FACULTAD DE CIENCIAS HUMANAS
LICENCIATURA EN RELACIONES INTERNACIONALES
INTEGRACION ENERGETICA EN AMERICA
LATINA Y EL CARIBE
(1960-2015)
Tesista: Denk, Nicolás Martín
Director: Lic. Luchetti, Javier
TESIS PARA ALCANZAR EL GRADO DE LICENCIADO EN
RELACIONES INTERNACIONALES
1 Agradecimientos
A mis padres por el aliento y apoyo constante a lo largo de todos estos años de carrera. A mi director Javier Luchetti, por su predisposición y paciencia.
A los amigos que me dio la carrera, especialmente a Agus y Pili.
A la Facultad de Ciencias Humanas y al cuerpo docente y no docente que componen la carrera de Relaciones Internacionales.
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INDICE
INTRODUCCIÓN ... 4
Planteo del problema ... 4
Objetivos generales y específicos ... 5
Propósito de la tesis y justificación ... 5
Explicación del contenido y límite de la tesis ... 6
Fuentes y procedimientos empleados ... 7
Cuestiones terminológicas ... 7
Marco teórico ... 9
CAPITULO 1 (1960-1990) ... 15
1.1 Contexto político, social y económico ... 15
1.2 Acuerdos y organizaciones ... 22
1.2.1 El nacimiento de ARPEL ... 25
1.2.2 Acuerdo de Puerto Ordaz ... 26
1.2.3 Organización Latinoamericana de Energía... 27
1.2.4 Acuerdo de San José ... 28
1.3 Conclusiones del capítulo ... 30
CAPITULO 2 (1990-2000) ... 32
2.1 Contexto político, social y económico ... 32
2.2 Acuerdos y organizaciones ... 36
2.2.1 Área de Libre Comercio de las Américas ... 37
2.2.2 Iniciativa Energética Hemisférica ... 39
2.2.3 ARPEL ... 53
2.3 Conclusiones del capítulo ... 55
CAPITULO 3 (2000-2015) ... 56
3.1 Contexto político social y económico ... 56
3.2 Acuerdos y Organizaciones ... 61
3.2.1 Acuerdo de Caracas ... 61
3.2.2 Unión de Naciones Suramericanas ... 62
3.2.3 Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América ... 69
3.2.4 Petroamérica ... 87
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3.2.6 Anillo energético ... 100
3.2.7 Gasoducto del Sur... 100
3.2.6 ARPEL ... 100
3.3 Conclusiones del capítulo ... 106
CONCLUSIONES FINALES ... 107
BIBLIOGRAFÍA... 110
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INTRODUCCIÓN
Planteo del problema
La integración en materia energética se ha vuelto, en estos últimos años, una cuestión central en la agenda política de la mayoría de los Estados latinoamericanos. Reflejo, en gran parte, de la preocupación por el aumento de la demanda de petróleo y gas, la inestabilidad política en los países productores, y los efectos de las guerras en Medio Oriente y, por consiguiente, en el mercado mundial del petróleo. Aunque inmersa en esta realidad global, la geopolítica de la energía en América Latina y el Caribe presenta rasgos propios.
Dentro de América Latina, históricamente, los hidrocarburos han sido la fuente energética principal utilizada por los Estados para asegurarse sus desarrollo, pero no todos cuentan con las mismas capacidades; en este sentido, coexisten países con grandes reservas de petróleo y gas, algunas de ellas apenas explotadas, y países con crecientes demandas de energía que, de no ser satisfechas, ven amenazado su crecimiento económico. Este hecho que a simple vista parece brindar innumerables potencialidades para el desarrollo complementario y cooperativo, no obstante, presenta otras limitaciones como las disparidades en los modelos energéticos utilizados por cada Estado. Incluso dentro mismo del grupo conformado por quiénes cuentan con importantes ventajas, dadas por la posesión de cuantiosas reservas o grandes explotaciones, las diferencias en cuanto a las formas de llevar adelante las políticas energéticas son notables.
“ciertamente, la cuestión energética es un área de problemáticas asociada a la cada vez más acuciante escasez de recursos hidrocarburíferos no renovables […] una matriz energética hoy dominada por el petróleo y el gas como fuentes primarias de energía en la mayoría de los países de la región, plantea un gran dilema que podrá leerse en el mediano plazo en términos de mayor vulnerabilidad estratégica, estrangulamiento del crecimiento económico y crisis político-sociales recurrentes”. (Gustavo O. Lahoud 2005:11)
Como veremos, solo entre Venezuela, Brasil y México se concentra el 95% de las reservas regionales de petróleo (siendo el primero de ellos el de mayor porcentaje con el 88%) y el 80% de las reservas de gas natural. Asimismo, juntos son responsables del 75% de la producción regional de petróleo y el 47 % de la producción de gas; dentro de este ultimo los niveles de producción son más parejos que en el caso del petróleo, incluso Venezuela pese a poseer las mayores reservas es el que menos produce de los tres. (Análisis propio sobre la base de datos de 2015 del British Petroleum Statical Review of World Energy)
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capacidades de producción, la región también se halla notablemente polarizada entre quienes cuentan con excedentes exportables y quienes por el contrario necesitan importar los recursos para su normal desarrollo. Como analizaremos, dentro del reducido grupo de exportadores netos encontramos a Venezuela, Colombia, México, Trinidad y Tobago, Ecuador y Bolivia. El resto de los 27 países que conforman la Organización Latinoamericana de Energía (OLADE) son importadores netos de hidrocarburos, incluyendo a importantes productores como Brasil y Argentina, cuestión que evidencia la falta de correspondencia entre altas producciones y excedentes exportables (Fuente: Revista Mercado. http://www.mercado.com.ar/notas/economa-y-poltica/8019756/amrica-latina-depende-mucho-del-petrleo. Consultado el 21/12/15).
No obstante, como se dijo antes, pese a estas grandes divergencias entre Estados productores y Estados consumidores e importadores y exportadores, América Latina y el Caribe conforman un escenario sumamente especial para la proliferación de acuerdos de integración energética dada la amplia variedad de recursos con los que cuenta la región y el gran potencial de demanda que se halla dentro de la misma.
Objetivos generales y específicos
Objetivos generales:
Investigar acerca de las potencialidades de los Estados de la región en torno a la posesión, producción y consumo de petróleo y gas.
Analizar los acuerdos de integración energética regional latinoamericana con base en petróleo y gas.
Objetivos específicos:
Examinar la relación existente entre reservas, producción y consumo de los países y las Iniciativas nacidas por voluntad de éstos.
Observar cuál ha sido la tendencia dominante dentro la región de América Latina y el Caribe en materia de integración energética, si se ha preferido trabajar en desarrollos de integración bilateral o multilateral, o si por el contrario, se han privilegiado desarrollos autónomos.
Propósito de la tesis y justificación
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En función de lo desarrollado, la presente investigación partirá desde una hipótesis central y una secundaria:
La hipótesis central es que hoy un nuevo paradigma privilegia la autosuficiencia y la independencia energética, alejándose de los principios que promueven la integración regional.
La hipótesis secundaria es que no ha habido a lo largo de la historia latinoamericana un consenso pleno acerca de qué política adoptar en torno a la posesión, explotación y comercialización de petróleo y gas.
Explicación del contenido y límite de la tesis
El tema de tesis se desarrollará desde la década de 1960 al año 2015 y girará en torno a las relaciones entre Estados basadas en dos componentes de la energía no renovable como son el petróleo y gas. Para el estudio de esas relaciones, al comienzo de cada capítulo expondremos el contexto político, social y económico dentro del cual presentaremos las características geológicas y económicas (reservas, producción y consumo) de los estados referentes en el área energética en cuestión para, con esta información, poder realizar el relevamiento de los acontecimientos más importantes en torno a la integración energética, es decir, el estudio de los proyectos, acuerdos y tratados. El trabajo finalizará con el análisis del vínculo o no entre los Estados de América Latina y el Caribe en el campo energético y, el posible rumbo que la política energética regional pueda tomar de cara al futuro.
