UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
FACULTAD DE DERECHO
INVESTIGACIÓN DIRIGIDA
ANÁLISIS CUANTITATIVO DE LAS ACCIONES POPULARES CONCEDIDAS POR LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADM INISTRATIVO EN M ATERIA DE
DERECHO URBANÍSTICO ENTRE LOS AÑOS 2000 Y 2006.
DIRECTOR: JUAN FELIPE PINILLA ESTUDIANTE: MARÍA WILLS SALA S
TABLA DE CONTENIDO INTRODUCCIÓN
HIPÓTESIS
1. MARCO TEÓRICO 1.1 Derechos Colectivos
1.1.2 Salubridad y Seguridad Pública 1.1.3 M edio Ambiente Sano
1.1.4 Espacio Público
1.1.5 Desarrollo Urbano Ordenado 1.1.6 Patrimonio Cultural
1.1.7 Acciones Procedentes 2. ACCIONES
2.1 Procedencia y Supuestos de la Acción Popular 2.2 Fines de la Acción
2.3 Diferencia con Las Acciones de Grupo 2.4 Aspectos Procesales de la Acción Popular 3. ANÁLISIS ESTADÍSTICO
4. CONCLUSIÓN 5. BIBLIOGRAFÍA 6. ANEXOS
INTRODUCCIÓN
Esta investigación es la continuación de un trabajo desplegado en los últimos años con el fin de ofrecer una amplia recopilación de jurisprudencia proferida por las altas Cortes sobre temas urbanísticos.
Busca ser una fuente de información con respecto al uso y aprovechamiento del suelo así cómo de los temas tendientes al desarrollo urbano en Colombia. Hasta el año 2004 existía una recopilación de 784 sentencias proferidas entre los años 1991 y 2004, tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, altas cortes en materia constitucional y de lo contencioso administrativo. El fin de la recopilación de dichas sentencias fue la producción de un medio interactivo de consulta para aquellos interesados en los temas urbanos.
Ahora bien, tras la recopilación y producción de problemas jurídicos de alrededor 300 sentencias entre los años 2004 a 2006 se pudo observar que muchas de ellas eran acciones populares que invocaban la protección de derechos colectivos concernientes a temas urbanísticos como lo son el espacio público, la seguridad pública o el medio ambiente sano, entre otros. En últimas, el presente escrito busca desarrollar un análisis estadístico frente a las acciones populares interpuestas en los años mencionados anteriormente y con ésta información se hará un análisis cuantitativo entre los años 2000 a 2006 en materia de derecho colectivos en conflictos urbanísticos.
Se busca establecer las diferentes tendencias frente a las acciones en esta materia a lo largo de los distintos años. Se demostrará cuantas son concedidas y cuantas denegadas, tanto en Tribunales como en el Consejo de Estado. Se presentará cual es el derecho colectivo más demandado, el más reconocido y el de menor desarrollo. Se analizará cuantas sentencias de los Tribunales, son Confirmadas y cuantas Revocadas por el Consejo de Estado con el fin de observar la armonía que existe entre las diferentes instancias con respecto a los derechos colectivos en juego.
Se expondrán reglas de desarrollo jurisprudencial producidas por esta corporación frente a la materia y situaciones especiales dadas en los últimos años
Finalmente, se determinará si la hipótesis que se plantea a continuación se ajusta a los resultados obtenidos mediante el análisis estadístico que se haya desarrollado.
HIPÓTES IS
A partir de esta investigación, se busca establecer si existe o no una aplicación del precedente con respecto a los distintos temas urbanísticos en el Consejo de Estado, es decir, si se da el mismo fallo en casos similares.
Busco encontrar cuales son las razones por las cuales tienden a denegarse las pretensiones de las acciones incoadas ya que se pudo observar que gran cantidad de las acciones interpuestas, fueron denegadas.
Se buscará observar las tendencias que se han dado a lo largo de las años con respecto a la cantidad de acciones incoadas, cómo las han resuelto los Tribunales, que fallos ha dado el Consejo de Estado y si existe o no una armonía entre estos. Se indagará con respecto a estas tendencias, cuales son los derechos que más se han demandado y cuales son los que más se conceden, así, como en que años se han dado con mayor frecuencia dichas vulneraciones.
CAPÍTULO I - MARCO TEÓRICO 1.1 DERECHOS COLECTIVOS
Los derechos colectivos son aquellos que no sólo afectan al individuo sino a la colectividad como tal. Es decir, no son derechos inherentes a la persona, sino aquellos que resultan de la vida en comunidad, son estos los derechos de tercera generación.
El capítulo tercero del Titulo II de la Constitución Nacional,1 desarrolla los principios relacionados con los derechos colectivos y del ambiente así como el artículo 4 de la ley 472 de 19982. Determinados así dichos derechos, como los relacionados con la moralidad administrativa, el medio ambiente sano, el equilibrio ecológico, patrimonio público, espacio público, la cultura de la Nación, la seguridad y salubridad pública y la prevención de desastres entre otros. Igualmente se establece que “son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia”3
Así mismo la jurisprudencia4 ha establecido que la enumeración del artículo 4 de la ley 472 no es taxativa sino meramente enunciativa, por tanto, cabe la posibilidad de que un derecho colectivo sea objeto de protección así no se haya enunciado en el presente artículo.
Ahora bien, vamos a ver en detalle algunos de los derechos que nos incumben.
1.1.1 Seguridad y salubridad pública: Según el Consejo de Estado en sentencia
25000-23-25-000-2003-1238-01(AP)5, del 14 de abril de dos mil cinco se estableció respecto a los derechos colectivos relacionados con la seguridad y la salubridad públicas, los “mismos han sido tratados como parte del concepto de orden público y se han concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad. La salubridad y seguridad públicas son derechos colectivos y, por tanto, se deben proteger a través de las acciones populares. Su contenido
1
Constitución Política de Colombia de 1991. Capitulo tercero del Titulo II DE LOS DERECHOS COLECTIVOS Y DEL AMBIENTE. ART. 78 Y SS
2
Ley 472 de 1998 “ Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución P olítica de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”
3
Ibidem. Ley 472 de 1998. Art. 4 4
Consejo de Estado Sección Quinta número: 2000-9008, AP-575. 2 Septiembre de 2002 C.P Darío Quiñones Pinilla. Corte Constitucional Sentencia T-67/1993.
5
Consejo de Estado Sentencia número: 25000-23-25-000-2003-1238-01(AP ) del 14 de abril del 2005 Consejero P onente GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
general, implica, (…), en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos.”
1.1.2 Medio ambiente sano: El artículo 79 de la Constitución elevó a la categoría de
derecho colectivo el goce de un medio ambiente sano y dispuso que la ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Desde el punto de vista constitucional, el medio ambiente involucra aspectos “relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural, temas que, entre otros, han sido reconocidos ampliamente por nuestra Constitución Política en muchas normas que establecen mecanismos para proteger este derecho y exhortan a las autoridades a diseñar estrategias para su garantía y su desarrollo.”6 Así mismo la ley 99 de 19937, regula ampliamente el tema ambiental en Colombia.
