CENTRO DE INVESTIGACIÓN SOCIAL de Techo Chile

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CENTRO DE INVESTIGACIÓN SOCIAL de Techo Chile

ISSN: 0719-2177 / ISSN:0719-2169

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contenidos

RevistaCIS28

EDITORIAL

La dimensión urbana y habitacional de la pandemia.

Pía Fernanda Palacios Guajardo

ARTÍCULOS

Política de vivienda chilena: una perspectiva de derechos humanos pendiente.

Sebastián Smart y Vicente Burgos

Resiliencia, convivencia en bienestar y solidaridad colectiva como alternativas para construir comunidad en tiempos de Covid-19.

Karla Salazar Serna, Erika Rivero Espinosa y María del Carmen Orihuela Gallardo

Consecuencias sociales del déficit habitacional cualitativo en el contexto de la crisis por Covid-19: casos de estudio Población Primero de Mayo, comuna de Renca, Santiago de Chile.

Paz Zúñiga Pérez y Yessenia Millones Segovia

Gestionando la (in)seguridad: experiencias de planificación urbana en la comuna de Peñalolén en Santiago de Chile.

Oscar Figueroa Soto

RESEÑA

Construir y habitar. Ética para la ciudad. Andrés Godoy Ossandón

ENTREVISTA

Perspectivas sobre el derecho a una vivienda adecuada. Leilani Farha, Directora Ejecutiva The Shift y Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre el derecho a una vivienda adecuada (2014-2020)

María Ximena Espinosa INFORMACIÓN Convocatorias Normas de publicación INFORMATION 13 07 31 51 73 94 98 102 104

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ISSN: 0719-2177 / ISSN: 0719-2169 Volumen 17 | Agosto 2020

EDITORIAL

The urban and habitational dimension of the pandemic

Pía Fernanda Palacios Guajardo

ARTICLES

Chilean housing policy: a pendant human rights perspective

Sebastián Smart y Vicente Burgos

Resilience, wellbeing coexistence and collective solidarity as ways to make community in Covid-19 pandemic

Karla Salazar Serna, Erika Rivero Espinosa y María del Carmen Orihuela Gallardo

Social consequences of housing deficit in the context of Covid-19 crisis: case studies at the Primero de Mayo neighborhood, Renca, Santiago de Chile

Paz Zúñiga Pérez y Yessenia Millones Segovia

Managing the (in)security: urban planning experiences in Peñalolen (Santiago de Chile).

Oscar Figueroa Soto

REVIEW

Building and Dwelling: Ethics for the City Andrés Godoy Ossandón

INTERVIEW

Adequate housing right perspectives. Leilani Farha, Executive Director of The Shift and United Nations Special Rapporteur on adequate housing (2014-2020)

María Ximena Espinosa INFORMATION Call for papers Publishing norms

María Ximena Espinosa

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13 07 31 51 73 94 98 102 104

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REVISTA CIS

Teléfono: +562 228387368

Disponible en http://www.techo.org/chile/cis

DIRECTORPía Palacios Guajardo EDITORFlorencia Vergara Cabrera CO EDITORIgnacio Silva Didier Matías Reyes Labbé

Sergio Bravo Rabanales Paz Zúñiga Pérez

DISEÑO GRÁFICOConstanza Contreras

ISSN

0719-2177 (versión digital) 0719-2169 (versión impresa)

contenidos

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COMITÉ EDITORIAL Rafael Alvear (Universität Flensburg, Alemania) Kathya Araujo (Universidad Academia de Huma-nismo Cristiano, Chile), Jorge Atria (Freie Universität Berlin, Alemania), Isabel Brain (Harvard University, Estados Unidos), Esteban Calvo (Universidad Diego Portales, Chile), Patricio Domínguez (University of California, Estados Unidos), Aldo Mascareño (Universidad Adolfo Ibañez, Chile), Pedro Seguel (Pontificia Universidad Católica de Chile, Chile) Juan Carlos Skewes (Universidad Alberto Hurtado, Chile), Luis Hernán Vargas (King`s College London, Reino Unido), Guillermo Wormald (Pontificia Universidad Católica de Chile, Chile). CONSEJO DE EVALUADORES Nicolás Angelcos (Universidad Andrés Bello, Chile), Pablo Beytía (Pontificia Universidad Católica de Chile, Chile), Vicente Burgos (University College London, Reino Unido), Alexis Cortés (Universidad Alberto Hurtado, Chile), Ernesto López-Morales (Universidad de Chile, Chile), Loreto Rojas (Universidad Alberto Hurtado, Chile), Rafael Sánchez (Pontificia Universidad Católica de Chile, Chile), María Paz Trebilcock (Universidad Alberto Hurtado, Chile).

REVISTA CISLa Revista CIS es una revista académica de publicación semestral, editada por el Centro de Investi-gación Social (CIS) de la Fundación TECHO-Chile. Desde su creación en junio de 2002, tiene como propósito publicar artículos inéditos y originales que contribuyan al conoci-miento de temas relacionados con pobreza, desigualdad social, exclusión, vulnerabilidad y desarrollo social, tanto en Chile como en Latinoamérica. Específicamente, las publicaciones están dirigidas a distintos sectores de la sociedad, gobierno (ministerios, municipios, parlamento), al mundo académico, medios de comunicación, movimientos sociales y sector privado.

REVISTA CIS ESTÁ INDEXADA EN

REDIB, Red Iberoamericana de Innovación y Conocimiento Científico.

LATINDEX, Sistema Regional de Información en Línea para Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal.

CLASE, Citas Latinoamericanas en Ciencias Sociales y Humanidades.

La Revista CIS está bajo una Licencia Creative Commons 4.0.

ISSN: 0719-2177 / ISSN: 0719-2169 Volumen 17 | Agosto 2020

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La dimensión urbana y habitacional de la pandemia. pandemia. Pía Fernanda Palacios Guajardo

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LA DIMENSIÓN URBANA

Y HABITACIONAL DE LA

PANDEMIA

THE URBAN AND HABITATIONAL DIMENSION OF THE PANDEMIC

El cuestionamiento a las medidas que ha impulsado el Gobierno para detener la pandemia pareciera ser cada vez más transversal. A pesar de que es necesario mantener una actitud crítica frente al manejo de la emergencia sanitaria por parte de las autoridades, no se deben dejar de analizar las variables estruc-turales al momento de determinar por qué Chile es uno de los países más golpeados por la pandemia si consideramos el número de contagiados por tamaño de población.

En los tiempos actuales abundan las crónicas y noticias que ponen en entredicho la voluntad de la población para obedecer los protocolos que la autoridad ha dispuesto. Sin embargo, la evidencia indica que una parte importante de la población no cuenta con las condiciones adecuadas para el cumplimiento de las cuarentenas. La alta vulnerabilidad socioeconómica y la incapacidad de mantener el distanciamiento físico en la vivienda son solo parte de una realidad que se

1_{(Chile). Geógrafa, Pontificia Universidad Católica de Chile y MSc.}

in Governance of Risk and Resources de la Universidad de Heidel-berg. Directora de Estudios e Incidencia TECHO-Chile – Fundación Vivienda ([email protected]).

2_{(Chile) Geographer, Pontificia Universidad Católica de Chile. MSc.}

In Governance of Risk and Resources, Universität Heidelberg. Head of Studies and Impact, TECHO-Chile – Fundación Vivienda.

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Revista CIS | Nº28 | Agosto 2020 pág. 7 - 11

vive en miles de hogares del país. Dicha realidad nos obliga a reflexionar sobre las razones que explican la magnitud de la crisis sanitaria en nuestro país. Las causas no deben ser atribuidas únicamente a la voluntad de las personas, sino que se debe con-siderar las problemáticas socio-estructurales a las cuales se ven sometidas.

Por un lado, la alta prevalencia de empleo informal en los hogares afecta a aquellas personas que, ex-cluidas de las políticas públicas que protegen a los trabajadores formales, deben salir a la calle por el sustento diario. Según datos del Instituto Nacional de Estadísticas (INE), entre octubre y diciembre del 2019 la tasa de ocupación informal fue de un 30,4%. Dicho indicador se ha visto particularmente afectado a raíz de la crisis económica provocada por la pandemia; entre mayo y julio del 2020 los ocupados informales disminuyeron de forma significativa, alcanzando el 22,3% del total de trabajadores (INE, 2020).