En función de los interrogantes, objetivos e hipótesis planteados, se propone la estructuración del trabajo de tesis en un total de tres capítulos. El capítulo I comenzará con una contextualización general del escenario dentro del cual se desarrollará el trabajo, para continuar con el análisis de las potencialidades de los principales países dentro del campo energético, específicamente petróleo y gas. En concreto analizaremos sus reservas, producción y consumo. Para finalmente concluir con el desarrollo de los antecedentes latinoamericanos en integración energética, es decir, los acuerdos y proyectos nacidos por voluntad de los anteriores y con base en petróleo y gas. El capítulo comprenderá desde la década de 1960 a 1990.
Dado que en 1990 se produce un quiebre en el modelo de integración regional, el segundo capítulo tratará las mismas cuestiones que el capítulo precedente pero bajo un nuevo contexto político, social y económico regional, particularmente evidente en los nuevos proyectos de integración. El capítulo contemplará desde la década de 1990 a 2000.
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descripción de ese contexto, así como de las capacidades energéticas de cada uno de los países y el posterior análisis de sus implicancias en los proyectos de integración.
Como veremos dentro de cada capítulo, el análisis de ciertas cuestiones como la evolución geológica de los países de la región así como otros datos que consideremos relevantes será acompañado del uso de tablas. No obstante, es preciso aclarar que al final del trabajo y dentro del apartado “Anexos” hallaremos otras tablas, también importantes pero que no hacen al objeto de los capítulos tratados sino a modo de complemento de la información arrojada por los mismos.
Fuentes y procedimientos empleados
Las características de este estudio llevan a la utilización de una combinación de tipos de investigación: explicativa, normativa, descriptiva, sujeta esencialmente a fuentes documentales de carácter oficial, así como también, diarios y revistas especializadas, entrevistas, discursos públicos y, por supuesto, organismos internacionales relacionados con el área energética como la Organización Latinoamericana de Energía (OLADE), la Asociación Regional de Empresas de Petróleo y Gas Natural de América Latina y el Caribe (ARPEL), entre otros.
Cuestiones terminológicas
El presente trabajo de tesis será un análisis histórico de la integración energética regional a partir de la década de 1960, con base en fuentes fósiles (o no renovables), específicamente petróleo y gas. La consideración de 1960 como punto de partida radica en la importancia que para nuestro estudio ha tenido la proliferación de las primeras organizaciones tendientes al estudio del mercado energético de América Latina las cuales, a su vez, acabaron dando lugar al nacimiento de los primeros acuerdos energéticos.
El foco central, como se deduce del párrafo anterior, estará planteado en la integración, la cual conceptualmente hablando resulta un tanto compleja de definir, cuánto más su utilización. Para Andrés Malamud…
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Dentro de ese subconjunto denominado “integración” hallamos un tipo particular, la integración energética, la cual también presenta mucha dispersión o fragmentación teórica. Como veremos, se puede hablar de integración energética, por ejemplo, cuando se comparten determinados recursos mediante la simple suscripción de acuerdos bilaterales o multilaterales, pero también cuando se da a través de medios más específicos como los expuestos en la definición dada por la ALADI, para la cual la “integración energética responde a interconexiones estratégicas de las redes de energía en corredores internacionales que, bajo un marco normativo común y servicios adecuados, permite su circulación ágil y eficiente dentro de un determinado espacio de integración”.
Diego Mansilla también, haciendo uso de esta falta de consenso conceptual, sostiene que “la integración energética puede referirse al simple comercio internacional de energía o a una real planificación y coordinación de acuerdo a las capacidades y necesidades de los pueblos. (2011:2).
Por su parte, en una visión más conciliadora entre uno y otro extremo, Elsa Cardozo argumenta que “la integración energética no es vista como una alianza (frente a) sino como un régimen (negociado con), cuyo objetivo nacional es lograr condiciones de autonomía y cuya meta regional es crear un espacio de complementación y estabilidad” (Elsa Cardozo; 2006:2).
Puesto que nuestro objetivo no es debatir el correcto uso del término “integración energética”, el presente trabajo se desarrollará teniendo en cuenta la integración energética bajo esta última óptica, permitiéndonos trabajar bajo un mismo significado los diferentes extremos, puesto que veremos proyectos como el Plan San José, quizás más cercano a la definición de Mansilla, pero también trataremos otros más ambiciosos y cercanos a la definición dada por la ALADI, como la IEH o la Iniciativa Petroamérica. Indistintamente, tomaremos a ambos como desarrollos de integración energética y los circunscribiremos a la contextualización periódica aportada por el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI) según el cual, cuatro períodos han caracterizado la evolución histórica de la integración en la región (CARI; 2012:2). Los mismos guiarán el desarrollo del trabajo en ésta área, actuando como marco general de referencia a partir de los cuales desarrollaremos los diferentes capítulos. En este punto cabe señalar que, tanto el primer período como el segundo formarán parte del capítulo I del trabajo de tesis puesto que la estructuración de éstos responde a quiebres en los modos de llevar adelante la integración dentro de la región, no habiendo entre la periodización 1 y 2 del CARI ejemplo de ello.
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4) Cuarto período: Cambio de rumbo (2000-2015)
Partiremos de un análisis macro, es decir, aquellas cuestiones generales, como el marco dentro del cual se van a desarrollar las diferentes políticas energéticas llevada adelante por los actores estatales, para pasar a un análisis más exhaustivo con el desarrollo de las reservas, producción y consumo de esos mismos actores durante los años de estudio. El fin será obtener, la relación (o no) entre las políticas energéticas regionales y las capacidades y rol de cada actor, cuestiones centrales para comprender, al final del trabajo, como ha sido el vínculo histórico regional que ha ligado, en materia energética, a los países de América Latina y el Caribe, específicamente en torno al petróleo y gas.
Integración: La integración puede definirse como un proceso por el cual los Estados nacionales "se mezclan, confunden y fusionan voluntariamente con sus vecinos, de modo tal que pierden ciertos atributos fácticos de la soberanía, a la vez que adquieren nuevas técnicas para resolver conjuntamente sus conflictos" (Ernst B. Haas; 1971:6). A esta definición clásica de Ernst Haas debe agregarse que “lo hacen creando instituciones comunes permanentes, capaces de tomar decisiones vinculantes para todos los miembros” (Malamud y Schmitter; 2006:17).
Integración energética: Cómo se planteó en párrafos anteriores, el termino que guiará el trabajo nos lo provee Elsa Cardozo al afirmar que la “integración energética es un régimen (negociado con), cuyo objetivo nacional es lograr condiciones de autonomía y cuya meta regional es crear un espacio de complementación y estabilidad” (Elsa Cardozo; 2006:2)
Offshore: Término inglés que significa costa afuera. Se refiere a las actividades petroleras que se realizan en la plataforma continental y en aguas internacionales.
Onshore: Opuesto al termino anterior, es la actividad petrolera que se realiza en tierra o costa adentro.
Marco teórico
Como nos permite deducir la periodización realizada por el CARI, la integración en América Latina ha sido producto de un proceso histórico donde la expresión de ideales y estrategias que han ido evolucionando, con distintos resultados, permite identificar ciertos períodos concretos, congruentes con la compleja amalgama del pensamiento en las relaciones internacionales.
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la generación de libertadores y miembros de la elite política e intelectual de esos años desarrolló una conciencia integracionista, pero sin una estrategia adecuada para realizar la unidad latinoamericana. Existía la visión y la idea en aquellos personajes de hacer de América Latina la Patria Grande, una unidad geográfica cultural e histórica. La segunda etapa correspondió a la época de formación y desarrollo de los nacionalismos latinoamericanos, periodo que va desde la desaparición de la citada generación de Libertadores hasta el advenimiento de la Primera Guerra Mundial. “En este periodo se propaga la desintegración y fragmentación, a medida que se van consolidando los nacionalismos”, que solo se romperá en pos de la conciencia integracionista ante el percibimiento de peligros externos.
