COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 23.3.2012 SWD(2012) 45 final
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
Que acompaña al documento Propuesta de
REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO
sobre el reciclado de buques
{COM(2012) 118 final} {SWD(2012) 47 final}
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
Que acompaña al documento
Propuesta de
REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO
sobre el reciclado de buques
1. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA
1. El Reglamento relativo a los traslados de residuos1 aplica a escala europea los requisitos del Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de residuos peligrosos y de su eliminación. Incorpora asimismo la disposición de una enmienda al Convenio (denominada «Enmienda de Prohibición») que prohíbe la exportación de residuos peligrosos fuera de la OCDE. Esta enmienda todavía no ha entrado en vigor en el ámbito internacional debido a la ausencia de ratificación suficiente.
2. Según esa legislación, los buques de pabellón de Estados miembros de la UE que van a ser desguazados constituyen residuos peligrosos (ya que contienen sustancias peligrosas) y solo pueden ser desguazados en la OCDE. Esta legislación se elude casi sistemáticamente. En realidad, más del 90 % de los buques de pabellón de Estados miembros de la UE fueron desguazados, en 2009, fuera de la OCDE, la mayor parte en el Sudeste Asiático (India, Pakistán y Bangladesh), normalmente mediante el método de «varada voluntaria», con repercusiones ambientales y sanitarias significativas.
3. El incumplimiento generalizado está relacionado, en primer lugar, con la falta de capacidad de reciclado en los países de la OCDE, en particular por lo que respecta a los buques de mayor tonelaje. La capacidad existente en Europa se utiliza para el desguace de buques pequeños y buques de propiedad estatal, que no entran en el ámbito de aplicación del Convenio de Hong Kong. Como ocurre en la construcción naval, el desguace de buques se ha trasladado en las últimas décadas, por motivos económicos, de los países europeos a países que no pertenecen a la OCDE. Por tanto, la posibilidad de desarrollar una mayor capacidad en Europa no ha sido viable desde el punto de vista económico.
4. En segundo lugar, la situación actual del mercado de reciclado de buques se caracteriza por una competencia encarnizada y desleal entre los principales Estados con instalaciones de reciclado, a saber, Bangladesh, India y (en menor medida)
1
Pakistán. Otros competidores, sujetos a normas técnicas más rigurosas, solo consiguen ocupar nichos del mercado para tipos especiales de buques, como buques pequeños y buques de propiedad estatal, incluidos los buques de guerra (UE y Turquía) o la flota de propietarios de buques comprometidos (Turquía y China). 5. Por último, la legislación actual no está adaptada a las características específicas de
los buques. Evidentemente, resulta difícil determinar cuándo un buque se convierte en residuo. A fin de aplicar la legislación vigente y, en particular, la prohibición de exportar buques al término de su vida útil fuera de la OCDE, los Estados miembros se verían obligados a hacer un esfuerzo que sería desproporcionado e ineficaz debido a la falta de capacidad de reciclado en la OCDE y a la posibilidad legal de que un buque cambie de pabellón.
6. Es probable que la situación se agrave, ya que en los próximos años está previsto el desguace de un gran número de buques, debido al exceso de capacidad de la flota mundial. Ahora bien, según las estimaciones, esta situación va a mantenerse al menos entre cinco y diez años. Además, se prevé que el próximo pico de las actividades de reciclado de buques en torno a la fecha de retirada de los petroleros de casco único (2015) beneficie sobre todo a las instalaciones más deficientes.
7. Para mejorar la situación, la Organización Marítima Internacional ha elaborado un convenio específico. El Convenio Internacional de Hong Kong para el Reciclaje Seguro y Ambientalmente Racional de los Buques fue adoptado en 2009, pero deberá ser ratificado por los grandes Estados de pabellón y de reciclado para que entre en vigor y surta efecto.
8. Si el Convenio de Hong Kong no entra en vigor y si la legislación europea no se modifica, es muy probable que persista la situación actual del mercado. Un repunte de la actividad de desguace supondrá sin duda un recrudecimiento de los accidentes mortales y enfermedades profesionales, ya que se contratará nuevo personal entre los trabajadores rurales más pobres, por lo general sin experiencia.
