La potestad
sancionadora de la
Administración
Pública
Módulo IV: Prescripción y caducidad
Manual de contenidos Luis Alfredo de Diego Díez Magistrado y Profesor de Derecho Procesal Universidad Pablo de Olavide (Sevilla)Prescripción y caducidad Página 1
Contenido
1. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA PRESCRIPCIÓN EN EL DERECHO
SANCIONADOR ... 4
1.1 Supletoriedad de la Ley 40/2015 ... 4
1.2 Reserva de ley ... 5
1.3 Apreciación de oficio ... 6
1.4 Aplicación retroactiva ... 7
1.4.1 Momento para su aplicación ... 7
1.4.2 Irretroactividad desfavorable ... 7
2. PRESCRIPCIÓN DE INFRACCIONES ... 9
2.1 Plazos de prescripción aplicables... 9
2.1.1 Degradación de la infracción inicialmente imputada ... 9
2.1.2 Infracciones instrumentales o vinculadas a otra más grave y principal ... 9
2.2 Día inicial del cómputo ... 10
2.2.1 Desde que se hubiere cometido la infracción ... 10
2.2.2 Algunos supuestos singulares ... 10
2.3 Día final del cómputo ... 14
2.3.1 Fecha de la resolución sancionadora versus fecha de su notificación ... 14
2.3.2 La prescripción de infracciones no opera en vía de recurso ... 16
2.4 Interrupción y reiniciación del plazo de prescripción ... 16
2.4.1 Actuaciones de las que tenga conocimiento el interesado... 16
2.4.2 Intento de notificación practicado legalmente ... 17
2.4.3 Regularidad de las notificaciones ... 18
2.4.4 Suspensión del procedimiento administrativo por prejudicialidad penal 18 2.4.5 Actuaciones de régimen interno ... 18
2.4.6 Actuaciones previas o informaciones reservadas ... 19
2.4.7 Actuaciones anuladas ... 20
2.4.8 Reiniciación del plazo de prescripción de la infracción ... 20
3. PRESCRIPCIÓN DE SANCIONES ... 22
3.1 Día inicial del cómputo: desde que sea ejecutable la resolución ... 22
3.2 Prescripción de la sanción durante el recurso de alzada ... 22
3.3 Interrupción del plazo de prescripción de la sanción ... 24
3.3.1 Las actividades encaminadas a su ejecución ... 24
3.3.2 La incoación del proceso jurisdiccional ... 24
3.3.3 Reinicio de la prescripción por paralización del procedimiento de ejecución ... 25
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4.1 Tratamiento procedimental de la caducidad ... 26
4.1.1 Automatismo y objetivación de la caducidad: los plazos legales ... 26
4.1.2 Apreciación de oficio ... 27
En sede administrativa ... 27
En sede jurisdiccional ... 28
4.1.3 Aplicación retroactiva ... 29
4.1.4 La caducidad no opera en vía de recurso ... 31
4.2 Día inicial del plazo de caducidad ... 31
4.2.1 La incoación del procedimiento ... 31
4.2.2 Supuestos especiales ... 32
Infracciones en materia de trabajo y Seguridad Social ... 32
Infracciones en materia de tráfico, circulación y seguridad vial ... 32
Infracciones en materia de transportes terrestres ... 33
Infracciones en materia tributaria ... 34
4.3 Día final del plazo de caducidad ... 35
4.3.1 Notificación de la resolución sancionadora ... 35
4.3.2 Intento de notificación de la resolución sancionadora ... 35
¿Uno o dos intentos de notificación personal? ... 36
El día final en el «intento de notificación» ... 36
4.4 Suspensión del plazo de caducidad ... 37
4.4.1 Las causas de suspensión ... 37
Los dos regímenes de suspensión ... 37
Suspensión fraudulenta ... 38
4.4.2 El imprescindible acuerdo de la suspensión facultativa... 39
Acuerdo expreso y específico ... 39
Notificación del acuerdo de suspensión ... 40
4.4.3 La conducta retardatoria del imputado ... 40
4.5 Efectos de la caducidad ... 40
4.5.1 Efectos intraprocedimentales (ad intra) ... 41
Extinción y archivo del procedimiento caducado ... 41
Nulidad de la resolución sancionadora dictada en un procedimiento caducado... 41
4.5.2 Efectos extraprocedimentales (ad extra) ... 42
Reapertura de nuevo expediente sancionador por los mismos hechos ... 42
Validez en un nuevo expediente sancionador de lo actuado en el procedimiento caducado ... 42
Prescripción y caducidad Página 3 Validez en un nuevo expediente sancionador de lo actuado en el
procedimiento caducado ... 44
El procedimiento caducado no interrumpe la prescripción ... 45
5. EJECUTIVIDAD DE LAS SANCIONES ... 46
5.1 Régimen aplicable ... 46
5.1.1 Momento de la ejecutividad ... 46
5.1.2 Las distintas situaciones en que puede encontrarse una resolución sancionadora ... 47
La resolución sancionadora pone fin por sí misma la vía administrativa... 47
La resolución sancionadora no pone fin a la vía administrativa ... 48
El silencio en la alzada ... 48
5.2 Ejecutividad versus presunción de inocencia ... 49
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1.
CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA PRESCRIPCIÓN
EN EL DERECHO SANCIONADOR
La prescripción de la acción administrativa ―primero para perseguir y sancionar las infracciones, y después para ejecutar las sanciones― se establece en el artículo 30 de la LRJSP (Ley 40/2015) con el siguiente régimen:
1) Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año.
2) El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido. En el caso de infracciones continuadas o permanentes, el plazo comenzará a correr desde que finalizó la conducta infractora.
Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, de un procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora, reiniciándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.
3) El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla.
Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor. En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso.
1.1 Supletoriedad de la Ley 40/2015
El artículo 30 de la LRJSP establece, en su primer apartado, plazos generales de prescripción, tanto para las infracciones como para las sanciones, advirtiendo su carácter supletorio. Sólo se aplicarán si las leyes sectoriales sobre potestad sancionadora no fijan otros distintos.
No sucede lo propio respecto de los demás apartados del precepto que regulan el inicio del cómputo del plazo de prescripción (desde el día en que la infracción se
Prescripción y caducidad Página 5 hubiere cometido o desde que finalice la conducta infractora si se trata de infracciones continuadas y permanentes) y la interrupción y reanudación de la prescripción tanto de infracciones como de sanciones. La regulación de estos extremos es de aplicación directa y no por vía de supletoriedad1.
1.2 Reserva de ley
El artículo 25.1 de la Constitución consagra, cualquiera que sea el ámbito de manifestación del ius puniendi del Estado (penal o administrativo), el principio de reserva de ley en materia sancionadora, tanto material como formal (STC 276/2000)2. La cuestión ahora es determinar si el régimen de prescripción de las infracciones administrativas debe también contenerse en norma con rango de ley, en razón de la citada reserva constitucional de carácter formal. La jurisprudencia del Tribunal Supremo fue en otro tiempo rigurosa y tajante: consideró que el tratamiento del instituto de la prescripción, como parte del tratamiento normativo integral del ilícito administrativo, venía sometido al principio de legalidad stricto
sensu; es decir, sólo podía ser regulado por ley (STS de 19 de octubre de 1983). La
misma idea encontramos entre la doctrina3.
Estos planteamientos quiebran con la STC 29/1989, en cuanto afirma que del artículo 25.1 de la Constitución no se deriva inequívocamente una reserva de ley para la regulación del plazo de prescripción de las sanciones administrativas4. También el Tribunal Supremo se expresó en este mismo sentido a partir de la STS (Sala especial de revisión) de 6 de abril de 19905. Con todo, la entrada en vigor de la LRJPAC (Ley 30/1992) generó de nuevo el debate. En efecto, en su artículo 132.1 dispuso que «las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan». Idéntica redacción mantiene el artículo 30.1 de la LRJSP
1. Así Vicenç AGUADO I CUDOLÀ, Prescripción y caducidad en el ejercicio de potestades
administrativas, Marcial Pons, Madrid, 1999, págs. 154-155; y Pablo GARCÍA MANZANO, «De la potestad sancionadora (Título IX)», en la obra colectiva Comentario sistemático a la Ley de
Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común», Carperi, Madrid, 1993, pág. 389.