La tercera de las etapas se desarrolló desde los años 20 hasta fines de los 70 y, según Lagos, responde a la época de desarrollo de la conciencia integracionista a nivel político, con una estrategia de penetración partidaria. La política antiimperialista fue uno de esos motores de integración. La cuarta etapa corresponde a un periodo donde la corriente integracionista logra plasmarse en estrategias de tipo económico, al principio de alcance limitado pero que con el correr del tiempo alcanza valor global. Corresponde al periodo en el cual el pensamiento cepalino comienza a cuajar en los primeros modelos de integración como el Mercado Común Centroamericano (MCCA) y la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC).
La última de las etapas por su parte, corresponde a los años 60 y 70, donde se alcanzó una conciencia y estrategia global en torno a la integración económica, política e intelectual, algo así como la síntesis y proyección de todas las anteriores. Esta etapa, de la cual surgirán las reformulaciones de ALALC (transformación en ALADI y Pacto Andino) dará sustento teórico-conceptual a una nueva dimensión, compleja y global de la integración. América Latina, una gran nación deshecha que podía ser reconstruida sobre la base de dos pensamientos esenciales: la superación del subdesarrollo y, la lucha por la autonomía y el antiimperialismo. Este pensamiento era promovido, principalmente, por tecnócratas como Raúl Prebisch y organismos multilaterales como la CEPAL.
Por su parte, Bernal-Meza ha sustentado la idea de que contemporáneamente, y derivado de la realidad política y económica latinoamericana,
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ejemplo de paradigma ha sido el “regionalismo abierto”” (Raúl Bernal-Meza; 2005:49).
Este paradigma hizo eclosión en la región a partir de los noventa, en particular propiciado por el nuevo contexto mundial posguerra fría. En palabras de Sanahuja (2005:76) el regionalismo abierto era la respuesta de parte de los países de América Latina ante la globalización y el consiguiente “riesgo de marginación de regiones que, como América Latina, perdían importancia estratégica al desaparecer la dinámica de bloques” En este sentido, la integración regional era vista como el mejor instrumento para promover la competitividad internacional y ganar peso negociador frente a los países más desarrollados.
Según la Comisión Económica para América Latina, el “regionalismo abierto” podría definirse como
“…el proceso de creciente interdependencia económica a nivel regional, impulsado tanto por acuerdos preferenciales de integración, como por otras políticas en un contexto de creciente apertura y desreglamentación, con el objeto de aumentar la competitividad de los países de la región y de constituir, en la medida de lo posible, un cimiento para una economía internacional más abierta y transparente. Con todo, de no producirse ese escenario optimo, el regionalismo abierto de todas maneras cumpliría una función importante, en este caso un mecanismo de defensa ante los efectos de eventuales presiones proteccionistas en mercados extrarregionales” (CEPAL; 1994:8 en José A. Sanahuja 2005:77).
Esta formulación de “regionalismo abierto” planteada por la CEPAL en 1994 sugería la conformación de mercados regionales relativamente abiertos pero manteniendo un margen preferencial para los socios, basados en una liberalización amplia en términos de sectores y de países, en la estabilidad macroeconómica, y con políticas activas y marcos reguladores que promovieran una “competitividad auténtica”, basada en la transformación productiva y la incorporación del progreso técnico, y no en una “falsa competitividad” derivada de los bajos costes laborales, la externalización de costes ambientales, o las bajas cargas fiscales. (Ibídem; 2005:78).
No obstante estos planes, entrado el nuevo siglo, la integración con base en el regionalismo abierto parecía haber llegado a su fin. Problemas bilaterales –como el conflicto por la papeleras entre Uruguay y Argentina, las disputas por el suministro de gas entre Argentina y Chile, o las diferencias entre Brasil y Bolivia en torno a los activos de Petrobras- hacían de la integración una cuestión superflua; mientras en la teoría y discursos de las cúpulas gobernantes de cada uno de los países las negociaciones propugnaban por un mayor acercamiento regional, en la practica la retórica era estancamiento e involución.
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cambios en el contexto internacional y regional, como la nueva estrategia de acuerdos bilaterales de Estados Unidos y la Unión Europea, y en particular con los procesos de cambio político que experimenta América Latina, y su visible “giro a la izquierda”. En el marco de este debate, a menudo muy polarizado ideológicamente, se ha planteado abiertamente el agotamiento de la integración basado en el “regionalismo abierto” y aparecen nuevos “ejes” de integración, como la energía…” (Ibídem; 2005:82).
Con esas palabras se refería Sanahuja a los cambios que se evidenciaban dentro de la región; la integración parecía estar cambiando en forma y contenido, se avecinaba un nuevo tipo de integración particularmente importante para las energías. Era el momento del regionalismo posliberal o post-neoliberal (Andrés Serbin; 2010:5).
Este nuevo escenario, como veremos, presenta notorias diferencias respecto al tipo de regionalismo que caracterizó al periodo precedente. En primer lugar hay un retorno al rol protagónico del Estado y, junto a ello, la reafirmación de la soberanía nacional cuya manifestación más evidente responde al rechazo a la conformación de una autoridad supranacional que implique sesión de soberanía por parte de los Estados. En segundo lugar, y evidente sobre todo en Sudamérica, la conformación de un espacio ideológicamente común y en clara contestación y rechazo a la política norteamericana. No obstante esto, el nuevo modelo lejos de ser un marco homogéneo se halla notablemente fragmentado y una de las causas principales responde, precisamente, a la negativa frente a la sesión de soberanía, ocupando dentro de ella un rol protagónico la energía.
En este sentido, Klaus Bodemer (2010:200) sostiene que la mayoría de los analistas coincide en que en la región “tiende a prevalecer una visión de la integración energética poco amplia, muchas veces restringida y encapsulada en las categorías del pensamiento neorrealista”, es decir en una reiteración del discurso de la soberanía y el interés nacional, con lo cual se convierte no solo en un potencial factor de fragmentación regional, sino también en un potencial factor de conflictos entre los Estados y en el seno de los mismos. De hecho, si bien existe una alta complementariedad energética entre los países de la región, la integración existente es muy baja (Ricardo Sennes y Paula Pedroti; 2008:529). Los mismos autores señalan que la tendencia al nacionalismo ha tenido tres efectos perversos: 1) la inclinación hacia la construcción de modelos energéticos poco eficientes, 2) la definición de estrategias que, en forma paradójica, resultan vulnerables a las variaciones del contexto internacional o regional; 3) la acción contraria a la integración regional. (Ibídem.; 545-556).
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Además de la cuestión energética y temas sociales, este nuevo regionalismo incorpora algunos temas que remiten tanto al desarrollo de una infraestructura vial y de comunicaciones –por ejemplo los proyectos enmarcados dentro de la iniciativa IIRSA- como a la cooperación en finanzas, medio ambiente, seguridad y defensa, etc. Si bien esta nueva fase de integración regional se hallaba, como sostiene Andrés Serbin (2010:14-15), en una etapa de transición, ya era posible evidenciar ciertos matices y rasgos comunes. En primer lugar la marcada politización de la agenda regional y un desplazamiento de los temas comerciales y económicos. En segundo lugar, como ya se dijo, un evidente retorno del Estado, tanto en las relaciones exteriores como en las políticas sociales y de desarrollo. En tercer lugar y asociado a los dos anteriores puntos, se evidencia un retorno de la agenda del desarrollo, en un claro distanciamiento de los postulados del Consenso de Washington. A estos tres hechos se pueden agregar como vimos, los nuevos temas de la agenda regional y la creciente importancia de la cooperación sur-sur (Ibídem.; 16-17)
Respecto al tema energético, la integración resulta sumamente compleja. La misma ha estado en la agenda de los países al menos durante los últimos 50 años. Prueba de ello es la relevancia que para el tema han tenido la creación de importantes organizaciones nacidas a partir de la década de 1960 como la Comisión de Integración Eléctrica Regional (CIER), la hoy denominada Asociación Regional de Empresas del Sector Petróleo, Gas y Biocombustibles en Latinoamérica y el Caribe (ARPEL); la Organización Latinoamericana de Energía (OLADE) de 1973, o los diferentes proyectos y alternativas de complementación desarrollados por los Estados como el Plan San José, la Iniciativa Energética Hemisférica (IEH), el Acuerdo de Caracas o el Proyecto Petroamérica, todos enmarcados dentro del mismo objetivo, promover la integración.