2. OBJETIVOS DE LA INICIATIVA DE LA UE
9. El objetivo general de la elaboración de un reglamento sobre el reciclado de buques es reducir de manera significativa y sostenible de aquí a 2020 las repercusiones negativas del reciclado de buques de pabellón de Estados miembros de la UE, especialmente en el Sudeste Asiático, sobre la salud humana y el medio ambiente, sin generar cargas económicas innecesarias, propiciando la entrada en vigor del Convenio de Hong Kong. Los objetivos específicos son los siguientes:
Objetivo específico 1: reducir las repercusiones negativas para la salud humana y el medio ambiente, garantizando que los buques de pabellón de Estados miembros de la UE se desguacen en instalaciones seguras y respetuosas del medio ambiente en todo el mundo,
Objetivo específico 2: garantizar la disponibilidad de una capacidad de reciclado segura, adecuada, suficiente y económicamente accesible para el desguace de buques de pabellón de Estados miembros de la UE,
Objetivo específico 3: reforzar los incentivos para el cumplimiento de la legislación europea.
3. OPCIONES DE ACTUACIÓN
10. La primera opción posible («opción de referencia») consistiría en mantener sin cambios la legislación vigente (Reglamento sobre los traslados de residuos). Los Estados miembros ratificarían el Convenio de Hong Kong y lo incorporarían a su normativa interna. No obstante, se mantendría la prohibición de exportación de grandes buques mercantes de pabellón de Estados miembros de la UE para su reciclado, aunque, en la práctica, gran parte de esos buques seguiría reciclándose en países que no pertenecen a la OCDE. No se espera que los Estados miembros mejoren de manera significativa el cumplimiento de la legislación, ya que la aplicación de la Enmienda sobre la Prohibición exigiría esfuerzos considerables y no sería eficaz (cabe esperar importantes cambios de pabellón por el de países que no pertenecen a la UE debido a la falta de capacidad de reciclado en los países de la OCDE).
11. La segunda opción (B) consistiría en incluir en el Reglamento sobre los traslados de residuos algunos requisitos del Convenio de Hong Kong. Esos requisitos se aplicarían a instalaciones de reciclado situadas en la UE y en la OCDE, dado que seguiría estando prohibido el desguace de grandes buques mercantes de pabellón de Estados miembros de la UE fuera de la OCDE. Los Estados miembros ratificarían ese Convenio y lo incorporarían a su normativa interna.
12. La tercera opción (C) consistiría en excluir de la legislación europea los buques sujetos al Convenio de Hong Kong (grandes buques mercantes de navegación marítima). Esos buques quedarían entonces sujetos únicamente a la normativa interna de los Estados miembros, basada eventualmente en el régimen del Convenio de Hong Kong.
13. La cuarta opción (D) consistiría en regular los buques contemplados en el Convenio de Hong Kong (grandes buques mercantes de navegación marítima) mediante un nuevo reglamento ad hoc. Ese Reglamento abarcaría todo el ciclo de vida de los buques de pabellón de Estados miembros de la UE, aplicaría anticipadamente los requisitos del Convenio de Hong Kong y, tal como permite dicho Convenio, incluiría criterios ambientales más estrictos para las instalaciones de reciclado de buques. Los Estados miembros de la UE serían informados por escrito a su debido tiempo de la intención de los propietarios de buques de reciclar un buque. Este requisito, así como la introducción de sanciones, por lo menos equivalentes a las aplicables con arreglo a la legislación actual, garantizará el cumplimiento de la legislación. Si bien es difícil esperar que las instalaciones actuales de «varada voluntaria» puedan cumplir esos requisitos, es posible que unas instalaciones mejoradas pudieran estar en condiciones de cumplir esos criterios en el futuro. A fin de evitar confusiones, solapamientos y cargas administrativas, los buques regulados por la nueva legislación dejarían de entrar en el ámbito de aplicación del Reglamento sobre los traslados de residuos. 14. Una última opción consistiría en completar la opción D con elementos específicos:
(1) La opción E1 consistiría en incluir asimismo en el nuevo Reglamento que incorpora el Convenio de Hong Kong los buques de propiedad estatal, en particular los buques de la marina de guerra.
(2) La opción E2 exigiría que los buques de pabellón de Estados miembros de la UE fueran tratados en instalaciones que ofrecieran un nivel de protección de la salud y del medio ambiente equivalente al de las instalaciones de la UE.
(3) Por último, la opción E3 consistiría en permitir la exportación de buques de pabellón de Estados miembros de la UE únicamente a una lista de instalaciones auditadas y certificadas por terceros.