Por otro lado, la crisis del acceso a la vivienda dificulta a las personas cumplir con las recomendaciones de las autoridades, y muchas familias deben convivir en medio de rutinas de estudio, trabajo y ocio en espacios reducidos. Esta crisis se ve particularmente reflejada en el aumento progresivo de las familias viviendo en campamentos que prácticamente se han duplicado en los últimos diez años (MINVU, 2019). Paralelamente, los datos de la última encuesta CASEN del año 2017 indican que se requerían 497.615 viviendas para paliar el déficit habitacional cuantitativo. Asimismo, los datos de déficit cualitativo (Ver Figura 1) dejan entre-ver que 1.303.484 viviendas evidenciaban carencias respecto a su materialidad, acceso a servicios básicos y/o presentaban allegamiento. Dicho déficit afecta principalmente a la población más vulnerable por ingresos per cápita.

Figura 1

Déficit Habitacional Cualitativo en el Gran Santiago

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ins-tituto Nacional de Estadísticas, 2017.

Respecto del hacinamiento, en Chile existen 377.572 hogares que presentan distintos niveles de hacina-miento (CASEN, 2017). Si bien el número de hogares en esta condición ha disminuido sistemáticamente en los últimos años, el hacinamiento alto y crítico3 se ha mantenido estable desde el año 2015, afectan-do con mayor intensidad a las zonas segregadas y que concentran población de bajos ingresos en las ciudades (Ver Figura 2).

3_{Se considera hacinamiento alto entre 3,5 y 4,9 personas por}

dormitorio. Por su parte, es considerado hacinamiento crítico cuando más de 5 personas duermen en el mismo dormitorio.

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Figura 2

Hacinamiento en el Gran Santiago

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ins-tituto Nacional de Estadísticas, 2017.

Finalmente, existen 261.889 hogares con allegamiento externo4_{, lo que corresponde a un 4,5% de los hogares} totales del país, siendo mayor el porcentaje en los primeros dos quintiles (6,0 y 5,1%, respectivamente) (Ver Figura 3). De ellos, un 44,6% apuntan al bajo nivel de ingresos como la principal causa de no contar con una vivienda independiente.

Figura 3

Hogares Allegados en el Gran Santiago

Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ins-tituto Nacional de Estadísticas, 2017.

Es preocupante notar cómo los territorios con mayor población en vulnerabilidad social- determinada, entre otras variables, por temas económicos, prevalencia del empleo informal, déficit habitacional, hacinamiento y allegamiento- tienen una fuerte correlación con la tasa de mortalidad por coronavirus que se concentra en las comunas del sector poniente en el caso de la ciudad de Santiago (Ver Figura 4).

4_{Presencia de dos o más hogares en una misma vivienda o sitio.}

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Figura 4

Relación entre Vulnerabilidad Social y Mortalidad por COVID-19 en el Gran Santiago

Fuente: Fundación Vivienda, 2020 en base a datos del Instituto Nacional de Estadísticas, 2017; Ministerio de Salud 2018, 2020; Sociedad Chilena de Medicina Intensiva, 2020; Ministerio de Desarrollo Social, 2018.

Las figuras expuestas anteriormente son reflejo de la desigual construcción de las ciudades que se ex-presa en altos niveles de segregación urbana. No se puede omitir la concordancia que existe entre los territorios más vulnerados, en las distintas varia-bles expuestas, y aquellos segregados sin acceso a oportunidades urbanas. Son las ciudades chilenas, preferentemente las medianas y grandes, las que se caracterizan por este fenómeno, el cual deja a un importante porcentaje de la población en zonas de extensa vulnerabilidad (Sabatini, Cáceres & Cerda, 2001). Esto ha obligado a la población más vulnerable a enfrentarse no tan solo a las problemáticas ligadas a la exclusión habitacional, sino que también ha perpetuado la vulnerabilidad en temáticas sociales. Esta crisis socio-sanitaria vino a alertar sobre la debilidad del sistema de protección social, pero

también ha puesto en evidencia la importancia de la vivienda como un elemento central para evitar el contagio y cumplir con las medidas recomendadas por las autoridades sanitarias. La importante relación que se da entre las dimensiones de la vulnerabilidad social antes expuestas y las altas tasas de contagios y mortalidad de la población por coronavirus posee un carácter fuertemente territorial y responde a temas estructurales de planificación. La pandemia no solo tiene una dimensión sanitaria y social, sino que también es una cuestión eminentemente urbana. En consecuencia, toda medida de prevención para crisis futuras requiere cambios profundos en la forma en que se planifican y construyen las ciudades. Se debe apuntar a una mayor justicia urbana y velar por la inclusión social, abordando no solo el acceso a la vivienda, sino que además el acceso justo a bienes y servicios en las urbes. En línea con lo anterior, el volu-men 17, número 28 de la revista CIS, hace referencia a temáticas de vivienda, comunidad y planificación urbana, reflexionando sobre el sistema urbano, las debilidades de la política habitacional y las formas de habitar en medio de la pandemia, donde se re-fuerza la exclusión en las ciudades y la segregación que se vive por parte de los grupos más vulnerados de la población.

La presente edición comienza con un artículo de Sebastián Smart y Vicente Burgos, el cual nos in-troduce al análisis de la vivienda chilena desde una perspectiva de derechos humanos, describiendo las medidas adoptadas por el Estado en el marco del reconocimiento y la institucionalización del derecho a una vivienda adecuada.

El segundo artículo de las doctoras Karla Salazar, Erika Rivero y María del Carmen Orihuela presenta el sentido comunitario como una vía para enfren-tar la pandemia de COVID-19 en México mediante el análisis de procesos de construcción colectivos en distintas poblaciones. El artículo establece la necesidad de promover y destacar las prácticas que contribuyen al fortalecimiento comunitario frente a diversos desafíos.

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El tercer artículo de Paz Zúñiga y Yessenia Millones investiga las implicancias del déficit habitacional cualitativo en el contexto de la actual crisis socio-sa-nitaria, considerando el impacto en la vulnerabilidad social de los hogares y en la calidad residencial en tres dimensiones: condiciones de precariedad habi-tacional; calidad de vida; y elementos de la vivienda adecuada y digna.

El cuarto artículo de Oscar Figueroa Soto discute la problemática de la gestión local de la seguridad, poniendo en tensión los componentes políticos y técnicos que inciden en el cumplimiento de los ob-jetivos de prevención de la violencia a nivel local. Se explora la vinculación entre el discurso de seguridad y la materialización de las iniciativas en el desarrollo de la ciudad a partir del estudio de un caso en la comuna de Peñalolén.

En el apartado de reseñas, Andrés Godoy comenta el libro Construir y habitar. Ética para la ciudad de Richard Sennett, en el cual nos invita a reflexionar sobre el modo en que se han construido y habitado las ciudades a lo largo de la historia. En este libro, Sennet estudia el efecto de la globalización y las nue-vas tecnologías en la articulación entre los espacios físicos urbanos y las personas.

Finalmente, una entrevista a Leilani Farha, abogada y activista canadiense especializada en derechos que durante el periodo 2014-2020 se desempeño como Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre el Derecho a una Vivienda Adecuada. Conversamos sobre las principales revelaciones de la pandemia en relación con el ámbito urbano, la financiarización de la vivienda y los principales desafíos para nuestro país en el marco del proceso constituyente.

REFERENCIAS

Fundación Vivienda (2020). Vulnerabilidad social frente

al COVID 19. Recuperado de:

https://www.fundacion-vivienda.cl/vulnerabilidad-social-frente-al-covid-19/ Instituto Nacional de Estadísticas [INE] (2020). Boletín

Estadístico: Empleo Trimestral. Edición n°262.