“Los avances en la cooperación e integración energética de la región, tienen básicamente lugar en la construcción de interconexiones eléctricas y gasíferas, así como en los acuerdos de suministro de hidrocarburos en condiciones preferenciales. Entre estos últimos se encuentran el Acuerdo de San José, el Acuerdo de Cooperación Energética de Caracas y, especialmente, Petrocaribe. Asimismo, en el marco de Petroamérica, iniciativa del gobierno de Venezuela, han tenido lugar importantes acuerdos de complementación económica, participación conjunta en la construcción de refinerías, provisión de combustibles, entre otros.” (Ariela Ruiz-Caro; 2010:10)
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Por su parte Sanahuja (2005:88) sostiene que la integración en materia energética se ha convertido en una cuestión central dentro de la región. Inmersa en la geopolítica mundial de la energía, la región presenta características propias. Coexisten grandes reservas de petróleo y gas, algunas de ellas apenas explotadas, y países con crecientes demandas de energía que, de no ser satisfechas, ven amenazado su crecimiento económico. Además de estos “cuello de botella” en el crecimiento económico, la no integración puede ser fuente de conflictos bilaterales como los producidos entre Bolivia y Brasil o Bolivia y Chile o los sucedidos entre este último país y Argentina.
Pero la complementariedad derivada de la ausencia de recursos en un Estados y la abundancia de recursos en otros, no es la única referencia que ha permitido y justifica la integración energética regional. En su libro, Jesús Mora Contreras (2008:34-51), destaca ésta y otras principales ventajas de la región latinoamericana que permiten considerar la implementación de la integración energética regional:
La variable geológica: Afirma que la región posee mayores reservas, tanto de crudos como de gas, que otras regiones del mundo (específicamente mayores que las de EEUU y Europa Occidental, los dos mayores consumidores globales de energía). Según un estudio realizado por la revista “Negocios y Petróleo” en abril de 2015, es en Sudamérica y Centroamérica donde se ha registrado el mayor crecimiento del número de reserva de hidrocarburos a nivel global en los últimos años. En este sentido, la región ha incrementado sus reservas en un 10,9% (para el año 2015) contribuyendo con un 19,7% de los recursos mundiales. (Fuente: Revista Negocios y Petróleo. http://negociosypetroleo.com/es/2015/04/14/proyeccion-de-reservas-petroleras-y-de-gas-en-america-latina-del-onshore-al-offshore/. Consultado el 13/09/16).
La variable jurídica: Otro aspecto importante, muchas veces no tenido en cuenta. En todos los Estados de la región la propiedad sobre los hidrocarburos es pública lo que favorece llevar adelante un proceso de integración (sería un acuerdo entre unos pocos Estados);
La variable estructural común: No solo que cada Estado tiene una participación mayoritaria e incluso en algunos casos total en la industria petrolera, sino que cada Estado tiene su propia empresa petrolera estatal, favoreciendo de esta manera la celebración de acuerdos entre los diferentes gobiernos y empresas estatales;
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CAPITULO 1 (1960-1990)
1.1 Contexto político, social y económico
Finalizada la Segunda Guerra Mundial, las medidas y resoluciones nacidas bajo el acuerdo de Bretton Woods venían a profundizar las asimetrías existentes entre países desarrollados y en desarrollo. Al corte en la entrada de divisas que la guerra generaba se le sumaron, posteriormente, el deterioro en los términos de intercambio y la caída de los precios de los productos primarios derivado de la imperiosa necesidad de reconstruir los Estados beligerantes, imponiendo medidas como barreras arancelarias y subsidios a la producción primaria en perjuicio, entre otros, de los Estados latinoamericanos.
En este contexto, la década de 1960 consolidaría, dentro de América Latina, las limitaciones de un modelo económico erigido luego de la crisis de 1929. El mercado interno no era lo suficientemente grande como para generar la demanda que permitiera el desarrollo económico de los países bajo ese modo de producción y, por otro lado, la ligadura hacia las economías desarrolladas parecían cadenas difíciles de romper; en última instancia, muchos de los factores requeridos para el proceso de industrialización eran imposibles de sustituir en el mercado local, así, la importación era la única vía posible. El modelo de Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI) “había sido una solución de emergencia impuesta por las perturbaciones introducidas en el comercio mundial por la crisis y el aislamiento de guerra; vuelta la normalidad recuperaban todas sus fuerzas las ventajas comparativas que en Latinoamérica favorecían al sector primario” (Tulio Halperin Donghi; 2011:446).
Según el CARI, este primer periodo al que ellos denominan “Viejo Regionalismo”, se inicia en la década del sesenta siendo parte, como vimos, de una estrategia regional de desarrollo y búsqueda de inserción en la economía internacional. El objetivo principal estaba dado por la búsqueda de la ampliación de los mercados domésticos en un marco de aplicación de políticas de industrialización sustitutiva de importaciones. Abogaba por la constitución de un mercado regional protegido –esto es, una unión aduanera- como forma alternativa para reducir los costes de aplicación de la ISI. La primera década de aplicación de este sistema de integración se tradujo en un notable incremento del comercio entre los países así como en los niveles de industrialización.
El Área de Libre Comercio Centroamericana fue el primer acuerdo de integración latinoamericana. Nacido en el marco del denominado “viejo regionalismo” fue firmado en 1958 por Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua y establecía la formación de una zona de libre comercio. En 1960 se constituyó el Mercado Común Centroamericano (MCCA).
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países signatarios pretendían, a partir de la eliminación progresiva de los aranceles y en un plazo de 10 años, conformar un mercado común latinoamericano.
En 1965 se creó la Asociación de Libre Comercio del Caribe (CARIFTA). Inicialmente estuvo formada por Antigua y Barbuda, Barbados, Guyana y Trinidad y Tobago. Posteriormente, se incorporaron Dominica, Granada, Saint Kits y Nevis, Santa Lucia, San Vicente y las Granadinas, Montserrat, Jamaica y Belice. En 1973 fue reemplazado por la Comunidad Caribeña de Mercado Común (CARICOM) y consta de 15 países miembros (Antigua y Barbuda, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guyana, Jamaica, Montserrat, Saint Kits y Nevis, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Trinidad y Tobago); las Islas Vírgenes británicas y las Islas Turks y Caicos son miembros asociados, las Bahamas pertenecen a la Comunidad pero no al mercado común, mientras que Anguila, República Dominicana, Haití, México, Puerto Rico, Surinam, y Venezuela son países observadores.
En 1969, Bolivia, Chile, Colombia y Ecuador dan origen al Pacto Andino. En 1973 se incorpora Venezuela y tres años más tarde se retira Chile.
A pesar de estos notables progresos en materia integracionista, a partir de la década del setenta, la región ingresa en una nueva etapa, marcada por la crisis internacional y dificultades económicas internas. Durante esta fase de transición las iniciativas de integración en América Latina tuvieron como principal objetivo adecuar los instrumentos heredados a las restricciones planteadas por el contexto externo y las limitaciones domésticas. Esto incluyó una flexibilización de los compromisos e iniciativas puntuales de respuesta defensiva frente a la crisis internacional y a las dificultades de inserción externa de las economías de la región.
