EXPERIMENTANDO CON LA SENSIBILIDAD AL CONFLICTO EN UN
LABORATORIO DE CONSTRUCCIÓN DE PAZ
ADRIANA VICTORIA MERA SOTELO CÓDIGO 04868217
Trabajo de grado presentado para optar al título de Especialista en Acción Sin Daño y Construcción de Paz
COORDINACIÓN ESPECIALIZACIÓN: Martha Nubia Bello Albarracín
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA FACULTAD DE CIENCIAS HUMANAS
TÍTULO: EXPERIMENTANDO CON LA SENSIBILIDAD AL CONFLICTO EN UN LABORATORIO DE CONSTRUCCION DE PAZ
TITLE: EXPERIMENTING WITH CONFLICT SENSITIVITY IN A PEACEBUILDING LABORATORIE
RESUMEN
A partir del análisis del contexto donde se desarrolló el Programa de construcción de paz del Segundo Laboratorio de Paz, concentrándose en la región del Macizo Alto Patía y los principios que se ejecutaron su acción, se describe el proceso de cierre del Programa y se estudian dos casos de los proyectos ejecutados en el marco de este Convenio a la luz del enfoque de sensibilidad al conflicto.
Con estos elementos se construye un estudio que pretende la evaluación del programa y la determinación de lecciones aprendidas, a partir de las experiencias de los proyectos, finalizando con la exposición de una serie de recomendaciones, desde el enfoque de sensibilidad al conflicto y la construcción de paz, que permitan optimizar los impactos del programa, facilitar la estrategia de salida y mejorar el cierre del Segundo Laboratorio con miras a su aplicación en el Tercer Laboratorio de Paz.
ABSTRACT
By analyzing the context where it developed the peacebuilding program of the Second Peace Laboratory, focusing on the Alto Patia Region and the principles that its action is executed, it describes the process of closing the program and explores two cases of projects implemented under this agreement through conflict sensitivity approach.
With these elements we construct a study that aims to evaluate the program and identifying lessons learned from the experiences of the project, ending with the exhibition of a series of recommendations, from the viewpoint of sensitivity to conflict and building peace, to optimize the impact of the program, facilitating the exit strategy and improve closure of the Second Peace Laboratory with a view to its application in the Third Peace Laboratory.
PALABRAS CLAVES: Construcción de Paz, Laboratorios de Paz, Sensibilidad al Conflicto, Cooperación, Cierre de Proyectos
KEY WORDS: Peacebuilding, Peace Laboratories, Conflict Sensitivity, Cooperation, Project Closure.
FIRMA COORDINACION ESPECIALIZACION:
_________________________________
EXPERIMENTANDO CON LA SENSIBILIDAD AL CONFLICTO EN UN
LABORATORIO DE CONSTRUCCIÓN DE PAZ
Contenido
Introducción ... 4
1. El Segundo Laboratorio De Paz En El Macizo Alto Patía Como Un Modelo Local De Construcción De Paz: Contexto y Realidad ... 7
2. El Segundo Laboratorio De Paz: Perspectivas y Horizonte ... 12
2.1 El proceso de cierre del Segundo Laboratorio de Paz ... 17
2.2 Dos casos del LPII en el Macizo Colombiano con la lupa del enfoque de sensibilidad al conflicto: Lecciones Aprendidas ... 23
2.2.1 Una empresa social con visión de futuro: COSURCA ... 24
2.2.2 Formando para el crecimiento regional: FEDECACAO ... 25
2.2.3 Lecciones aprendidas en los procesos ... 26
3. El Segundo Laboratorio De Paz: Recomendaciones y Oportunidades De Mejora ... 30
Introducción
Basada en el enfoque de sensibilidad al conflicto, como una propuesta ética y metodológica para reducir el impacto negativo o la acción con daño de una apuesta de desarrollo y construcción de paz como es el Segundo Laboratorio de Paz (LPII), se plantea el trabajo presentado a continuación.
Este enfoque reconoce dos aspectos considerados determinantes en esta aproximación. Primero, que las intervenciones de desarrollo pueden hacer daño y tener un efecto negativo en el conflicto y que por ello es necesario disminuir el riesgo de estos impactos. Segundo, advierte que las intervenciones relacionadas con las temáticas de desarrollo, pueden incidir en la transformación de los conflictos y la construcción de paz.