4. EVALUACIÓN DE IMPACTO
15. Como se recomendaba en las directrices sobre la evaluación de impacto, la evaluación se centró únicamente en los impactos suplementarios de las demás opciones en comparación con la hipótesis de referencia. En el cuadro que figura más adelante se proporcionan datos cuantitativos.
16. Desde una perspectiva medioambiental, las diferentes hipótesis tendrán los mismos impactos por lo que respecta a la generación de residuos peligrosos y no peligrosos, así como a las emisiones de CO2, excepto en el caso de la opción E12. Las opciones
tendrían, sin embargo, diferentes impactos según el porcentaje de residuos peligrosos que se gestionaran de una manera respetuosa con el medio ambiente. Las opciones C y E1 tienen un impacto negativo, las opciones D y E2, positivo y la opción B, el mismo impacto que en la hipótesis de referencia.
17. La opción B tendría un impacto social similar3, en comparación con la hipótesis de referencia. La opción C tendría un impacto negativo (costes sociales más elevados) a corto y medio plazo. La opción E1 tendría un impacto negativo a corto, medio y largo plazo. La opción D tendría un impacto positivo solo a corto plazo, mientras que la opción E2 tendría un impacto positivo significativo a corto, medio y largo plazo. 18. Desde una perspectiva económica, la aplicación del Convenio de Hong Kong llevará
consigo costes suplementarios para los propietarios de buques (el precio que les ofrecen por sus buques las instalaciones de reciclado modernizadas es menor, e implica costes administrativos) y para los Estados miembros (costes administrativos). Las opciones B, D y E2 adelantarían la aplicación del Convenio de Hong Kong en comparación con la hipótesis de referencia y generarían, por tanto, costes suplementarios para los propietarios de buques y para los Estados miembros a corto y medio plazo. No tendrían, sin embargo, repercusiones adicionales, en comparación con la hipótesis de referencia, a partir de 2025. Además, la opción B implicaría otros costes administrativos para los Estados miembros en relación con el control, la inspección y la ejecución a corto, medio y largo plazo. La opción C tendría repercusiones positivas, en comparación con la hipótesis de referencia, para los
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En la opción E1, se permitiría el envío a Asia para reciclado de los buques de propiedad estatal (incluidos los buques de la marina de guerra), actualmente reciclados en la OCDE, lo que generaría mayores emisiones de CO2 durante su última travesía.
propietarios de buques y los Estados miembros, a corto y a medio plazo. La opción E1 tendría un impacto positivo a corto, medio y largo plazo.
19. Es de prever que la opción B cree problemas de cumplimiento, ya que no solucionaría el problema de la falta de capacidad de reciclado accesible legalmente y crearía confusión al mezclar dos series de requisitos (los del Convenio de Basilea y los del Convenio de Hong Kong). No se prevé ningún problema de cumplimiento en la opción C (todas las instalaciones serían accesibles legalmente) ni en la opción E1. La opción D tendría un impacto positivo porque la legislación propuesta se adaptaría a las características específicas de los buques, y estaría accesible legalmente una capacidad de reciclado suficiente a un precio ligeramente reducido. Además, se establecerían sanciones específicas para solucionar los casos de incumplimiento que pudieran plantearse. Por los mismos motivos, se espera que la opción E2 dé lugar a un mayor nivel de cumplimiento, en comparación con la opción de referencia. No obstante, cabe esperar más casos de incumplimiento en comparación con la opción D, ya que tendría repercusiones muy negativas en los ingresos de los propietarios de buques y podría reducirse la capacidad de reciclado disponible debido al establecimiento de requisitos más estrictos para las instalaciones. La opción E3 ofrecería una herramienta para controlar que las instalaciones a las que se envíen buques de pabellón de Estados miembros de la UE para reciclado cumplan las normas en materia de reciclado seguro y respetuoso con el medio ambiente. No obstante, supondría un nivel de cumplimiento inferior al de la opción D, dada la posible reticencia de terceros países por cuestiones de soberanía.