2. Pueden verse, en idéntico sentido, las SSTC 42/1987, 101/1988, 29/1989, 69/1989, 219/1989, 61/1990, 83/1990, 207/1990, 6/1994, 145/1995, 153/1996 y 133/1999. 3. Por ejemplo, Juan Francisco MESTRE DELGADO, «La configuración constitucional de la potestad
sancionadora de la Administración Pública», en Estudios sobre la Constitución Española.
Homenaje al profesor Eduardo García de Enterría, vol. III, Civitas, Madrid, 1991, pág. 2515; y
Juan Luis BELTRÁN AGUIRRE, «La prescripción de las infracciones administrativas: unificación de doctrina jurisprudencial», en Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 73, enero-marzo de 1992, pág. 113.
4. Manuel REBOLLO PUIG, Potestad sancionadora, alimentación y salud pública, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 1989, pág. 786, en nota a pie de página, entendiendo que este pronunciamiento es un paso atrás sin justificación bastante.
5. Por ejemplo, pueden verse las SSTS de 27 de marzo de 1998 (RJ 1998\2901), 6 de mayo de 1998 (RJ 1998\4629), 16 de mayo de 2000 (RJ 2000\3886), 3 de julio de 2000 (RJ 2000\5569) y 24 de julio de 2000 (RJ 2000\5228).
Prescripción y caducidad Página 6 (Ley 40/2015). Esta expresa exigencia de la mediación de una ley en lo relativo a la prescripción de infracciones y sanciones lleva a estimar que se ha producido una congelación del rango en la materia6.
1.3 Apreciación de oficio
Pacíficamente se admite que la prescripción en materia sancionadora, ya sea de la infracción o de la sanción, es apreciable no sólo a petición del interesado sino también de oficio por cualquier instancia administrativa o judicial7.
La Administración tiene la obligación de aplicar la prescripción a lo largo de todas las fases del expediente administrativo, sin necesidad de que el interesado la invoque; incluso cuando su procedencia se desprenda de las actuaciones previas, en cuyo caso ni siquiera debería incoarse el procedimiento, sino acordar de oficio la improcedencia de iniciar procedimiento sancionador. La STS (Sala 3.ª, sección 4.ª) de 22 de enero de 1997 (RJ 1997\437), decía:
3.º […] La prescripción de la acción sancionadora y, en consecuencia de la responsabilidad administrativa del infractor, da lugar a la nulidad de los actos impositivos de las sanciones
ope legis sin necesidad de que se interpele por el interesado a la Administración, toda vez
que aquélla, en aras de la seguridad jurídica que se contrarresta con la exigencia de la justicia material, incide por la inactividad del sujeto titular de la acción y el transcurso del plazo indicado en la norma; sin que al supuesto infractor le incumba denunciar la inactividad, dada la naturaleza de la prescripción, que no se exige en la norma penal ni en la normativa reguladora de las faltas y sanciones administrativas.
Una vez en sede judicial, la prescripción es igualmente apreciable de oficio en cualquier instancia y también en casación8. Aun cuando no haya sido alegada como causa de nulidad por el demandante, su apreciación en sentencia no quebranta las reglas sobre la congruencia9 ni el principio de contradicción10. Eso sí, «al constituir
6. Cf. Vicenç AGUADO I CUDOLÀ, Prescripción y caducidad..., op. cit., pág. 151; y de Pablo GARCÍA MANZANO, «De la potestad sancionadora (Título IX)», en la obra colectiva Comentario
sistemático..., op. cit., pág. 389.
7. La jurisprudencia lo ha entendido así desde hace décadas, al estimar que se trata de una cuestión de orden público, de inexorable observancia dentro del campo del derecho administrativo sancionador, que se encuentra excluida, por tanto, del poder dispositivo de las partes. Véanse, por ejemplo, las SSTS de 13 de febrero de 1975 (RJ 1975\471), 22 de mayo de 1979 (RJ 1979\2032), 10 de febrero de 1982 (RJ 1982\502), 22 de julio de 1988 (RJ 1988\5920), 12 de septiembre de 1988 (RJ 1988\6615), 30 de septiembre de 1988 (RJ 1988\6957), 25 de octubre de 1988 (RJ 1988\7872), 5 de diciembre de 1988 (RJ 1988\9320), 23 de junio de 1989 (RJ 1989\4434), 7 de julio de 1989 (RJ 1989\5338), 26 de diciembre de 1989 (RJ 1990\10482) y 26 de mayo de 1999 (RJ 1999\3666).
8. STS (Sala 3.ª, sección 4.ª) de 26 de mayo de 1999 (RJ 1999\3666).
9. STS (Sala 3.ª, sección 3.ª) de 8 de marzo de 2000 (RJ 2000\967). En idéntico sentido puede verse la STS de 24 de marzo de 2000 (RJ 2000\1565).
Prescripción y caducidad Página 7 una cuestión no planteada por las partes, debe ser sometida previamente a consideración de las mismas, para salvaguardar los principios de contradicción y congruencia, bien en el momento inmediatamente anterior a la sentencia, artículo 33.2 de la ley jurisdiccional, bien en el trámite de vista o conclusiones, artículo 65.2 de la misma» (STS de 3 de febrero de 2010; recurso 5937/2004).
1.4 Aplicación retroactiva
La retroactividad favorable, prevista con carácter general en el artículo 26.2 de la LRJSP, opera en la órbita de la prescripción. Como bien dice la STS (Sala 3.ª, sección 7.ª) de 22 de enero de 1991 (RJ 1991\328), «la norma posterior más favorable al inculpado deberá ser de aplicación, bien por tipificar el hecho como infracción de menor gravedad, imponer una sanción más benigna, establecer un plazo inferior de
prescripción que le favorece, etcétera».
1.4.1 Momento para su aplicación
El sujeto favorecido por la retroactividad in bonum es tanto el «presunto infractor» como el «infractor» (art. 26.2 de la LRJSP). Así lo ha venido manteniendo pacíficamente la jurisprudencia. La ley penal más favorable ―decían las SSTS (Sala 3.ª, Pleno) de 10 de marzo y 28 de mayo de 1987― «pasa por encima de la cosa juzgada y su aplicación no se detiene ni siquiera en el supuesto de que el reo estuviere cumpliendo la condena». Por su parte, la STS (Sala 3.ª, sección 7.ª) de 26 de mayo de 1992 (RJ 1992\4232), arguye que no es óbice «para la aplicación de la norma más beneficiosa que el procedimiento sancionador se encuentre en fase de impugnación jurisdiccional, posibilitando la efectividad inmediata de la nueva normativa, aconsejable en todo caso por razones de economía procesal, siempre que se haga sin menoscabo del derecho de defensa que asiste a las partes»11. Y, con claridad meridiana, señala la STS (Sala 3.ª, sección 7.ª) de 13 de marzo de 1992 (RJ 1992\2797), que «tampoco la firmeza y la ejecución de la resolución administrativa impiden que se aplique la ley más favorable».
1.4.2 Irretroactividad desfavorable
La retroactividad desfavorable de las normas sobre prescripción, no puede aplicarse sin menoscabar el artículo 9.3 de la Constitución. Precisamente por ello, el artículo 47.2, último inciso, de la LPAC sanciona expresamente con
11. Lo mismo puede leerse en las SSTS de 11 de mayo de 1987 (RJ 1987\4149), 15 de diciembre de 1988 (RJ 1988\9394), 23 de mayo de 1989 (RJ 1989\3835), 28 de noviembre de 1991 (RJ 1991\8831) y 14 de diciembre de 1995 (RJ 1995\9798).