Para 1970 la ALALC había entrado en una fase de estancamiento. Como consecuencia, se buscó profundizar en el proceso de integración económica, yendo más allá de la simple área de libre comercio. Se aspiró a convertirse sucesivamente, en uniones aduaneras, mercados comunes y uniones económicas y monetarias. Un proceso que concluiría con la renegociación y reemplazo de dicha organización por la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) que simbolizó el reconocimiento formal del fracaso del proyecto original y la decisión de adoptar un enfoque flexible basado en el bilateralismo y la ausencia de metas concretas. La nueva Asociación dio lugar a esquemas subregionales de integración, dentro de los cuales hallamos: la Comunidad Andina de Naciones (CAN), la Comunidad del Caribe (CARICOM), el Mercado Común Centroamericano (MCCA) y el Mercado Común del Sur (Mercosur). Mientras los tres primeros suponen una revitalización de procesos de integración ya existentes en los años sesenta, el Mercosur se formó en 1991.
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MCCA se debatía en una profunda crisis que incluyó una guerra entre dos de sus miembros (El Salvador y Honduras). Después de una década de estancamiento, los conflictos políticos se agravaron durante los ochenta, minando aún más el proceso de integración regional. Situación análoga vivió el CARICOM quien también enfrentó serios obstáculos a poco tiempo de haberse creado.
El Grupo Andino también experimentó serias dificultades a poco de andar. Luego de una primera etapa de rápida expansión del comercio intrarregional, comenzó a sufrir los efectos de las divergencias políticas (reflejadas en la salida de Chile en 1976) y la acumulación de incumplimientos y obstáculos para implementar las políticas comunes. Al igual que los miembros de la ALALC lo hicieron en 1980, en 1987 los países andinos suscribieron el Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Cartagena flexibilizando sus compromisos, abriendo la puerta al bilateralismo y poniendo fin a la política común para el capital extranjero (uno de los rasgos más novedosos de la experiencia de integración andina) (CARI; 2012:4).
Dentro de ese marco que CARI dividió en dos períodos (Viejo Regionalismo y Estancamiento) insertamos la génesis de la historia de la integración energética de América Latina. En este sentido, la región cuenta con más de cinco décadas de estudios. En sus orígenes el objetivo, al igual que hoy, se patentó en la búsqueda de la disminución de las asimetrías reinantes entre los países desarrollados y en desarrollo en aquél área, no obstante, se trató de procesos cautos y modestos si los comparamos con sus similares contemporáneos, precisamente por aquella dependencia hacia las economías más desarrolladas.
No obstante este dificultoso contexto, los acuerdos de integración energética venían a representaba el momento particular que se iniciaba en la región, eran la expresión de la importancia que comenzaban a tener los hidrocarburos para cada uno de los Estados americanos. Para ese entonces, década del sesenta, América Latina era responsable de casi el 20% del petróleo que se producía en el mundo, siendo Venezuela el productor más importante dentro de la región con más del 75%. En cuanto a las reservas, en América Latina se hallaban para esta época, aproximadamente el 10% de las reservas globales. Respecto al gas, para 1970 (los datos más antiguos a los que se pudo acceder), en la región se producía el 3% del total global con México a la cabeza, en tanto qué, si nos referimos a las reservas, para la misma fecha, según CEPAL (1973) éstas se estimaban en 2.000 billones de metros cúbicos, siendo Venezuela el mayor poseedor con el 38%.
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en 1938; la Empresa Nacional de Petróleo (ENAP) de Chile hizo lo propio en 1950; la Empresa Colombiana de Petróleos (ECOPETROL) comenzó a operar en 1951; Petróleo Brasileiro S.A (PETROBRAS) se creó en 1953; en Venezuela en la década de 1940 se fundó la Corporación Venezolana de Petróleo (CVP) de la que años más tarde, concretamente en 1975, emergió Petróleos de Venezuela S.A. (PDVSA). Existía, por lo tanto, una concepción nacionalista de la política energética, una impronta que llegaría a expandirse gradualmente a la región del Caribe y América Central y que se reflejaría en la unión de éstas a través de organizaciones regionales como ARPEL (Asistencia Recíproca Petrolera Empresarial Latinoamericana), CIER (Comisión de Integración Eléctrica Regional) y OLADE (Organización Latinoamericana de Energía).
La importancia que como vemos estaba adquiriendo el petróleo y el gas dentro de la matriz energética regional, se explican a partir de la escasez de otro producto de origen vegetal como lo era el carbón, bien sumamente importante en otras regiones como en el caso de Europa. Debido a ello, América Latina y el Caribe han desarrollado tempranamente el uso de fuentes energéticas alternativas tales como el petróleo y el gas natural, tal es así que ha llevado a investigadores a señalar que “el petróleo fue a los países en vías de desarrollo lo que el carbón fue a los países industrializados” (Guillaume Fontaine; 2007:59).
No es nuestro objetivo ahondar en la historia de relación entre los Estados y la industria petrolera en la región, pero hay algunas cuestiones que resulta pertinente destacar de ese vínculo, ya que variadas y diversas han sido las modalidades de control estatal entre países e incluso dentro mismo de cada uno de ellos durante estos años. Antes y durante el período que compete a esta etapa de análisis, en cinco ocasiones se ha nacionalizado la industria petrolera privada siempre con el propósito de controlar el mercado interno, no el mercado de exportación: en Bolivia en los años 1937 y 1969, en México en 1938, en Cuba en 1960 y en Perú en 1968. Sin embargo, la tendencia general ha sido la creación de compañías petroleras estatales.
También ha habido diferencias sustanciales en las características de la intervención estatal en la industria petrolera, particularmente en torno al alcance operacional y poder económico de éstas. En México, Chile y Uruguay se crearon monopolios estatales para la exploración, la producción y la refinación petrolera. México también reservaba al Estado el control del transporte, la distribución y el comercio exterior del petróleo y de los productos derivados de este; Uruguay era otro que mantenía un efectivo monopolio sobre el petróleo. Brasil, por su parte, monopolizaba la exploración y la producción de petróleo pero no su refinación ni distribución. Por otro lado, en Argentina, Brasil, Colombia, Perú y Uruguay las compañías petroleras estatales estaban exentas del pago de impuestos. No obstante, en Argentina, Colombia y Venezuela el Estado no tenía el monopolio legal de ninguna función básica de la industria petrolera nacional.
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(México), PETROBRAS (Brasil) e YPF (Argentina). De estas empresas PEMEX era la única autosuficiente; más allá de esto las tres estaban bien financiadas y actuaban en todos los segmentos de la industria petrolera nacional. En los países que no producían petróleo o que importaban grandes cantidades (como Uruguay, Cuba y Colombia) las empresas estatales tendían a acentuarse en la refinación y comercialización. Pero aun en los países que tenían el monopolio de la oferta nacional de crudos, se podía autorizar a firmas extranjeras para refinar y distribuir petróleo, como sucedía en Brasil y en Chile.
Es importante destacar, que a pesar del gran auge que tuvo la política energética como cuestión estatal durante estos años y, como vimos, el crecimiento en el número de operadoras estatales; en América Latina, en su conjunto, las compañías extranjeras controlaban entre 1963-1965 aproximadamente el 84% de la producción de crudo, 50% de la capacidad de refinación, 51% de las ventas finales de productos petroleros refinados y casi todas las exportaciones de petróleo (CEPAL; 1973:6).
Elaboración propia en base a los datos del British Petróleum, Statiscal
Review of World Energy, 2016.