1.1.3 Espacio público: La ley 9 de 1989 definió el espacio público como “el conjunto de
inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes. Así constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto personal como vehicular(….)”.8
1.1.4 La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitan (En adelante Desarrollo Urbano
Ordenado)La sentencia AP-060 del Consejo de Estado del 13 junio de 20009 ha establecido que el desarrollo de las ciudades y centros urbanos se haga bajo el amparo de la ley
6
Corte Constitucional Sentencia T-453 de 1998. MP. Alejandro Martínez Caballero
7
Ley 99 de 1993. 22 Diciembre de 1993 “ Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector P úblico encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”.
8
Ley 9 de 1989 “ Por la cual se dictan normas sobre Planes de Desarrollo Municipal, Compra - Venta y Expropiación de Bienes y se dictan otras disposiciones".
9
Consejo de Estado Sección tercera Sentencia AP-060 del Consejo de Estado del 13 junio de 2000. C.P Ricardo Hoyos Duque
cumpliendo los planes de ordenamiento territorial. Por lo tanto corresponde a la administración, proferir los actos generales relacionados con el ordenamiento territorial e impedir que se desarrolle un proyecto de urbanización que no cumpla con las disposiciones legales. El artículo 103 de la ley 388 de 1997 determina como infracciones urbanísticas “toda actuación de parcelación, urbanización, construcción, reforma o demolición que contravenga los planes de ordenamiento territorial o sus normas urbanísticas”, las cuales darán lugar a la aplicación de sanciones urbanísticas, incluyendo la demolición de las obras, sin perjuicio de las responsabilidades civiles o penales a que haya lugar.
1.1.5 Patrimonio Cultural: La ley 397 del 7 de agosto de 199710, en el inciso primero del artículo 4°, señaló: "El patrimonio cultural de la Nación está constituido por todos los bienes y valores culturales que son expresión de la nacionalidad colombiana, tales como la tradición, las costumbres y los hábitos, así como el conjunto de bienes inmateriales y materiales, muebles e inmuebles, que poseen un especial interés histórico, artístico, estético, plástico, arquitectónico, urbano, arqueológico, ambiental, ecológico, lingüístico, sonoro, musical, audiovisual, fílmico, científico, testimonial, documental, literario, bibliográfico, museológico, antropológico y las manifestaciones, los productos y las representaciones de la cultura popular. "
Ahora bien, el Art. 70 de la CN ha establecido que “El Estado tiene el deber de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los Colombianos en igualdad de oportunidades, por medio de la educación permanente y la enseñanza científica, técnica, artística y profesional en todas la etapas del proceso de creación de la identidad nacional…”.
Así pues la ley 397 de 1997, señala que el objetivo de la política cultural del Estado debe encaminarse hacia la protección, conservación, rehabilitación, y la divulgación del patrimonio cultural de la Nación, para ello establece al “Consejo de M onumentos Nacionales, como órgano competente para asesorar al gobierno nacional en materia de la protección y manejo del Patrimonio Cultural de la Nación; adicionalmente El Gobierno Nacional, a través del M inisterio de Cultura y previo concepto del Consejo de M onumentos
10
Ley 397 de 19977 de agosto de 1997 “ Por la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución P olítica y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias.”
Nacionales, es responsable de la declaratoria y del manejo de los monumentos nacionales y de los bienes de interés cultural de carácter Nacional”11
1.1.6 Acciones Procedentes Después de conocer la concepción teórica sobre algunos
derechos colectivos, es preciso establecer mediante qué mecanismo deben ser protegidos. Ahora bien, el mecanismo de protección por regla general de los derechos colectivos es la acción popular. Esta acción se ejerce “para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.”12 Acción que será desarrollada más adelante.
Sin embargo existe una excepción a toda regla, es por tanto que en situaciones especiales, los derechos colectivos pueden ser protegidos mediante la acción de tutela. Entonces si el derecho vulnerado no tiene la naturaleza de derecho fundamental, sino colectivo ¿como podría protegerse mediante esta acción? (ver sentencia T-528 de 1992)13
La jurisprudencia de la Corte Constitucional, ha avanzado en este tema fijando una serie de criterios, que permiten identificar en qué casos procede esta acción cuando se trata de derechos colectivos. La sentencia SU-1116 de 2001 ha establecido unos requisitos específicos que deben cumplirse para que se otorgue dicha protección.
“(a) Existencia de conexidad entre la vulneración del derecho colectivo y la amenaza o vulneración de un derecho fundamental
(b) El actor debe ser la persona directamente afectada en su derecho fundamental
(c) La vulneración del derecho fundamental no debe ser hipotética sino que debe encontrarse expresamente probada en el expediente
(d) La orden judicial debe buscar el restablecimiento del derecho fundamental afectado y no del derecho colectivo, aunque por efecto de la decisión este último resulte protegido (e) Debe demostrarse que las acciones populares no son un mecanismo idóneo en el caso concreto para la protección efectiva del derecho fundamental vulnerado
Sólo en la medida en que concurran los anteriores requisitos, será procedente la acción de tutela para la protección de los derechos colectivos.
11
Consejo de Estado Sentencia número: 25000-23-24-000-1999-0033-01(AP -125) del 20 de septiembre de 2001. C.P MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ
12
Ley 472 de 1998 “ Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”
13
2. ACCIONES POPULARES
Ahora bien, después del análisis de la excepción, nos centraremos en la regla- Las acciones
populares-.
Ésta acción como lo ha establecido la Corte Constitucional en reiteradas oportunidades, es de carácter público, lo cual implica la protección de derechos colectivos, es decir, que existe un interés en cabeza de una pluralidad, excluyendo así las motivaciones meramente particulares. Así mismo supone la posibilidad de que cualquier persona puede acudir ante un juez para la protección de dichos derechos.
Como bien se dijo anteriormente, la ley 472 de 1998 en su artículo 2 establece que dichas acciones son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos, por tanto se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.14
2.1 Procedencia y supuestos de la Acción Popular
Según la sentencia 25000-23-24-000-2003-1471-01(AP)15 del Consejo de Estado, se han establecido los siguientes supuestos para que esta acción sea procedente.
“a) Su finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva.
b) Procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos o intereses.
c) Se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración, o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
d) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de esta acción son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Nacional, las leyes ordinarias y los tratados internacionales celebrados por Colombia, como por ejemplo los mencionados en el artículo 4 de la ley 472 de 1998.
14
Ley 472 de 1998 “ Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”
15
Consejo de Estado sentencia 25000-23-24-000-2003-1471-01(AP )15 Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ
e) La titularidad para su ejercicio, como lo está indicando su nombre, ha de corresponder a su naturaleza popular; por lo tanto puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la ley 472 de 1998.”
2.2 Fines de la Acción
Resulta entonces que para su prosperidad no necesariamente se debe estar en presencia de un daño consumado, sino que su carácter es también preventivo. Así pues la consulta 1646 del Consejo de Estado16 se remite la sentencia de constitucionalidad C-215 de 199917 donde se establece que las acciones populares tienen una doble finalidad, tanto la preventiva como la restitutoria. “...otra característica esencial de las acciones populares es su naturaleza
preventiva, lo que significa que no es ni puede ser requisito para su ejercicio, el que exista
un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se busca amparar, sino que basta que exista la amenaza o ries go de que se produzca, en razón de los fines públicos que las inspiran..”