Prescripción y caducidad Página 8 nulidad de pleno derecho las disposiciones administrativas «que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales». Por consiguiente, la ampliación normativa de plazos prescriptivos en el ámbito sancionador, sólo puede ser aplicable a las infracciones cometidas «a partir de su vigencia, nunca a las anteriores» (STS de 10 de febrero de 1982 [RJ 1982\502]).
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2. PRESCRIPCIÓN DE INFRACCIONES
2.1 Plazos de prescripción aplicables
2.1.1 Degradación de la infracción inicialmente imputada
Hay conductas que pueden ser calificadas como infracciones leves, graves o muy graves, atendiendo a criterios como, por ejemplo, el riesgo para la salud, la cuantía del eventual beneficio obtenido, el grado de intencionalidad, la gravedad de la alteración producida, la generalización de la infracción y reincidencia, etc. En tales supuestos, no es infrecuente que la propia Administración sancione finalmente por una infracción de menor entidad que la inicialmente imputada, ni tampoco que sea la autoridad judicial la que rebaje o minore la entidad de la infracción por la que sancionó la Administración. En estos casos se produce una degradación de la infracción (de muy grave a grave, de muy grave a leve o de grave a leve). ¿Cuál será entonces el plazo de prescripción aplicable: el correspondiente al de la infracción finalmente apreciada y sancionada o el de la inicialmente perseguida?
Como en tantas otras ocasiones, hemos de acudir a las soluciones dadas en la órbita penal para solucionar el problema. La STC 37/2010, de 19 de julio, lo dejó claro:
5. […] la determinación de las previsiones legales aplicables sobre la prescripción han de ser las correspondientes no al título de imputación, esto es, a la infracción penal que se imputa al acusado, inicialmente o a lo largo del procedimiento, sino a la infracción de la que resulta penalmente responsable, es decir, la infracción penal que hubiera cometido y por la que habría de ser condenado de no concurrir la prescripción como causa extintiva de la responsabilidad penal. De lo contrario, se haría recaer y soportar sobre la persona sometida a un proceso penal los plazos de prescripción correspondientes a una infracción penal que no habría cometido y de la que, por lo tanto, tampoco habría de ser responsable.
2.1.2 Infracciones instrumentales o vinculadas a otra más grave y principal
En el proceso penal, cuando nos encontramos ante un comportamiento delictivo complejo, con delitos instrumentales, o especialmente vinculados a otro delito más grave y principal, la prescripción opera conjuntamente respecto de todos, atendiendo al plazo prescriptivo del delito de mayor gravedad. Así, mientras el delito más grave no prescriba, tampoco puede prescribir el delito
Prescripción y caducidad Página 10 con el que está conectado12. El plazo aplicable será común para todos y se corresponderá con el del delito de mayor gravedad13.
Esta doctrina puede trasladarse sin objeciones al ámbito administrativo sancionador14. Claro es que, si se llegase a estimar finalmente, en sede administrativa o jurisdiccional, que no procede sanción por la infracción más grave, ya no habrá razón alguna para hacer depender la prescripción de las infracciones conexas más leves del plazo de prescripción de la más grave. A aquéllas les serán entonces de aplicación sus propios plazos de prescripción15.
2.2 Día inicial del cómputo
2.2.1 Desde que se hubiere cometido la infracción
La prescripción de la infracción comenzará a contarse desde el día en que se hubiere cometido (art. 30.2 de la LRJSP), con independencia de cuándo tenga conocimiento de ello la Administración. La LRJSP marca así distancias con una línea jurisprudencial recogida, entre otras, en la STS (Sala 3.ª, sección 3.ª) de 21 de mayo de 1997 (RJ 1997\4376), por la que, aun reconociendo «que el inicio del plazo de prescripción está en el momento de comisión de los hechos», seguidamente establecía que «si la Administración no tiene conocimiento hasta un momento posterior, éste es el que constituye el dies a quo».
2.2.2 Algunos supuestos singulares
Infracciones permanentes. Infracción administrativa permanente es aquella cuya acción u omisión, descrita por el tipo sancionador, persiste a lo largo de un tiempo (por ejemplo, «ejercer» una actividad sin licencia o «incumplir» un requerimiento o una determinada obligación)16. La conducta punible, en este
12. STS (Sala 2.ª) de 13 de julio de 2004 (RJ 2004\64269).
13. Así lo ha dicho el Tribunal Supremo con reiteración. Pueden verse, por ejemplo, las SSTS (Sala 2.ª) 242/2000, de 14 de febrero; 1444/2003, de 6 de noviembre; 592/2006, de 28 de abril; y 311/2007, de 20 de abril.
14. En este sentido Francisco GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO, Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y Procedimiento Administrativo Común, obra colectiva, 2.ª ed., Aranzadi, Cizur Menor
(Navarra), 2002, pág. 915.
15. STS (Sala 2.ª) de 13 de julio de 2004 (fj 3.2): «al haberse dictado sentencia absolutoria sobre el delito de estafa, que repetimos es el más grave, ya no cabe hablar de la prórroga del plazo de prescripción en función de esta circunstancia, por lo que los plazos señalados habrá que aplicarlos, como ha hecho correctamente la Sala sentenciadora, sobre los delitos menos graves, que evidentemente están prescritos». Ponente: Excmo. Sr. Martín Pallín (RJ 2004\64269).
16. En el derecho sancionador, son infracciones administrativas permanentes, por ejemplo, la colocación sin licencia de un cartel de propaganda en la coronación de un edificio, visible desde la vía pública, en cuanto acto de uso del suelo contrario al ordenamiento urbanístico
Prescripción y caducidad Página 11 tipo de infracciones, es constitutiva de un único ilícito, pero se mantiene durante un espacio prolongado de tiempo por la persistencia de la voluntad del sujeto que, en cualquier momento, puede poner fin a la misma. Puede decirse que, en estas infracciones, la consumación se produce con la realización de los elementos constitutivos del ilícito administrativo, pero se prolonga mientras se mantenga el comportamiento antijurídico; por tanto, hasta que este comportamiento cese, la infracción es actual17.
Así las cosas, el cómputo para la prescripción comienza, por lo que atañe a las infracciones permanentes, «desde que finalizó la conducta infractora» (art. 30.2 de la LRJSP).
Infracciones de estado. Distinto es el caso de las llamadas infracciones de estado. En ellas, el tipo normativo describe la producción de un estado antijurídico, no su mantenimiento. La consumación es instantánea, y aunque la situación antijurídica creada pueda prolongarse, no hay un comportamiento permanente de ataque al bien jurídico; la acción u omisión antijurídica que da lugar al tipo no es persistente. En estos casos, el día en que se inicia el cómputo de la prescripción es el de la fecha en que se comete el hecho, independientemente de hasta cuándo se extiendan sus efectos.
Aun sin decirlo expresamente, la STS (Sala 3.ª, sección 3.ª) de 7 de abril de 1989 (RJ 1989\3158) distingue entre la infracción permanente y la infracción de estado. Se trataba de la ejecución de un sondeo, sin autorización, para alumbramiento de aguas subterráneas. Lo tipificado era la perforación o prospección, pero no la utilización del agua. En efecto, el tipo sancionador aplicado describía como contravención «la ejecución» de obras clandestinas o abusivas de alumbramiento de aguas subterráneas, en aquellas partes del territorio nacional en que para su realización se precise la previa autorización administrativa. Pues bien, para el Tribunal Supremo no «resulta atendible la opinión de que el funcionamiento de las instalaciones de bombeo de que está dotado el pozo impliquen una infracción permanente, pues el acto ilícito
[STS de 2 de junio de 1987 (RJ 1987\5913)]; o el no destinar la vivienda de protección oficial a domicilio habitual y permanente [STS de 30 de octubre de 1991 (RJ 1991\9176)]; o las obras que exceden de la licencia otorgada, en cuanto la actuación infractora se mantiene mientras dure la obra [STS (Sala 3.ª, sección 5.ª) de 16 de mayo de 1998 (RJ 1998\3627)]; o la venta con sobreprecio de viviendas de protección oficial, mediando aplazamiento del pago, ya que en tal supuesto, la actuación ilegal que consiste en el percibo de sobreprecio, se prolonga en el tiempo mientras el vendedor está percibiendo la prestación dineraria del comprador, de suerte que el cese de la actividad ilegal sólo se produce cuando íntegramente se ha pagado aquélla [STS (Sala 3.ª, sección 1.ª) de 28 de noviembre de 1991 (RJ 1991\8016)].
