Sesión 2 En qué consiste la implementación? Gestión de Operaciones

18/03/2009

Sesión 2

¿En qué consiste la

implementación?

Gestión de Operaciones

Contenidos



Las políticas públicas como proceso

de gestión



Las rutinas operativas

• El ámbito de la GP incluye a los oficiales (electos o designados) y las organizaciones

(agencias) que ejercen autoridad

ejecutiva, así como su impacto agregado en la política pública.

La GP está referida al desempeño de

la función ejecutiva en el gobierno: tomar decisiones sobre propósitos y acciones en contextos específicos y satisfaciendo criterios de razonabilidad

¿Cómo y bajo cuales circunstancias los ejecutivos y la función ejecutiva en el gobierno hace la

diferencia para el éxito de las políticas y organizaciones públicas?



Las políticas públicas como proceso

• Los gerentes públicos ejercen autoridad ejecutiva a lo largo del proceso de desarrollo de las políticas públicas. Este proceso exige el desempeño de varias funciones:

Establecer misiones valiosas para las organizaciones públicas

Diseñar acciones/organizaciones alineadas con dichas misiones

Implementar dichas acciones aplicando las capacidades organizativas necesarias para generar bienes y servicios

Evaluar los resultados e impacto de dichas acciones retroalimentando la misión así como las acciones y organizaciones diseñadas en función a ella

Desarrollo

de estrategia Implementación de estrategia Evaluaci ón Elaboración de visión Planificación de políticas (programática) Planificación organizativa y de recursos Gestión de operaciones Control de gestión Desarrollo de capacidades Generación y análisis de información Retro- alimentación estrategia

Entendemos el proceso de gerencia como un

conjunto de prácticas que desempeñan

distintas funciones al interior de dicho sistema

(En base a sesiones del curso Public Management Theory and Practice, M. Barzelay 2001, LSE)

• El desarrollo de estrategias cambia o reproduce las orientaciones básicas que guían las acciones y funcionamiento de la organización o sistema

• Moore (1995) ofrece una mirada integral del proceso de generación de estrategia, que reúne:

Soporte (mandato, recursos, aceptación)

Sustancia (objetivos, programas, acciones, metas)

Capacidad (personas, sistemas, estructuras organizativas)

• El desarrollo de estrategias requiere así

Elaborar una visión y lograr soporte para ella

Diseñar o planificar políticas y programas

Diseñar dispositivos organizativos y planificar el uso de

recursos

A. Desarrollando estrategias

Desarrollo

de estrategia Implementación de estrategia Evaluación Elaboración de visión Planificación de políticas (programática) Planificación organizativa y de recursos Gestión de operaciones Control de gestión Desarrollo de capacidades Generación y análisis de información Retro-alimentación estrategia

Diversos procesos de creación de Estrategia

Mintzberg (1999)

Carácter del proceso interno Percepción del entorno Imprevisible Confuso Comprensible Controlable Racional y

controlado Espontáneo y natural

Esfuerzo premeditado y controlado de diseño y

planificación

Mediante un esfuerzo premeditado de diseño, parcialmente controlado y

marcadamente adaptable a las negociaciones y recursos existentes

Mediante un esfuerzo relativamente espontáneo de resolución de problemas y aprovechamiento de

oportunidades (aprendizaje) en función a una visión general

• La implementación pone en marcha las actividades planificadas en el desarrollo de la estrategia, pone en funcionamiento los dispositivos y organizaciones diseñados y utiliza los recursos previstos: es un proceso donde se “ensamblan” elementos programáticos (Bardach 1979).

• La organización debe generar (producir) los bienes y servicios previstos mediante un conjunto de operaciones que transforman un flujo de recursos e información en outputs: gestión de operaciones

• Las operaciones deben responder a la perspectiva estratégica (valor) de la organización: control de gestión

B. Implementando estrategias

Desarrollo

de estrategia Implementación de estrategia Evaluación

Elaboración de visión Planificación de políticas (programática) Planificación organizativa y de recursos Gestión de operaciones Control de gestión Desarrollo de capacidades Generación y análisis de información Retro-alimentación estrategia

Gestión de operaciones

• Las operaciones son el conjunto de actividadesque transforman y aplican determinados recursos (capital, materiales, tecnología, habilidades y conocimientos) para generar productos o servicios que así adquieren valor adicional (Liu 2002)