Para desarrollar este análisis se parte de la comprensión de tres elementos: el contexto en donde la intervención se implementa, la interacción entre la intervención y el conflicto, y la disminución de los impactos negativos y potencialización de los positivos.
Así, el estudio centra su atención en el proceso de cierre del Segundo Laboratorio de Paz en la región de Macizo Alto Patía, a la luz del enfoque de sensibilidad al conflicto, partiendo de la identificación de los aspectos positivos y las lecciones aprendidas. Con el ánimo de recomendar acciones basadas en el enfoque mencionado; que permitan adelantar un cierre exitoso del Programa y aportar a nuevas experiencias de construcción de paz, específicamente aquellas relacionadas con el Tercer Laboratorio de Paz, que se encuentra en ejecución.
Es necesario comenzar por señalar que el Segundo Laboratorio de Paz, es un programa de Cooperación Internacional regulado por medio de un Convenio suscrito entre el Gobierno Colombiano y la Comisión Europea, que tiene como finalidad “propiciar la construcción colectiva de las condiciones para una paz duradera y la convivencia pacífica basada en una vida con dignidad y oportunidades para todos los habitantes”.
El objetivo específico del Programa es establecer y consolidar en tres regiones del país (Macizo Colombiano/Alto Patía, Oriente Antioqueño y Norte de Santander) espacios y procesos territoriales, institucionales, sociales, económicos y culturales, priorizados y sostenibles, acciones que redunden en un menor nivel de conflicto y violencia, así como la disminución de vulnerabilidad de la población.
Para cumplir con este objetivo, el Segundo Laboratorio tiene tres estratégicos de acción:
a. Impulso de una cultura de paz promoviendo el diálogo de paz, el respeto a los derechos humanos y una vida digna. Este eje promueve la creación de espacios humanitarios de convivencia pacífica y anticipa el papel de la sociedad civil para responder a los efectos del conflicto armado con soluciones pacíficas y alternativas. b. Fortalecimiento de la Gobernabilidad democrática, la institucionalidad pública y la
participación ciudadana. A través del fortalecimiento del tejido social formado por la sociedad civil, las organizaciones de base y redes sociales para que estas participen en la gestión y control de lo público.
limpios, estimulando aspectos como la seguridad alimentaria, la comercialización y la integración de la economía urbana y rural.
La lógica de intervención del Segundo Laboratorio de Paz, no sólo busca integrar varias perspectivas que contribuyen a la construcción de paz en el país, sino que además reconoce las condiciones y naturaleza de cada región donde incursiona. De esta manera, se destaca su origen en convocatorias públicas a organizaciones de la sociedad civil y, como un elemento novedoso, la autonomía de estas organizaciones en el manejo de recursos, provenientes de la Cooperación y administrados por el Gobierno Colombiano. Con esos principios guía su ejecución, obteniendo resultados importantes con los pobladores, las organizaciones de base y la institucionalidad pública; mejorando el clima de conflicto que enfrenta Colombia y promoviendo la concepción de una acción de construcción de paz en el país.
Como se mencionó la lógica de intervención se llevo a cabo en tres regiones del país: Oriente Antioqueño, Norte de Santander y Macizo Alto Patía, que reunía los departamentos de Cauca y Nariño. Es precisamente, esta última región mencionada, donde se centra el análisis presentado y donde se conformó una Unión Temporal para ejecutar las acciones relacionadas con el Programa.
Esta Unión Temporal, fue liderada por la Asociación de Municipios del Alto Patía-ASOPATIA y el Consejo Regional Indígena del Cauca –CRIC-. A pesar de ser dos actores regionales de alto reconocimiento entre la población, en el desarrollo de la acción se evidenció que su naturaleza era de carácter muy distinto. La figura legal de Asopatía, está dada por una “entidad administrativa de derecho público, conformada por dos o más municipios que se asocian para organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras o el cumplimiento de funciones administrativas […], de acuerdo a la ley 136 de 1994” (Departamento Nacional de Planeación, 2004) y el CRIC una “autoridad tradicional de los pueblos indígenas del Cauca, la cual agrupa más del 90% de las comunidades indígenas presentes en este departamento1” (Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC, 2011). Esta situación sumada a las difíciles condiciones del territorio como es la presencia de cultivos ilícitos, la alta concentración de población indígena, la presencia de actores armados especialmente las guerrillas de las FARC y el ELN y la montañosa geografía, complejizaron el desarrollo del Programa en esta región del país.