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tipificado está constituido por la ejecución de las obras de alumbramiento sin
autorización, no por el aprovechamiento de sus efectos, y dichas obras terminaron hace varios años» (la cursiva es nuestra). Como se ve, el Alto Tribunal, aunque no lo afirme explícitamente, enmarca el ilícito cometido entre las infracciones de estado y descarta que estemos ante una infracción permanente.
Para discernir, en fin, si estamos ante una infracción permanente o ante una infracción de estado, habrá que acudir a la acción típica que constituye la conducta infractora y comprobar si dicho comportamiento se puede prolongar en el tiempo (infracción permanente) o lo que se prolonga son solamente sus efectos (infracción de estado).
Infracciones continuadas. Las infracciones continuadas se asemejan a las continuas o permanentes en que la producción del resultado dañoso se desenvuelve prolongadamente en el tiempo, pero se distinguen de aquéllas en que la infracción continuada no entraña la comisión de un único ilícito, sino de una pluralidad de ellos homogéneos entre sí. El artículo 29.6 de la LRJSP define como infracción continuada «la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión» (cf. también el art. 74 del CP). No basta, por tanto, con la simple reiteración de conductas que infrinjan el mismo precepto u otro semejante; es preciso, además, que esa reiteración de conductas responda a un mismo proceso psicológico y material18.
La doctrina y la jurisprudencia penal han señalado los requisitos exigibles para apreciar la existencia de un delito continuado19, los cuales, trasladados al ámbito administrativo sancionador de la infracción continuada, pueden enumerarse como sigue: a) pluralidad de hechos sometidos a enjuiciamiento en un mismo expediente, por la misma Administración y sobre los que no haya recaído aún resolución; b) homogeneidad del bien jurídico lesionado y de los modos de comisión de la infracción; c) conexión espacial y temporal; d) presencia de un dolo conjunto o designio infractor común a las diversas acciones realizadas; e) identidad subjetiva.
18. SSTS (Sala 3.ª, sección 6.ª) de 7 de marzo de 2006 (RJ 2006\1799) y 20 de noviembre de 2007 (RJ 2008\667).
19. Véase Ignacio SERRANO BUTRAGUEÑO, Código Penal de 1995, varios autores, Comares, Granada, 1998, págs. 644 y ss.; más ampliamente, José Antonio CHOCLÁN MONTALVO, El delito
continuado, Marcial Pons, Madrid, 1997, passim. Entre la jurisprudencia, véase, por todas, la
Prescripción y caducidad Página 13 Pues bien, en lo que aquí interesa, el comienzo del cómputo para la prescripción se concreta para las infracciones continuadas en «el día que se realizó la última infracción». Así ha de entenderse la referencia poco precisa del artículo 30.2 de la LRJSP cuando dispone que en las infracciones continuadas (que parece equiparar erróneamente a las infracciones permanentes) el plazo prescriptivo comenzará a correr «desde que finalizó la conducta infractora». La existencia de una infracción continuada impide considerar aisladamente cada una de las infracciones que la integran; éstas han perdido su individualidad para formar una construcción jurídica y, por ello, no pueden prescribir autónomamente con independencia del «todo» que supone la infracción continuada. Por excepción, cuando la legislación sectorial determine que estas infracciones tendrán carácter independiente y deberán sancionarse aisladamente, la prescripción comenzará a correr a partir de la fecha de comisión de cada una de ellas20.
Infracciones de pluralidad de actos o complejas. Las infracciones de pluralidad de actos o complejas vienen estructuradas de manera que han de realizarse varias acciones para integrar el tipo. La infracción no se consuma hasta que se han realizado todas las acciones que dan lugar al comportamiento definido en la norma, de manera que la prescripción no puede comenzar hasta que se ha realizado la última acción y se consuma la infracción. A título de ejemplo, en las parcelaciones ilegales –indican las SSTS de 19 de octubre de 1981 (RJ 1981\4490) y 27 de septiembre de 1984 (RJ 1984\5586)–, hay que atender como dies a quo del plazo de prescripción «no a [la fecha de] los actos, hechos y operaciones iniciales sino a los finales o de terminación de un procedimiento complicado y que inexcusablemente se prolonga en el tiempo a través del cumplimiento de diversas operaciones (materiales y jurídicas) o fases»21. En el mismo sentido, calificando como infracción compleja la parcelación ilegal, dice la STS (Sala 3.ª, sección 5.ª) de 18 de diciembre de 1991 (RJ 1992\309):
3.º [...] Esta Sala tiene declarado –SS de 13 de marzo y 24 de diciembre de 1990– que la parcelación urbanística o división de una finca en dos o más parcelas independientes destinadas a la edificación, no se produce con la simple división física del terreno, sino que se completa con la división jurídica del derecho de propiedad sobre el suelo, de suerte que éste pasa a ser material y jurídicamente fincas independientes, sigan o no perteneciendo a un mismo propietario, constituyendo una actuación continuada a la que cabe considerar compleja y por ello el cómputo del día inicial del plazo de prescripción debe necesariamente referirse a los actos finales o de terminación de la operación con los que ésta se
20. Por ejemplo, el artículo 96.3 de la Ley aragonesa 16/2006, de 28 de diciembre, de Protección y Defensa de los Consumidores y Usuarios de Aragón.
21. En esta misma línea, las SSTS de 31 de diciembre de 1983 (RJ 1984\479), 18 de febrero de 1985 (RJ 1985\818) y 19 de diciembre de 1989 (RJ 1989\9488).
Prescripción y caducidad Página 14
consuma, actos finales que coinciden con los de otorgamiento de las escrituras públicas de venta de las parcelas resultantes de la parcelación.
Infracciones de hábito. Las llamadas infracciones de hábito pueden considerarse como una modalidad de las infracciones de pluralidad de actos. Se caracteriza porque las diferentes acciones que dan lugar a su nacimiento, aisladamente consideradas, no están sancionadas por la ley, tipificándose únicamente su repetición22. Los términos de este tipo de infracciones suelen ser los de exigir «reiteración» o «habitualidad» de algún comportamiento23. El plazo de prescripción comenzará a contar a partir del último acto que forma parte de la infracción.
2.3 Día final del cómputo
2.3.1 Fecha de la resolución sancionadora versus fecha de su notificación
Dos son los momentos procedimentales que se disputan servir como día final en el cómputo de la prescripción: la fecha de la resolución sancionadora frente a la fecha de notificación de tal resolución.
Para algunos, el día final en el cómputo de la prescripción viene dado por la fecha de la resolución sancionadora y no por el momento en que la misma es notificada24. Los partidarios de esta tesis argumentan lo siguiente: una cosa son las actuaciones tendentes a interrumpir el plazo prescriptivo, en que ha de estarse al momento en que son conocidas por el denunciado, y otra bien distinta la resolución sancionadora, que no responde a esa finalidad, sino que supone la actuación de la potestad punitiva de la Administración, de manera que una vez dictada aquella resolución produce plenos efectos (art. 39.1 de la LPAC), con independencia de la fecha en que se notifique. Y se añade que la notificación del acto administrativo no es condición de validez, ni menos aún de existencia del mismo, de manera que una vez perseguida y sancionada oportunamente la infracción, difícilmente cabe sostener que la Administración
22. Ángeles DE PALMA DEL TESO, «Las infracciones administrativas continuadas...», art. cit., pág. 571.