• Las operaciones se realizan mediante la ejecución de

rutinas que siguen reglas

 Estandarizan en algún grado las actividades de gran

cantidad de individuos y grupos

 Sacan provecho de la especialización

 Permiten predecir en cierta medida la cantidad y calidad de

Control de gestión

• Mediante el control de gestión los gerentes

mantienen o cambian el rumbo de las actividades operativas, procurando que guarden coherencia

con la perspectiva estratégica de la organización

• No se trata sólo de alinear la actividad operativa con la estrategia existente, sino de mantenerla abierta a cambios estratégicos. Ello requiere

Promover la búsqueda de nuevas oportunidades Estimular la emergencia de nuevas estrategias

Evitar que la búsqueda de oportunidades y estrategias se disperse en áreas poco prometedoras o riesgosas

Promover la obtención de los objetivos y resultados trazados

Impulsar acción Limitar

Estrategia de la organización Valores centrales Variables críticas de desempeño Riesgos a evitar Incertidumbres estratégicas Sistemas de creencias Sistemas limitantes Sistemas de

control interactivo control diagnóstico Sistemas de

Inspira y dirige la búsqueda de

nuevas oportunidades Limita la búsqueda de oportunidades

Estimula aprendizaje y emergencia

• Mediante la elaboración y refinamiento de preguntas inteligentes, y mediante la aplicación de procedimientos de generación y análisis de información sobre la gestión a) se aprecia el valor público generado a lo largo del proceso, b) se contrastan los impactos efectivamente obtenidos con los objetivos y propósitos previstos



• La información generada puede (o no) afectar el

desempeño futuro de las funciones de desarrollo e implementación de estrategia

C. Evaluando

Desarrollo

de estrategia Implementación de estrategia Evaluación

Elaboración de visión Planificación de políticas (programática) Planificación organizativa y de recursos Gestión de operaciones Control de gestión Desarrollo de capacidades Generación y análisis de información Retro-alimentación estrategia

• La organización genera nuevas capacidades o desarrolla las ya existentes a través de la realización de actividades de desarrollo de estrategias, implementación y evaluación: la

innovación tiene así lugar al interior del proceso de gestión

• Las capacidades organizacionales son observables en:









¿Cómo generar capacidades?

Desarrollo

de estrategia Implementación de estrategia Evaluaci ón Elaboración de visión Planificación de políticas (programática) Planificación organizativa y de recursos Gestión de operaciones Control de gestión Desarrollo de capacidades Generación y análisis de información Retro- alimentación estrategia

(En base a sesiones del curso Public Management Theory and Practice, M. Barzelay 2001, LSE)

• Seguimos en una perspectiva de creación de valor Mediante el proceso de transformación mismo

(agregación de valor)

Mediante la generación de bienes y servicios

valiosos para alguien

Operaciones

Conjunto de actividades que transforman y aplican recursos (capital, materiales, tecnología, habilidades y conocimientos) para generar productos o servicios que, mediante dicho proceso, adquieren valor agregado (Liu 2002)

• A diferencia de la mirada desde la Administración Pública, Política Pública o la Ciencia Política, esta mirada (gerencial) de la implementación de políticas se basa en una analogía productiva:

 gestión de operaciones = entrega de servicios

(service delivery)

 la producción de bienes (manufactura) es una

analogía más lejana

• Dicha analogía otorga centralidad al proceso de transformación (“producción”) y a su gestión

La implementación de las políticas públicas

puede modelarse conceptualmente a la luz de los aportes del pensamiento de gestión de negocios (business management)

• ¿Cuáles son los elementos que componen un

proceso operativo (productivo)?

Materiales Información Herramientas Conocimientos Habilidades

¿Cómo se

articulan?

Mediante

rutinas

¿Qué son las rutinas?

• Patrones reptetitivos: estabilizan la acción en la organización

estandarizando el conocimiento, habilidades y materiales necesarios (especialización)

• Patrones reconocibles: son visibles e identificables por los

miembros de la organización (tienen una comprensión de ellas)

• Patrones de acción interdependiente: facilitan la

coordinación entre muchos actores (cooperación) y entre muchas acciones (secuencia de actividades)

• Acciones singulares: aunque el patrón es común y visible, cada

realización del mismo es singular (diferente)

Las rutinas organizativas son patrones repetitivos y

reconocibles de acción interdependiente, a partir

de los cuales los miembros de la organización realizan

acciones singulares

Rutinas: secuencia programada de

acciones

• Las rutinas son programáticas: consisten en una secuencia

(programa) de acciones

encadenadas y número limitado de acciones y secuencias posibles

(repertorio)