No obstante, paralelo a las adversidades que presentaba la región del Alto Patía, la cooperación europea y el Gobierno Nacional, encontraron en estos lugares una oportunidad para realizar un proceso de construcción de paz, que hiciera contrapeso a la situación de conflicto armado que enfrentaba el país.
Esto se sumaba a los efectos positivos que había tenido el Primer Laboratorio de Paz, ejecutado en la región del Magdalena Medio; que cubría los departamentos de Santander, Bolívar, Antioquia y Cesar, el cual logró impactar directamente la conflictividad de la zona, creando y apoyando 13 espacios humanitarios en los 30 municipios donde tuvo presencia, entre los que se destacan el Proceso Ciudadano de Tiquisio, la Zona de Desarrollo Integral en Cantagallo, San Pablo y Simití y el Consejo Permanente por la Vida, la Justicia y la Paz del Alto Arenal. (Programa Desarrollo y Paz del Magdalena Medio, 2009)
1
Con estas antecedentes, se ejecutó el Segundo Laboratorio de Paz, proceso en el cual fueron subvencionadas 119 organizaciones para desarrollar proyectos relacionados con los tres ejes descritos anteriormente. Dichas organizaciones eran de naturaleza muy diversa, organizaciones sociales de base, organizaciones de desarrollo regional, instituciones públicas, cabildos indígenas y universidades entre otras.
La ejecución operativa de las acciones, finalizó en marzo de 2009 y a partir de ello, se inició el proceso de cierre y liquidación del Segundo Laboratorio de Paz, el cual consistía en la verificación del cumplimiento técnico de los resultados propuestos inicialmente por cada proyecto y posteriormente la revisión de la ejecución financiera, y de los procedimientos utilizados para ejecutar los recursos provenientes de la cooperación. Este proceso de verificación financiera sería realizado por una firma Auditora Externa contratada directamente por la Delegación Europea, cumpliendo con una serie de características y conocimientos de su normatividad.
Si bien la mayoría de las organizaciones se esforzó por cumplir a cabalidad con los procedimientos exigidos por la cooperación internacional, el proceso de cierre y la auditoría realizada en este lapso, evidenció una serie de acciones que no habían seguido de manera estricta la normatividad europea, lo cual también puso de manifiesto, que en algunos casos la Auditoría no reconoció la complejidad del contexto social, político y económico en el cual se desarrollaron las acciones. Y si bien muchas de ellas no tuvieron hallazgos y se avanzó satisfactoriamente en su proceso de cierre y pago final, otras tantas no sólo tuvieron hallazgos sino que el monto de los mismos, puede llevarlas a la quiebra y acabar con los impactos sociales alcanzados.
Dentro de este panorama, partiendo de la descripción del ciclo del proyecto del Segundo Laboratorio de Paz, y teniendo en cuenta los elementos analíticos del enfoque de sensibilidad al conflicto, como son: (a) La observación y comprensión del contexto del Macizo Alto Patía y el conflicto por el cual atraviesa, (b) Análisis institucional del Programa del Segundo Laboratorio de Paz y (c) Acciones propuestas durante el ciclo del proyecto, específicamente en relación a la etapa de cierre (Vasquez, 2010), se analizaran dos casos donde se reflejan los principales aspectos del cierre del Programa y se señalan algunas lecciones aprendidas, para finalizar con una serie de recomendaciones basadas en el enfoque de sensibilidad al conflicto.
Las fuentes utilizadas para adelantar dicho análisis se constituyen de información primaria y secundaria relacionada con la ejecución del LPII, complementadas con los módulos diseñados dentro de la especialización, para acercar a los estudiantes a los enfoques teóricos y las experiencias prácticas de construcción de paz y de sensibilidad al conflicto en Colombia y el mundo.
La metodología presentada a continuación hace una aproximación y valoración de los aspectos que permiten evaluar este Programa, concentrándose en un área y etapa específica de intervención, con el objetivo de incorporar las lecciones aprendidas y las oportunidades de mejora, siguiendo los principios del enfoque de sensibilidad al conflicto.
1.
