dilemas de nuevas culturas de producción de conocimiento. Los Posgrados en Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay en el contexto de la evaluación de la calidad de la edu-cación superior” desarrollado en cooperación interinstitucio-nal con universidades en Argentina (Universidad Naciointerinstitucio-nal de Córdoba - UNC y Universidad Nacional del Centro de la Pro-vincia de Buenos Aires - UNICEN), Paraguay (Universidad Na-cional de Asunción - UNA) y Uruguay (Universidad Centro Lati-noamericano de Economía Humana - UCLAEH) con financia-miento de la Secretaría de Políticas Universitarias - Núcleo de Estudios e Investigaciones en Educación Superior del MERCO-SUR (NEIES) de Argentina. Nuestro objetivo fue desvelar el uni-verso de los cursos de posgrado ofrecidos en la modalidad de Educación a Distancia (ED), eligiendo casos paradigmáticos para esto. Los resultados indican que el nuevo marco regulato-rio para los cursos lato sensu de 2007 y el stricto sensu de 2018 impulsó la inversión del sector privado, ampliando así el pro-ceso de mercantilización de la educación de posgrado en Brasil.

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Eva-Dilemas de novas cultu

1. Introdução

A partir da segunda metade do século XIX profundas alterações nas relações econômicas e sociais impulsionadas pela chamada Revolução Tecnológica possibilitaram a emergência de um novo tipo de sociedade, a chamada “sociedade da informação” (Bell, 1977). Nesta, as pessoas no âmbito da prática social em que estão inseridas, valendo-se dos recursos disponibilizados pelas tecnologias da informação e comuni-cação (TIC) estabeleceram novas formas de relacionamento entre si, com as instituições sociais, políticas e econômicas criando nova comunidade local e global.

Destarte, concepções de mundo, de homem e de sociedade surgiram transformando as práticas econômicas, sociais e políticas até então em uso em um curto espaço de tempo.

A informação é a base da sociedade na contemporaneidade, desta forma, a troca de experiências, de juízos de valor e de fato através de computadores e/ou aparelhos móveis conectados à internet passaram a ser essenciais à população em escala global.

Temos a disposição um sistema de comunicação e informação convergente e flexível composto por ferramentas tecnológicas: softwares, aplicativos e redes sociais e meios de difusão (satélites, fibras óticas, sinais de telefone, etc.). A integração entre eles favorece o oferecimento e o acesso de uma extensa gama de serviços, informações e formas de interação/ comunicação.

As chamadas ferramentas tecnológicas permitem a inter-conexão de bens, espaços e saberes que se tornaram mundiali-zados.

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O processo de mundialização favoreceu a rearticulação planetária do poder num movimento que fez emergir um modo de produção que se ancora na economia da informação e que tem corporações estratégicas globais como agentes deste po-der em escala global.

Para a discussão neste artigo nos interessa discutir aqui aquelas favorecidas pelo uso das Tecnologias da Informação e Comunicação (TIC) sobre a educação superior, mais especifica-mente sobre a pós-graduação stricto e lato sensu, cuja mais sig-nificativa influência recai sobre a forma de oferecimento dos cursos na chamada Educação a Distância (EaD), uma das moda-lidades da educação.

Neste artigo apresentamos os resultados dos estudos que desenvolvemos no Brasil no âmbito do projeto de pesquisa “Dilemas de nuevas culturas de producción de conocimiento. Los postgrados en Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay en el contexto de la evaluación de la calidad de la educación superior” desenvolvido em cooperação interinstitucional com univer– sidades de Argentina (Universidad Nacional de Córdoba - UNC e Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires - UNICEN), Paraguai (Universidad Nacional de Asunción - UNA) e Uruguai (Universidad Centro Latinoamericano de Economía Humana - UCLAEH), cujo objetivo foi desvelar o universo dos cursos de pós-graduação oferecidos na modalidade de Educação a Distância (EaD) em perspectiva comparada. Este projeto, já na sua terceira edição, possibilitou a criação de um núcleo de estudos comparativos acerca da educação superior no Mercosul denominado “Rede”.

A execução dos projetos desenvolvidos no âmbito da “Rede” contaram com o financiamento da Secretaria de Políticas

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Uni-Dilemas de novas cultu

versitarias - Núcleo de Estudios e Investigaciones en Educación Superior del MERCOSUR (NEIES).

2. A Educação a Distância (EaD) na

educação superior

O conceito de Educação a Distância (EaD) foi sendo alterado ao longo do tempo em função da mudança da forma como foi oferecida em cada momento histórico.

Inicialmente a EaD era oferecida através de apostilas, exercícios e avaliações enviadas por correspondência. Num segundo momento recursos como aparelhos de radiodifusão e televisão foram inseridos alterando pela primeira vez o con-ceito atribuído a esta modalidade de educação e a partir da década de 1990 ela passa a ser oferecida com a utilização das chamadas Tecnologias da Comunicação e da Informação (TIC). Tratava-se da inserção de computadores ligados à internet no universo educacional (Alves, 2009).

Em todas as etapas acima descritas podemos definir a educação a distância como uma modalidade de educação em que professores e alunos estão separados fisicamente no espaço e/ou no tempo.