• Se basan en un conocimiento implícito (dificil de expresar y transmitir mediante el lenguaje)

• El operador toma decisiones

(“automáticas”) sobre el

comportamiento a seguir dentro de las opciones que ofrece el

programa/repertorio

Lograr fluidez de la secuencia es clave

Esto confiere sensación de automaticidad

Especialización en la

toma de decisiones

• Identifiquemos rutinas en el caso del Presupuesto Participativo en VES

Las rutinas organizativas son patrones repetitivos y

reconocibles de acción interdependiente, a partir

de los cuales los miembros de la organización realizan

acciones singulares

Rutina: acción que sigue reglas

Los tomadores de decisiones en un contexto orientado por reglas se plantean tres preguntas:

¿Qué tipo de situación es ésta? (reconocimiento

y clasificación)



identidad)



el rol que tengo en esta situación? (búsqueda y evocación de reglas)

“La acción se desarrolla siguiendo las reglas existentes (..) Depende de mecanismos que

reconocen situaciones, definen identidades y buscan y aplican reglas”

• Las rutinas siguen la lógica de lo apropiado: liga acciones a situaciones mediante reglas organizadas en identidades

Esta lógica es diferente a la elección racional: no

se busca maximizar el beneficio/utilidad, sino

hacer lo apropiado a la situación

Las reglas e identidades son la base para la toma

de decisiones (no el cálculo de utilidades)

• Contra nuestra percepcion de sentido común, las rutinas –al estar ancladas en la identidad de la

organización e individuo- pueden generar

compromiso (adhesión a un objetivo y propósito más allá del cálculo sobre la utilidad a obtener)

• Las tareas operativas son más complicadas que el simple “aplicar reglas”: hay que interpretar situaciones, evocar identidades y desempeñar roles (aplicando reglas del repertorio que se posee)

• Además las reglas cambian como resultado de la

adaptación a situaciones desconocidas o

problemáticas

• Y todo esto debe hacerse en colaboración con otros (proveedores y usuarios), que también interprentan situaciones, evocan identidades y desempeñan roles aplicando el repertorio de reglas del cual disponen: puede haber discrepanacias y conflictos entre visiones e intereses distintos

Los problemas que afectan a las

rutinas como acciones apropiadas

• En la raíz de las dificultades que afectan a las operaciones tenemos problemas de:

incertidumbre: falta de información o información imprecisa sobre la situación y su evolución futura (March 1994)

ambigüedad: falta de claridad o consistencia de las interpretaciones de la situación y lo que hay que hacer en ella (March 1994)

interacción estratégica entre distintas interpretaciones e intereses de los actores que colaboran (conflicto)

• En el caso del Presupuesto Participativo de VES ¿las operaciones se ven afectadas por problemas como ..

incertidumbre: falta de información o información imprecisa sobre la situación y su evolución futura (March 1994)

ambigüedad: falta de claridad o consistencia de las interpretaciones de la situación y lo que hay que hacer en ella (March 1994)

interacción estratégica entre distintas interpretaciones e intereses de los actores que colaboran (conflicto)

Las rutinas son patrones que establecen un

repertorio regulado y limitado de comportamientos que permiten a los

individuos y grupos poner retieradas veces en movimiento una secuencia fluida de

acciones, mediante la cual se espera generar

los resultados deseados

¿Qué nos debe interesar más como gerentes?

¿El patrón (repertorio) o la ejecución (secuencia efectiva de acciones)?

Dinámica interna de las rutinas

• La dinámica (funcionamiento) interna de las rutinas es resultado de la interacción entre las ejecuciones

de la rutina y la comprensión que los participantes tienen de dichas ejecuciones (Feldman & Pentland 2003 y 2005)

• Tres aspectos (dimensiones) de las rutinas

Ostensivo Performativo Artefactos

Aspecto ostensivo

• Consiste en el patrón abstracto o generalizado que da forma a la percepción de qué es la rutina en cuestión. Permite a los participantes/observadores conectar un flujo de acciones y situaciones diversas como elementos que conforman una rutina dada

• Los participantes utilizan el aspecto ostensivo para

 guiar la acción: modelo normativo (deseable)

dar cuenta o explicar lo que hacen y así

legitimarlo

hacer referencia a un conjunto de acciones

discretas dándoles sentido a partir de un patrón: hacer comprensible un flujo de acciones

Aspecto performativo

• Consiste en las acciones específicas realizadas por actores involucrados en una rutina, en contextos y momentos específicos. Implica

improvisación con relación al patrón porque requieren atender a lo que hacen otros actores y a la situación (contextuales)

• Mediante la acción reiterada los participantes

crean, mantienen y modifican el aspecto ostensivo (patrón abstracto) de la rutina.