23. La Ley Hipotecaria (Decreto de 8 de febrero de 1946) recoge infracciones disciplinarias de hábito en su artículo 313.B, apartados f) y g). También puede servir de ejemplo como infracción de hábito la prevista en el artículo 9.3 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
24. Javier ORAÁ GONZÁLEZ, «La prescripción de las infracciones de tráfico. Algunas cuestiones prácticas», en La Ley, 1999-1, D-44, pág. 1818. Lo mismo sostiene Marcos SÁNCHEZ ADSUAR, «Perención y cómputo de los plazos en el procedimiento sancionador en materia de tráfico», en La Ley, 2001-6, D-225, pág. 1549.
Prescripción y caducidad Página 15 haya hecho dejación o abandono de su derecho a sancionar o que la misma haya incurrido en una inactividad que le impide reprochar el ilícito cometido25.
El criterio más extendido es, sin embargo, el que sostiene que el dies ad quem, o día final del cómputo de la prescripción, es la fecha en que se notifique la resolución sancionadora ya que el artículo 30.2.II de la LRJSP, al referirse a la interrupción de la prescripción por la iniciación del expediente, exige que ésta llegue al conocimiento del interesado. Es esta la mejor manera de garantizar la seguridad de que la fecha final del cómputo de la prescripción no pueda verse alterada (antedatada) interesadamente, con el propósito de eludir responsabilidades disciplinarias (art. 21.6 de la LPAC). Y es que, como señala la STSJ de Andalucía (Málaga) de 12 de julio de 2001 (RJCA 2002\2), «un acto no existe para el administrado si no está notificado».
Las variadas razones que justifican tomar como día final de la prescripción la fecha en que se notifique la resolución sancionadora, han sido bien compendiadas por la profesora Gallardo Castillo 26:
a) Una interpretación sistemática y coherente con la regla de la
necesidad de conocimiento del presunto infractor, para que la actuación administrativa tenga virtualidad.
b) El tenor literal del artículo 39.2 de la LPAC, que integra dentro de sus
presupuestos de eficacia demorada aquellos en que el acto administrativo está supeditado a notificación; regla especial que, por tanto, desplaza la operatividad de la regla general de la eficacia inmediata que se contiene en el artículo 39.1.
c) La notificación de la resolución sancionadora se revela como el único
medio para garantizar que el sancionado tome conocimiento de los motivos que justifican la sanción, sin lo que éste se vería con serias dificultades para argumentar una eficaz defensa contra los hechos que le imputan.
Por obvias razones de seguridad jurídica y por constituir la notificación una de las garantías individuales que la Constitución proclama.
25. Este criterio fue seguido por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (con sede en Valladolid) en sus sentencias de 23 de octubre de 1997 (EDJ 1997/9617) y 17 de junio de 1999 (EDJ 1999/21665), y más tarde abandonado, por ejemplo, en las sentencias de 10 de enero de 2003 (EDJ 2003/77000), 28 de enero de 2003 (EDJ 2003/77011) y 20 de octubre de 2003 (EDJ 2003/235356).
26. María Jesús GALLARDO CASTILLO, Los principios de la potestad sancionadora. Teoría y práctica, Iustel, Madrid, 2008, pág. 248.
Prescripción y caducidad Página 16 2.3.2 La prescripción de infracciones no opera en vía de recurso Ha sido comúnmente aceptado que, una vez impuesta la sanción, aunque se haya interpuesto contra ella recurso administrativo, ya no opera la prescripción de la infracción27. Según este planteamiento –que no comparto28– la demora de la Administración a la hora de resolver los recursos no afectaría al instituto de la prescripción. Esta sólo se produciría en la vía administrativa dirigida al dictado de la resolución sancionadora; en cambio, no tendría virtualidad alguna durante la fase del recurso administrativo.
Este planteamiento, tradicional en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, se convirtió, por obra y gracia de la STS (Sala 3.ª, sección 5.ª) de 15 de diciembre de 2004 (RJ 2005\4800), en doctrina legal, vinculante para todos los jueces y tribunales de este orden jurisdiccional (art. 100.7, in fine, de la LJCA): «El límite máximo para el ejercicio de la potestad sancionadora, y para la prescripción de las infracciones, concluye con la resolución sancionadora y su consiguiente notificación, sin poder extender la misma a la vía de recurso».
2.4 Interrupción y reiniciación del plazo de prescripción
Interrumpir equivale a suprimir, a anular, a dejar sin efecto el tiempo anterior transcurrido, por lo que, una vez interrumpida la prescripción, no se tendrá en cuenta el tiempo transcurrido con anterioridad. Veamos seguidamente qué actuaciones interrumpen la prescripción y cuáles no.
2.4.1 Actuaciones de las que tenga conocimiento el interesado
La eficacia de los actos administrativos (también para interrumpir la prescripción) queda demorada hasta su notificación (art. 39.2 de la LPAC). No basta, pues, con que la Administración actúe; es preciso que tal actuación llegue formalmente a conocimiento del interesado para que se interrumpa la prescripción. La STS (Sala 3.ª, sección 1.ª) de 31 de julio de 1989 (RJ 1989\6194), no puede ser más clara:
2.º [...] La prescripción corre, aunque el expediente se tramite, desde el momento en que tenga lugar la presunta infracción, si de aquel expediente no se da conocimiento alguno al denunciado ni intervención en el mismo.
27. Así Francisco GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO, Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas...,
op. cit., pág. 916; o Francisco L. HERNÁNDEZ GONZÁLEZ, La caducidad del procedimiento
administrativo, Montecorvo, Madrid, 1998, págs. 355-357.
28. Sobre este tema, puede consultarse L. Alfredo DE DIEGO DÍEZ, Garantías en la práctica de las
Prescripción y caducidad Página 17 Todas las actuaciones que se lleven a cabo en el expediente con posterioridad a su incoación, para que interrumpan la prescripción, necesariamente han de comunicarse al interesado o, al menos, cumplir el requisito de «externalidad». La STS (Sala 3.ª, sección 4.ª) de 7 de octubre de 2002 (RJ 2002\9278) se pronuncia así:
6.º [...] En todos los casos se parte del principio de exigir una comunicación externa al ámbito administrativo de los actos que impiden los efectos favorables al administrado que se infieren del retraso en la tramitación de los expedientes, en aras de un principio de certeza y seguridad jurídica. La proyección exterior del acto no sólo permite al administrado tener conocimiento seguro e inmediato de si ha transcurrido o no el plazo del que depende su situación jurídica, sino que evita la sospecha de que la Administración pueda haber cumplido dicho plazo en el plano formal de la datación de los actos, pero no en el terreno real de la producción material de los mismos.
2.4.2 Intento de notificación practicado legalmente
El conocimiento efectivo de la resolución –como momento de interrupción de la prescripción– no puede tomarse como un dogma infranqueable. Cuando la notificación se haya «intentado» en forma legal, tal intento de notificación será hábil para interrumpir la prescripción, en cuanto acto con proyección externa.
Se trata de afrontar las actuaciones fraudulentas o negligentes del interesado, ocultando su verdadera dirección o cambiando de domicilio sin comunicarlo a la Administración, y evitar que puedan servirle de coartada para eludir la notificación personal de la sanción, dilatar el procedimiento y lograr así la prescripción. Por ello, la notificación no tiene que ser necesariamente recepcionada (por su destinatario, representante o quien se encuentre en su domicilio) para que interrumpa la prescripción; basta que haya sido «cursada» a tal domicilio para que, una vez intentada con arreglo a los requisitos legales, aunque fracase, ello sea suficiente al objeto de interrumpir la prescripción. Aunque con referencia a la caducidad, la doctrina legal del Tribunal Supremo establecida en la STS (Sala 3.ª, sección 3.ª) de 17 de noviembre de 2003 (RJ 2004\597) avala este planteamiento, siendo sus argumentos extrapolables a la prescripción.