A EaD oferecida com a utilização de TIC vem crescendo significativamente nas últimas décadas. Nessa modalidade são oferecidos cursos técnicos, profissionalizantes, de aperfeiçoa-mento, de graduação, pós-graduação, de ensino médio, entre outros. Trata-se de uma forma de ensino-aprendizagem assen-tada numa outra matriz. Aqui professores e estudantes não se encontrarem em uma sala de aula, com dia e hora marcados tal

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qual dispõe o paradigma do ensino presencial. Neste modelo, cada estudante executa sua aprendizagem em horário e local diverso (Guarezi & Matos, 2012).

No Brasil, a Educação Superior em EaD passa a ser utilizada de forma mais ampla a partir do final da década de 1990. Tal movimento foi resultado da redefinição dos marcos legais para esta etapa da educação nacional impostos pelas exigências advindas da sociedade da informação.

3. A oferta de cursos de pós-graduação na

modalidade a distância

O desenvolvimento da oferta de pós-graduação a distância no Brasil está estritamente relacionado ao desenho que o Estado, por meio de políticas públicas, imprime ao sistema educacional, incluindo as esferas pública e privada. É impor-tante enfatizar que o menor sucesso do projeto estatal para a implementação de políticas públicas para o desenvolvimento da oferta de pós-graduação se apoia na função de acatamento que a estrutura regulatória outorga à política.

As pesquisas produzidas pela Rede produziram e conti-nuam produzindo conhecimento sobre o relacionamento esta-belecido entre o marco regulatório e as políticas regulatórias. A elaboração e implementação de tais políticas exibe uma traje-tória de diferenciação progressiva das políticas de avaliação, uma vez que desde o início da implementação da avaliação como política, foi possível encontrar aspectos regulatórios que mi-metizavam os dois propósitos do Estado: avaliar e regular.

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Ao longo de sua história conceitual, a regulação e a avaliação seguiram uma trajetória semelhante, cruzando seus caminhos, uma vez que a ação do Estado em regular e avaliar tornou explícitos seus propósitos de homogeneizar, parametri-zar e também diferenciar. É possível afirmar que essa sequência de propósitos é intencional e deve ser entendida como um processo: homogeneizar para diferenciar.

A especificidade do caso brasileiro baseia-se na relação de que o sistema educacional brasileiro trabalha com o papel do Estado em sua capacidade de homogeneizar e se diferenciar por meio do marco regulatório.

Essa ação regulatória, como política regulatória, é de-senvolvida a priori e a posteriori. A priori, induzindo proce-dimentos, formatando institucionalmente a estrutura e ope-ração de uma atividade e corrigindo e disciplinando a posteriori para garantir a homogeneidade do sistema.

É possível afirmar que a impronta do marco regulatório nas pesquisas comparativas é verificada na leitura histórica que fazemos dos períodos de desenvolvimento estudados e, em grande parte, na interpretação que fazemos para a análise da política de pós-graduação a distância nos países da Rede.

O desenvolvimento da pós-graduação a distância no caso brasileiro mostra processos convergentes e divergentes quando analisamos como esse desenvolvimento ocorre nas esferas pública e privada. Podemos afirmar, da perspectiva da macro análise, que a convergência pode ser identificada a partir da forma como as duas esferas se ajustam à estrutura regulatória e às políticas regulatórias em termos de:

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- como se seguem os procedimentos de criação, reco-nhecimento, credenciamento, recredenciamento e renovação estabelecidos para criar programas / cursos a distância;

-como eles seguem as indicações de organização, estrutura e operação do programa de pós-graduação a distância e como modelam toda a política de avaliação.

Da perspectiva da microanálise, a convergência também é verificada em:

-como as instituições ajustam os regulamentos internos e seus Planos de Desenvolvimento Institucional (PDI) ao marco regulatório, às políticas regulatórias e às políticas de avaliação, desenhando, assim, sua política institucional;

Existem trajetórias de divergência nas esferas pública e privada quando analisamos os pontos de partida e os ritmos do desenvolvimento institucional.

Justificamos esta afirmação porque:

- a estrutura de decisão das instituições públicas de ensino superior (IES) possui estruturas deliberativas que orientam suas decisões com base em sua vocação pública, o que gera demandas de financiamento que nem sempre estão sincronizadas;

- nas instituições privadas de ensino superior, não apenas a estrutura deliberativa se diferencia por sua vocação, mas também pelas lógicas de mercado que criam um abismo diferenciador nessa análise.

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Na esfera pública, esse desenvolvimento é promissor, mas lento e na esfera privada, acelerado e obedece às lógicas do mercado.

As análises sobre a mercantilização do ensino superior encontram um suporte crucial, uma vez que as estruturas deliberativas e as formas de financiamento nas duas esferas parecem apontar para uma reconfiguração do cenário da oferta de pós-graduação a distância, como em outras modalidades do sistema educacional.

Na esfera pública, as instituições de ensino superior enfrentam o dilema de incorporar a disputa de mercado em suas decisões com o fator agravante de cada vez menos financiamento estatal e, na esfera privada, o dinamismo que dá às instituições de ensino superior o fato de ingressar na lista de empresas que cotizam no mercado financeiro.

O Estado, em certa medida, oscila em relação às lógicas de mercado que são introduzidas no sistema educacional, especialmente no ensino superior e nas políticas de promoção da inclusão e expansão de ofertas públicas para garantir um desenvolvimento regional equilibrado. Essa oscilação é verificada na flexibilização das formas de regulação da expan-são das IES privadas, com as quais ocorre um processo acelerado de expansão que mais tarde produzirá pressão para ocupar e manter espaços de poder de decisão na estrutura de decisão ministerial.