De otra parte la sentencia considera que “…el carácter restitutorio de las acciones populares justifica de manera suficiente, la orden judicial de restablecer cuando ello fuere físicamente posible, la situación afectada al estado anterior a la violación del derecho. El objetivo esencial de una acción popular es la protección efectiva de derechos intereses colectivos, de manera que se hagan cesar los efectos de su quebrantamiento, de manera obvia, si ello es posible. Por tal motivo, es al juez a quien corresponde determinar si ese restablecimiento es factible o si al no serlo, debe decretarse una indemnización, más aún, cuando la acción popular no persigue esencialmente un beneficio de tipo pecuniario.” (ver sentencia 25000-23-24-000-2003-1471-01(AP)18)
2.3 Diferencia con las acciones de grupo
El artículo 88 de la Constitución Política, ha establecido que otra acción para proteger los derechos de una pluralidad de personas son las acciones de clase o de grupo. Estos se
16
Consejo de Estado Sentencia CE-SCSC-RAD1646. Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE. Bogotá, D. C., julio veintiuno (21) de dos mil cinco (2005).
17
Corte Constitucional Sentencia C-215/99 MP Eduardo Cifuentes Muñoz
18
Consejo de Estado Sentencia 25000-23-24-000-2003-1471-01(AP ) del 29 julio de 2004 CP: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ
originan en daños ocasionados a un número plural de personas que deciden acudir ante la justicia en acción única, para obtener la respectiva reparación y que a pesar de referirse a intereses comunes, se pueden individualizar en relación con el daño cuya indemnización se persigue. En este caso, se trata de proteger intereses particulares de sectores específicos de la población tal como lo establece la sentencia citada anteriormente “Éstas no hacen relación exclusivamente a derechos constitucionales fundamentales, ni únicamente a derechos colectivos, toda vez que comprenden también derechos subjetivos de origen constitucional o legal, los cuales suponen siempre - a diferencia de las acciones populares - la existencia y demostración de una lesión o perjuicio cuya reparación se reclama ante el juez.” 19
Se pretende reivindicar un interés personal cuyo objeto es obtener una compensación pecuniaria que será percibida por cada uno de los miembros del grupo que se unen para promover la acción. Sin embargo, también es de la esencia de estos instrumentos judiciales, que el daño a reparar sea de aquellos que afectan a un número plural de personas que por su entidad deben ser atendidas de manera pronta y efectiva.
Su titularidad está en cabeza de las “personas naturales y jurídicas que hubieren sufrido un perjuicio individual, y agrega que el Defensor del Pueblo y los Personeros podrán, igualmente, interponer dichas acciones en nombre de cualquier persona que se lo solicite o que se encuentre en situación de desamparo o indefensión; de otra, dispone que en el caso de que la demanda no haya sido promovida por el Defensor del Pueblo, se le notificará el auto admisorio de la demanda con el fin que intervenga en aquellos procesos en que lo estime conveniente.”
Así las cosas tenemos que las acciones populares protegen derechos colectivos, no persiguen un interés pecuniario, pueden ser interpuestas por cualquier persona y no se necesita la existencia de un daño para tener derecho a reclamar. Por el otro lado las acciones de grupo protegen intereses individuales, persiguen intereses pecuniarios, sólo están legitimados los directamente afectados y se necesita la existencia de un daño o perjuicio para incoar la acción.
19
2.4 Aspectos procesales de la Acción Popular
A continuación no se desarrollará una cartilla procesal de las acciones populares, sino que se resaltarán aspectos principales que la caracterizan.
Legitimación: El artículo 12 de la ley 472 de 1998 establece que son titulares de la
acción todas las personas jurídicas o naturales, las Organizaciones No Gubernamentales, las Organizaciones Populares, Cívicas o de índole similar. Las entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o vigilancia, siempre que la amenaza o vulneración a los derechos e intereses colectivos no se haya originado en su acción u omisión. El Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los Personeros Distritales y municipales, en lo relacionado con su competencia.
De este artículo se desprende que toda persona puede interponer acciones populares ya que no se necesita la vulneración o daño efectivo de un derecho, que lo este afectando directamente. Al respecto, la situación mas clara es la relacionada con la vulneración al derecho colectivo del medio ambiente sano. Se tiene entonces que el ambiente es propiedad de todos por tanto se ha establecido la “extraterritorialidad y unidad ambiental porque cualquier actividad en una zona determinada afecta el ambiente de otras zonas determinadas”20por lo anterior se puede entonces entender que, el medio ambiente pertenece a todos, por lo tanto en la medida en que se esté afectando, no sólo perjudica a las comunidades cercanas al sitio de afectación, sino a la colectividad en general. Es por esto que todos tenemos la potestad de invocar la protección de estos derechos, ya que por más de que unos u otros se vean afectados en diferente medida, nos afecta en conjunto.
Carga de la prueba: En el caso de las acciones populares se toma la regla general
del artículo 177 del C.P.C y se regula en la ley 472 de 1998 en el artículo 40, el cual establece que “La carga de la prueba corresponderá al demandante. Sin embargo, si por razones de orden económico o técnico, si dicha carga no pudiere ser cumplida, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, solicitando dichos experticios probatorios a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella.
20
GONZÁLEZ VILLA, Julio Enrique. Derecho Ambiental Colombiano: Parte Espacial Tomo II. Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2006. Pg 336
En el evento de no existir la posibilidad de allegar la prueba respectiva, en virtud de lo establecido en el inciso anterior, el juez podrá ordenar su práctica con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos”.
Dentro de las sentencias sobre las que se basa este estudio, la mayoría de acciones denegadas, tanto por los Tribunales como por el Consejo han sido por la falta de pruebas contundentes que demuestren el nexo causal21.
Pacto De Cumplimiento: La ley 472 de 1998 establece en su Art. 27 que el juez
debe citar a las partes y al M inisterio Público, a una audiencia en la cual escuchará las diversas posturas. Durante la misma será obligatoria la intervención del M inisterio Público y de la entidad responsable de velar por el derecho o interés colectivo. En dicha audiencia podrá establecerse un pacto de cumplimiento a iniciativa del juez en el que se determine la forma de protección de los derechos e intereses colectivos y el restablecimiento de las cosas a su estado anterior, de ser posible. La aprobación del pacto de cumplimiento se surtirá mediante sentencia.
Al respecto el doctrinante Julio Enrique González Villa22 cita al Consejo de Estado en sentencia AP-00723 de 1999 “Se discute la juridicidad de un pacto de cumplimiento…bajo el argumento de que se está haciendo una transacción de los derechos colectivos, lo que puede implicar una renunciabilidad a parte de ellos, y esos derechos son irrenunciables” Así mismo la sentencia establece que “El pacto se equipara a una conciliación o arreglo directo: de cualquier manera en él se manifiesta la voluntad de las partes respecto al objeto” Así las cosas, los derechos colectivos no son negociables por tanto el pacto de cumplimiento no puede versar sobre los derechos vulnerados o amenazados, sino que debe referirse únicamente a la forma en que se van a proteger y respetar dichos derechos para su efectivo disfrute. Por tanto, en un pacto de cumplimiento la administración no puede buscar acuerdos que infrinjan normas de carácter superior sino acuerdos garantístas.