Prescripción y caducidad Página 18 2.4.3 Regularidad de las notificaciones
Solo las notificaciones practicadas regularmente tienen efectos prescriptivos29; no así las de actos que estén afectados de nulidad ni las notificaciones irregulares o nulas, como podría ser la efectuada por edictos sin que se den los presupuestos y requisitos para ello (recogidos con carácter general en el art. 40 en relación con el art. 44, ambos de la LPAC). El Tribunal Supremo se ha pronunciado inequívocamente en este sentido –SSTS de 5 de diciembre de 1983 (RJ 1983\6136) y 31 de enero de 1989 (RJ 1989\620)–, al afirmar que la prescripción no puede interrumpirse «por la práctica de notificaciones irregulares, ni por las actividades de la Administración no materializadas en actos administrativos concretos». Y la STS (Sala 3.ª, sección 2.ª) de 28 de diciembre de 1996 (RJ 1996\9343)30, declaró: «no cabe atribuir efectos interruptivos de la prescripción a notificaciones o publicaciones que adolezcan de cualesquiera defectos formales o carezcan de eficacia».
2.4.4 Suspensión del procedimiento administrativo por
prejudicialidad penal
La concurrencia del ordenamiento penal y del administrativo sancionador a la hora de enjuiciar una conducta ilícita determina la prioridad del enjuiciamiento judicial penal sobre el administrativo (art. 4.1 de la LJCA). En palabras de la STC 77/1983, «la subordinación de los actos de la Administración de imposición de sanciones a la autoridad judicial exige que la colisión entre una actuación jurisdiccional y una actuación administrativa haya de resolverse en favor de la primera». Su finalidad es evitar, de una parte, la concurrencia de sanciones en supuestos de identidad de sujetos, hechos y fundamentos (art. 31.1 de la LRJSP); y, de otra, la contradicción entre los hechos fijados por la autoridad judicial y por la autoridad administrativa en el ejercicio del ius puniendi del Estado (art. 77.4 de la LPAC). De ahí que proceda la paralización del proceso sancionador durante la sustanciación del proceso penal y, por ende, la interrupción del plazo de prescripción.
2.4.5 Actuaciones de régimen interno
En general, las diligencias de régimen interno, tales como traslados o envíos de documentos de una dependencia administrativa a otra, carecen de eficacia
29. Para un más amplio examen de esta materia, puede verse L. Alfredo DE DIEGO DÍEZ, Garantías
en la práctica de las notificaciones administrativas, Bosch, Barcelona, 2008.
30. Lo mismo habían dicho las SSTS de la misma Sala y sección de 11 de octubre de 1996 (RJ 1996\7262), 14 de octubre de 1996 (RJ 1996\7271) y 18 de octubre de 1996 (RJ 1996\7277).
Prescripción y caducidad Página 19 interruptiva (STS de 4 de febrero de 1981 [RJ 1981\1058]). Es natural si tenemos en cuenta que no son actos con trascendencia exterior (STS de 18 de febrero de 1997 [RJ 1997\1108]). Además, tales actuaciones a veces ni siquiera tienen expreso reflejo en el expediente y, desde luego, no son notificadas al interesado; faltaría, pues, el elemento determinante y esencial para que se interrumpa la prescripción: que la actuación llegue al conocimiento formal del interesado. Y es que, como afirma el Tribunal Supremo (Sala 3.ª, sección 6.ª), en su sentencia de 17 de marzo de 1992 ((RJ 1992\2004):
Las actuaciones de régimen interno aducidas por la Administración, sin reflejo expreso en el expediente, aun en el supuesto de ser ciertas, carecen de la virtualidad mínima legalmente exigible para determinar la interrupción del plazo prescriptivo.
El principio de seguridad jurídica y las adecuadas garantías del justiciable, exigen de modo rotundo la constancia expresa en el expediente sancionador de cualquier diligencia o actividad administrativa, para que ésta pueda tener eficacia a los efectos de interrumpir el plazo de prescripción o caducidad, en su caso, predeterminado en la ley.
2.4.6 Actuaciones previas o informaciones reservadas
Por lo que atañe a lo que hoy se llaman «actuaciones previas» (art. 55.2 de la LPAC), llevadas a cabo en un momento anterior a la incoación del expediente sancionador, la jurisprudencia ha sido vacilante en torno a si interrumpen o no la prescripción. Las SSTS de 12 de junio de 1979 (RJ 1979\2710) y 10 de julio de 1981 (RJ 1981\2605) sostuvieron que sí la interrumpían, siempre que se diese traslado de las mismas al presunto infractor. Por el contrario, las SSTS de 15 de octubre de 1979 (RJ 1979\3452), 22 de febrero de 1985 (RJ 1985\502), 20 de diciembre de 1986 (RJ 1987\1172) y 26 de mayo de 1987 (RJ 1987\5850) lo negaron atendiendo a la cuidadosa diferenciación que la concreta normativa sectorial hace entre la información reservada y la incoación del expediente. Ya en este siglo, se ha pronunciado en este último sentido la STS (Sala 3.ª, sección 7.ª) de 13 de marzo de 2002 (RJ 2002\3473):
4.º […] La interrupción de los plazos prescriptivos, cierto es, no se produce por la tramitación de diligencias reservadas o informaciones previas, sino por la apertura del procedimiento disciplinario mediante el correspondiente acuerdo de incoación, que debe ser formalmente notificado al interesado para que ese efecto interruptivo se produzca. Por consiguiente, si el acuerdo de incoación del procedimiento sancionador y el posterior acuerdo de nombramiento de instructor y secretario no se notificaron en debida forma a la interesada, no pueden surtir ningún efecto de interrupción de la prescripción.
Prescripción y caducidad Página 20 2.4.7 Actuaciones anuladas
Las actuaciones anuladas –bien sea por la propia Administración o por los órganos jurisdiccionales– no deberían computarse como interruptivas de la prescripción, sino tomarse como un período sin actividad administrativa. Conviene recordar que tanto las causas de nulidad como de anulabilidad (arts. 47 y 48 de la LPAC) atienden a defectos o irregularidades imputables a la Administración, no al administrado, de manera que no deberían acabar beneficiando a aquélla, ni siquiera para evitar la prescripción de la infracción; sobre todo si tenemos presente que las actuaciones anuladas carecen de efectos formales (habrán de repetirse sin defectos) y materiales (su contenido no puede ser tomado en consideración). Es ésta una interpretación que se justifica, además, por operar favor rei en un contexto punitivo como es el procedimiento sancionador.
En contra se manifiesta la STS (Sala 3.ª, sección 5.ª) de 8 de noviembre de 1989 (RJ 1989\8628)31, en cuanto sostiene que «el hecho de anular actuaciones no implica paralización del procedimiento, ya que esas actuaciones anuladas efectivamente existieron, por lo que falta el presupuesto de hecho necesario para aplicar la prescripción». Sin embargo, en la STS (Sala 3.ª, sección 3.ª) de 28 de junio de 2004 (RJ 2004\5326), podemos leer que, «una vez expulsado del mundo jurídico un acto administrativo, no se le puede reconocer efecto alguno, pues otra cosa sería no restablecer el orden jurídico perturbado por tal actuación». Y sigue diciendo:
1.º [...] Ello es así porque ningún acto anulado puede producir los efectos jurídicos que le son propios desde el momento en que se produce la actuación contraria a Derecho –esto es, el propio acto–, sin que ello suponga la retroacción de los efectos anulatorios, pues los mismos se producen a la fecha en que se dictó el acto, que es al momento temporal al que hay que remitir el pronunciamiento judicial – otra interpretación sería reconocer ciertos efectos jurídicos a la actuación ilegal declarada, lo cual pugna con el propio concepto de anulación–.