O dilema estatal de promover a inclusão no sistema como um todo pode deprimir a oferta pública, promovendo um crescimento exponencial da oferta privada.

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O dilema parece maior quando a análise da qualidade da oferta é adicionada à análise da expansão acelerada, pois, do lado da mercantilização acelerada do ensino superior, há uma preocupação na mesma velocidade com a degradação da qualidade da oferta.

Portanto, é necessária uma análise quando o Estado e as esferas pública e privada enfrentam os dilemas que a expansão, a inclusão e a qualidade colocam para as políticas regulatórias e de avaliação.

Talvez seja a hora de discutir, com vistas ao futuro, as políticas de inclusão e expansão na perspectiva da qualidade da oferta para, a partir dessas políticas, melhorar o papel do estado regulador e avaliador.

4. Os cursos de pós-graduação no Brasil:

legislação e marcos regulatórios

No Brasil, os cursos de pós-graduação constituem uma das etapas da educação superior e estão divididos em lato sensu (cursos de especialização) e stricto sensu (mestrado e doutorado ofertados na modalidade acadêmica e profissional).

Tendo como ponto de partida a promulgação da Lei n. 9.394 de 20 de dezembro de 1996 a modalidade EaD passa a ser regulada pelo Art. 80 da referida lei.

“Art. 80. O Poder Público incentivará o desenvolvimento e a veiculação de programas de ensino a distância, em todos os

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§ 1º A educação a distância, organizada com abertura e regime especiais, será oferecida por instituições especifica-mente credenciadas pela União.

§ 2º A União regulamentará os requisitos para a realização de exames e registro de diploma relativos a cursos de educação a distância.

§ 3º As normas para produção, controle e avaliação de programas de educação a distância e a autorização para sua implementação, caberão aos respectivos sistemas de ensino, podendo haver cooperação e integração entre os diferentes sistemas.

§ 4º A educação a distância gozará de tratamento dife-renciado, que incluirá:

I - custos de transmissão reduzidos em canais comerciais de radiodifusão sonora e de sons e imagens e em outros meios de comunicação que sejam explorados mediante autorização, concessão ou permissão do poder público;

II - concessão de canais com finalidades exclusivamente educativas;

III - reserva de tempo mínimo, sem ônus para o Poder Público, pelos concessionários de canais comerciais” (BRASIL, 1996).

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O processo de regulamentação1_{da matéria que trata da}

EaD começou em 1998 com o Decreto n. 2.494 de 10 de fevereiro de 1998, revogado pelo Decreto n. 2.561 de 27 de abril de 1998. Posteriormente a matéria volta à agenda do Executivo federal sete anos mais tarde com a publicação do Decreto n. 5.622 de 19 de dezembro de 2005 quando se passa a exigir que, para oferta da pós-graduação em EaD, a IES tivesse os mesmos cursos reconhecidos na forma presencial.

O Decreto n. 5.622/2005 é revogado agora doze anos depois pelo Decreto n. 9.057 de 25 de maio de 2017. Neste se dá a ampliação da oferta institucional e a facilitação de acesso aos cursos a distância pelos alunos são otimizadas pela criação e instalação de polos de apoio pelas instituições ofertantes. Nes-te dispositivo legal o polo de educação a distância é definido como a “unidade descentralizada da instituição de educação superior, no País ou no exterior, para o desenvolvimento de atividades presenciais relativas aos cursos ofertados na modalidade a distância”. Dos polos de apoio exigem-se prover e “manter infraestrutura física, tecnológica e de pessoal adequada aos projetos pedagógicos ou de desenvolvimento da instituição de ensino e do curso” (BRASIL, 2017, artigo 5º)2_{. No}

arranjo institucional e pedagógico da EaD no Brasil, os polos de educação a distância desempenham várias funções além daquelas explicitamente previstas nos documentos legais, de apoio didático-acadêmico aos alunos. Os polos também ampliam o território de abrangência das instituições

1 De acordo com o artigo 84, inciso IV, da Constituição Federal de 1988 as leis cuja aplicação incumba ao chefe do Poder Executivo podem ser regulamentadas. Nalguns casos o legislador tem a prerrogativa de deixar margem de liberdade para que o chefe do Poder Executivo proceda à regulamentação da lei. Nesses casos, os vazios deixados pela lei, implicam necessariamente na manifestação do Executivo através de sua competência regulamentar. Trata-se daquilo que, no ordenamento jurídico brasileiro, é chamado de Regulamento de Execução. Ver: Mello, 2001.

2 O Decreto Federal citado indica ainda que “os cursos de pós-graduação lato sensu na modalidade a distância poderão ter as atividades presenciais realizadas em locais distintos da sede ou dos polos de

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educacionais; para as instituições, constituem locais de “captação de matrículas” e de controle administrativo e acadêmico para a sede. Convém destacar que os polos de apoio tornam possível que alunos residentes em locais distantes da sede da instituição possam se matricular e frequentar o curso.

No caso dos cursos de pós-graduação stricto sensu e lato

sensu sua regulamentação para oferecimento na modalidade a

distância se dá com a publicação da Resolução CNE/CES n. 01 de 03 de abril de 2001.