21
Consejo de Estado Sentencia número 25000-23-26-000-2002-01862-01(AP ) del 27 de abril de dos mil seis. C.P GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
22
Julio Enrique González Villa. Derecho Ambiental Colombiano. Tomo II. Universidad externado de Colombia. Bogotá 2006. Pg 349
23
CAPITULO II-AN ÁLIS IS ES TADÍS TICO Grafico 1 Tabla 1
Acc ione s Populare s 20 00- 20 06
44 29 14 25 11 20 16 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 AÑO CA NT ID AD 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Debe tenerse en cuenta que el universo que se maneja en este análisis son las acciones que llegaron a segunda instancia. Ahora bien, de las acciones populares en primera instancia conocen los jueces administrativos y los jueces civiles de circuito. En segunda instancia corresponde a la sección primera del Tribunal Contencioso Administrativo o a la Sala Civil del Tribunal de Distrito Judicial al que pertenezca el Juez de primera instancia. Sin embargo hasta que entren en funcionamiento los juzgados administrativos, conocerán en primera instancia los Tribunales Administrativos y en segunda el Consejo de Estado, así como lo ha establecido la ley 472 de 1998.
Ahora bien, como los juzgados administrativos no han entrado en funcionamiento, los Tribunales han de conocer en primera instancia de dichas acciones y por tanto el Consejo de Estado en segunda instancia.
Adicionalmente debe tenerse en cuenta que la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de estas acciones en la medida que se originen en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas. En los casos en que las violaciones o vulneraciones sean originadas por particulares, conocerá exclusivamente la jurisdicción ordinaria.
Así se reduce el universo de sentencias y por tanto no se puede afirmar que las que se muestran en el gráfico anterior son todas y cada una de las acciones populares que se han conferido. Por lo tanto la gráfica muestra las acciones populares interpuestas para la protección de derechos colectivos relacionados con derecho urbano, donde se ha visto involucrada una entidad pública, y que mediante apelación ha llegado al Consejo de Estado.
Ahora bien, se muestran las acciones populares que fueron interpuestas por cada año desde el año 2000 hasta el 2006. Son acciones que han sido incoadas para la protección exclusivamente de derechos colectivos que se encuentran directamente relacionados con temas de derecho urbano.
Como se puede apreciar en el grafico el año en el que se interpuso mayor número de acciones populares con respecto a los temas que nos incumbe es el año 2006. En oposición a este, el año con un menor número de acciones es el 2002 con sólo 11 acciones populares en defensa de dichos derechos. Se observa a partir de esta gráfica que la interposición de acciones populares va en aumento, sin embargo eso no quiere decir que todas hayan sido concedidas.
A continuación observaremos un gráfico que demuestra los fallos que se han emitido por los distintos Tribunales a lo largo de los años en estudio y se analiza el porqué del aumentote acciones a lo largo de los años.
Ahora bien con respecto al grafico anterior se aclaró que en primera instancia conocen los Tribunales, por tanto este gráfico pretende ilustrar los fallos que se dieron en primera instancia con respecto a los derechos colectivos en estudio.
Grafico 2 Tabla 2 FALLOS TRIBUNAL 2000-2006 1 1 1 1 6 5 6 7 6 9 15 10 14 5 17 7 20 27 1 16 20 11 25 14 29 44 0 10 20 30 40 50 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 AÑOS CANT IDAD Aprueba Conc ede Deniega Rechaz a Total general
El grafico muestra un aumento en la interposición de las acciones. La tendencia es que se deniegan más de las que se conceden ya que en un total de 159 acciones presentadas, los distintos Tribunales denegaron las pretensiones de 100 demandas. Se muestra que en el 2006 la cantidad de acciones interpuestas con respecto a los demás años es muy superior, sin embargo más de la mitad fueron denegadas. Una acción fue rechazada, claramente, no
se presento este fallo en otras ocasiones ya que el rechazo de la demanda no puede darse en la sentencia de la misma. Anteriormente se hablo de los pactos de cumplimiento, es pertinente precisar que no son obligatorios y que no todos se reponen o se apelan, en este caso, se encontraron cuatro pactos de cumplimiento que fueron aprobados por el Tribunal, cabe recordar que se habla exclusivamente de universo anteriormente expuesto.
Este aumento puede mostrar dos cosas distintas. Por un lado puede significar que se han dado mayores violaciones o amenazas a los derechos colectivos y por tanto la colectividad ha optado por denunciarlos y buscar su protección, o por el otro lado puede significar que los individuos tienen un mayor acceso a la justicia y que se encuentran más informados, por lo tanto no permiten que se vulneran sus derechos y prefieren actuar antes de que la colectividad sufra un menoscabo. Igualmente el aumento de las acciones pueden relacionarse con la realidad política que se este viviendo en cada año, por ejemplo, las acciones para la recuperación del espacio público y de vendedores ambulantes son muy comunes y van en aumento ya que debido a los desplazamientos por el conflicto armado, más gente se traslada a las ciudades y ejercen el comercio informa. Es por lo anterior que el aumento de interposición de acciones no es un hecho aislado a la realidad del país.
Ahora bien, el gráfico a continuación nos muestra que la mayoría de fallos proferidos por el Tribunal, fueron confirmados por el Consejo de Estado. De 159 fallos a lo largo de los años 2000 a 2006 se confirmaron 113 sentencias expedidas por los diferentes Tribunales, sólo 27 fueron revocados y 5 se modificaron. M uestra entonces una armonía existente entre ambas instancias. En la mayoría de los fallos el Consejo está de acuerdo con las decisiones tomadas por los Tribunales lo cual es importante en materia de derechos ya que para que efectivamente se garanticen, los jueces deben tener un amplio conocimiento de los mismos para que se proteja la colectividad y no se violen sus garantías.
Grafico 3. Tabla 3
Arm onía Tr ibunal y Consejo de Esta do
4 42 5 7 71 29 1 0 10 20 30 40 50 60 70 80
Co nfirma Con firma Mod ifica Rev oca Co nfirma Revo ca Rev oca Apru eba Co nced e Denieg a Rech aza
Apru eba Con firma Con cede Con firma Con cede Mod ifica Con cede Revo ca Den ieg a Co nfirma Den ieg a Rev oca Rechaza Rev oca
La Segunda fila muestra los fallos de los Tribunales, mientras que la primera, muestra los fallos del Consejo de Estado. A continuación miraremos la tendencia que se ha dado.