Recu-perado de: https://www.ine.cl/docs/default-source/ ocupacion-y-desocupacion/boletines/2020/pa%- C3%ADs/bolet%C3%ADn-empleo-nacional-trimes-tre-m%C3%B3vil-mayo-junio-julio-2020.pdf

Ministerio de Desarrollo Social (2018). Síntesis de

resultados CASEN 2017. Recuperado de: http://

observatorio.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/ casen-multidimensional/casen/docs/Resultados_vi-vienda_casen_2017.pdf

Ministerio de Vivienda y Urbanismo (2019). Catastro

Nacional de Campamentos. Presentación de Resultados.

Recuperado de: https://www.minvu.cl/wp-content/ uploads/2019/12/Presentaci%C3%B3n-de-Resulta-dos.pdf

Sabatini, F., Cáceres, G. & Cerda, J. (2001). Segregación residencial en las principales ciudades chilenas: tendencias de las tres últimas décadas y posibles cursos de acción. Revista EURE. Volumen 27 número 82. Santiago de Chile.

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Sebastián Smart3_{y Vicente Burgos}4

POLÍTICA DE VIVIENDA CHILENA: UNA PERSPECTIVA DE

DERECHOS HUMANOS PENDIENTE

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CHILEAN HOUSING POLICY: A PENDANT HUMAN RIGHTS PERSPECTIVE

RESUMEN

Propósito: Este artículo tiene como objetivo analizar la política de vivienda chilena desde una perspectiva de derechos humanos. El trabajo se basa en el marco que ha desarrollado el actual Relator Especial sobre Pobreza Extrema y Derechos Humanos5_{para estudiar} los Derechos Sociales, Económicos y Culturales como derechos humanos, y tiene por objeto describir las medidas adoptadas por el Estado chileno en términos de reconocimiento, institucionalización y rendición de cuentas del derecho a vivienda adecuada.

Diseño/metodología/enfoque: En primer lugar, los autores describen los diferentes niveles de reconoci-miento legal del derecho y la falta de reconocireconoci-miento constitucional y legislativo en los diferentes niveles del sistema legal chileno. En segundo lugar, analizan las políticas de vivienda chilenas y la institucionali-zación de los diferentes elementos que componen el derecho a una vivienda adecuada, describiendo y revisando críticamente la política de vivienda chilena los últimos 30 años. La sección final analiza la rendición de cuentas de dicha política, teniendo en cuenta la evolución de los mecanismos interna-cionales y regionales como también los procesos de rendición de cuentas liderados por la sociedad civil y los tribunales.

Hallazgos: El artículo concluye que el derecho a una vivienda adecuada con reconocimiento legal, desde una perspectiva de derechos humanos, podría mejorar la rendición de cuentas, los resultados y el desarrollo de la política de vivienda Chilena.

ABSTRACT

Purpose: This paper aims to analyse the Chilean housing policy from a human rights perspective. The work is based on the framework to study socio, eco-nomic and social rights as human rights developed by the current special rapporteur on extreme poverty and human rights to describe the steps undertaken by the Chilean State in terms of recognition, insti-tutionalisation and accountability of the right to adequate housing.

Design/methodology/approach: First, the authors describe the different levels of legal recognition of the right and the lack of constitutional and legislative recognition in the different levels of the Chilean Legal System. Second, they analyse the Chilean Housing Policy and the institutionalisation of the different elements that compose the right to adequate hou-sing, describing and critically reviewing the Chilean housing policy in the past 30 years. The final section analyses the accountability of such policy, taking into consideration the developments of internatio-nal and regiointernatio-nal mechanisms and the processes of accountability lead by civil society and tribunals.

Findings: The paper concludes that a human rights perspective of the right to adequate housing with legal recognition could improve the accountability, the results and development of the Chilean housing policy.

Originality/value: The importance of this paper is both empirical and theoretical. Empirically, this

Política de vivienda chilena: una perspectiva de derechos humanos pendiente. Sebastián Smart y Vicente Burgos

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ARTÍCULO

Originalidad/valor: La importancia de este artículo es tanto empírica como teórica. Empíricamente, este artículo suma al entendimiento actual de las políti-cas de vivienda en Chile, apuntando a completar la narrativa de las leyes de vivienda a nivel nacional. Teóricamente, este artículo utiliza por primera vez, un enfoque de reconocimiento, institucionalización y responsabilidad de derechos humanos para analizar las políticas de vivienda chilena y sus áreas grises a nivel nacional.

PALABRAS CLAVE: Pobreza, Políticas, Chile, Economía, Reconocimiento, Derechos Humanos, EIR, Derecho a vivienda adecuada, Derechos sociales y culturales, Institucionalización, Rendición de cuentas. .

1_{Traducción del artículo: Chilean housing policy: a pendant human}

rights perspective. Publicado originalmente en: Journal of Pro-perty, Planning and Environmental Law, Vol. 10 No. 3, pp. 187-201

2_{Paper translated from: Chilean housing policy: a pendant human}

rights perspective. Originally published in: Journal of Property, Planning and Environmental Law, Vol. 10 No. 3, pp. 187-201

3 _{Sebastián Smart es académico asociado a la Facultad de Derecho}

y a la Facultad de Filosofía y Humanidades de la Universidad Austral de Chile, y actual jefe regional del Instituto Nacional de Derechos Humanos en la región de Los Ríos. Es abogado de la Universidad Católica de Chile, MA en Derechos Humanos y PhD en estudios latinoamericanos y derechos humanos en la University College London (UCL). Ha trabajado en ONG internacionales en las áreas de vivienda, desarrollo y derechos humanos. Sebastián Smart es el autor correspondiente y puede ser contactado en: [email protected]

4 _{Vicente Burgos es abogado de la Universidad de Chile, MSc en}

desarrollo en la UCL y actualmente está cursando un doctorado en la Unidad de Planificación del Desarrollo, University College London. Ha trabajado en ONG internacionales y en oficinas gubernamentales chilenas en las áreas de vivienda y desarrollo.

5 _{Al momento de escribirse la versión original de este artículo el}

Relator Especial sobre la extrema pobreza era Philip Alston que ocupó ese puesto hasta abril del año 2020.

paper adds to the current understanding of housing policies in Chile, aiming to complete the narrative of housing laws at the national level. Theoretically, this paper uses for the first time a recognition, ins-titutionalisation and accountability human rights approach to analyse the Chilean housing policies and its loopholes at the national level.

KEYWORDS: Poverty, Policy, Chile, Economic,

Recognition, Human rights, RIA, Right to adequate housing, Social and cultural rights, Institutionalisation and accountability

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INTRODUCCIÓN

Este artículo tiene como objetivo analizar la política de vivienda chilena desde una perspectiva de dere-chos humanos. Para hacerlo, utilizamos el marco para estudiar los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) desarrollado por el Relator Especial sobre Pobreza Extrema y Derechos Humanos, Philip Alston, quien ha argumentado que para analizar el alcance de la protección y promoción de los DESC es importante examinar el reconocimiento, la institucio-nalización y la rendición de cuentas (RIA – Análisis de Impacto Reglamentario) de cada derecho específico (Consejo de Derechos Humanos de la ONU, 2016). Este es un marco que apunta a evitar la división históri-ca entre los DESC y los Derechos Civiles y Políticos (DCP) a través del análisis de las diferentes etapas y desarrollos de políticas emprendidos por los Estados para promover y proteger los derechos humanos, teniendo en cuenta los principios de indivisibilidad e interdependencia (Alston, 2017a). Si bien la mayoría de los académicos reconocen que tanto los DCP como los DESC deben tratarse sin ningún tipo de diferencia y posiblemente representen categorías similares de derechos, históricamente la división de la primera y segunda generación de derechos, respectivamente, ha sido prevalente y todavía está presente en algunos debates actuales, principalmente políticos (Quinn y Alston, 2017). Los argumentos presentados para defender la idea de la separación de estas dos cate-gorías de derechos tienen que ver, en parte, con la inmediatez de su implementación y el papel activo/ pasivo del Estado. Aquellos que defienden la idea de separar estas categorías de derechos argumentan que los DCP deberían tener un efecto inmediato y que el Estado debería adoptar un enfoque pasivo para “meramente” protegerlos; los DESC por otro lado deberían implementarse progresivamente de acuerdo con la capacidad del Estado (Quinn y Alston, 2017). Para resolver esta dicotomía, utilizamos el marco RIA para analizar los DESC. El argumento propuesto por el marco conceptual de este artículo es que el no reconocimiento o la no implementación de los DESC podrían dar lugar a importantes efectos negativos