Para aquél entonces, comienzos de 1960, América Latina era responsable del 18% del petróleo que se producía en el mundo, y de ese porcentaje, el 75% de la producción correspondía a Venezuela (Susana Yazbek; 2012:3). En efecto, según la CEPAL, los hidrocarburos, petróleo y gas natural específicamente, representaban aproximadamente el 80% de la energía que se comerciaba dentro de la región y más del 60% de la energía que la región consumía, cifras muy por encima de la media de consumos globales (CEPAL; 1973:6). Respecto a las reservas comprobadas de petróleo, en 1969 la región contaba con 23.000 millones de barriles, aproximadamente 12 veces la producción regional de crudo en ese año. Estas reservas (de las cuales 15.000 millones se hallaban en Venezuela), constituían aproximadamente 4,5% de las reservas comprobadas de crudo en el mundo, un valor no obstante inferior a una década atrás donde las reservas representaban el 9% mundial. Otros países de la región, además de Venezuela, que ya por aquél entonces perfilaban como importantes referentes del área
4696 4504 6632 8839 11095 10300 31799 55822 57455 67995 81896 91670
0% 20% 40% 60% 80% 100%
1965 1975 1985 1995 2005 2015
Producción de petróleo en América Latina y
porcentaje en relación al mundo
20
eran México, que contaba con 3.200 millones de barriles, Argentina con 1.600 millones y otros de menor cuantía como Colombia, Brasil y Ecuador, todos ellos con aproximadamente 1.000 millones de barriles cada uno (Ibídem; 1973:5).
Respecto al gas natural en América Latina, para fines de la década del sesenta, las reservas comprobadas, según la CEPAL, se estimaban en 2.000 billones de metros cúbicos, aproximadamente 33 veces el nivel de producción que se registraba entonces. La mayor parte de estas reservas se encontraban en Venezuela (38%), México (16%), Argentina (11%) y Bolivia (7%).
Elaboración propia en base a los datos del British Petróleum, Statiscal Review of World Energy, 2016.
Cabe señalar que si bien la región contaba con cierta ventaja geológica en la posesión de estos valiosos recursos, la sustitución de combustibles inaugurada luego de la Segunda Guerra Mundial tendería a aparejar los consumos de gas y petróleo a escala global. En este sentido se expresa la CEPAL a través de un estudio publicado en 1973:
“En la industria, el gas natural ha sustituido al fuel oil, y estos dos combustibles han sustituido al carbón, y en menor grado, a la leña. En el sector del transporte, algunos vehículos a gasolina han sido sustituidos por vehículos diésel. Muchas de las locomotoras a carbón han sido reemplazadas por locomotoras diésel. […] En la calefacción y la cocina, la leña, el queroseno y el fuel oil van siendo desplazados cada vez más por los gases natural y licuado. En el suministro de energía eléctrica, el fuel oil, y en menor grado, el gas natural, tienden a desplazar cada vez más al carbón y la leña”. (Ibídem; 1973:4)
0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0 45,0 50,0 -0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2 1,4 1,6 1,8 2,0 M il m ill o n es d e b arr ile s Tri lló n d e m e tro s cú b ic o s
Reservas de gas y petróleo 1980
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Elaboración propia en base a los datos del British Petróleum, Statiscal Review of World Energy, 2016.
No obstante como se dijo antes, las tasas de crecimiento de la región fueron mayores que las mundiales. Mientras a nivel global el consumo de petróleo pasó del 20% en 1940, al 30% en 1960 y 40% en 1969; en la región ya en 1930 superaba el 50% y para 1980 alcanzaba la cifra de 80% (CEPAL; 1973:9). Situación análoga ocurría con el uso del gas natural, donde la región solo era superada por América del Norte.
Elaboración propia en base a los datos del British Petróleum, Statiscal Review of World Energy, 2016.
De un análisis con mayor profundidad se desprende que, entre 1959 y 1969, el consumo de energía comercial (carbón, derivados del petróleo, gas natural e hidroelectricidad) en América Latina creció a una tasa media anual de 6,5% hasta alcanzar aproximadamente los 150 millones de toneladas equivalentes de petróleo en ese último año. De ese total, en 1969, el 64% lo representaron los productos de petróleo refinados y el 16% el gas natural. De este análisis se desprende además que el consumo
1 10 100 1000 10000 M ile s d e b arr ile s d ia ri o s
Producción y consumo de petróleo 1965
1965 PRODUCCION 1965 CONSUMO
0 5 10 15 B ill o n e s d e m e tro s cú b ic o s
Producción y consumo de gas
1965
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de éstos presenta características diferentes, siendo el del gas natural más concentrado geográficamente que el del petróleo, ya que solo seis países consumieron casi todo el gas natural ocupado en la región. Incluso en alguno de ellos, la participación del gas natural en el balance interno de energía comercial en 1969 fue relativamente alta: 50% en Venezuela, 48% en Trinidad y Tobago, 30% en México y 20% en Argentina. A pesar de esto, la participación del petróleo en los balances de energía comercial de la mayoría de los países latinoamericanos era mucho más alta que la del gas. Los siete principales países consumidores de petróleo de América Latina (Brasil, México, Argentina, Venezuela, Colombia, Perú, Chile), dependieron de él para más de la mitad de su abastecimiento de energía comercial en 1959, fluctuando entre un mínimo de 58% en Chile y un máximo de 77% en Perú. En conjunto, esos siete países, representaron aproximadamente el 82% del consumo regional (Ibídem; 1973:4).
Por último, hacia 1950 diez países eran productores, nueve de ellos se hallaban en América del Sur. Ya en 1970 Venezuela era el país dentro de la región con mayores reservas de hidrocarburos (60%) y su producción comprendía a las dos terceras partes regionales. Le seguían México y Argentina como productores medianos con 12,5% y 10% de la producción regional respectivamente y la posesión del 10% de reservas cada uno. Como productores pequeños aparecían Ecuador, Colombia y Brasil con 4% de las reservas probadas y una producción de 6,5% para el primero, 3% para el segundo y 3,5% para Brasil. Finalmente, en último lugar se ubicaban Perú, Bolivia y Chile los cuales reunían juntos menos del 4% de las reservas de América Latina y producían a un nivel inferior al 5% regional. Para este entonces, la importancia del petróleo para la región no se derivaba únicamente del hecho de ser el principal insumo de energía comercial en todos los países sino también en que era la principal materia prima que se producía y exportaba en la región (Ibídem; 1973:5).
1.2 Acuerdos y organizaciones
Resulta imprescindible en este punto comenzar hablando acerca del rol jugado por la República Bolivariana de Venezuela puesto que, como expresa Mora Contreras (2008:34-38), la importancia de Venezuela para la integración regional “no obedece a una voluntad exclusivamente política sino que responde a una realidad geológica aplastante a nivel regional”, haciendo de ésta un actor crucial para el surgimiento de mucho de los acuerdos y proyectos que veremos a lo largo del trabajo.
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Promediando aquél período, en 1960, se conformó bajo la presidencia de Rómulo Betancourt la Corporación Venezolana de Petróleo (CVP), antecesora de PDVSA, creada como instituto autónomo. El Consejo Directivo era la autoridad máxima y estaba presidido por el entonces llamado Ministro de Minas e Hidrocarburos, hoy denominado Ministro de Energía y Petróleo. Por debajo del mismo, en la escala jerárquica, se hallaba a su vez una Junta Ejecutiva presidida por un Director General.