El Segundo Laboratorio De Paz En El Macizo Alto Patía Como Un Modelo
Local De Construcción De Paz: Contexto y Realidad
Como se mencionó la región del Macizo Alto Patía está conformada por los departamentos de Cauca y Nariño, para el caso del Segundo Laboratorio de Paz se priorizaron 26 municipios; 13 pertenecientes al sur del departamento del Cauca y 13 del norte del departamento de Nariño. Estos lugares reúnen cerca de 600.000 habitantes entre los cuales hay mestizos campesinos asentados en la cordillera central de los Andes, indígenas organizados en resguardos pertenecientes a la comunidad Yanacona con presencia en la zona del Macizo caucano y afrocolombianos ubicados en la ribera del río Patía.
Buscando esbozar un mapa socio cultural de esta región y la comunidad que en ella habita, es útil señalar que además de ser una región pluriétnica y multicultural, es una zona con una amplia riqueza ambiental e hídrica. En donde las comunidades indígenas y campesinas han buscado defender sus territorios y tradiciones, y por ello han luchado contra la acción y el control de los actores ilegales, quienes no sólo han buscado aumentar su presencia, sino que también han convertido a la zona en un lugar de alta producción de cultivos ilícitos, como la coca y amapola, producto también de la explotación constante del suelo y la recurrencia al monocultivo; disminuyendo la productividad del mismo.
Paralelo a ello, en esta región, dada por sus características geográficas más no por su división sociopolítica, se dan expresiones de violencia de distinto orden, que valen ser ejemplificadas y relacionadas con la clasificación dada por el sociólogo Johan Galtung sobre las manifestaciones de la violencia (Galtung, 1969).
Primero, cabe mencionar la violencia directa que se presenta en su territorio y de la que han sido víctimas los pobladores mestizos, afrocolombianos, indígenas (29,2% de la población indígena en Colombia según el DANE) de esta región, a manos principalmente de las guerrillas de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – FARC, el Ejército de Liberación de Liberación Nacional – ELN y los paramilitares que tienen presencia en la zona, estos actores se convierten en continuos agresores (El Tiempo, 2010), generando desplazamientos, masacres y homicidios selectivos.
Sólo para citar un ejemplo de la situación de violencia directa ejercida por los actores armados, durante la ejecución del Programa del Segundo Laboratorio de Paz, es pertinente mencionar que el grupo paramilitar perteneciente al Bloque Libertadores del Sur de las Autodefensas Ilegales de Colombia causó la muerte de 2800 personas entre el año 2002 al año 2007 (Grupo Desarrollo y Paz de Acción Social, 2011). Este bloque operaba en los municipios de Cumbitara, Rosario y Leiva, tenía el control de las vías principales de la cordillera, realizaba constantes crímenes contra la población y luchaba con los otros grupos ilegales por el control del territorial; causando violentas consecuencias.
país2, superado sólo por el departamento del Chocó, situación que afecta directamente la calidad de vida de sus habitantes, sumado al departamento de Nariño que según el DANE, tiene un índice de 43.6% de su población con Necesidades Básicas Insatisfechas.
Estos dos tipos de violencia descritas, generan un conflicto en el que inciden múltiples actores, y si bien puede ser de carácter transformador y a la vez convertirse en una oportunidad para llamar la atención sobre esta zona, los efectos que ha tenido hasta el momento son muy negativos; configurándose en un conflicto destructivo que continúa cobrando muchas vidas y que prolonga el uso continuo de la violencia.
Este contexto señalado demuestra que los tipos de violencia que se manifiestan en la zona de Macizo Alto Patía, guardan una estrecha relación con el tipo de conflicto que allí se enfrenta y si los mismos pobladores no logran transformarlo en cuanto a su entorno, estructuras y actores, difícilmente terminaran con su impacto. Como lo anotan los autores Anderson y Olson, refiriéndose a los modelos de construcción de paz, “los actores locales permanecen en el lugar y para ellos responder de una u otra manera a la guerra no es una opción sino una necesidad”. (Anderson, 2003).