no sólo en términos de tal o cual derecho específico, sino también en otros DESC y DCP. En este sentido, nos alejamos de los enfoques críticos que han argu-mentado que los Derechos Humanos han llegado a su fin (Hopgood, 2013; Wuerth, 2016) o igualmente de aquellos que argumentan que el marco de la justicia social es más amplio y está mejor preparado para abordar los problemas que se han ido presentando en las discusiones sobre los DESC (Dudai, 2017). En cambio, seguimos la corriente que postula que tanto los DESC como los DCP requieren un papel activo del Estado y que ambos deben implementarse tan pronto como sean reconocidos. Dicho de otra ma-nera, en este artículo desarrollamos un argumento normativo que reclama a favor de políticas públicas con un enfoque de derechos humanos, es decir, que los derechos sociales deben tomarse como derechos humanos en lugar de objetivos de bienestar o desa-rrollo (Alston, 2017a). Según Alston, la progresión de acuerdo con la disponibilidad de recursos que define la implementación de los DESC tiene que ver con los pasos específicos que el Estado debe tomar para re-conocerlos, promoverlos y protegerlos activamente. El argumento detrás de la lógica de Alston es que los DESC deben implementarse de inmediato, incluso si el Estado carece de recursos para hacerlo. Esto no significa que el paso inicial sea garantizar el acceso al derecho a la vivienda de inmediato, sino desarrollar el reconocimiento, las instituciones y la responsabi-lidad del derecho a una vivienda adecuada, es decir, un marco de derechos humanos para el derecho (Als-ton, 2017a). En otras palabras, los Estados deberían tener en cuenta el alcance del reconocimiento de un derecho específico, un paso que generalmente no requiere la movilización de recursos. El segundo paso, es la creación de instituciones capaces de pro-teger y promover estos derechos, y el paso final, es la creación de mecanismos de rendición de cuentas (Alston, 2017b).

Tomando en cuenta este enfoque específico de de-rechos humanos, analizamos progresivamente las políticas de vivienda chilenas. En la primera parte de este artículo, describimos y evaluamos críticamente la política de vivienda de Chile. Teniendo presente esta

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perspectiva histórica, en la segunda parte analizamos las políticas de vivienda en Chile desde el marco RIA. Primero, analizamos cómo Chile ha firmado y ratifi-cado una serie de instrumentos internacionales que establecen el derecho a una vivienda adecuada, pero que no han sido reconocidos en el marco legal local. Si bien se ha hecho poco a nivel local en términos de reconocimiento, se han desarrollado algunos pasos importantes en la promoción de políticas de vivienda. Para hacerlo, se han establecido algunas instituciones importantes; pero las limitaciones de una política que no tiene en cuenta un enfoque de derechos humanos termina socavando los principios de no regresión y no discriminación. Finalmente, en términos de rendición de cuentas, observamos que la falta de reconocimiento del derecho a una vivienda adecuada da como resultado una falta de judiciabilidad a nivel local, regional e internacional.

2. POLÍTICAS DE VIVIENDA EN CHILE

La política de vivienda de Chile tiene casi un siglo de abordajes políticos diferentes para resolver los problemas de la vivienda social. Sin embargo, desde 1978, la Política de Vivienda de Chile se ha convertido en un modelo de “voucher” liderado por el mercado, que dejó en manos del sector privado la adminis-tración, construcción y ganancias de la producción de viviendas (Gilbert, 2002). Las familias de bajos ingresos tenían derecho a subsidios habitacionales para aumentar la demanda efectiva en el mercado inmobiliario. La política de vivienda de Chile, en-tonces, es un “modelo de subsidio de capital para la

vivienda” (Gilbert, 2002) donde las decisiones sobre

la distribución de los vales de canje son tomadas por el Estado a través de la gestión de subsidios y decisiones de regulación, y las decisiones espaciales son tomadas por agentes privados. El Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Minvu) diseñó una serie de diferentes subsidios bajo esta lógica [1]. Sin embargo, algunos autores han subrayado que, en la práctica, la política funcionaba como un subsidio del lado oferente que operaba con el razonamiento de hacer

que el proyecto de vivienda fuera adecuado para capitalizar (Sugranyes, 2005). Desde 1978, el Estado limitó su gestión directa en vivienda y transformó sus organismos ejecutivos anteriores en asignadores de presupuesto y subsidios. El objetivo principal de esta política era reducir el déficit de vivienda.

Las posturas sobre el modelo de subsidio de capital

para la vivienda son contradictorias. Por un lado,

particularmente después del regreso de los gobiernos democráticos, se logró reducir el déficit de vivienda, lo que permitió la construcción de miles de unidades y redujo drásticamente el número de familias con necesidades de vivienda. Fue un sistema financiero exitoso, estructurado por la provisión de subsidios, que ha significado que entre 1990 y 2007 un promedio de 79,000 familias obtuvieran un subsidio anual, con 21,000 subsidios para la población de menores ingresos (OCDE, 2013; Simian, 2010). Este modelo demostró ser efectivo para reducir el déficit de vivienda y comenzó a extenderse a otros países latinoamericanos. Chile es el único país latinoamericano que ha tenido la capacidad de reducir el déficit de vivienda de más del 30% en 1990 a menos del 10% en 2009 (Gilbert, 2002). Sin embargo, el resultado cuantitativo contrasta con la creación de nuevos problemas urbanos y sociales como la segregación, el hacinamiento y la fragmen-tación (Rodríguez y Sugranyes, 2004; Agostini et al., 2016; Tokman, 2006). La disminución de la intervención del Estado y una regulación flexible sobre los subsi-dios y la planificación han dejado al sector privado decidir cómo y dónde se construyen las viviendas, una situación que ha tenido como consecuencia la tendencia a ubicar los proyectos de viviendas hacia las periferias de las ciudades chilenas (Rodríguez y Sugranyes, 2004; Agostini et al., 2016; Tokman, 2006). De hecho, casi dos tercios de las nuevas unidades se desarrollaron en el límite de la ciudad (Lambrini y Vargas, 2011) y Santiago, la capital de Chile, es considerada una de las capitales más segregadas de la OCDE (2013). Los académicos han vinculado ampliamente la segregación residencial con las consecuencias del modelo de subsidio de vivienda capitalista, como “el lado oscuro de una política de

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vivienda exitosa” [2]. El modelo creó un mercado de

viviendas sociales con beneficios garantizados para empresas privadas que tienden a reproducir proyectos de vivienda homogeneizados y desconectados [3]. Los enfoques críticos también se dirigen a la falta de conexión de los proyectos con el entorno urbano, el número de unidades por proyecto y la falta de intervención del Estado después que los proyectos están terminados (Sabatini et al., 2001; Rodríguez y Sugranyes, 2004). Algunos autores han presentado el concepto de guetización para referirse a varios lugares en las ciudades chilenas, basado en la falta de heterogeneidad social que ha sido agudizada por las políticas de vivienda (Sabatini y Brain, 2008). La neoliberalización y privatización de las políticas de vivienda en Chile fue implementada por la dictadura de Pinochet (Rodríguez y Sugranyes, 2004; Sabatini, 2000). El aparato urbanístico, de mano con las fuerzas armadas, creó una política represiva para poner a dis-posición tierras urbanas rentables (Sugranyes, 2005). Desde ahí, se llevaron a cabo una serie de desalojos forzosos de miles de hogares desde terrenos en toma o proyectos de viviendas sociales antiguas, cuyos habitantes fueron desplazados hacia la periferia de la ciudad (Gurovich, 1990). Varios hogares que anterior-mente habían recibido el reconocimiento del Estado de diferentes maneras, simplemente fueron despla-zados de los terrenos urbanos valiosos y reubicados en la periferia. Esos “efectos espaciales” todavía están presentes; las políticas de vivienda chilenas se han descrito como un proceso que convirtió a los pobres en una población invisible y desfavorecida (Cociña, 2016). Además, ha dividido socialmente la ciudad, homogeneizando las actividades diarias de varios hogares. Los problemas de vivienda no solo se han relacionado con la provisión de viviendas en sí, vale decir el problema de la cantidad, sino también con la calidad misma de las políticas y su implementación (Rodríguez y Sugranyes, 2004).