Como se vio anteriormente, lo pactos de cumplimiento son una especie de conciliación con el fin de llegar al mejor acuerdo sin que se genere un menoscabo a la colectividad. Ahora de los pactos de cumplimiento que aprobó el Tribuna, el Consejo confirmó los cuatro que se presentaron. Ahora, de todas las sentencias concedidas el Consejo confirmo 42 y revoco sólo 7, modificando 5 en las cuales las pretensiones fueron concedidas. De las acciones que los Tribunales denegaron, el Consejo confirmo 71 y revoco 29. Ahora, de la acción que fue rechazada durante el fallo por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Consejo claramente revoco este fallo24 ya que es evidente que el momento procesal para rechazar una demanda25.
Así las cosas, sin hacer una observación muy detallada parecería que la mayoría de sentencias son denegadas y por tanto que no se conceden las pretensiones de los demandantes, si bien los Tribunales denegaron la mayoría de acciones y el Consejo, así mismo confirmo 117 fallos, daría entonces la impresión que la tendencia se inclina hacia el no reconocimiento de la vulneración de los derechos colectivos demandados.
Sin embargo integrando los datos se pudo observar que finalmente, dentro de los seis años de análisis la mitad de las acciones populares incoadas fueron denegadas y la otra mitad fueron concedidas en protección a los derechos afectados. Así lo demuestra el siguiente
24
Consejo de Estado Sentencia número 25000-23-25-000-2005-00608-01(AP ) del 27 de julio de 2006. C.P Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
25
gráfico, en el cual se identifica un total de 159 sentencias, de las cuales 78 fueron denegadas, 77 concedidas (4 pactos de cumplimiento aprobados que no se incluyen en la grafica a continuación). De esta forma se puede observar que en los últimos años el Consejo ha protegido gran cantidad de derechos afectados.
Grafico 4 Tabla 4 T OTALCONCEDIDAS/DENEGADAS 2000- 2006 77; 50% 78; 50% Condedida Denegada
Se evidencia casi unos 50% concedidas y 50% denegadas
De lo anterior puede decirse que dentro de un 100% de acciones populares instauradas, un 50% va a demostrar la cesación de la vulneración del derecho, o simplemente, no se genera la afectación. Una conclusión somera puede decir entonces que el 50% de las acciones están destinadas al fracaso y el otro 50% al éxito.
Derechos demandados con mayor frecuencia
A continuación observaremos los derechos como tal, que fueron demandados con más frecuencia. Como se mencionó anteriormente se esta tratando de derechos colectivos que están directamente relacionados con el derecho urbano, sin embargo, cabe aclarar que los derechos catalogados como colectivos por la ley 472 de 1998, aplican en su mayoría para el caso en estudio, esto obviamente sin olvidar que dicha lista no es taxativa.
Ahora bien, los derechos que en las graficas se observan como concedidos dentro de las acciones en estudio fueron los siguientes: Espacio Público, Bienes de Uso Público, M edio Ambiente Sano, Seguridad Pública, Salubridad Pública, Derecho de Locomoción, Desarrollo Urbano Ordenado, Patrimonio Público, Vivienda Digna, Prevención de Desastres, Protección a los Recursos Naturales, Protección al Interés Ecológico y M oralidad Administrativa y Patrimonio Cultural. La tabla a continuación mostrará la combinación de derechos que se dio en las sentencias concedidas, ya que, cabe aclarar que por lo general se concede más de un derecho por sentencia.
Tabla A Combinación de Derechos
Acción queda dere1 dere2 dere3 Total
BUP 2 PP 1 SegP 2 BUP 10 DesUrbOrd 1 SegP 1 MAS 1 PP 1 DesUrbOrd 1 P rDes 2 SaP 1 P rDes 2 SegP 5 EP 18 EP 1 RecNat IntEcol 2 IntEcol 1 SaP 1 P rDes 1 SegP 1 IntEcol 1 SaP 1 MAS 5 SegP 1 MorAd 1 P atCul 1 P rDes SegP 3 MAS DesUrbOrd 1 DesUrbOrd 1 SaP 1 P rDes 3 SaP MAS 1 SegP 2 VivDig 2 Concedidos 3
Ahora bien, la tabla revela exclusivamente las sentencias cuyas pretensiones prosperaron. En la primera columna sólo se muestran las acciones concedidas. En las siguientes tres columnas se muestran los derechos y las diferentes combinaciones que se dieron a lo largo de los años en las diferentes acciones incoadas.
Es decir, en la primera fila se observa que se concedieron solamente dos sentencias que reconocen el derecho colectivo a la protección de los Bienes de Uso Público como único derecho vulnerado. Así entonces por cada renglón se puede analizar la tabla observando las diferentes combinaciones de derechos que concedió el Consejo de Estado en las sentencias observadas. Se hace evidente que el derecho que fue concedido en mayor número de sentencias fue el Espacio Público el cual se encuentra relacionado con la mayoría de derechos concedidos. Es decir, este por lo general se demanda en compañía de otros derechos vulnerados, como es el medio ambiente sano o la protección a los bienes de uso público. En esta tabla se observa que los derechos con mayores combinaciones son el Espacio Público, la Seguridad Pública y el M edio Ambiente Sano, situación que revela el interés por recuperar los espacios de las ciudades, protegiendo así mismo tanto a las personas como al ambiente.
A continuación, el grafico ilustrará el número de veces que se concedió cada derecho en total, durante los años en cuestión.
Grafica 5 Tabla 5
Derechos más Concedidos26
26
Abreviaciones grafico 6
PP= Patrimonio Publico EP= Espacio Publico MAS= Medio Ambiente Sano PrDes= Prevención Desastre DesUrdOrd= Desarrollo urbano Ord enado BUP= Bienes Uso Publico PatCul= Patrimonio Cultural
IntEcol= interés ecológico Dloc=derecho a Locomoción RecNat=recursos Naturales SaP = Salubridad
DERECHOS 16 5 1 48 4 18 2 1 2 14 2 6 25 2 0 10 20 30 40 50 60 BU P Des Urb Ord Dloc EP IntE col MA S Mor Ad Pat Cul PP PrD es Rec Nat SaP Seg P VivD ig BUP DesU rbOr d Dloc EP IntEcol MAS Mor Ad PatC ul PP PrDes RecNat SaP SegP VivDig
Ésta gráfica muestra, como se mencionó anteriormente, que existen mayores violaciones al espacio público que a cualquier otro derecho en materia urbanística, que la seguridad pública y el medio ambiente sano, son temas de gran interés y de reiterada violación por parte de la administración. El que menos se ha violado, es el patrimonio cultural, puede decirse entonces que la administración ha tenido más cuidado a la hora de proteger dicho derecho que constituye la identidad de las ciudades.
Otros derechos que reconoce el Consejo como la moral administrativa o el derecho a la locomoción no se relacionan tan íntimamente con la materia por tanto se ven las pocas veces que fueron concedidas. Por otra parte se encuentra el derecho a la vivienda digna, sin embargo este en reiteradas ocasiones se ha protegido mediante acción de tutela y por tanto le compete a la Corte Constitucional, dado que se ha protegido en diferentes ocasiones como un derecho fundamental.