20. Varias partes interesadas señalaron que la coexistencia de dos series de requisitos legales (los de los Convenios de Basilea y de Hong Kong) daría lugar a una gran confusión y unos costes administrativos excesivos. La opción B tendría, por tanto, repercusiones negativas sobre la simplificación de la legislación existente. En la opción C, los grandes buques de pabellón de Estados miembros de la UE dejarían de estar sujetos a la legislación europea. Esto tendría un impacto positivo en la simplificación de la legislación a corto plazo, que podría ser más limitado a largo plazo si los Estados miembros de la UE tuvieran legislaciones nacionales divergentes para aplicar el Convenio de Hong Kong. Las opciones D, E2 y E3 tendrían un impacto positivo, ya que sustituirían la normativa actual por un nuevo instrumento mejor adaptado a las características específicas de los buques.
21. Ninguna de las opciones debería afectar indebidamente a las pequeñas y medianas empresas, ya que las principales empresas implicadas (propietarios de buques de la UE) rara vez son PYME.
22. Los costes relacionados con la aplicación del Convenio de Hong Kong (costes administrativos durante la vida útil y precios de venta reducidos en el momento del reciclado) a lo largo de la vida de los buques son insignificantes y, por tanto, no se espera ningún impacto sobre los consumidores en la hipótesis de referencia ni en las demás hipótesis.
23. En principio, ninguna de las opciones previstas en el informe de evaluación de impacto tiene un impacto directo sobre el presupuesto de la UE.
En el cuadro siguiente se resumen los impactos suplementarios cuantificados de las diferentes hipótesis en comparación con la hipótesis de referencia
Ambiental Social Económico
Impactos Residuos peligrosos tratados de manera respetuosa con el medio ambiente4 Carg a de traba jo UE5 Carga de trabajo (trabajado res protegido s)5 Carga de trabajo (trabajad ores no protegido s)5 Carga de trabajo (niños trabajado res no protegido s)5 Accident es mortales (adultos) 6 Accident es no mortales (adultos)6 Accident es mortales (niños)6 Accident es no mortales (niños)6 Costes sociales7 Ingresos de los propietarios de buques7 Costes administrativos (Estados miembros)7 B 0 % 0 0 0 0 0 0 0 0 0 -1 952 011 378 604 C -6 % -5 189 468 159 1 184 0 29 969 792 12 540 267 0 D 23 % 0 1 423 -2 246 -764 -2 -473 -1 -133 -3 372 237 -22 019 545 356 430 E2 30 % 0 -938 -2 385 -811 -4 -1 105 -1 -148 -5 401 791 -66 349 943 356 430 A corto pla z o (201 5) E3 23 % 0 1 423 -2 246 -764 -2 -473 -1 -133 -3 372 237 -22 221 755 356 430 4
Porcentaje de residuos derivados del reciclado de buques tratados de manera respetuosa con el medio ambiente respecto a cada opción en comparación con la opción de referencia. 5 Expresada en hombres/año. 6 Número de personas. 7
B 0 % 0 0 0 0 0 0 0 0 0 -112 036 486 640 117 C -20 % -6 -2 497 3 244 1 103 1 103 3 633 1 5 993 494 31 192 613 -436 341 D 0 % 0 0 0 0 0 0 0 0 0 -112 036 486 617 943 E2 16 % 0 -3 778 0 0 0 -2 -833 0 -2 820 429 -189 916 941 617 943 Medio pla z o (2020 ) E3 0 % 0 0 0 0 0 0 0 0 0 -112 266 395 617 943 B 0 % 0 0 0 0 0 0 0 0 0 149 062 972 22 174 C 0 % 0 0 0 0 0 0 0 0 0 159 369 991 -879 612 D 0 % 0 0 0 0 0 0 0 0 0 149 062 972 0 E2 16 % 0 -3 428 0 0 -2 -756 0 0 -3 114 124 63 072 738 0 Larg o pla z o (2025 ) E3 0 % 0 0 0 0 0 0 0 0 0 148 854 325 0
5. COMPARACIÓN DE LAS OPCIONES
24. La evaluación de los paquetes de medidas se ha efectuado con arreglo a los criterios de eficacia, eficiencia y coherencia.
25. Desde el punto de vista de la eficacia, las opciones D, E2 y E3 parecen ser las más atractivas. De hecho, ofrecen el mayor potencial de realización de todos los objetivos específicos, mientras que las opciones B y E1 tendrían unos efectos globalmente negativos en términos de eficacia, y la opción C solo tendría efectos positivos respecto a los objetivos específicos 2 y 3.