En 1997, el infame caso de un gran proyecto de vivien-da que sufrió una severa filtración de agua, mostró la falta de calidad de varios proyectos desarrollados por la política de vivienda. Después de ese caso, se

realizaron una serie de cambios en la política, en lo que se llamó la “Nueva Política de Vivienda” a través del “Fondo Solidario de Vivienda” implementado en 2004. Esa política, dirigida a desarrollar proce-dimientos más eficientes, eliminó el requisito de préstamos para viviendas de bajos ingresos, cambió el sistema de financiamiento de subsidios y alentó mejores proyectos de vivienda (especialmente en ubicación y tamaño). Otros cambios se centraron en los estándares técnicos de la construcción, como el tamaño de la vivienda, la introducción de requisitos para la participación comunitaria y la disminución consecuente del tamaño de los proyectos barriales. A pesar de estos cambios, han surgido críticas por parte de académicos y algunos actores políticos con respecto al rol del Estado y el sector privado en el desarrollo de políticas de vivienda, ya que los ele-mentos básicos del sistema implementado durante la dictadura se han mantenido (Cociña, 2016). El nú-mero de subsidios públicos ha aumentado, aunque la provisión de viviendas aún está en manos privadas y los problemas de ubicación no se han superado. Para analizar este desarrollo relativamente estable de la política de vivienda por parte de diferentes mandatos, es particularmente interesante observar los dos últimos gobiernos chilenos. Primero, el go-bierno de centro-izquierda de la Presidenta Bachelet (2006-2010 y 2014-2018), y segundo, el gobierno de centro-derecha del Presidente Piñera (2010-2014 y 2018-2022), ya que ambos han realizado arreglos a las políticas a través de cambios en la regulación de la política de vivienda chilena.

Bajo la administración de la Presidenta Bachelet se implementó el “Fondo Solidario de Vivienda”. En pocas palabras, este sistema implicaba que cualquier reclamo de nuevas viviendas subsidiadas tenía que hacerse colectivamente, con familias organizadas en colaboración con una Entidad de Gestión Inmobiliaria Social (EGIS) y la creación de subsidios complemen-tarios para mejorar el stock existente de viviendas. Bachelet también incorporó nuevos subsidios como el “subsidio de integración social y territorial” (DS 19/2016). Por otro lado, la primera administración

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de Piñera creó la versión actual de la política deno-minada D.S. 49, que buscaba una unificación de los subsidios para los grupos emergentes y de clase media. También cambió las Entidades de Entidades de Gestión Inmobiliaria Social (EGIS) a Entidades Patrocinantes e incorporó solicitudes individuales para los subsidios de los hogares más vulnerables. Sin embargo, ninguna de estas administraciones tuvo en su agenda cambios en la lógica de los subsidios para la provisión de vivienda. Por el contrario, la cantidad del presupuesto nacional gastado en políticas de vivienda a través de subsidios solo aumentó. Estos gobiernos no son excepciones; en los últimos 35 años, la política de vivienda de Chile había experimentado diferentes modificaciones y especificaciones de políticas o cambios en sus nombres, dependiendo del gobierno en ejercicio. Sin embargo, a partir de 1980, ha sido constante el papel de los subsidios y las responsabilidades que se le otorga al sector privado, al Estado y, en menor grado, a la sociedad civil. Los desafíos en el ámbito de la vivienda están lejos de ser superados; el Minvu ha declarado recientemente que el déficit de vivienda es de 393,613 familias (Co-misión de Estudios Habitacionales y Urbanos Minvu, 2018). Al mismo tiempo, la agenda política ha dirigido la atención a la vivienda social, particularmente en relación con la integración social de la vivienda para familias de bajos ingresos [4]. Algunos municipios han incorporado el desarrollo de proyectos de vivienda que buscan una mejor ubicación en la ciudad bajo modelos de viviendas en arriendo [5]. Sin embargo, la gran mayoría de las viviendas se otorgan a través de un modelo similar de subsidios y la “nueva” agenda política no se basa en una nueva regulación. En la siguiente sección argumentamos que un enfo-que basado en los derechos humanos para analizar la política de vivienda podría agregar algunos elementos para la evaluación de las políticas que se están im-plementando. Estamos particularmente interesados en dos características que se describieron en esta sección: por un lado, la modificación constante de la regulación a través de “decretos ejecutivos” por parte de los gobiernos titulares, con las consecuencias que

pueden acarrear para los beneficiarios directos y, por otro lado, la política de consenso que ha apuntalado la política de vivienda chilena desde la década de 1980.

3. RECONOCIMIENTO,

INSTITUCIONALIZACIÓN Y

RENDICIÓN DE CUENTAS DEL

DERECHO A LA VIVIENDA

ADECUADA EN CHILE

3.1 EL RECONOCIMIENTO

DEL DERECHO A LA VIVIENDA

ADECUADA

Para comprender el nivel de cumplimiento por parte del Estado chileno de los estándares internaciona-les del derecho a una vivienda adecuada, primero debemos comprender brevemente lo que las leyes internacionales de derechos humanos entienden por el derecho a una vivienda adecuada y cómo el Estado chileno lo ha reconocido dentro de su marco legal local.

3.1.1 LA VIVIENDA ADECUADA

COMO UN DERECHO HUMANO

Existe una extensa literatura que ha definido lo que debemos entender por “el derecho a una vivienda adecuada” y sus características [6]. No es nuestro objetivo reproducir estos estándares aquí, sino cen-trarnos en las convenciones y convenios ratificados por Chile y comprender los últimos desarrollos de este estándar vivo y adaptable [7]. Dicho de otra manera, el objetivo de este artículo no es comprender el contenido del derecho a una vivienda adecuada en el caso de Chile, ya que existe vasta literatura que ya aborda este tema a nivel nacional, sino más bien analizar el desarrollo actual de la política de vivienda chilena desde la perspectiva de derechos humanos. El derecho a una vivienda adecuada está reconocido en más de 16 instrumentos internacionales, 14 de los

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cuales han sido ratificados por Chile [8]. Teniendo en cuenta estos instrumentos, se podría argumentar que el Estado chileno ha reconocido efectivamente el derecho a una vivienda adecuada y sus elemen-tos: seguridad en la tenencia (Consejo de Derechos Humanos de la ONU, 2013), disponibilidad de servi-cios, materiales, instalaciones e infraestructura [9], asequibilidad [10], habitabilidad [11], accesibilidad [12], ubicación [13] y adecuación cultural (Comité de Economía de las Naciones Unidas, 1991).

Además de estas normas, debe destacarse que el Relator Especial sobre el derecho a una vivienda adecuada se ha centrado especialmente en cinco asuntos clave para una agenda urbana:

(1) exclusión social;

(2) migración y desplazamiento;

(3) personas y grupos en situaciones vulnerables; (4) territorio e inequidad; y

(5) asentamientos informales.

El enfoque en estos grupos tiene que ver principal-mente con la discriminación y la desigualdad basadas en la marginación espacial y socioeconómica que se puede ver a nivel mundial (Asamblea General de las Naciones Unidas, 2015). Por lo tanto, para compren-der cómo el Estado chileno ha cumplido con estas obligaciones de proteger y promover el derecho humano a una vivienda adecuada, primero debemos evaluar el nivel de reconocimiento de este derecho a nivel nacional.

3.1.2 RECONOCIMIENTO DEL

DERECHO A UNA VIVIENDA

ADECUADA EN EL MARCO LEGAL

CHILENO

En cuanto a la obligación de reconocer los derechos socioeconómicos, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha indicado que es deseable que los Estados incorporen estos derechos en su

legis-lación y agrega que en algunos casos incluso puede ser indispensable hacerlo [14]. Independientemente de la importancia del derecho constitucional en el sistema legal chileno y del camino tomado por más de 91 países que han reconocido diferentes aspectos y niveles del derecho a una vivienda adecuada en sus constituciones, Chile no lo ha reconocido expresa-mente [15]. Queremos ser claros en este punto, en el sentido de que sabemos que el reconocimiento cons-titucional puede ser bueno, pero no es indispensable. El grado de reconocimiento depende de la tradición y el enfoque constitucional del Estado. En Francia, por ejemplo, el derecho a una vivienda adecuada no está reconocido en la Constitución Nacional, sin embargo, esta es una de las pocas jurisdicciones que reconoce la judiciabilidad de tal derecho a través de un enfoque legislativo (Lévy-Vroelant, 2015). Por otro lado, “muchos de los Estados cuyas constituciones reconocen los derechos económicos y sociales no han traducido ese reconocimiento en un marco le-gislativo basado en los derechos humanos” (Consejo de Derechos Humanos de la ONU, 2016).