Para complementar la descripción sobre el tipo de conflicto que afronta el Macizo Colombiano, y algunas de sus principales características, en pro del análisis que se plantea, es útil destacar algunos de los divisores y conectores que se distinguen en esta región. Basándose en la propuesta de Mary Anderson (Anderson M. B., 2009), se evalúan los cinco ámbitos de la Acción Sin Daño identificando aspectos que dividen y unen a estas poblaciones, diferenciando si se entienden como causas estructurales o históricas de esta sociedad o si más bien se originaron con el conflicto vivido. Con este objetivo, se muestra la siguiente tabla, que se basa en el trabajo realizado en esta región dentro de la ejecución del Segundo Laboratorio de Paz.
Tabla 1. Identificación de Divisores y Conectores en la región del Macizo Alto Patía
Ámbitos Conector Divisor
Sistemas e Instituciones
Causa Estructural: La población civil, las administraciones municipales y regionales, se concientizan de la crisis humanitaria
que enfrentan. Por ello, piden mayor atención del Gobierno Nacional, uniéndose en torno a una reivindicación común que reclama un cambio de política centro – periferia a una cuyo enfoque sea periferia –centro, donde no se presente la exclusión a la que han sido sometidos históricamente, esta orientación se convierte en un conector en la región.
Causa Estructural: La histórica
discriminación a la que han sido sometidos los pueblos indígenas en Colombia genera tensiones en la región, situación que es reflejada por el tipo de reivindicaciones y la acción del Consejo Regional Indígena del Cauca –CRIC, uno de los socios y responsables de ejecutar el Segundo Laboratorio de Paz en la región.
Las instituciones que hacían parte de los ejecutores en la región del Segundo Laboratorio de Paz, Asopatía y el Cric que conformaron la Unión Temporal, tenían dos objetivos de acción, formas de solucionar los desacuerdos e intereses distintos en la región. Causa Estructural: imposibilidad de acceder
2
a esquemas de crédito, inexistencia de líneas de crédito de fomento para la agricultura o bajos intereses sumado a la baja cobertura de programas de asistencia técnica de los diferentes gobiernos (local, deptal y nacional). Actitudes y
Acciones
Causa derivada del conflicto – Actitud:
Impulso de las comunidades a los
proyectos enmarcados en el Segundo Laboratorio de Paz, como una muestra de la resistencia a las acciones de los grupos armados.
Marchas de los pueblos indígenas, en la zona del Cauca, para protestar contra los actos de violencia ejercida por los actores armados.
Causa derivada del conflicto – Acción:
Amenazas a la acción comunitaria por los grupos armados ilegales que tienen presencia en la zona como las FARC, el ELN y los paramilitares, situación que ha generado homicidios y desplazamientos forzados.
Valores e Intereses
Causa Estructural: Reconocimiento de la riqueza ambiental que posee la eco región del Macizo Alto Patía.
Importancia de la defensa del territorio tanto para las comunidades campesinas, como para las comunidades indígenas que habitan en la zona.
Causa derivada del conflicto: El interés de muchas comunidades de obtener mayores ingresos por el cultivo de la tierra, llevó a muchas de ellas a transformar la economía campesina agrícola por una economía basada en cultivos de uso ilícito, lo cual significó el abandono de cultivos tradicionales principalmente en la cordillera occidental. Experiencias Causa derivada del conflicto: El impacto de
la guerra sobre las comunidades indígenas, campesinas, afrocolombianas ha causado desplazamientos y muertes en toda la región.
Reacción positiva de agricultores de la zona, frente al avance de cultivos ilícitos, los cuales han logrado avanzar hacia procesos
de agricultura limpia, bio-dinámica u
orgánica desde un esquema agroecológico. Se ha estimulado un crecimiento de organizaciones productivas bajo esquemas de economía solidaria, representadas en asociaciones de productores, cooperativas y grupos pre-cooperativos, empresas rurales y demás formas organizativas similares, que han permitido a los agricultores y productores mantenerse vigentes y mejorar sus procesos.
Causas Estructurales: Las administraciones municipales no se han concientizado de la importancia de apoyo a las dinámicas de cultivos agroecológicos y no han dado el suficiente apoyo a las mismas.
Así mismo, estas administraciones no se
encuentran preparadas para aceptar los
requerimientos de la cooperación internacional en términos de aplicación de procedimientos y normatividad, defienden procesos complejos y poco expeditos para ejecutar los recursos.
Símbolos y Celebraciones
Las celebraciones de las mingas para manifestarse en contra de acciones gubernamentales o acciones de grupos armados, unieron a las comunidades indígenas con las comunidades campesinas de la región.