Os cursos lato sensu foram regulamentados, inicialmente, pela Resolução CNE/CES n. 01 de 08 de junho de 2007. Nesse, estes cursos tiveram autorização para serem “oferecidos por instituições de educação superior devidamente credenciadas [e] independem de autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento” (BRASIL, 2007, artigo 1º).

Sobre a oferta desses cursos de especialização na modalidade a distância, o artigo 6º da mesma Resolução CNE/ CES nº 1/2007 estabelece que “os cursos de pós-graduação lato

sensu a distância somente poderão ser oferecidos por

institui-ções credenciadas pela União, conforme o disposto no § 1° do art. 80 da Lei n° 9.394, de 20 de dezembro de 1996” (BRASIL, 2007).

Um novo marco regulatório foi implantado no Brasil com a publicação da Resolução CNE/CES n. 01 de 06 de abril de 2018. A partir deste momento não há obrigatoriedade de que a instituição que oferece cursos de pós-graduação lato sensu presencial ou a distância possuam credenciamento para tal atividade. As únicas exigências mantidas do marco regulatório anterior é que os candidatos sejam diplomados em cursos de graduação.

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No caso dos cursos de pós-graduação stricto sensu, eles podem ser ofertados em EaD deste o ano de 2007, todavia devi-do à política de avaliação e regulação destes cursos empreen-dida pela Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) eles só podem efetivamente ser ofertados a distância a partir da publicação da Portaria n. 90 de 24 de abril de 2019. Até 2019 os cursos de mestrado e doutorado acadêmicos podiam ser ofertados somente na modalidade presencial.

Na modalidade EaD, somente os cursos de mestrado podiam ser ofertados no âmbito dos Programas de Mestrado Profissional para Qualificação de Professores da Rede Pública de Educação Básica (ProEB). Esse programa conta com apoio governamental “às instituições de ensino superior (IES) ou rede de instituições associadas do País, responsáveis pela implantação e execução de cursos com áreas de concentração e temáticas vinculadas diretamente à melhoria da Educação Básica”3_{e é oferecido pela CAPES em parceria com instituições}

de educação superior e associações de classe que tem por objetivo a formação continuada dos professores em exercício na rede pública de educação básica.

Dentre os cursos de mestrado do ProEB, quatro são oferecidos na modalidade EaD: Mestrado Profissional em Matemática em Rede Nacional -PROFMAT, Mestrado Profissional em Filosofia - PROF-FILO, Mestrado Nacional Profissional em

3 Ver http://uab.capes.gov.br/acessoainformacao/perguntas-frequentes. A finalidade da melhoria da qualidade do ensino nas escolas da educação básica pública brasileira, acrescenta a Capes, se desenvolve à medida em que “promove a formação continuada de professores das redes públicas de educação, no nível de pós-graduação stricto sensu, nas áreas da Educação Básica Brasileira; institui uma rede nacional para oferta de programas de mestrados profissionais promovidos por instituições de ensino superior públicas brasileiras de notória tradição na área de formação de professores e que sejam partícipes do Sistema Universidade Aberta do Brasil: valoriza as experiências advindas da prática do professor ao mesmo tempo que colabora, através dos trabalhos realizados, para o desenvolvimento de materiais e estratégias didáticas que ensejam a melhoria do desempenho de aprendizagem dos alunos; cria uma rede de reflexão sobre a realidade do Ensino Básico Público Brasileiro, apontando perspectivas de mudanças e respostas aos

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Ensino de Física – MNPPEF e Mestrado Profissional em Educação Profissional e Tecnológica em Rede Nacional – ProfEPT).

Com a publicação da Portaria n. 90 de 24 de abril de 2019 as instituições de educação superior que oferecem cursos de Mestrado e Doutorado presencial podem oferece-los a distância desde que submetidos a um processo de avaliação específico conduzido pela CAPES.

5. Os resultados da pesquisa

A pesquisa do caso brasileiro transitou pela análise de novas culturas de produção de conhecimento investigando o contexto nacional, na estrutura da educação superior brasileira, e o formato institucional de três instituições que oferecem cursos de pós-graduação na modalidade de educação a distância (EaD) atravessadas transversalmente pelas políticas de avaliação e regulação do Estado brasileiro através do Ministério da Educação.

No Brasil, são oferecidos, no âmbito da pós-graduação EaD 15.425 cursos lato sensu (especialização e aperfeiçoamento em diferentes áreas de conhecimento) e 5 programas stricto

sensu (mestrados semipresenciais que contam com 104

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Gráfico 1: Elaboração equipe UEL – Universidade Estadual de Londrina

Os dados apontam que as instituições de educação superior ajustam o seu desenvolvimento à especificidade da regulação desta modalidade, ao horizonte local, nacional e global das perspectivas que se desenham a partir das inovações tecnológi-cas e à peculiaridade que assumem os conceitos de inclusão e expansão nestas esferas e demandas de mercado.