Se puede abogar desde el reconocimiento indirecto de este derecho en el marco legal chileno. Este argu-mento se basa en el artículo cinco de la Constitución chilena que reconoce los tratados internacionales como equivalentes a los reglamentos constitucionales o incluso supra constitucionales [16]. Vale decir, el derecho a una vivienda adecuada sería indirectamente reconocido en el sistema constitucional chileno. No obstante, como se vio anteriormente, también debe señalarse que no ha habido una voluntad política para reconocer expresamente el derecho a una vivienda adecuada y posiblemente el derecho a un nivel de vida adecuado en la Constitución chilena [17]. Debe destacarse que el reconocimiento constitucional no es una condición necesaria para cumplir con el deber de los Estados de incorporar los derechos socioeconómicos en el sistema legal, pero, como se puede apreciar, el Estado chileno tampoco lo ha reconocido a nivel legal.

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3.1.3 MEDIDAS LEGISLATIVAS

De igual forma, y en relación con este silencio cons-titucional sobre el derecho a una vivienda adecua-da, la política de vivienda de Chile no tiene una ley orgánica que reconozca dicho derecho. La política de vivienda chilena es, en realidad, el resultado de diferentes leyes que crean y regulan el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Minvu), el Servicio de Vi-vienda y Urbanización (SERVIU) y otras instituciones gubernamentales. Los elementos estructurales de la política de vivienda chilena que se describieron en la sección anterior y los múltiples cambios que ha sufrido se basan únicamente en decretos desarro-llados por cada mandato.

La falta de reconocimiento adjetivo del derecho a una vivienda adecuada contradice el hecho que la política de vivienda de Chile tiene una larga historia de política pública en materia de provisión de vivienda. Por lo tanto, el reconocimiento sustantivo de una vivienda adecuada existe a nivel político, dependiendo de las políticas que desarrolle el Minvu. En pocas palabras, esta legislación orgánica establece que la provisión de vivienda depende de la política pública que el Minvu implemente [18].

3.2 INSTITUCIONALIZACIÓN

DEL DERECHO A UNA VIVIENDA

ADECUADA EN CHILE

Como explicamos en la sección anterior, la política de vivienda de Chile se ha basado en principios similares durante los últimos 40 años: la entrega de subsidios por parte del Estado a través de vales canjeables para ofrecer proyectos de vivienda desarrollados por el sector privado. Las diferentes instituciones formales a cargo de implementar las políticas de vivienda de Chile como un sistema de cupones se crearon en 1978 [19]. Un análisis de estas instituciones da cuenta de la posible existencia del derecho a una vivienda adecuada, aunque, como hemos mencionado, no está formalmente incluido en la legislación chilena. La principal institución a cargo de las políticas

pú-blicas nacionales y finanzas sobre vivienda social es el Minvu [20]; responsable del presupuesto, tanto a nivel nacional como regional. El diseño de planes de vivienda son desarrollados por SERVIU [21], en otras palabras, el diseño de los programas de vivien-da depende de las oficinas técnicas que dependen directamente del Minvu.

El funcionamiento de la política de vivienda consta de tres partes:

(1) la provisión de presupuesto anual del gobierno central para la implementación de políticas de vi-vienda y el diseño de políticas de vivi-vienda a través de decretos ejecutivos del Minvu (cómo se distribuirán los subsidios);

(2) la asignación de subsidios por las oficinas regio-nales del Minvu; y

(3) la entrega, control e inspección de subsidios, como también de construcciones por parte de las oficinas de SERVIU.

La característica principal de estos tres elementos es que dependen de las decisiones políticas tomadas por el Minvu con el apoyo de los altos mandos del gobierno central. Debe destacarse, entonces, que no hay debate público sobre las modificaciones del sistema de subsidios, ya que dependen del gobierno de turno.

Los objetivos y procedimientos de los programas de vivienda han sido muy volátiles. Por ejemplo, el sistema que prevaleció entre 2006 y 2011 (Fondo de Solidaridad de Vivienda) tuvo 16 modificaciones del decreto por parte del gobierno, mientras que el decreto existente D.S. 49/2011 (Fondo Solidario de Elección de Vivienda) tiene 7 modificaciones. Esta modificación constante de los Decretos Supremos está relacionada con la motivación de mejorar la política de vivienda para lograr sus objetivos; esa flexibilidad permite que el Minvu tenga margen de

acción para mejorar elementos de la política. Sin

embargo, a pesar de que estos múltiples cambios no han modificado el elemento central detrás de las políticas de vivienda, sí han desarrollado diferentes

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elementos que alteran la forma y los requisitos para que las personas accedan a un subsidio, el proceso de organización comunitaria y la calidad de la vivienda con respecto a la ubicación y el tamaño.

Como hemos visto, no hay reconocimiento del dere-cho a una vivienda adecuada en el sistema chileno, y por lo tanto, cualquier modificación de las reglas sobre cómo acceder a un subsidio es un cambio de perspectiva para obtener el reconocimiento del de-recho a la vivienda en la práctica. Al mismo tiempo, estas modificaciones son decididas básicamente por el Minvu sobre consideraciones que no se expresan públicamente en una perspectiva comparada o centrada en datos.

Nos gustaría destacar tres ejemplos que muestran cómo la volatilidad socava la idea misma de la exis-tencia de un derecho a una vivienda adecuada en la institucionalización de la política de vivienda de Chile:

3.2.1 EL PRINCIPIO DE

PROGRESIVIDAD NO GARANTIZADO

EN LAS POLÍTICAS DE VIVIENDA

El principio de progresividad o realización progre-siva (rechazo de medidas regreprogre-sivas con respecto a los derechos sociales) no está garantizado en las políticas de vivienda chilenas. Como describimos más arriba, el sistema de vivienda chileno depende de los decretos ejecutivos que desarrolla el gobierno. Se han documentado “regresiones” con respecto a medidas o procedimientos de calidad. Un buen ejemplo es la discusión sobre la localización de proyectos de vivien-da. Como hemos dicho, un problema del sistema de

voucher es la mala ubicación de los terrenos elegidos

por el sector privado para desarrollar proyectos de vivienda. Para ese caso, el Fondo Solidario de Vivienda del 2006 diseño nuevos subsidios y decretos para proyectos de vivienda que contemplaban una buena ubicación, basados en factores tales como la distancia a las escuelas, edificios de salud, instalaciones de transporte, entre otros elementos. El D.S. 49/2011 mencionado anteriormente redujo los requisitos para acceder a estos subsidios y, en una modificación

posterior, los eliminó directamente. Más allá de la existencia o no de subsidios determinados, lo que es distintivo es que todos estos cambios no se basan en ningún principio de vivienda social, es decir, no están sujetos al debate democrático. No hubo necesidad que el Minvu explique o justifique estos cambios y sus objetivos al público; lo que se necesita para un cambio es la decisión del Ministerio de Vivienda y Urbanismo de la administración de turno.

3.2.2 OTORGANDO Y RESTANDO

PARTICIPACIÓN A LA SOCIEDAD

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En relación con la falta de progresividad en los cambios a las normas, ha habido modificaciones que socavan

activamente el derecho a una vivienda adecuada de

grupos organizados de familias. Varias asociaciones de pobladores optaron por buscar subsidios de vivienda sin la asistencia de asociaciones privadas que organizan proyectos de vivienda. Esta posibilidad fue reconocida por el Minvu a través del Artículo 70 del D.S. 49/2011, el cual permite a las organizaciones ejecutar directamente varios pasos necesarios para solicitar un subsidio (buscar el terreno, organizar a los beneficiarios del subsidio, elegir autoridades para los comités de viviendas, diseño participativo del proyecto, etc.). Algunos proyectos que se crea-ron teniendo en cuenta estas regulaciones, fuecrea-ron tomados por sorpresa cuando el Minvu publicó en 2015 una modificación al D.S. 49/2011 que eliminó la mayoría de estas opciones, dejando varios procesos encabezados por pobladores eliminados del sistema de subsidios.