Causa del Conflicto armado: La diversidad
étnica y cultural exige reconocer
percepciones y cosmovisiones distintas, lo cual se convierte en pilar fundamental de la estabilidad social e impide un desmoronamiento de la comunidad, cuando las presiones de los actores armados ilegales se incrementan.
Causa Estructural: Las comunidades indígenas se basan más en la tradición oral para resolver sus desacuerdos y expresar sus inquietudes, las comunidades campesinas prefieren la suscripción de documentos
escritos o la aprobación de normas que
reflejen la obligatoriedad de cumplimiento de una u otra acción dentro de sus comunidades.
Precisamente, en este contexto y buscando potencializar las capacidades locales de construcción de paz se inspiró el diseño y ejecución del Segundo Laboratorio de Paz en la región, para contribuir a la construcción de paz en este territorio.
En este proceso fueron apoyadas 52 iniciativas de construcción de paz en el Macizo Colombiano, que beneficiaron a 26.435 personas de las cuales 12.254 eran mujeres (Grupo Desarrollo y Paz de Acción Social, 2011). Con estas iniciativas, se evidenció que los habitantes del territorio pusieron especial énfasis en los proyectos dirigidos a la temática de Desarrollo Económico Sostenible, seguido por aquellos dedicados al fortalecimiento de la gobernabilidad en el territorio, como lo muestra el gráfico a continuación.
Se puede señalar que los proyectos enmarcados en el eje de desarrollo económico sostenible, fortalecieron los conectores identificados en la región, promoviendo procesos de agricultura limpia en la zona y proyectos productivos con enfoque agroecológico; para promover el cuidado del medio ambiente y alcanzar la seguridad alimentaria de los beneficiarios.
Gráfico 1. Número de Proyectos según eje estratégico
Fuente: Grupo Desarrollo y Paz – Acción Social
Por otro lado, se puede afirmar que entre las organizaciones beneficiadas por las subvenciones de la cooperación internacional, priman las Asociaciones de productores, seguida por las fundaciones, las cuales buscaban ser fortalecidas y empoderadas a través de la ejecución del Segundo Laboratorio de Paz en la zona. Comparativamente a las asociaciones y fundaciones, la institucionalidad pública y las Gobernaciones tuvieron una participación muy reducida, a pesar de los impactos logrados, también reflejaron en su ejecución una capacidad limitada para ejecutar eficazmente los recursos provenientes de la cooperación internacional, reforzando los divisores identificados en el análisis del contexto regional.
Gráfico 2. Número de Proyectos según tipo de organización beneficiada
Dentro de este panorama, también se puede mencionar, aspectos que evidencian el trabajo realizado sobre el conflicto del Segundo Laboratorio y la contribución activa y directa a su transformación. Así, se destaca, el incentivo de iniciativas locales que utilizaban el Modelo local- solidario de construcción de paz (Borja Palladini, 2009). Este tipo de acciones fueron los principales beneficiadas de las subvenciones otorgadas por la cooperación internacional, a través del Gobierno Colombiano. De hecho, se destacan como un ejemplo claro de la aplicación de este modelo en el país, así como lo anota el autor Borja Palladini, quién refiriéndose al tema de construcción de paz, afirma que entre estas se cuentan a las “iniciativas como las comunidades de paz, los programas de desarrollo y paz, las mesas humanitarias y de derechos humanos y los laboratorios de paz de la Unión Europea […]” (Borja Palladini, 2009).
De esta manera, con el Segundo Laboratorio de Paz se buscó que estos procesos locales fueran coherentes con la realidad del entorno, aprovechando las condiciones del contexto y convocando a múltiples actores de naturaleza disímil. El impulso a estas iniciativas permitió la apropiación de la comunidad y la consolidación de redes sociales, que lograron articular distintas voces y demandas, lo cual también promovió las capacidades de auto-gestión de la población y la promoción de las relaciones horizontales con la institucionalidad pública local.
Otro aspecto asociado al éxito de iniciativas de construcción de paz, estuvo en la posibilidad de apertura de nuevos espacios de discusión y diálogo, tanto en el ámbito regional como en el nacional. Precisamente, las acciones locales y los actores/protagonistas que a ellas se vincularon, incentivaron maneras alternativas de construcción de territorio y pusieron sobre la mesa temas que han sido objeto de discusión en diferentes espacios nacionales; pero sobre los cuales aún no se han conseguido acuerdos definitivos, como es el caso del papel de la población indígena en el desarrollo territorial y la promoción de la paz desde el ámbito regional.