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No caso dos cursos de pós-graduação stricto sensu, investigamos o desenvolvimento institucional da pós-graduação EaD na Universidade Federal de São Carlos (UFSCar),

no Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de São Paulo (IFSP) e na Universidade Estácio de Sá (UNESA). As três

insti-tuições encontram-se em São Paulo, um estado que reúne características especiais do ponto de vista do número de instituições universitárias existentes, das dimensões demo-gráficas para a pesquisa, da localização das universidades como também buscar a centralidade da formulação da política e do exercício da regulação o que nos permitiu selecionar atores

principais na elaboração, implementação e gestão da política de

pós-graduação a distancia. Escolhemos: (a) um Formulador nacional de Políticas Públicas; (b) um Gestor nacional de Políticas Públicas; (c) uma Liderança nacional de destaque na estrutura oferta educacional específica do Estado; (d) uma Liderança nacional de destaque na estrutura da oferta de Pós EaD na esfera pública; (e) uma Liderança nacional de destaque na estrutura da oferta de Pós-graduação em EaD na esfera privada; (f) um Gestor institucional de Pós EaD de IES Pública- Caso 14_{; (g) um Gestor institucional de Pós-EaD de IES Privada-}

Caso 25_.

Considerações finais

As principais características dos cursos e programas de pós-graduação a distância no Brasil assim também como seu

4 Formulário / instrumento de pesquisa acessível in: https://docs.google.com/forms/ d/18vW1mX3ERCFZKecu_O9ggnuGpHMykM8VusfWweoIRd8/edit

5 Formulário / instrumento de pesquisa acessível in: https://docs.google.com/forms/ d/10NLemBXwFvIhOKhvhr-KvqQdbUmXLqPUNZyeQUzr_wU/edit

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desenvolvimento histórico até o presente nos remetem à análise

temporal de desenvolvimento do marco regulatório e à importância

do papel homogeneizador que este assumiu no tempo.

Os exercícios comparativos envolvendo a análise de políticas públicas educacionais têm sido frequentemente subsidiados pela análise do marco regulatório e esta tem se convertido numa tendência teórico-metodológica nos estudos comparativos de políticas públicas. Duas propriedades podemos distinguir nesta afirmação: por um lado, a dependência cada vez maior do marco regulatório em sua capacidade de estruturar a implementação e a gestão da política pública atribuindo capacidade de decisão e responsabilidade sobre a implementação da política à determi-nada sequência de ações e por outro, os atores institucionais que possuem diverso grau e capacidade de decisão institucional diferenciando-se assim quando analisamos as esferas pública e privada.

A conjuntura atual de autonomia da oferta de cursos e locais pelas instituições mostra que a regulação sobre os cursos de pós-graduação lato sensu a distância no país provoca a conveniência do Poder Público de exercer sua responsabilidade de avaliação de qualidade, já que abdicou de alguns procedimentos para licença e autorização de funcionamento e instalação, em benefício da autonomia universitária.

Referências

Alves, João Roberto Moreira (2009), “A história da EaD no Brasil”, en Frederic M. Litto e Marcos Formiga (Org.), Educação a distância: o estado da arte. São Paulo, Pearson Education Brasil, pp. 9-13.

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Bell, Daniel (1977), O Advento da Sociedade Pós-Industrial: uma tentativa de previsão social. (Heloysa de Lima Dantas Trad.). São Paulo, Cultrix.

Guarezi, Rita de Cassia Menegaz e Matos, Marcia M. (2012), Educação

a distância sem segredos. Curitiba, InterSaberes.

Mello, Vanessa Vieira (2001), Regime Jurídico da Competência

Regulamentar. São Paulo, Dialética.Governo do Brasil - Congresso

Nacional (1996). Lei Federal 9394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional.

Governo do Brasil - Congresso Nacional (1996), Lei Federal 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional.

_____- Poder Executivo (1998), Decreto Federal 2.494, de 10 de fevereiro de 1998, que regulamenta o art. 80 da Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional. Revogado pelo Decreto Federal nº 9.057, de 2017.

_____- Poder Executivo (1998), Decreto Federal 2.561, de 27 de abril de 1998, que altera a redação dos arts. 11 e 12 do Decreto n. 2.494 de 10 de fevereiro de 198, que regulamenta art. 80 da Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional. Revogado pelo Decreto Federal nº 9.057, de 2017. _____- Poder Executivo (2005), Decreto Federal 5.622, de 19 de dezembro de 2005, que regulamenta o art. 80 da Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional. Revogado pelo Decreto Federal nº 9.057, de 2017.

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_____- CNE (2001), Resolução CNE/CES nº 1, de 3 de abril de 2001, que estabelece normas para o funcionamento de cursos de pós-graduação lato sensu, em nível de especialização.

_____- CNE (2007), Resolução CNE/CES nº 1, de 8 de junho de 2007, que estabelece normas para o funcionamento de cursos de pós-graduação lato sensu, em nível de especialização.

_____- Poder Executivo (2017), Decreto Federal 9.057, de 25 de maio de 2017, que regulamenta o art. 80 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional.

_____- CNE (2018), Resolução CNE/CES nº 1, de 6 de abril de 2018, que estabelece normas para o funcionamento de cursos de pós-graduação lato sensu, em nível de especialização.

_____- CAPES (2019), Portaria CAPES nº 90, de 24 de abril de 2019, que dispõe sobre os cursos de pós-graduação stricto sensu na modalidade a distância.