3.2.3 POTENCIAL DISCRIMINACIÓN

Entre 2011 y 2015 los extranjeros recibieron un trato sesgado con respecto al acceso a subsidios de vi-vienda. El sistema implementado por el gobierno del Presidente Piñera estableció que “si el solicitante es extranjero, tendrá que mostrar identificación nacional para extranjeros [...] y el certificado de Residencia Definitiva, con un mínimo de cinco años entre la

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residencia definida y la solicitud de subvención” [22]. El certificado de Residencia Definitiva es el permiso que el Estado chileno otorga a los extranjeros para vivir en Chile de manera indefinida y para desarrollar cualquier actividad legal, y es probable que se otorgue a los extranjeros entre uno o dos años después de obtener su Visa. Bajo la normativa del D.S. 49/2011 fue más rápido convertirse en ciudadano chileno (cinco años desde la primera visa obtenida) que obtener el certificado de Permanencia Definitiva con un mínimo de cinco años. Esta regulación, que sólo se modificó en 2015 [23], carecía de coherencia con las normas chilenas migratorias. Además, era discriminatoria contra los extranjeros que trabajaban indefinida-mente en Chile.

La institucionalización de la provisión de viviendas en Chile es muy volátil con respecto a la seguridad jurídica que los diferentes actores pueden esperar recibir; el elemento más duradero ha sido la entre-ga de un subsidio por parte del Estado. La falta de principios y regulación general para la provisión de vivienda puede estar relacionada con la ausencia de reconocimiento legal de la provisión de vivienda o el derecho a una vivienda adecuada. Los Decretos

Supremos del Minvu que regulan la provisión de

vi-vienda solo deben cumplir con una revisión formal por parte del Contralor General de la República. Ade-más de los temas regulados en la legislación chilena (principalmente calidad, ubicación y tamaño de la construcción), no podemos hablar de la existencia de una institucionalización formal, predecible y legal del derecho a una vivienda adecuada en el país. Como explicamos antes, la política de vivienda en-frentará varios desafíos en los próximos años. Sin embargo, la rendición de cuentas y los resultados de las políticas de vivienda se evalúan principalmente en función del número de soluciones de vivienda (subsidios) por año. Además, el proceso de subsidios carece de una discusión democrática y transparente sobre los principios y formas de evaluación de las políticas de vivienda. La institucionalización se ha creado principalmente para otorgar subsidios en los términos establecidos por el Minvu y no como

una forma de garantizar el derecho sustantivo y universal a una vivienda adecuada: reiterando, no existe una legislación que aborde el derecho a una vivienda adecuada o los principios para la provisión de vivienda social; una falta de reconocimiento que, como veremos, ha resultado en la falta de judicia-bilidad por parte de las políticas de vivienda en los tribunales nacionales.

No es sorprendente, entonces, que exista un mo-vimiento social emergente que haya abordado la necesidad del reconocimiento constitucional del derecho a una vivienda adecuada. A pesar de que, como hemos visto, los movimientos sociales pre-vios a 1973 se organizaron mediante la ocupación de varios terrenos – lo que en la mayoría de los casos condujo a la legalización de la tenencia – ese curso de acción se vio interrumpido durante de la dictadura, y el movimiento se fragmentó. Después del retorno a la democracia y teniendo en cuenta el contexto de las políticas de vivienda actuales, hoy los movimientos sociales relacionados a la vivienda se basan en organizaciones de pobladores que se organizan en torno a proyectos. Dichas asociacio-nes han desarrollado mecanismos de presión que generan una forma popular de rendición de cuentas de las decisiones políticas tomadas por el Minvu y el SERVIU y han encontrado soluciones a los problemas que surgen en el contexto del desarrollo de proyectos de vivienda. En este contexto, hay asociaciones como “Ukamau” o el “Movimiento de Pobladores en Lucha” que han desarrollado formas de acción directa como manifestaciones, bloqueos de calles y participación en seminarios. Su objetivo es luchar para que se reconozca el derecho a una vivienda adecuada pero desde perspectivas que afectan directamente sus proyectos de vivienda. Aunque esta manifestación no ha estado en la corriente principal de la demanda de derechos, como ha sido la educación pública, el derecho a una vivienda adecuada está en el centro de estos movimientos. La última manifestación tuvo lugar el 17 de diciembre de 2016 y reunió a diferentes asociaciones de vivienda, quienes argumentaban no solo a favor del reconocimiento del “Derecho a una vivienda adecuada”, sino también por la “eliminación

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del lucro en la vivienda social” y el reconocimiento legal de los procesos de “autoconstrucción”. Sin embargo, en un sistema de toma de decisiones al-tamente centrado en los subsidios, muchas de las demandas de estos grupos han tenido como objetivo solo presionar al Minvu para que cambie las normas de proyectos específicos.

3.3 RENDICIÓN DE CUENTAS

El principio de rendición de cuentas de los derechos humanos opera en dos niveles. El primero implica la responsabilidad del Estado hacia la comunidad internacional, como la capacidad del Estado para responder a las preocupaciones del Comité de De-rechos Económicos, Sociales y Culturales o de los Relatores Especiales. El segundo asegura que los gobiernos sean responsables ante sus ciudadanos y titulares de derechos, como por ejemplo a través de la creación de un proceso para reparar a sus ciudadanos una vez que se ha violado un derecho humano espe-cífico [24]. Teniendo en cuenta este modelo, los tres poderes del Estado pueden hacer algo en términos de rendición de cuentas. El ejecutivo puede monitorear la implementación del derecho y debe responder a los mecanismos internacionales de rendición de cuentas. La legislatura puede, por ejemplo, aprobar legislaciones específicas; crear comités de derechos humanos o comités de investigación una vez que se ha violado el derecho a la vivienda. El poder judicial debe garantizar-si existe el marco legal- el acceso a recursos y a la justicia. Como se desarrollará más adelante, la falta de reconocimiento y el incipiente modelo de institucionalización del derecho a una vivienda adecuada en Chile han sido identificados por organismos jurídicos o semi jurídicos internacionales y nacionales, lo que abre una pequeña ventana de oportunidad para presionar por el reconocimiento del derecho a una vivienda adecuada a nivel nacional.

3.3.1 RENDICIÓN DE CUENTAS

INTERNACIONAL

En 2004, al Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales le preocupaba que el derecho a una vivienda

adecuada no se considerara judicializable en Chile. Se prestó especial atención a la falta de jurisprudencia en la que se ha invocado el derecho a una vivienda adecuada y otros derechos socioeconómicos ante los tribunales nacionales [25]. El Comité también recomendó la adopción de medidas efectivas para promover el derecho a la vivienda y garantizar que se brinde protección adecuada a las personas que viven en asentamientos ilegales que corren el riesgo de ser desalojados por la fuerza [26].

En términos de discriminación relacionada con el derecho a una vivienda adecuada, la ACNUR redactó un informe en 2006 que indica que el flujo de refugia-dos, en su mayoría colombianos, ha aumentado en un 40% en un año, y añadió que los refugiados tienen dificultades para encontrar trabajo y vivienda (ACNUR, 2016). Además, el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD) ha hecho un llamado especial a Chile para garantizar la protección contra la discriminación, particularmente en el empleo, la vivienda, la salud y la educación [27].

En términos del Examen Periódico Universal (EPU), Chile ha pasado por dos series de revisiones, la prime-ra en 2009 y la segunda en 2014. Duprime-rante la segunda edición del EPU, al menos tres Estados declararon que Chile debería adoptar un plan nacional para proteger derechos humanos y tomar las medidas necesarias para garantizar una protección efectiva contra la discriminación con respecto a la vivienda [28], entre otros campos.