2.4.8 Reiniciación del plazo de prescripción de la infracción
Tras haberse interrumpido la prescripción, volverá a correr de nuevo el plazo prescriptivo («reiniciándose», dice la ley) «si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable» (art. 30.2.II de la LRJSP). Es importante retener que una vez interrumpida la prescripción, su cómputo no se reinicia inmediatamente,
31. En esta misma línea se expresa la STS (Sala 3.ª, sección 2.ª) de 6 de mayo de 1995 (RJ 1995\3666), respecto a la prescripción en el ámbito fiscal.
Prescripción y caducidad Página 21 sino tras un tiempo de paralización del expediente superior a un mes, de suerte que la prescripción no se producirá hasta que transcurra un mes de inactividad procedimental para reanudar el cómputo, además del correspondiente plazo prescriptivo32.
Con todo, debe retenerse que la paralización del procedimiento durante más de un mes, por sí sola, no es determinante de la reanudación del plazo de prescripción. Es preciso, además, que tal paralización no sea imputable al denunciado. Dicho en otros términos: el artículo 30.2.II de la Ley 39/2015 descarta que la paralización rehabilite el plazo de prescripción cuando aquella se produzca por causa imputable al presunto responsable.
32. Se refiere reiteradamente a ello la STS (Sala 3.ª, sección 4.ª) de 7 de octubre de 2002 (RJ 2002\9278).
Prescripción y caducidad Página 22
3. PRESCRIPCIÓN DE SANCIONES
3.1 Día inicial del cómputo: desde que sea ejecutable la resolución
Sea cual fuere el plazo de prescripción, éste inicia su cómputo desde el día siguiente a aquél en que sea ejecutable la resolución sancionadora (art. 30.3 de la LRJSP).
Pero, ¿qué debe entenderse por sanción ejecutable? Los actos administrativos son, por lo general, directamente ejecutivos independientemente de que hayan sido o no recurridos (art. 98.1 de la LPAC). Sin embargo, por excepción, las resoluciones sancionadoras solo son ejecutables cuando contra ellas no quepa ningún recurso en vía administrativa, ni siquiera el potestativo de reposición [art. 98.1.b) de la LPAC].
Lo mismo se desprende del artículo 90.3 de la LPAC, cuando dispone que la resolución que ponga fin al procedimiento sancionador «será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario [esto es, ni alzada ni potestativo de reposición] en vía administrativa». Por consiguiente, si hay algún recurso pendiente de resolver, la sanción no es ejecutable y, en consecuencia, no empieza a contarse el plazo de prescripción.
No coincide exactamente este momento con el fin de la vía administrativa (art. 114 de la LPAC) puesto que el recurso potestativo de reposición se interpone precisamente contra la resolución que pone fin a aquella vía (art. 123.1 de la LPAC). Así pues, cuando se interpone un recurso de reposición contra una resolución sancionadora, podemos decir que ya se ha agotado la vía administrativa (arts. 114 y 123.1 de la LPAC), pero la sanción aún no es ejecutable [art. 98.1.b) de la LPAC].
3.2 Prescripción de la sanción durante el recurso de alzada
La STS (Sala 3.ª, Sección 5.ª) de 15 de diciembre de 2004 estableció como doctrina legal que durante el tiempo que se demorase la resolución del recurso de alzada, no operaba la prescripción de las infracciones. Años después, la STS (Sala 3.ª, Sección 5.ª) de 22 de septiembre de 2008 negó, también como doctrina legal, que durante la tramitación del recurso de alzada prescribiese la posibilidad de ejecutar las sanciones. La conjunción de una y otra doctrina tiene el desdichado mérito de proteger el incumplimiento de la Administración a la hora de resolver en plazo el recurso de alzada, sin consecuencia alguna. La mala conciencia del Alto Tribunal se infiere del fundamento 5.º de la citada sentencia de 2008, donde reconoce paladinamente tales «consecuencias indeseables».
Prescripción y caducidad Página 23 Para solucionar este dislate, la Ley 40/2015 optó por entender que durante la sustanciación del recurso de alzada puede prescribir la sanción. El artículo 30.3.III de la LRJSP dice así:
En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso.
Técnicamente, a mi juicio, este precepto constituye un verdadero disparate. En efecto:
a) La sanción comienza a prescribir cuando sea ejecutable (art. 30.3 de la LRJSP).
b) La Administración no puede ejecutar las sanciones si contra ellas cabe algún recurso ordinario en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición [arts. 90.3 y 98.1.b) de la LPAC].
c) Cuando se está tramitando el recurso de alzada, la resolución no es firme en vía administrativa y no es ejecutable. Por lo tanto, si la Administración no puede ejecutar la sanción, resulta escandalosamente incoherente que pueda prescribir aquello que no se puede legalmente ejecutar.
Lo correcto, desde una adecuada técnica jurídica, hubiera sido que durante la tramitación del recurso de alzada corriesen los plazos de prescripción de la infracción, no de la sanción33.
Queda por preguntarse qué sucede si, resuelto expresamente el recurso de alzada antes de que prescriba la sanción, el interesado interpone recurso potestativo de reposición y no se resuelve en años. ¿Prescribirá entonces la sanción?
a) Por un lado, puede sostenerse que tras la resolución del recurso de alzada, el silencio en lo tocante a la resolución del recurso potestativo de reposición no tiene incidencia en la prescripción de la sanción. La resolución del recurso de alzada pone fin a la vía administrativa [art. 114.1.a) de la LPAC]. Pero la sanción aún no es ejecutable precisamente porque se ha interpuesto un recurso potestativo de reposición que no ha sido resuelto [arts. 90.3 y 98.1.b) de la LPAC]. Si la sanción no puede ejecutarse, mal podrá prescribir.
33. En este mismo sentido puede verse lo expuesto por María Jesús GALLARDO CASTILLO, Los
procedimientos administrativos en la Ley 39/2015: análisis y valoración de la reforma, Tecnos,
Prescripción y caducidad Página 24 b) Por otra parte, la analogía in bonum o favor rei, aplicable sin duda en el derecho sancionador, puede justificar que se apliquen a la demora en resolver el recurso de reposición las mismas consecuencias que respecto del recurso de alzada. En tal caso, si el recurso de reposición no se resuelve en plazo (un mes: art. 124.2 de la LPAC), bien podría entenderse que a partir del día siguiente comenzará a contarse el plazo de prescripción de la sanción.
3.3 Interrupción del plazo de prescripción de la sanción
3.3.1 Las actividades encaminadas a su ejecución
La iniciación del procedimiento de ejecución, con conocimiento del interesado, interrumpe la prescripción, volviendo a transcurrir el plazo si la ejecución se paraliza durante más de un mes por causa no imputable al infractor (art. 30.3.II de la LRJSP). Las actividades encaminadas a la ejecución que interrumpen la prescripción de la sanción son las regladas, con carácter general, por los artículos 100 a 104 de la Ley 39/2015; más concretamente, la primera actuación de esta índole será el «apercibimiento» para el cumplimiento voluntario de la sanción, previo a su ejecución forzosa (art. 99 de la LPAC).
3.3.2 La incoación del proceso jurisdiccional
La incoación de un proceso contencioso-administrativo, por sí misma, no interrumpe el cómputo de prescripción de la sanción porque, en esta materia, las resoluciones sancionadoras son ejecutivas desde el momento en que no quepa contra ellas recurso ordinario alguno, ni siquiera el de reposición, en vía administrativa [arts. 90.3 y 98.1.b) de la LPAC].
Mientras a la Administración le sea posible ejecutar la sanción, el plazo de prescripción seguirá su curso. Y lo cierto es que nada impide a la Administración ejecutar la resolución sancionadora, utilizando las vías coercitivas que procedan, aunque haya sido impugnada en sede judicial; no será, pues, el ejercicio del derecho de acceso al proceso (art. 24.1 de la CE) el que dé al traste con la ejecutividad de la sanción, sino, en su caso, el auto judicial que acuerde su suspensión (cf. art. 134 de la LJCA) provocando, al propio tiempo, la interrupción del plazo de prescripción. Así lo ha entendido el TSJ de Navarra, en su sentencia de 9 de marzo de 2001 (JUR 2001\151572).