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Capítulo

2

El debate acerca de la

creación de la agencia de

aseguramiento de la calidad

universitaria en Uruguay

Enrique Martínez Larrechea Mabel Dávila

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El debate acerca de la creación de la agencia de asegu

ramiento de la calidad universitaria en Uruguay

Resumen

En esta presentación se discuten los principales motivos de debate sobre la creación de una agencia de aseguramiento de la calidad en Uruguay. En julio de 2019 el Poder Ejecutivo presentó al Poder Legislativo un nuevo proyecto de ley para la creación de un Instituto Nacional de Acreditación y Evaluación de la Educación Terciaria (INAEET). Este proyecto constituye el tercer intento, en diez años, por aprobar una ley de estas características. Los anteriores fueron frustrados por la falta de acuerdo entre los principales actores del sistema de educación superior sobre aspectos prioritarios vinculados a las carac-terísticas y los alcances de los procesos a implementar, la naturaleza jurídica del organismo, la integración de su consejo directivo, entre otros aspectos que se discuten a continuación a partir de la comparación entre los diferentes proyectos de ley. Se concluye que el actual proyecto sigue sin resolver estas cuestiones e incluso constituye un retroceso en algunos aspec-tos respecto al antecedente de 2014.

Palabras clave: Agencia de aseguramiento de la calidad, Evaluación, Acreditación, Regulación.

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Resumo

Esta apresentação discute as principais razões do debate sobre a criação de uma agência de garantia de qualidade no Uruguai. Em julho de 2019, o Poder Executivo apresentou ao Poder Legislativo um novo projeto de lei para a criação do Instituto Nacional de Acreditação e Avaliação do Ensino Supe-rior (INAEET). Este projeto constitui a terceira tentativa, em dez anos, de aprovar uma lei dessa natureza. Os anteriores frustraram-se com a falta de acordo entre os principais atores do sistema de ensino superior sobre aspectos prioritários relacionados às características e abrangência dos processos a serem implementados, à natureza jurídica do órgão, à inte-gração de seu conselho de administração, entre outros aspectos. Estes são discutidos abaixo com base na comparação entre os diferentes projetos de lei. Conclui-se que o projeto atual continua sem dar solução esses problemas e até constitui um revés em alguns aspectos em relação ao antecedente de 2014.

Palavras-chave: Agência de garantia da qualidade, Avaliação, Cre-denciamento, Regulamentação.

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Introducción

1

Uruguay constituye una excepción entre los países de la región dado que no cuenta actualmente con un organismo especializado para diseñar e implementar políticas de asegura-miento de la calidad. Esta situación influye en las capacidades institucionales para llevar adelante acciones en materia de evaluación y acreditación para el conjunto del sistema de educación superior. Entre otros, afecta los procesos de asegura-miento de la calidad de los posgrados, de la educación a distancia y, particularmente, de los posgrados a distancia.

En Julio del presente año el Poder Ejecutivo presentó al Senado el proyecto de ley de creación del Instituto Nacional de Acreditación y Evaluación de la Educación Terciaria (INAEET). Se trata del tercer intento de creación de una agencia de estas características desde la aprobación de la Ley General de Educación N° 18.437 sancionada en 2008 que preveía y estable-cía lineamientos para tal fin. Las propuestas anteriores de creación de una Agencia para la Promoción y el Aseguramiento de la Calidad en 2009 -reingresado con leves ajustes en 2010- y de un Instituto Nacional de Acreditación de la Educación Terciaria en 2014, se vieron frustradas ante las dificultades pa-ra acordar sobre algunos temas cruciales por parte de los principales actores involucrados.

El proyecto actual llega al parlamento con algunas diferencias respecto a sus antecesores, aunque más que el producto de un largo proceso de maduración del sistema y de un reconocimiento de la necesidad de institucionalizar las políticas de evaluación, parece el fruto de algunos improvisados

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acuerdos políticos tendientes a resolver la disputa por espacios de poder.

A continuación se analizan estos aspectos con énfasis en los principales temas de debate, los modos en que fueron resueltos y cómo reflejan las posturas y acuerdos entre los actores en las distintas instancias de presentación de proyectos ante el Parlamento.

Fragmentación del sistema de educación

superior y segmentación de los procesos de

evaluación

Las dificultades para institucionalizar programas globales para el conjunto del sistema de educación superior y crear organismos que puedan llevar adelante acciones de asegu-ramiento de la calidad en Uruguay, tiene que ver con sus peculiares antecedentes históricos y con la asimetría entre sus subsectores, entre los que predomina una universidad pública que durante muchas décadas constituyó en sí misma el “sistema de educación superior”. Se trata de una universidad pública estatal, metropolitana, concentrada en la capital, organizada históricamente como una federación de facultades que fue asumiendo diferentes denominaciones, guiadas por un ethos profesionalista y aplicado, típico de la universidad napoleónica (Dávila y Martínez Larrechea, 2009).