En 1976, durante el gobierno de Carlos Andrés Pérez, se decretó la nacionalización de la industria petrolera. Un acto que en los hechos trajo algunas controversias como las expuestas por el Ministro, Ing. Rafael D. Ramírez Carreño, el cual denominó a ésta, “falsa nacionalización”. Lo cierto es que a partir de esta ley de nacionalización de la industria petrolera, nace a su vez, la compañía Petróleos de Venezuela con estatus de Sociedad Anónima, disolviéndose la CVP dentro de su estructura y estableciéndose de este modo un esquema transnacional. En palabras del ingeniero antes citado, las compañías petroleras dejaban que la producción quede en manos del Estado, sólo en aquellos países que, como en Venezuela, debido a la falta de personal cualificado, no tenían más remedio que dar la gerencia y puestos directivos a aquellos hombres formados por las transnacionales, fieles garantes de sus intereses. (Fuente: Partido Socialista Unido de Venezuela.
http://www.psuv.org.ve/temas/noticias/lea-aqui-discurso-a-cargo-ministro-rafael-ramirez-mene-grande-5-agosto-2014/#.WX-ZMhU1_IU. Consultado el 25/09/2016) La primera de las intervenciones de Venezuela en el campo de la integración energética se llevó a cabo en junio de 1961, con el objetivo de trabajar junto al resto de los países de la región en la promoción y desarrollo de los recursos petroleros. Bajo el impulso del Ministro de Minas e Hidrocarburos de Venezuela y Presidente del Consejo Directivo de la Corporación Venezolana de Petróleo (CVE), Juan Pablo Pérez Alfonzo, se reunieron en la ciudad venezolana de Maracay los representantes de las empresas petroleras estatales de Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, México, Perú, Uruguay y Venezuela con el propósito de aunar esfuerzos tendientes a posibilitar la creación de un organismo que las agrupara. Así, se constituyó la Primera Conferencia de Empresas Petroleras Estatales Latinoamericanas, denominada CEPEL I, cuyos entonces objetivos fueron que:
“- Las empresas petroleras estatales tengan por finalidad principal el bienestar y el desarrollo económico de sus países en cuanto ello se relaciona con la explotación de sus hidrocarburos. A su acción industrial y comercial sumarán las de fomento, expansión y diversificación de la industria nacional. La expansión petrolera es un instrumento para incrementar los ingresos per cápita y el progreso social.
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- Las empresas petroleras estatales de los países exportadores de hidrocarburos deberán contribuir al normal desenvolvimiento de los mercados externos”
A su vez, destacaba también los lineamientos a seguir:
“- Las empresas petroleras estatales seguirán la política económica que les fijen los gobiernos de sus respectivos países.
- Las empresas petroleras estatales deberán, en lo posible, desarrollarse por sus propios medios, sin constituir una carga para el Tesoro Nacional.
- Cuando el Estado intervenga en la fijación de precios del petróleo crudo y/o sus derivados deberá contemplar, entre otros, el doble propósito de beneficiar al consumidor y permitir el autofinanciamiento de industria petrolera de cada país.
- Las formas de control gubernamental sobre las empresas petroleras estatales deberán asegurar la flexibilidad industrial, comercial, administrativa y financiera en dichas empresas, de modo tal que no se produzcan entorpecimientos en el desarrollo normal de sus actividades. […]
- Las empresas petroleras estatales deberán tender a constituirse en empresas integradas, esto es, contar con medios propios de exploración, extracción, industrialización, transporte y comercialización de hidrocarburos y derivados. No obstante, las empresas petroleras estatales podrán contratar obras y servicios con personas o entidades privadas que trabajen para ellas y, cuando así resultare conveniente, realizar otros acuerdos permitidos por las leyes de cada país. […]
- Las empresas petroleras estatales establecerán y mantendrán un intercambio periódico de informaciones de interés común para la actividad de las respectivas empresas, como de su personal” (ARPEL; 1990:6).
En octubre de 1964, en Buenos Aires y bajo los auspicios de la estatal YPF, se produjo la segunda de las Conferencias de Empresas Petroleras Estatales Latinoamericanas. Participaron de ella representantes de las ocho empresas estatales que habían tomado parte en la Conferencia de Maracay y cuatro “invitados especiales”: la delegación de la Comisión Económica para la América Latina de Naciones Unidas (CEPAL), la delegación de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), el representante de la petrolera estatal ENAP de Chile y otro de la República de Paraguay. Vale resaltar que esta última todavía no contaba como una empresa petrolera estatal pero tenía gran interés en la firma de posibles acuerdos de complementariedad petrolera, especialmente con países vecinos.
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a) “Intercambio de excedentes de petróleo crudo y/o productos elaborados, aprovechamiento de los medios de transporte y utilización de la capacidad de elaboración disponible.
b) Intercambio de información técnica especializada en las distintas actividades de la industria petrolera, incluyendo la formación de personal, entrenamiento, etc.
c) Proyectos de planes de colaboración económico-financiera entre las empresas.
d) Formulación de planes para el desarrollo de complejos petroquímicos con sentido de integración.” (Susana Yazbek; 2012:5)
No obstante estos lineamientos que marcarían el accionar de la Organización, la Conferencia produjo su primera advertencia al señalar que “uno de los errores de las políticas económicas en Latinoamérica ha sido no realizar políticas regionales fuertes en conjunto” (ARPEL; 1990:7).
Esta advertencia fue acogida por cada uno de los participantes y señaló la necesidad de formular un anteproyecto sobre la constitución de un organismo permanente debido a que era “de interés común a todas las empresas petroleras estatales de América la adopción de un sistema de asistencia mutua y recíproca, como un medio para alcanzar sus objetivos” (Ibídem; 1990:10).
La tercera de las Conferencias se desarrolló en Lima durante los meses de enero y febrero de 1965. En esta se sentaron las bases de su Estatuto y se acordó la creación de la Secretaria General del organismo con el objetivo de velar por el cumplimiento de las bases estatutarias y reglamentos, así como también, la ejecución de los acuerdos y recomendaciones de las Asambleas.
1.2.1 El nacimiento de ARPEL
Finalmente, entre septiembre y octubre de 1965 se desarrolló la cuarta CEPEL. En ella, los representantes de las petroleras latinoamericanas ANCAP, CVP, ECOPETROL, ENAP, EPF, PETROBRAS, YPF e YPFB aprobaron, el 2 de octubre de 1965, la constitución de la nueva institución denominada Asistencia Recíproca Petrolera Estatal Latinoamericana (ARPEL), concretando así la firme voluntad integradora expresada en la primera reunión de 1961.
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e) la coordinación de programas de desarrollo entre sus miembros, f) el desarrollo de transacciones comerciales entre sus miembros. 3) Promover la realización de congresos, conferencias y reuniones técnico-científicas, para el estudio de asuntos de interés común” (Ibídem; 1980:1).
1.2.2 Acuerdo de Puerto Ordaz
Volviendo a la política llevada adelante por Venezuela en pos de la integración energética regional, la promoción y posterior creación de ARPEL no fue la única de sus propuestas; su mirada en pos del desarrollo regional continuó siendo sumamente activa. Refiriéndose concretamente a las políticas del país, el ministro de Hacienda señalaba en 1974:
“Dentro de este marco de ideas el Gobierno de Venezuela ha decidido colaborar con otros países en desarrollo, tanto para que recuperen sus riquezas básicas, como para lograr precios justos que alivien su situación de balanza de pagos. Estas acciones se inspiran en principios de justicia internacional y en los intereses generales del país. La política de colaboración internacional no sólo se concreta en medios financieros. La acción realizada y lo que se proyecta implica revisar en profundidad los conceptos y mecanismos porqué se rige la cooperación internacional”. (Eduardo Mayobre; 2005:28).
En diciembre de 1974 en Puerto Ordaz, se llevó adelante el primero de los acuerdos en materia de integración energética entre Venezuela y los países de América Central. El Acuerdo de Puerto Ordaz consistió en un programa de cooperación a través del cual, el Fondo de Inversiones de Venezuela, constituido con un aporte inicial de 13.000 millones de bolívares, proveería a los bancos centrales de las economías centroamericanas el financiamiento a programas y proyectos de desarrollo de recursos naturales, su exportación, como así también, aquellos que promuevan la integración centroamericana (Ibídem.; 2005:28).
Consistía en créditos a mediano plazo -6 años- y la escala de financiamiento dependía de acuerdo al volumen de petróleo importado por aquellos países y el precio internacional del crudo. Por otra parte, un punto importante es que en su instrumentación intervenían solo las compañías petroleras que habían sido nacionalizadas.