Tabla Que Muestra Cantidad De Derechos Concedidos Por Año
dere1 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Bienes Uso
P ublico 1 3 1 2 2 1 6
Des Urb Ord 1 1 1 2
Espacio Publico 3 7 4 8 4 10 12 Medio Ambiente 1 2 2 3 3 3 4 P atrimonio Cultural 1 P atrimonio P ublico 1 1 P revención Des 2 1 2 4 5 Salubridad P ublica 2 1 1 2 Seguridad P ublica 2 2 3 3 3 3 9 Vivienda Digna 2 Total 11 20 10 22 16 22 42
La presente tabla muestra únicamente los derechos que se relacionan más íntimamente con el derecho urbanístico. M uestra entonces la totalidad de las veces que se reconocieron estos derechos por cada año. Se evidencia que el reconocimiento de derechos colectivos en materia urbana va en aumento, ya que de 11 sentencias que los reconocen en el año 2000, para el año 2006, se conceden 42 acciones.
A continuación veremos sentencias importantes por cada tema o derecho y las situaciones más recurrentes por las cuales se demanda su protección.
Espacio Público.
Empezaremos entonces con el derecho al Espacio Público por ser el más demandado. Según la tabla (Tabla 1) anterior se puede evidenciar que la vulneración de este derecho ha tendido a aumentar, como se observa en la tabla, para el año 2000 solamente hubo tres fallos que lo conceden, mientras que seis años después, doce fallos conceden su protección. Del análisis detallado de las sentencias se pudo evidenciar que la mayoría de acciones en relación a este derecho fueron en busca de la recuperación del espacio público, problema que se presentó en doce sentencias. Se presentaron sentencias relacionadas con normas urbanísticas así como planeación urbanística. Otros dos tópicos recurrentes en la protección del espacio público fueron los vendedores ambulantes y las discrepancias frente a los usos del suelo.
De hecho, la recuperación del espacio es un problema que se presentó con bastante frecuencia en las acciones instauradas para la protección del derecho, muchas veces no fueron concedidas las pretensiones debido a que la administración había tomado cartas en el asunto, sin embargo, es un problema que se disminuye en un sector pero que aumenta en otros.
Al respecto el Consejo de Estado, ha señalado que “el deber de vigilancia y preservación del derecho colectivo al goce del espacio público no implica una obligación de resultado, ni puede considerarse que cada vez que un particular utiliza indebidamente el espacio público, esa irregularidad pueda imputarse a las autoridades encargadas de su protección. De hecho, exigir que la autoridad pública competente ejerza un control automático, permanente e inmediato de todos los casos en los que ha recuperado el goce común del espacio público, implica imponer una carga desproporcionada e imposible de adelantar, si se tienen en
cuenta la diversidad, el tamaño y complejidad de las ciudades y poblaciones modernas. En efecto, el Estado no puede asegurar en forma permanente que la conducta de los particulares que ya ha reprochado no se repita, ni puede imponérsele la obligación de trasladar funcionarios a todas las vías públicas de la ciudad para proteger los bienes de uso público”.
Ahora bien, con respecto a los vendedores ambulantes, se presentan muchas de las acciones populares para la protección del espacio público, el Consejo de Estado27 se pronunció estableciendo que debido a la problemática social que se ha venido causando por el desplazamiento y el desempleo, el desalojo de los vendedores ambulantes, sin su inmediata reubicación viola los derechos al trabajo y al mínimo vital. Cita en esta ocasión a la Corte Constitucional en sentencia T-722/0328 la cual rectificó su jurisprudencia con respecto a la recuperación del espacio público y señalo que “en las actuales condiciones sociales y económicas, el desalojo de vendedores ambulantes y la retención de sus elementos de trabajo es una medida violatoria de los derechos fundamentales, así formalmente pretenda el cumplimiento del cometido estatal de preservar el espacio público”.
M edio Ambiente Sano
Del derecho al M edio Ambiente Sano se presentaron en promedio entre una y cuatro acciones concedidas por cada año desde el 2000 hasta el 2006. De las sentencias que conceden la protección al derecho al ambiente sano, los conflictos que se presentaron con mayor frecuencia fueron los relacionados con el derecho a la vivienda y el otorgamiento de licencias, también se observaron problemas frente al manejo de basuras y rellenos sanitarios. Adicionalmente, dos sentencias protegen este derecho en razón de áreas protegidas y rondas de agua.
La sentencia 17001-23-31-000-2003-01223-01(AP)29 del Consejo de Estado trae a colación uno de los problemas más recurrentes en materia de ambiente sano. El actor aduce que en
27
Consejo de Estado. Sección P rimera número 50001-23-31-000-2003-00425-01(AP ) del 24 de noviembre de 2005. C.P Camilo Arciniegas Andrade
28
repetidas ocasiones, la comunidad le ha solicitado a AGUAS DE M ANIZALES S.A. E.S.P., la realización de obras tendientes a la conducción y tratamiento de las aguas residuales que vierten a la quebrada “La Arboleda” provenientes de condominios escuelas y un hospital, lo cual pone en peligro el ecosistema; adicionalmente debe tenerse en cuenta que el bosque allí existente es rico en una gran variedad de fauna y flora.
Aseguran que han sido varios los llamados de atención y quejas de la ciudadanía y de CORPOCALDAS para la realización de las obras adecuadas para mitigar la contaminación de las aguas residuales en el sector. El Tribunal deniega las pretensiones asegurando que no se prueba la contaminación. El Consejo llama al Instituto de Hidrología, M eteorología y Estudios Ambientales a rendir un concepto técnico del cual se desprende que las aguas de la quebrada La Arboleda “no son aptas para uso doméstico, agrícola, pecuario ni recreativo, aparte de que despiden olores nauseabundos y gases altamente peligrosos para la salud humana, propiciando la ocurrencia de enfermedades gastrointestinales, respiratorias o cutáneas.” Al no existir duda de la contaminación en el sitio de los hechos y la amenaza a la comunidad el Consejo decide conceder las pretensiones de la demanda y exigir las obras necesarias para el manejo de las aguas residuales.
Seguridad Pública
De las sentencias que protegen el derecho a la Seguridad Pública, tienen relación con la planeación y normas urbanísticas. Una sentencia bastante interesante con respecto a la planeación urbanística y la intervención de los ciudadanos es la sentencia AP-082 del año 200030 donde el accionante pretende que se modifique el diseño de ciertas vías, que se amplíen unos andenes y que se construya un paso peatonal elevado ya que se afecta la movilidad de la zona y la seguridad pública entre otros.