La forma de gobierno de la educación tiene rango constitucional de acuerdo al artículo 202 que establece que “La Enseñanza Pública Superior, Secundaria, Primaria, Normal, Industrial y Artística, serán regidas por uno o más Consejos

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Directivos Autónomos”. Si bien la interpretación de este artículo siempre suscitó controversias, los Consejos Directivos a cargo de los distintos niveles de enseñanza se constituyeron en organismos autónomos e independientes entre sí. En el ámbito de la educación superior la actual Universidad de la República (UdelaR) fue la única institución pública hasta hace pocos años. Por estas razones los procesos y las políticas de evaluación de la calidad se implementaron siguiendo una lógica de fragmentación. La UdelaR debido a su autonomía académica y de gestión, pudo crear sus propios mecanismos de autoeva-luación a través de la Comisión de Evaautoeva-luación Institucional. Las universidades e institutos privados fueron regulados por el Ministerio de Educación y Cultura (MEC) a través de la aplica-ción de una reglamentaaplica-ción más administrativa que académica reformulada a través de sucesivos decretos. En efecto, el MEC se orientó a la puesta en marcha de un mecanismo de inspección de las universidades privadas, de carácter administrativo, pero “tomando en préstamo” ciertos rasgos propios de los procesos académicos de evaluación, basados en autoevaluación y en pares académicos. El resultado es un mecanismo híbrido, sin una conceptualización adecuada y con una clara orientación a la limitación de la educación universitaria privada. Poste-riormente se sumaron las experiencias de evaluación regional como el Mecanismo experimental de acreditación regional de carreras de grado para el reconocimiento de los títulos (MEXA) y el Sistema de Acreditación Regional de Carreras Universitarias para el reconocimiento regional de la calidad académica de las respectivas titulaciones en el Mercosur y países asociados (ARCUSUR) implementadas a través del Mercosur Educativo.

La ley de educación N° 18.437 sancionada en diciembre de 2008 contiene algunas disposiciones generales sobre la educa–

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preveían la presentación de un proyecto de ley de creación de una Agencia de Promoción de la Calidad de la Educación Terciaria (APACET). En 2009 el gobierno remitió al parlamento un proyecto de ley de creación de una agencia de “promoción de la calidad” y la acreditación que no fue considerado en esa oportunidad. En 2010, con algunas variantes -se suprimió la mención al carácter arquetípico de la universidad estatal- se reiteró el proyecto, que recibió rápidamente la crítica del sector privado, de los partidos de oposición y aun de legisladores oficialistas (Dávila y Martínez Larrechea, 2009).

Los cuestionamientos se centraban fundamentalmente en el carácter diferencial de los procesos aplicados a ambos sub-sistemas. La UdelaR en virtud de su autonomía mantenía la ca-pacidad de adherir voluntariamente a la evaluación institucio-nal, mientras que las instituciones privadas estaban obligadas a someterse a los procesos de acreditación que ejercían una suerte de potestad de regulación y supervisión institucional. A su vez, la UdelaR como parte del consejo directivo de la agencia de evaluación tendría la capacidad de regular a las demás insti-tuciones.

Ello explicaba la ausencia, en todo el documento, de la evaluación -autoevaluación y evaluación externa por pares- como aspectos centrales. Todo el peso de la iniciativa recaía en la acreditación pensada más como elemento disciplinador del sector privado y de otros aparatos del estado. Tampoco se preveía que estos procesos condujeran a generar instituciones autónomas en el sector privado. No era un proyecto pensado desde la lógica de promoción de la calidad universitaria.

La UdelaR, por su envergadura, es una fuerza ineludible de estímulo para el mejoramiento de la calidad. Sin embargo, ese rol debe ser cumplido por ella, no por medio de la estrategia

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equivocada de la extensión de su influencia política, como co- reguladora de los otros subsistemas -que desnaturaliza su mi-sión y su equidad- sino en razón de la obtención de indicadores de alta calidad, cuya imitación debería requerirse a los demás actores (Dávila y Martínez Larrechea, 2009).

Continúa la confusión entre regulación y

evaluación

En los últimos años se registraron cambios en el sistema de educación superior pública con la creación de la Universidad Tecnológica en 2012 y el crecimiento de la oferta de cursos terciarios tecnológicos y de formación docente por parte de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP).

El proyecto más reciente de creación de un instituto na-cional de aseguramiento de la calidad tiene, aparentemente, algunas diferencias en lo referido a los aspectos mencionados anteriormente, dado que los procesos serían voluntarios para todas las instituciones. Según el artículo 3, el INAEET tiene como competencia en primer lugar acreditar a las institucio-nes de enseñanza terciaria universitaria y no universitaria pú-blicas y privadas que voluntariamente se presenten, así como sus unidades académicas y sus carreras. En segundo lugar, también se ocuparía de desarrollar procesos de evaluación de las instituciones, sus unidades académicas y sus carreras a so-licitud de aquellas.

Adicionalmente, el nuevo proyecto también establece en el artículo 18 que las evaluaciones realizadas en los procesos de

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a funcionar como tales, sus unidades académicas o sus carreras, deberán ser tenidas en cuenta por el MEC en los procesos que éste regula. A partir de las evaluaciones realizadas y de la información generada por INAETT, los trámites que las insti-tuciones realicen ante el MEC serán simplificados o abreviados con respecto a los que realicen sus equivalentes no acreditados. Estos trámites incluirán la actualización periódica de infor-mación y las modificaciones a planes de estudios para incorporar cambios identificados en el proceso de acreditación. Sin embargo, cumplido el plazo de otorgamiento de la acreditación sin que las instituciones terciarias privadas soliciten ingresar nuevamente en un proceso de acreditación con el alcance correspondiente (institucional, unidad académica o carrera), éstas deberán dar cumplimiento estricto a la normativa vigente.