Los Acuerdos de Puerto Ordaz duraban cinco años. A su término, Venezuela, logró la incorporación de México (la otra potencia petrolera regional) como co-financiador de la factura petrolera. Este hecho marcaría el nacimiento de lo que después se conocería como Acuerdo de San José de 1980.
27 1.2.3 Organización Latinoamericana de Energía
La crisis del petróleo será el detonante para la creación de esta organización. En efecto, en la región, la solidaridad le ganará el duelo a la posibilidad de lucro que la crisis generaba y el 2 de noviembre de 1973 se constituía la Organización Latinoamericana de Energía (OLADE) como organismo intergubernamental para la defensa y desarrollo del mercado energético regional, mediante la suscripción al Convenio de Lima y posterior ratificación de los 27 países de América Latina y el Caribe.
América del Sur: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.
Caribe: Barbados, Cuba, Granada, Guyana, Haití, Jamaica, República Dominicana, Suriname y Trinidad & Tobago.
Centroamérica y México: Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua y Panamá.
País Participante: Argelia.
La firma del acuerdo constituyente dio lugar al establecimiento de la misión de la misma, la cual consiste en la promoción de acuerdos y realización de acciones para satisfacer las necesidades energéticas, mediante el desarrollo sustentable de las diferentes fuentes de energía. Así como también, se explicitó el objetivo que guía su accionar dentro del campo de la integración energética, siendo el mismo:
“El compromiso solidario con la defensa de los recursos naturales de la región y la cooperación técnica sobre políticas de desarrollo sostenible e integral y sobre medidas para enfrentar la crisis de precios del petróleo […] Al impulsar la creación de OLADE se consideró la necesidad de establecer un mecanismo de cooperación entre los países de la Región para desarrollar sus recursos energéticos y atender conjuntamente los aspectos relativos a su eficiente y racional aprovechamiento a fin de contribuir al desarrollo económico y social de América Latina y el Caribe” (Fuente: http://www.olade.org/olade/. Consultado el 01/09/16).
El primer encuentro ministerial de la organización se llevó a cabo en julio de 1979 donde los representantes de los países presentes destacaron la necesidad de encontrar fuentes seguras de suministro de hidrocarburos, así como también, aminorar el peso de las facturas petroleras sobre sus economías.
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Elaboración propia en base a los datos del British Petróleum, Statiscal Review of World Energy, 2016.
1.2.4 Acuerdo de San José
El Acuerdo de San José fue firmado en 1980, en San José, Costa Rica. A través de él, Venezuela y México, los principales productores y exportadores de hidrocarburos de América Latina, se comprometieron a suministrar cada uno 80 mil barriles diarios de crudo o productos refinados a 11 países de América Central y el Caribe (Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Haití, República Dominicana, Barbados y Jamaica) a precios del mercado internacional pero con la ayuda de créditos que cubrían entre el 20% y el 25% del coste total del combustible, según el precio del barril de petróleo, siempre y cuando este no sea inferior a los US$15. Cabe destacar, que en un primer momento el Acuerdo cubría el 50% del coste, ésta fuerte disminución se debió a la crisis de la deuda que en 1982 afectó tanto a Venezuela como a México. Otro cambio importante se dio en 1984 y consistió en ligar los proyectos de desarrollo financiados por el Fondo de Inversiones de Venezuela a la participación venezolana en su ejecución, en concreto, requería una participación superior al 60%. Por otro lado, el financiamiento pasaba a hacerse la mitad en bolívares y la otra mitad en dólares y no únicamente en dólares como se hacía hasta entonces.
Entre los objetivos del pacto se destacan:
La búsqueda de fortalecimiento de los vínculos entre Venezuela-México y los países de la región, en particular sus estructuras económicas.
Que el suministro de petróleo sea un canal para el desarrollo social y económico de los 11 países de la región.
El Acuerdo incluye estrategias para financiar proyectos de desarrollo social y económico en los países, además establece las bases para el intercambio comercial entre empresas de México y Venezuela.
0,00 20,00 40,00 60,00 80,00 100,00 120,00 140,00
1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011 2014
P
rec
io
e
n
U
$D
b
arr
il
d
e
p
et
ró
le
o
Precio barril de petróleo 1960 -2015
29
Cuando el precio del barril de petróleo fuera igual o mayor a 16 dólares pero menor o igual a 17, 99 dólares, los Estados productores financiarían el 20% del valor de éste; cuando el precio del mismo fuera igual o mayor a 18 dólares pero menor o igual a 20, 99 dólares, la financiación por parte de México y Venezuela cubriría el 21%; y así sucesivamente, como se puede apreciar en la tabla a continuación, hasta una financiación máxima del 25% del precio del hidrocarburo.
ESCALA DE FINANCIAMIENTO - ACUERDO ENERGÉTICO DE SAN JOSÉ
Precio promedio anual % a financiar
≥ 16 y ≤ 17,99 20
≥ 18 y ≤ 20,99 21
≥ 21 y ≤ 23,99 22
≥ 24 y ≤ 26,99 23
≥ 27 25
Fuente:Luis E. Lander (2006:6)
De este modo vemos que la instrumentación prevista y los términos financieros eran similares al Acuerdo de Ordaz, sin embargo, a diferencia de aquél, éste se revisaría anualmente.
El Acuerdo de San José fue renovado anualmente durante 25 años. Sin embargo, el mecanismo no opera actualmente debido, básicamente, a dificultades de la
30 1.3 Conclusiones del capítulo
Como conclusión del capítulo analizado podemos sostener que, por un lado la integración dentro de la región no es una idea nueva. Programas y acuerdos de integración datan desde la época de la Independencia. Lo que sí es nuevo es la idea de que la integración se lleve adelante a partir de recursos energéticos.
Por otro lado, evidenciamos que el proceso antes marcado no responde a un hecho aislado. En este sentido, la región presenta condiciones geológicas sumamente interesantes para llevar adelante la integración energética. Como hemos podido ver, ya a comienzos de 1960, América Latina contaba con 9% de las reservas mundiales de crudo que una vez extraído significaba, aproximadamente, el 20% del petróleo que se consumía en el mundo. En este rubro, el país con mayores fortalezas era Venezuela quien era responsable del 75% de la producción regional de petróleo. Otros importantes productores a nivel regional fueron México, que contaba con 3.000 millones de barriles, Argentina con 1.600 millones y otros de menor cuantía como Colombia, Brasil y Ecuador, todos ellos con aproximadamente 1.000 millones de barriles cada uno. Respecto al gas, para 1970, en la región se producía el 3% del total global con México a la cabeza, en tanto qué, si nos referimos a las reservas para la misma fecha, según CEPAL (1973) estas se estimaban en 2.000 billones de metros cúbicos, siendo Venezuela el mayor poseedor con el 38%.
Vinculado a esto resulta pertinente destacar el temprano rol jugado por las empresas petroleras estatales dentro de la región. Juntas, las características geológicas sumado el rol de las empresas estatales, hicieron pionera a la región dentro de los sectores del gas y el petróleo en un tiempo en el cual muchos países, sobre todo europeos, aun utilizaban como fuente de energía al carbón.
Finalmente, el capítulo cierra con la materialización de esas ventajas en diferentes acuerdos y organizaciones. El primero de estos acuerdos estuvo representado por las Conferencias de Empresas Petroleras Estatales Latinoamericanas (CEPEL) bajo el impulso del gobierno venezolano. Años más tarde, concretamente en 1965, estas conferencias dieron lugar al nacimiento de la primera institución denominada Asistencia Recíproca Petrolera Estatal Latinoamericana (ARPEL) la cual tenía por objetivo estudiar y recomendar a sus miembros en lo relativo a la cooperación energética, específicamente a partir del petróleo.