Finalmente, debe mencionarse que la Relatora Es-pecial sobre el derecho a una vivienda adecuada, la Sra. Leilani Farha, realizó una visita de 10 días en abril de 2017. La Relatora Especial ha reconocido que “el Gobierno de Chile ha implementado programas para mejorar la inclusión e integración, así como una serie de programas piloto innovadores que abordan distintas necesidades de vivienda”. Sin embargo, con-tinúa, “si la vivienda como un derecho humano sigue sin abordarse; sin distanciarse de la perspectiva que sitúa la vivienda como una mercancía, las poblaciones vulnerables en Chile continuarán experimentando una desigualdad de vivienda que es inaceptable en

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un país que ha expresado su fuerte compromiso con los derechos humanos” (Farha, 2017), en particular abordando las necesidades de los pobres urbanos, los migrantes, los pueblos indígenas y las mujeres (Consejo de Derechos Humanos de la ONU, 2018).

3.3.2 RENDICIÓN DE CUENTAS

NACIONAL

Las consecuencias del reconocimiento no constitu-cional y no legislativo del derecho a una vivienda ade-cuada derivan del no reconocimiento de un reclamo constitucional que pueda permitir su judiciabilidad. No obstante, como ya hemos argumentado, la incor-poración indirecta del derecho a través del artículo 5° de la Constitución ha abierto un debate sobre la exigibilidad judicial de los derechos socio-económi-cos. Si bien, parte de la doctrina ha declarado que el derecho a una vivienda adecuada no puede ser reclamado judicialmente, ya que el marco legal no reconoce ningún tipo de procedimiento legal para hacerlo (INDH, 2012, p. 257), otros han argumentado que una combinación de los artículos 19 numeral 3, 27 y 66 de la Constitución chilena permitirían seguir una acción que podría proteger el derecho a una vivienda adecuada (Bordalí, 2002).

Podemos encontrar algunos casos excepcionales que se apartan de la falta de desarrollo judicial del derecho a una vivienda adecuada, principalmente casos referidos a reparación y compensación econó-mica. Por ejemplo, en 2012, la Corte Suprema decidió sobre el caso “Rojas Ortiz Aida con el Ministerio de Vivienda y Urbanismo”, donde reconoció sutilmente la responsabilidad del Estado en garantizar la habi-tabilidad de las casas proporcionadas por la política de vivienda chilena. Esto, ya que después de fuertes lluvias, las casas provistas por el Programa Especial de Vivienda para Trabajadores (P.E.T) sufrieron daños y los demandantes alegaron que el Estado debería repararlas. El Tribunal Supremo decidió que la inten-ción del SERVIU era evitar la responsabilidad: “en efecto, los planes que ejecuta deben ser aptos al fin que persigue, esto es, dar una solución

habitacio-nal a personas que se encuentran en margihabitacio-nalidad, y como toda solución frente a una carencia, debe tener la aptitud necesaria para satisfacer el requerimiento buscado, circunstancia que no se logró, puesto que las viviendas construidas fueron el resultado de un proyecto con bajo estándar de calidad, en el cual los materiales contemplados en las especificaciones, permitieron que las viviendas no resistieran las llu-vias, […] Con lo expuesto se demuestra que el SERVIU incurrió en falta de servicio al no haber ejecutado los planes habitacionales de manera apropiada al fin perseguido” [29].

En otras palabras, las formas de rendición de cuentas han sido débiles a nivel nacional. A esta realidad, debemos añadir el hecho de que mayoritariamente las oportunidades políticas se han cerrado para los movimientos sociales que luchan por incorporar los DESC en el contexto nacional. Esta situación tiene que ver en parte con los intereses de diferentes actores públicos y privados en la política nacional de vivien-da, como se identifica en la primera sección de este trabajo, pero también con la desarticulación de los movimientos sociales ocurrida durante la dictadura (Salazar, 2012). Las movilizaciones estudiantiles del 2011 han sido reconocidas por la literatura sobre movilización social como el año en que los chilenos salieron a las calles (Segovia y Gamboa, 2018). Dichas manifestaciones han abierto una serie de discursos y marcos, así como también han generado alianzas transversales entre una serie problemas sociales, como las condiciones de salud o los planes de pensio-nes (Almeida y Cordera, 2017). En efecto, a pesar que los problemas de la vivienda aún están pendientes, recientemente se ha abierto una nueva ventana de oportunidades políticas con las discusiones en torno a la construcción de viviendas sociales en barrios que generalmente no tienen tales proyectos inmobi-liarios. Esto ha generado un mayor debate nacional sobre el tema [8].

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4. CONCLUSIONES

Las medidas adoptadas por el Estado chileno para proteger y promover el derecho a una vivienda adecuada han sido escasas. La tendencia histórica de las políticas de vivienda es bastante ilustrativa en este asunto. Desde las políticas estatales de los años 1940-1950 hasta la política de cupones pro-movida por Pinochet, ninguna de estas políticas de vivienda ha sido capaz de basarse en un enfoque de derechos humanos. Si bien se ha construido un número importante de viviendas en el país y se ha reducido el déficit, las decisiones sobre cómo y dónde construirlas se han dejado al mercado, creando una enorme desigualdad en la distribución espacial de los proyectos de vivienda, segregando socialmente a las poblaciones y reproduciendo barrios homogé-neos que han terminado guetizando las ciudades. Este es un proceso que se ha profundizado en las últimas cuatro décadas, donde hemos observado que el enfoque neoliberal de las políticas de vivien-da, establecido durante la dictadura militar, se ha mantenido intacto a pesar de más de 27 años de gobiernos elegidos democráticamente. En pocas palabras, hablamos de una política que otorga un rol prioritario al sector privado y al Estado, y uno de menor incidencia a la sociedad civil.

El Estado, en realidad, ha trabajado como facilitador para la construcción de viviendas más que como defensor o promotor del derecho a una vivienda adecuada. Se han dado algunos pasos importantes en términos de institucionalización del derecho a una vivienda adecuada a nivel nacional, regional y local. Sin embargo, la institucionalización sin reconocimiento legal ha llevado a una política de vivienda altamente volátil que depende más de la voluntad política de los gobiernos de turno para adaptar diferentes políticas al contexto específico, en lugar de adoptar los principios que subyacen a la definición del derecho a una vivienda adecuada; una volatilidad que ha terminado generando medidas regresivas, poniendo en peligro el proceso de auto organización de los pobladores y discriminando a migrantes extranjeros. Además, deja a los programas

de política de vivienda sin instrumentos de rendición de cuentas más allá de la cantidad de subsidios que se otorgan por año. En términos concretos, la falta de reconocimiento ha tenido importantes efectos con respecto a la estabilidad de estas instituciones, así como en el bloqueo jurídico para reclamar la ju-diciabilidad y la rendición de cuentas de las mismas. Se puede observar una pequeña ventana de oportu-nidad para reconocer el derecho a una vivienda ade-cuada en las presiones que ejercen los movimientos sociales y la capacidad potencial del poder judicial para basar sus decisiones en estándares internacionales. Si bien estas posibilidades son ciertas, la voluntad política y probablemente la presión desde el sector privado han mantenido el enfoque neoliberal de la política de vivienda que se creó durante la dictadura de Pinochet. De poder tomar acción, especialmente a nivel doméstico, hay que comenzar por reconocer el derecho a una vivienda adecuada y sus estándares, un proceso que, teniendo en cuenta la cultura legal del país, podría conducir inevitablemente a mejores medidas de institucionalización y rendición de cuentas que, a su vez, pueden terminar generando un impacto positivo en relación a los derechos humanos de la población chilena.

NOTAS

1. Para una descripción de los diferentes tipos de subsidios, a saber, “Subsidio General unificado”, “vivienda Básica”, “Vivienda Progresiva”, entre otros, ver Simian (2010).

2. Véase Ducci (1997). El incentivo para obtener ganancias en viviendas sociales fue creado para generar el interés de los promotores inmobiliarios a través de la compra de terrenos amplios y baratos para desarrollar viviendas para los pobres, y única-mente para los pobres, y solaúnica-mente los pobres. Las casas se entendieron como una mercancía rentable de infraestructura, y los ciudadanos como clientes con subsidios.