En primera instancia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca le concede los derechos demandados y condena a la Administración Distrital (Alcaldía M ayor de Santa fe de Bogotá, Concejo Distrital de Santa fe de Bogotá, Planeación Distrital y I.D.U.), para 29
Consejo de Estado. Sección primera. Sentencia 17001-23-31-000-2003-01223-01(AP ) del 8 de mayo del 2006. C.P Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
30
Consejo de Estado. Seccion Tercera. Sentencia AP -082 de 12 de octubre del año 2000 CP . ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ
efectos de “dar cumplimiento (sic) dispone de un año contado a partir de la aprobación del presupuesto distrital para la vigencia fiscal del año 2001 para la ejecución de las obras complementarias…”
Al respecto el Consejo de Estado recordó que en materia de planeación urbana, los ciudadanos tienen varios mecanismos de participación a su alcance, tales como el derecho de petición y la presentación e inscripción de proyectos en el Banco Nacional de Proyectos. Dichos mecanismos que menciona el Consejo de Estado, permiten a los particulares dar a conocer a la administración, los intereses colectivos que se encuentran insatisfechos, sin embargo esto no la obliga a adoptar el mecanismo de protección que propongan los afectados. No obstante, dichos mecanismos de participación ciudadana permiten que la administración incluya dentro de sus presupuestos y planes de desarrollo, aquellos proyectos que satisfagan los intereses colectivos, sin “ignorar otros principios que informan la función administrativa como la eficacia, la economía y la planeación.”
Por lo anterior el Consejo establece que la participación de un juez en materia de planeación urbana debe ser limitada, toda vez que éste no tiene el conocimiento técnico para establecer que las vías deben cambiar y que deben ignorarse los acuerdos que las establecen. En estos casos los jueces deben limitarse a controlar la actuación administrativa, por tanto se debe examinar que no se generen consecuencias injustas, que la actuación sea conforme a derecho y que no exceda los límites legales.
Ahora bien, como se muestra en esta sentencia, para que la función del juez sea efectiva, el accionante debe acreditar la existencia de excesos y violaciones por parte de la administración. Así como se vio anteriormente el accionante tiene la carga de la prueba. Al respecto esta corporación manifestó que los jueces deben corregir o prevenir las conductas violatorias de cualquier derecho colectivo siempre y cuando no supla los criterios técnicos de la administración, por el suyo o el de un tercero para modificar una obra. Sólo puede ordenar que la administración adecue su conducta a lo que establecen las normas aplicables al caso concreto. Finalmente el Consejo señala que “la Sala no puede acceder a sus pretensiones, pues la acción popular no es mecanismo para investir al juez de potestades administrativas”.
La única sentencia que protege exclusivamente el derecho al Desarrollo Urbano Ordenado está relacionada con el tema de vivienda y las normas urbanísticas ya que se busca intervenir en la venta desordenada de predios con fines de vivienda. Se concede en 5 sentencias, pero sólo en una, es el único derecho concedido en el fallo del Consejo.
En sentencia AP-0060 del Consejo de Estado31 el actor señala, que en el sector Altamira del municipio de Tunja se está llevando a cabo un proceso de urbanización sin ningún tipo de control por parte de las autoridades municipales competentes. Según las pruebas allegadas la Corporación constata que el barrio Altamira está prácticamente en construcción, que aunque existen viviendas con todos los servicios, la mayoría del terreno está constituido por lotes en venta, con trazados irregulares de las calles, que “no atienden a ninguna orientación urbanística, que no existen zonas para parques o lugares de recreación, ni se proyectan centros educativos o de salud, ni aparece ninguna obra de beneficio comunal, solamente se percibe la explotación material de los terrenos, vendiéndolos a una comunidad pobre”. En defensa la alcaldía adujo que no era su obligación intervenir en la compraventa de lotes entre particulares sin embargo el Consejo señaló que “a través de la entidad competente se debe detener la venta de lotes para vivienda urbana, si no existe un plan de desarrollo municipal que lo permita”.
Bienes de Uso Público
Las sentencias que protegen el derecho a la protección de los bienes de uso público, tratan especialmente las normas urbanísticas, los planes de ordenamiento territorial y se presenta un caso de cesión urbanística.
En la sentencia AP-2570 del Consejo de Estado, se demanda el derecho por la utilización de los bienes de usos público. Aduce el actor que dentro del conjunto residencial denominado Florencia – Comfamiliar Afidro en Engativa, se encuentra un parque público con zonas verdes, espacios de recreación y deporte, sin embargo a estos sólo pueden acceder los habitantes del conjunto residencial debido a que el mismo se encuentra totalmente encerrado por rejas metálicas. A pesar de que no se ha legalizado la cesión de las zonas de uso público, es claro que las mismas no pertenecen al Conjunto Residencial Florencia – Comfamiliar Afidro y por lo tanto al haber sido encerradas como zonas de uso
31
común del conjunto residencial se están vulnerando los derechos colectivos. El Consejo de Estado, opta por reconocer las pretensiones de la acción y ordena al alcalde tomar las medidas necesarias para restituir el bien de uso público, siendo que el conjunto no tiene derecho a restringir el uso del bien.
Prevención de desastres
El derecho a la prevención de desastres fue concedido en catorce oportunidades entre los años 2000 a 2006. Durante el año 2006 se reconoció el derecho en cinco fallos, mientras que en los años 2001 y 2002, no se reconoció ni una sola vez. Ahora bien, las sentencias que conceden el derecho a la prevención de desastres tratan de zonas de alto riesgo, de vivienda y de inmuebles que amenazan ruina.
El Consejo de Estado32 estableció que “la prevención y atención de desastres compete a los entes territoriales, quienes, a través del cuerpo técnico designado, deben formular planes y proyectos de protección, mejoramiento o reubicación en relación con los asentamientos humanos ubicados en zonas de riesgo”. En esta sentencia, el actor alega que los riesgos de deslizamiento que se ordenaron prevenir por el Tribunal, se originaron por el asentamiento ilegal de las viviendas en una zona declarada de alto riesgo e inhabitable por el Plan de Ordenamiento Territorial, por lo tanto, dichos asentamiento no merecen tal protección. Para el Consejo “si bien no se discute que la adquisición de sus derechos es contraria a la ley, este argumento no es procedente en tanto la protección del derecho colectivo a la prevención de desastres, por su carácter urgente, debe ordenarse una vez comprobada su vulneración, sin miramientos de esta clase”. Así mismo encuentra ajustada la orden proferida por el a quo de incluir el proyecto de reubicación de las viviendas en el próximo Plan de Desarrollo que además, debe tratar preferencialmente a aquellas personas que ocupan el área de contigua a la vía, pues soportan mayor riesgo y deben restituir el espacio público que ocupan.
32
Consejo de Estado. Sección primera. Sentencia número 54001-23-31-000-2003-00447-01(AP ) 22 de septiembre de 2005. C.P CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Patrimonio Cultural
Con respecto a este derecho, sólo se concedió en una ocasión en el año 2004. De las acciones interpuestas para protegerlo sólo una pudo demostrar la vulneración.
No obstante lo anterior, vale la pena resaltar la sentencia AP-0003 del Consejo de Estado33 donde se busca la protección del patrimonio, sin embargo por las características del bien, no se conceden las pretensiones. El accionante demanda que en el municipio de Sitionuevo (M agdalena), se está atentando contra este derecho ya que el "M ercado Público", esta siendo intervenido por orden del alcalde quien ha decidido la adecuación del bien para que preste el servicio de biblioteca pública. Sin embargo, de las pruebas allegadas al proceso, se establece que en el municipio de Sitionuevo (M agdalena), si existe un bien que fue declarado Bien de interés cultural de Colombia, es el "Parque Nacional Natural Isla de Salamanca", sin embargo, no hay información que acredite que el "M ercado Público", constituya un bien de esta naturaleza. De lo anterior el Consejo indica que mientras no se surta el procedimiento establecido para la declaratoria de bien de interés cultural o patrimonio de la Nación del bien objeto de la presente acción, este quedará a disposición de la Autoridad Local, la cual podrá destinarlo a los fines culturales, públicos o comerciales que al efecto considere y no puede ser defendido mediante acción popular.