De esta forma, los procesos de aseguramiento de la calidad no implican cambios sustanciales con respecto a los proyectos de ley anteriores. Los efectos sobre la calidad serían limitados a seis años en el caso de las instituciones privadas, que además seguirían sin tener autonomía para crear carreras e implementar otro tipo de acciones institucionales.

Es fácil constatar si una cierta institucionalidad promueve o no la calidad y la autonomía de las instituciones. Alcanza con ver cuáles serían las consecuencias del juicio de acreditación. Para el actual proyecto de INAEET, la acreditación no conduce a una mayor autonomía de las instituciones privadas (como la posibilidad de establecer libremente programas o carreras) sino solo a que se “considere” esa acreditación para que se simpli-fiquen o abrevien ciertos trámites de actualización de infor-mación o de reconocimiento de carreras; es decir, se insinúa, solo eso, la posibilidad de un cierto (o incierto) talante supues-tamente benevolente, que no tiene ningún tipo de asidero normativo. La acreditación en este proyecto es la etapa previa a

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una serie infinita de procesos de acreditación, aparentemente voluntarios, pero convenientemente reforzados por la velada amenaza del artículo 18: en caso de no presentarse nuevamente a la acreditación, las instituciones deberán “dar cumplimien-to estriccumplimien-to a la normativa vigente”, es decir, la del decrecumplimien-to N°104/2014 que establece los procedimientos para la evaluación y acreditación de la educación terciaria privada. Parece que esta normativa es al fin y al cabo más “exigente” que la acreditación (Martínez Larrechea, 2019).

En este sentido, resulta confusa la diferenciación legal entre el Decreto 104/2014 y la ley de creación del INAEET que puede dar lugar a contradicciones y superposiciones legales dado que el proyecto establece la derogación de todos los reglamentos que se contrapongan.

Por otro lado, se construye un pesado y costoso sistema de acreditación sin que el haber garantizado la calidad de una institución o un programa conduzca a ningún tipo de efecto virtuoso en la cultura de la evaluación ni en los niveles de autonomía. No solo esto es injusto con el sector privado. Es injusto con instituciones y/o programas de educación superior pública, los que en caso de obtener la acreditación deberían ser estimulados por alcanzar niveles de calidad (o de excelencia, como en otros países). Tampoco es justo con los contribuyentes uruguayos que deben financiar este nuevo organismo admi-nistrativo que no parecería cumplir funciones diferenciales con respecto a los existentes.

(46)

La discusión sobre la naturaleza jurídica

y los mecanismos de control del nuevo

organismo

Uno de los principales debates conceptuales inherentes a la creación de la agencia de aseguramiento de la calidad tiene relación con su naturaleza jurídica. Con el actual proyecto se trataría de una persona jurídica de derecho público no estatal. En el proyecto inicial presentado en 2009 la denominada entonces Agencia para la Promoción y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Terciaria (APACET) también asumía la figura legal de persona jurídica de derecho público no estatal. Esta situación se modificó en 2014 con la presentación de un proyecto que proponía la creación de un Instituto Nacional de Acreditación y Evaluación de la Educación Terciaria como órgano desconcentrado del Poder Ejecutivo que estaría bajo la órbita del MEC y tendría autonomía técnica.

Esta última es la figura legal de otras agencias de aseguramiento de la calidad en los países de la región. Por ejemplo, en el caso de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) de Argentina, de acuerdo a la Ley de Educación Superior N° 24.521 se trata de un organismo descentralizado que funciona en jurisdicción del Ministerio de Cultura y Educación.

De acuerdo con Landoni (2010) la figura de la persona pública no estatal era sostenida por la UdelaR, mientras que el órgano desconcentrado dentro del MEC era la opción que preferían las universidades privadas. El argumento esgrimido por la universidad estatal se basó en la necesidad de otorgar autonomía a la nueva agencia dado que debía pronunciarse

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respecto de la propia UdelaR que es una institución que tiene un estatuto autonómico.

En efecto, con respecto al proyecto de ley presentado en 2014 la Asamblea General del Claustro (AGC) en su sesión del día 18 de marzo de 2015 resolvió con respecto al Proyecto de Ley de creación del Instituto Nacional de Acreditación y Evaluación de la Educación Terciaria:

“Expresar la voluntad de la AGC en cuanto a que la normativa legal debería contemplar los aspectos que se relacionan con la búsqueda de una mayor independencia y autonomía de los poderes políticos en cuanto a la integración de sus órganos, a su organización formal y en cuanto a sus definiciones conceptuales básicas. La AGC comparte también las consideraciones de la Comisión Central de Evaluación de agosto de 2014 en el sentido que “es más adecuada una agencia más autónoma y con una integración similar a la prevista en la APACET” y manifiesta su preocupación en cuanto a la imprecisión de ciertas definiciones conceptuales del proyecto, que hacen al concepto de “calidad”, que queda indirectamente ligado a las concepciones del poder político, y hace vislumbrar un escenario de pérdida de autonomía técnica de las instituciones educativas.”

En tanto, en el actual proyecto de ley se fundamenta la figura jurídica de derecho público no estatal con el argumento de que la autonomía técnica y profesional del Instituto será la garantía pública para que las resoluciones que se adopten sean consideradas y aceptadas por toda la sociedad, especialmente por las partes interesadas. Sin embargo, el problema de la persona pública no estatal es que no está sometida a los procesos regulares de revisión de la legalidad de sus decisiones y se