Artefactos

• En la ejecución de acciones y la construcción de comprensiones sobre ellas, los participantes se apoyan en artefactos: reglas, procedimientos, máquinas, diagramas, etc.

• Los artefactos materializan aspectos ostensivos y performativos : son resultado de una reificación (cosificación) de las experiencias en cosas

La reificación no es un proceso neutro, pues

implica conflicto, y usualmente requiere uso de autoridad

• Constituyen un punto de referencia tangible

alrededor del cual pueden negociarse discrepanacias sobre aspectos ostensivos o performativos: encarnan una suerte de tregua organizacional

Ajuste y discrepancia

• Un ajuste elevado entre estas dimensiones genera la secuencia estable y fluida de acciones que idealmente caracteriza una rutina.

• Pero estas dimensiones no siempre están alineadas o son coherentes entre sí

 Aspectos ostensivos no consensuales o conflictivos

conduce a excesiva variación en las ejecuciones

 Variaciones excesivas de las performances conducen a

comprensiones múltiples y divergentes de la rutina

 Discrepancia entre aspectos ostensivo/performativo

alimentan el conflicto en las organizaciones

 Los artefactos no siempre reflejan los consensos sobre el

Ciclo de cambio endógeno de las rutinas

• Feldman & Pentland (2003) entienden el cambio en las rutinas como resultado de dos movimientos:

• De lo performativo a lo ostensivo: participantes utilizan el patrón para guiar (orientación normativa), dar cuenta (legitimación) y referir (dar sentido) a sus acciones

• De lo ostensivo a lo performativo: las acciones de los participantes crean (mediante la repetición), mantienen (al poner en acto) y modifican (al adaptar e improvisar) el patrón

El patrón posibilita y constriñe las acciones,

• De lo performativo a lo ostensivo: participantes utilizan el patrón para guiar (orientación normativa), dar cuenta (legitimación) y referir (dar sentido) a sus acciones

• De lo ostensivo a lo performativo: las acciones de los participantes crean (mediante la repetición), mantienen (al poner en acto) y modifican (al adaptar e improvisar) el patrón

¿Se producen transformaciones de este tipo en el caso del presupuesto participativo en VES?

Capacidad transformadora

• Los actores ejercen su capacidad transformadora al responder a los resultados de la rutina:

Percepción del resultado Respuesta

1. Las acciones no producen los resultados esperados

Reparar: arreglar la rutina para restaurar su equilibrio pero manteniendo los estándares establecidos de acción

2. Las acciones producen resultados imprevistos o indeseables (nuevos problemas)

3. Las acciones generan nuevos recursos y abren nuevas oportunidades

Expandir: introducer cambios para sacar provecho de nuevas posibilidades y

situaciones, alterando los estándares establecidos de acción

4. Los resultados obtenidos son los esperados pero los participantes aún perciben que es possible una mejora: los resultados quedan cortos frente a los ideales

(Strive): invertir esfuerzo para cambiar los estándares con el objetivo de alcanzar el desempeño ideal

• Cortázar, J.C. (2007) Una mirada estratégica y gerencial de la implementación de los programas sociales. En: Cortázar, J.C. (Ed) Entre el diseño y la evaluación. El papel crucial de la implementación de los programas sociales. Washington DC: BID.

• Feldman, Martha S. (2000). “Organizational Routines as a Source of Continuous Change”. En: Organization Science, Vol. 11, número 6, noviembre- diciembre, pp. 611-629.

• Feldman, Martha S. y Pentland, Brian T. (2003). “Reconceptualizing Organizational Routines as a Source of Flexibility and Change”, en: Administrative Science Quarterly, 48, 94-118.

• Liu, Peggy (2002) “Can public managers learn from trends in

manufacturing management?”, en: International Public Management Journal Review, vol. 3, 2, pp. 49-59

• March, J.G. (1994) A Primer on Decision Making. How Decisions Happen. New York: The Free Press

• Mintzberg, Henry (1999) “Gestionar el gobierno, gobernar la gestión”. en: Losada i Marrodán, Carlos. ¿De burócratas a gerentes? Las ciencias de la gestión aplicadas a la administración del Estado. Washington D.C.: BID.