De lo anterior se evidencian fallos del Consejo de Estado que generan ciertas reglas a la hora de proteger los derechos en juego.
CONCLUS IONES
33
Consejo de Estado Sentencia número 47001-23-31-000-2000 -00003-01 (AP-00003) Bogotá D.C., 13 de noviembre de dos mil tres C.P LIGIA LÓPEZ DÍAZ
Luego del análisis estadístico se pudo encontrar varias conclusiones. En primer lugar, se buscaba observar las tendencias que se habían dado a lo largo de los años con respecto a la cantidad de acciones instauradas. Pues bien, de lo que se pudo observar en las gráficas, la interposición de acciones va en aumento, esto puede implicar que cada año se interpondrán más acciones que busque proteger estos derechos colectivos. Se llegó a la conclusión de que los instrumentos de protección si han surtido efecto, que los ciudadanos se preocupan hoy en día más por que se protejan tanto sus derechos, como los de la colectividad. Como se mencionó anteriormente esto puede significar, o que se han dado mayores violaciones o amenazas a los derechos colectivos y por tanto los habitantes han optado por denunciarlos y buscar su protección, o por el otro lado puede significar que los individuos tienen un mayor acceso a la justicia y que se encuentran más informados, por lo tanto no permiten que se vulneran sus derechos y prefieren actuar antes de que la colectividad sufra un menoscabo. Adicionalmente no se puede hacer caso omiso a la realidad política y social del país ya que como se mencionó, dependiendo de la situación del país, se generan distintos conflictos y violación de derechos, como se evidenció con el conflicto armado y el desplazamiento generando aumento de los vendedores ambulantes.
Adicionalmente se buscaba observar la armonía existente entre los Tribunales y el Consejo de Estado. Pues bien, se identificó que los fallos tienden a ser muy similares, la mayoría de fallos proferidos por los Tribunales, fueron confirmados por el Consejo. Situación que demuestra concordancia entre las dos Corporaciones, situación bastante favorable para la protección de los derechos y de la colectividad. Ahora con la existencia los jueces administrativos, los Tribunales son la segunda instancia, y sólo llegaran al Consejo de Estado, las sentencias en revisión. Es por esto que se hace importante la armonía entre los dos ya que no todos los fallos llegaran al Consejo y será el Tribunal quien dé la última palabra con respecto a la protección de dichos derechos. Sin concordancia en sus fallos, que sería de las demandas que no lleguen a revisión.
Se observo también que los derechos más demandados fueron el Espacio Público, la Seguridad Pública y el M edio Ambiente Sano. Situación que demuestra son los derechos más vulnerados, pero que ha generado preocupación por los habitantes a la hora de proteger, su entorno y su hábitat. No se puede asegurar entonces, que en el año 2006 se ha
generado la mayor violación a los derechos colectivos, ya que puede significar, un aumento en la preocupación de la colectividad y no un aumento en el menoscabo de los derechos colectivos.
Ahora bien, como se logró observar en las gráficas, el 50% de las acciones populares instauradas fueron denegadas y el otro 50 fueron concedidas. El hecho de que la mitad de todas las acciones que se presenten sean denegadas generó inquietud por saber cuales eran las principales causas por las cuales se denegaban las pretensiones.
Ahora, dentro del análisis como tal de las sentencias se evidenció la existencia de tres factores importantes por los cuales se denegaron las pretensiones de las mismas.
En primer lugar, los actores no demostraban la vulneración o afectación de los derechos de forma contundente, con pruebas suficientes que las acreditaran.
En segundo lugar se observó también que no existía acción u omisión por parte de la administración y que por tanto no había una vulneración efectiva, o por lo menos no atribuible a una entidad pública.
En tercer lugar se observó que muchas supuestas vulneraciones, se daban en razón del cumplimiento de obligaciones legales y constitucionales.
Se observaron algunas reglas importantes con respecto a la protección de los derechos: Sobre el derecho más demandado (Espacio Público), el Consejo estableció que era una obligación de medio y no de resultado su protección debido a la amplitud del territorio y de lo complicado de controlar a los individuos.
Estableció que en temas urbanísticos los jueces no pueden a la hora de la planificación de una vía o desarrollo urbano, ya que no son estos los que tienen el conocimiento técnico para generar cambios en los diseños de las ciudadanos.
Resaltó que en materia de prevención de desastres, se debe proteger a todos los individuos que se vean afectados, incluyendo a los que han generado la situación de riesgo.
GONZÁLEZ VILLA Julio Enrique. Derecho Ambiental Colombiano. Tomo II. Universidad externado de Colombia. Bogotá 2006.
Constitución Política de Colombia de 1991.
Ley 472 de 1998 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de
Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”
Ley 99 de 1993. 22 Diciembre de 1993 “Por la cual se crea el M inisterio del M edio
Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”.
Ley 9 de 1989 “Por la cual se dictan normas sobre Planes de Desarrollo M unicipal, Compra
- Venta y Expropiación de Bienes y se dictan otras disposiciones".
1
Consejo de Estado Sección tercera Sentencia AP-060 del Consejo de Estado del 13 junio de 2000. C.P Ricardo Hoyos Duque
Ley 397 de 19977 de agosto de 1997 “Por la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y
demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el M inisterio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias.”
Jurisprudencia de la Corte Constitucional Jurisprudencia del Conseja Estado
TABLA1 Cuenta de AÑO AÑO 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Total general Total 16 20 11 25 14 29 44 159 TABLA 2
TRIBUNAL 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Total general
Aprueba 1 1 1 1 4 Concede 6 5 6 7 6 9 15 54 Deniega 10 14 5 17 7 20 27 100 Rechaza 1 1 Total general 16 20 11 25 14 29 44 159 TABLA 3 TRIBUNAL CE 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Total general Aprueba Confirma 1 1 1 1 4 Concede Confirma 5 3 5 6 5 5 13 42 Modifica 2 1 2 5 Revoca 1 1 1 2 2 7 Deniega Confirma 8 8 4 11 4 15 21 71 Revoca 2 6 1 6 3 5 6 29 Rechaza Revoca 1 1 Total general 16 20 11 25 14 29 44 159 TABLA 4 Acción queda 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Total general Concedida 7 11 6 12 9 12 20 77 Denegada 9 8 5 12 4 17 23 78 Total general 16 19 11 24 13 29 43 155
TABLA5 DERECHO Total BUP 16 DesUrbOrd 5 Dloc 1 EP 48 IntEcol 4 MAS 18 MorAd 2 PatCul 1 PP 2 PrDes 14 RecNat 2 SaP 6 SegP 25 VivDig 2