En conclusión, para los objetivos propuestos en este trabajo, se reconoce al proceso realizado por el Segundo Laboratorio como un proceso de construcción de paz, definido por Galtung como “un emprendimiento político que tiene como objetivo crear paz sostenible enfrentando las causas estructurales o profundas de los conflictos violentos a partir de las capacidades locales para la gestión pacífica de los mismos” (Galtung J. , 1976). Con estos elementos, se busca abordar un análisis desde el enfoque de sensibilidad al conflicto del Programa y realizar una evaluación sobre una de las etapas del mismo.
2.
El Segundo Laboratorio De Paz: Perspectivas y Horizonte
Además de una descripción de los aspectos más relevantes del contexto, el abordaje de una orientación de sensibilidad al conflicto, requiere también de un estudio de los principios de la intervención.
Es por ello, que utilizando una serie de preguntas guía, diseñadas para abordar las temáticas de sensibilidad al conflicto, desde la perspectiva institucional (Vasquez, 2010), se describen a continuación las características más relevantes del Programa; como son los objetivos de asistencia, la población sujeto, las estrategias de operación y el equipo de trabajo del Segundo Laboratorio de Paz en Colombia, con especial atención en el Macizo Colombiano, así como lo refleja el siguiente esquema.
Diagrama 1. Análisis de Sensibilidad al Conflicto para Programas y Proyectos de Asistencia
Fuente: Adaptado del Modulo de Especialización 6.1. Sensibilidad al Conflicto (Vasquez, 2010)
De manera muy sucinta, cabe decir que los Laboratorios de Paz son definidos por la Comisión Europea como la principal herramienta de su Cooperación Técnica y Financiera en el país (Comisión Europea, 2007). Estos laboratorios son el producto de movimientos de participación ciudadana que promueven acciones de construcción de paz y que junto con la institucionalidad han encontrado caminos de diálogo y mecanismos pacíficos de resistencia para enfrentar el conflicto que las rodea.
Como se mencionó en la introducción, la lógica de intervención del LPII integra varias perspectivas que contribuyen a la construcción de paz en el país: reconoce las condiciones y naturaleza de cada región donde incursiona, origina su acción en la convocatoria abierta a distintas organizaciones sociales responsabilizándolas del manejo autónomo de recursos y promociona proyectos encaminados a incentivar la cultura de paz, el respeto a los derechos humanos, el fortalecimiento de la institucionalidad pública y el desarrollo socioeconómico de sus regiones.
Con estas orientaciones, el 16 de diciembre de 2003 fue firmado el Convenio de Financiación “Programa Segundo Laboratorio de Paz” entre la Unión Europea y el Gobierno Colombiano, como un programa que busca construir de manera colectiva las condiciones para una paz duradera y convivencia pacífica en Colombia. Éste tiene acción en 62 municipios de las regiones de Oriente Antioqueño, Macizo Colombiano / Alto Patía y Norte de Santander, reconociendo de esta manera la diversidad social y cultural manifestada en cada una de ellas.
Principios Generales del
LPII
Situación que intenta subsanar
Focalización Equipo de
trabajo y Mecanismos de Operación
Este Convenio tiene un costo de €41.400.000, monto sobre el cual la UE aportó € 33.000.000, en calidad de fondos no reembolsables y el Gobierno Colombiano asumió los restantes € 8.400.000. A pesar de la suma, “el dinero donado en los Laboratorios no es muy significativo en el presupuesto europeo de cooperación. Para la región andina si lo es, pero no comparado con otros países beneficiarios como Nicaragua, Honduras y Guatemala que reciben más que Colombia. Sin embargo, siendo Colombia un país de renta media, recibe demasiado dinero pues los Objetivos del Milenio priorizan otras zonas del continente. Se puede señalar que el valor de la cooperación para Colombia es puramente político: crea y fortalece lazos con los países desarrollados interesados en encontrar soluciones al conflicto armado Colombiano (…)”. (Castañeda, 2008, pág. 4)
Para la ejecución del Programa, el Gobierno Colombiano designó a Acción Social como líder de la acción y dentro de esta institución al Programa Paz y Desarrollo3, el cual ajustó la estrategia de la operación, junto a sus aliados estratégicos en el territorio (los Programas Regionales de Paz y Desarrollo – PDP, denominados Entidades Coordinadoras Regionales-). Esto respondía a la situación y la dinámica del conflicto regional y facilitaba el reporte de los avances a la Delegación Europea, quien prestó Asesoría Técnica para el adecuado desarrollo del Programa.