Prescripción y caducidad Página 25 3.3.3 Reinicio de la prescripción por paralización del procedimiento de ejecución
El artículo 30.3.II, in fine, de la LRJSP, señala que el plazo de prescripción de las sanciones «vuelve a transcurrir» (esto es, se reinicia) si el procedimiento de ejecución está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor. Vale aquí lo dicho respecto del reinicio de la prescripción de la infracción.
Prescripción y caducidad Página 26
4. CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
4.1 Tratamiento procedimental de la caducidad
Para quien se encuentra inmerso en un procedimiento sancionador, los efectos liberatorios del transcurso del tiempo no se agotan con la prescripción. Esta se interrumpe con la incoación del expediente. Ahora bien, la excesiva duración del mismo puede dar lugar al bloqueo del ejercicio de la potestad administrativa sancionadora por caducidad procedimental o perención.
En efecto, frente al derecho de la Administración a perturbar ‒por razones de interés público y observancia de la legalidad‒ la vida de un ciudadano teniendo pendiente en su contra un procedimiento de gravamen, aquel tiene, a su vez, derecho a que dicho procedimiento finalice en un plazo predeterminado e improrrogable. Al servicio de este derecho está la perención o caducidad del procedimiento sancionador, para luchar contra la «pena de banquillo administrativo»34. Y es esta perspectiva desde la que se han de interpretar y aplicar las normas que regulan este instituto.
En suma, con la caducidad se produce la terminación anticipada del procedimiento administrativo por su paralización o demora durante el plazo establecido legalmente (cf. arts. 25.1.b y 84 de la LPAC).
4.1.1 Automatismo y objetivación de la caducidad: los plazos legales La caducidad se vincula exclusivamente a un hecho objetivo: el incumplimiento por la Administración de su obligación de notificar en plazo la resolución expresa del procedimiento (art. 25 de la LPAC). No puede extrañar, por tanto, que la caducidad de los procedimientos sancionadores se produzca automáticamente, ope legis (art. 25.1.b de la LPAC), por el simple vencimiento del plazo máximo establecido para dictar y notificar la resolución sancionadora. No es preciso que concurra ningún otro requisito: no se exige la solicitud del interesado35, ni ha de interpelarse previamente a la Administración a propósito
34. Cf. Juan AlfonsoSANTAMARÍA PASTOR, «Caducidad del procedimiento (art. 44.2 LRJAP)», en
Revista de Administración Pública, núm. 168, septiembre/diciembre de 2005, pág. 17.
35. Véanse las SSTSJ de Murcia (sección 2.ª) de 12 de julio de 2000 (RJCA 2000\1792), 14 de marzo de 2001 (RJCA 2001\350) y 28 de marzo de 2001 (RJCA 2001\352); o las del TSJ de Extremadura (sección 1.ª) núms. 764/2006, de 21 de septiembre (JUR 2006\257737); 1048/2006, de 21 de noviembre (JUR 2006\292973); o 1163/2006, de 13 de diciembre (RJCA 2007\82).
Prescripción y caducidad Página 27 del agotamiento del plazo de caducidad y tampoco se requiere constatar dejación por parte de la Administración.
Los plazos de caducidad se pueden establecer en la legislación sectorial, con ciertas limitaciones y, a falta de norma sectorial al respecto, ha de acudirse supletoriamente a lo dispuesto en el artículo 21 de la LPAC. Así, tenemos lo siguiente:
1. Regla general: El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Ahora bien, este plazo no podrá exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea.
2. Regla subsidiaria: Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses.
4.1.2 Apreciación de oficio
La caducidad del procedimiento sancionador puede y debe apreciarse de oficio, tanto en sede administrativa como judicial, aunque no haya sido invocada por los intervinientes en el proceso36. En efecto. Hemos visto que la caducidad se produce ex lege por el mero transcurso del tiempo, de manera que su reconocimiento por la administración tiene simple carácter declarativo. De ahí que la caducidad de los procedimientos sancionadores pueda y deba ser apreciada de oficio «ya que constituye un mandato imperativo del legislador»37, que «opera automáticamente»38 «por el mero transcurso del tiempo»39.
En sede administrativa
La Administración tiene siempre obligación de dictar resolución expresa en todos los procedimientos (art. 21.1 LPAC); también cuando haya vencido el plazo máximo para resolver (art. 25.1 LPAC) y se produzca la caducidad,
36. Entre la abundante «jurisprudencia menor» al respecto, pueden verse las sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia de Andalucía (sede en Sevilla) de 13 de julio de 1999 (RJCA 1999\3137) y 29 de mayo de 2001 (JUR 2001\245835), y (sede en Granada) núm. 2138/2003, de 21 de julio (JUR 2003\241624); Castilla y León (sede en Valladolid) de 9 de diciembre de 2000 (JUR 2001\85106) y (sede en Burgos) núm. 115/2013, de 5 de abril (JUR 2013\182109); Cataluña, núm. 808/2001, de 25 de junio (JUR 2001\286378); Galicia, núm. 898/2013, de 5 de diciembre (JUR 2014\28374); o Murcia, de 21 de junio de 2000 (RJCA 2000\1385), 2 de septiembre de 2000 (RJCA 2000\1786), 14 de marzo de 2001 (RJCA 2001\350), 30 de marzo de 2001 (JUR 2001\141528) y 30 de abril de 2001 (JUR 2001\173400).
37. STSJ de Cataluña núm. 513/2006, de 9 de junio (RJCA 2006\919). 38. SAN (sección 1.ª) de 12 de abril de 2012 (JUR 2012\148320). 39. STS (Sala 3.ª, sección 4.ª) de 28 de junio de 2013 (RJ 2013\6021).
Prescripción y caducidad Página 28 ordenando en este caso el archivo de las actuaciones [art. 25.1.b)]. En estas circunstancias decae la obligación de resolver el fondo del asunto, pero subsiste la necesidad de dictar una resolución de carácter formal dando constancia del avatar extintivo del procedimiento. Bien entendido que el efecto extintivo de la perención es automático: basta la mera inobservancia de la obligación de notificar temporáneamente la resolución sancionadora para que el procedimiento caduque por ministerio de la ley. Por ello, es la perención la que pone fin al procedimiento y no la resolución administrativa que simplemente la certifica.
En sede jurisdiccional
También incumbe a los órganos judiciales la apreciación de oficio de la caducidad. Ahora bien, en sede judicial se suscitan algunas cuestiones que procede esclarecer:
1.ª No es una «cuestión nueva». La caducidad del expediente sancionador
puede alegarse ex novo en sede procesal, aunque no se hubiera invocado antes en sede administrativa. No es una «cuestión nueva» ni, por tanto, da lugar a desviación procesal. Tampoco es preciso que se haga valer necesariamente en la demanda; puede también alegarse eficazmente en el acto de la vista del procedimiento abreviado, en el escrito de conclusiones del proceso ordinario o, incluso, por vez primera en los recursos judiciales, sin considerarse por ello que se ha producido una alteración o desviación procesal.
Alegar la caducidad del expediente sancionador después de formulada la demanda no supone alteración alguna de la cuestión litigiosa. No se alteran los hechos; la pretensión sigue siendo la misma: nulidad o anulación de la resolución sancionadora; y tampoco se modifica el acto administrativo impugnado. Se trata más bien de un nuevo argumento, de un nuevo motivo o razón jurídica de impugnación, que se aduce como soporte de lo pretendido, pero que no comporta una nueva petición40. Lo que se amplía son los motivos de impugnación, no las pretensiones, con apoyo normativo en los artículos 56.1 y 78.6 de la LJCA. Este planteamiento cuenta con el aval de la STC 58/2009 (fj 4).
2.ª Audiencia de la Administración. Para apreciar de oficio la caducidad no
alegada por la parte demandante, lo más adecuado para salvaguardar el principio de contradicción sería dar audiencia a la Administración, bien