26. La opción B tendría un efecto negativo en términos de eficiencia, ya que daría lugar a una reducción de los ingresos de los propietarios de buques y a un aumento de los costes administrativos para los Estados miembros de la UE, y no resolvería los problemas de cumplimiento que se plantean en la actualidad. La opción C también tendría un efecto negativo en términos de eficiencia: sus impactos positivos sobre los ingresos de los propietarios de buques y sobre los costes administrativos para los Estados miembros de la UE quedarán anulados debido a los importantes costes negativos desde el punto de vista social y ambiental a corto y medio plazo. La opción E1 tendría un efecto globalmente negativo en términos de eficiencia con impactos económicos positivos para los Estados miembros de la UE, pero impactos ambientales y sociales negativos. Las opciones D y E3 incluyen medidas efectivas acompañadas de unos costes de aplicación y administrativos limitados, lo que contribuye eficazmente a la realización de todos los objetivos específicos. La opción E2 tendría un efecto globalmente positivo en términos de eficiencia.
27. Las opciones D, E2 y E3 tendrían efectos positivos en términos de eficiencia. No obstante, la opción E2 supondría unos costes muy importantes para los propietarios de buques, que solo se compensarán parcialmente con beneficios ambientales y sanitarios.
28. Desde el punto de vista de la eficacia, la opción D parece ser la más atractiva. De hecho, ofrece el mayor potencial de realización de todos los objetivos específicos y un nivel de cumplimiento más elevado que la opción E3.
29. Además, como muestra el análisis de coherencia, aunque la opción D presenta cierto equilibrio entre los impactos ambientales y sociales positivos y los impactos económicos negativos, este equilibrio es inferior al de la opción E2. La pérdida de ingresos para los propietarios de buques en la opción D (como resultado de la oferta de precios más bajos por las instalaciones modernizadas) quedaría de hecho compensada por los beneficios en términos de protección ambiental e impacto social. Esta opción aborda todos los problemas actuales e introduce nuevos requisitos para garantizar el cumplimiento antes del reciclado (obligación de informar por escrito al Estado de pabellón) y después del reciclado (sanciones si los buques no se desguazan en instalaciones autorizadas). Aumentará, por tanto, el cumplimiento. En términos de coherencia, la opción D es, por tanto, la mejor. Teniendo en cuenta lo anterior, se recomienda la opción D.
30. El cuadro que figura a continuación resume la comparación entre las opciones en términos de eficacia, eficiencia y coherencia.
Opción B C D E1 E2 E3 Eficacia Objetivo específico 1 Negativ a Negativ a Positiva a corto plazo y neutra a largo plazo Negativ a Positiva Positiva Objetivo específico 2 Negativ a Muy positiva
Muy positiva Neutra Positiva Muy positiva Objetivo
específico 3
Negativ a
Positiva Positiva Ligeram ente negativa Positiva Positiva Eficiencia Negativ a Negativ a
Muy positiva Negativ a Positiva Muy positiva Coherencia No No Sí, con compensación limitada No Sí, pero con importante compensac ión y riesgo de incumplimi ento Sí, con compensac ión limitada, pero con riesgo de incumplimi ento Conclusión Opción recomendada 6. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
31. Dados los problemas de cumplimiento existentes, deben seguirse los progresos para controlar la aplicación y la eficacia de la legislación de la UE y su contribución a los objetivos. Se propone comparar cada año la lista de buques que el año anterior se hubiera considerado probable que fueran a reciclarse y la lista de buques reciclados en instalaciones auditadas y certificadas de la UE.
32. Los indicadores de progreso en este contexto podrían ser, en particular:
• el número de instalaciones de reciclado de buques que cumplen los criterios del Reglamento;
• el número y porcentaje de buques de pabellón de Estados miembros de la UE desguazados en tales instalaciones en comparación con el número y porcentaje a escala mundial;
• el estado de ratificación del Convenio de Hong Kong por los principales Estados de pabellón y Estados con instalaciones de reciclado;
• datos sobre el tipo de puestos de trabajo en las instalaciones de reciclado de buques (tipología de empleo, accidentes, enfermedades profesionales, etc.) y datos sobre la contaminación medioambiental asociada al reciclado de buques, si se dispone de ellos.
33. Habida cuenta de esos indicadores, es necesario revisar la política de la UE sobre el reciclado de buques de forma periódica y presentar regularmente al Parlamento Europeo y al Consejo informes de aplicación/progreso.
34. En caso de que persistan problemas de cumplimiento, la UE podría tomar nuevas medidas, como el establecimiento de un fondo de la UE para el desguace de buques.