Cabe resaltar que el papel de las Entidades Coordinadoras Regionales o PDP, considerados como socios estratégicos en la zona, no era la ejecución de los proyectos, ni la actuación como operadores de recursos, sino que se buscaba que coordinaran y promovieran las iniciativas de la sociedad civil, prestando acompañamiento y orientación para que las organizaciones emplearan de manera eficiente los recursos de la cooperación internacional. Por otro lado, se esperaba actuaran en la promoción y consolidación de la cultura de paz y el desarrollo en la región, contando con independencia y autonomía administrativa, financiera y técnica.
Con estas claridades, la estructura de acción contempló a entidades de orden nacional como el Departamento Nacional de Planeación (DNP), encargado del diseño de las políticas públicas en temas de paz y desarrollo, y contó con la experiencia de la Corporación de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio, como ejecutor del Primer Laboratorio de Paz, cuyos impactos fueron mencionados en el aparte anterior.
Diagrama 2. Estructura de Ejecución del Segundo Laboratorio de Paz
Fuente: Convenio de Financiación LPII - Acción Social*4
3
Actualmente con la reestructuración de la Entidad, dicho Programa recibe la denominación de Grupo de Trabajo Paz, Desarrollo y Estabilización de Acción Social.
4
AMBITO
REGIONAL
ADMINISTRADOR
AMBITO
NACIONAL
COMITÉ CONSULTIVO NACIONAL Acción Social, DNP, Corporación Desarrollo y Paz del Magdalena Medio, Entidades Coordinadoras Regionales y
Delegación Europea (Observador)
Acción Social Beneficiario Administrador de recursos
Entidad Coordinadora Oriente Antioqueño
PRODEPAZ*
Entidad Coordinadora Macizo Alto Patía ASOPATIA-CRIC*
Entidad Coordinadora Norte
La estructura anteriormente reflejada concibió la participación de mútliples actores, no sólo con el ánimo de tener una estructura dinámica, sino también de concentrar distintas perspectivas de análisis y propuestas de posibles soluciones al conflicto armado colombiano desde el ámbito nacional y regional. Dentro de este panorama, puede anotarse que tanto en su concepción, como en su desarrollo, teniendo en cuenta la experiencia del Primer Laboratorio de Paz, el Segundo Laboratorio prevío los riesgos de la presencia de actores armados en la zonas de acción y propusó distintos esquemas de adapatabilidad y rediseño, para continuar con el objetivo de construir paz en medio del conflicto.
En ese sentido, como se ha mencionado, analizar en detalle la situación que se intenta subsanar el Programa del LPII, es sin duda resolver la pregunta de ¿Cómo aportar a la construcción de paz desde las regiones?, teniendo en cuenta las especificidades y entidades de las poblaciones que habita en cada una de ellas. Específicamente para el caso de Macizo Alto Patía, se tuvo especial cuidado con la historia de las comunidades indígenas que habitaban los municipios focalizados, reconociendo su identidad y sus reivindicaciones sociales.
Si bien el proyecto, desde su formulación planteo acciones relacionadas con su seguimiento, monitoreo y evaluación, en la información revisada y los diálogos sostenidos con los funcionarios que diseñaron las Disposiciones Técnicas Administrativas que le dieron vida al Programa, se pudo evidenciar que no se plantearon instrumentos específicos para monitorear y corregir posibles efectos negativos (daños), durante su implementación y específicamente durante su cierre. A pesar de contar con un modelo de ejecución flexible, éste debía responder a los mandatos de una institución gubernamental determinados por las políticas de gobierno y las jerarquías del mismo.
No obstante, este modelo de ejecución flexible, permitió que la propuesta de focalización adoptada, tuviera implicaciones positivas en los territorios, si bien se escogieron 3 regiones geográficas y 4 departamentos, las poblaciones convocadas tenían diversos orígenes y condiciones. Al ser producto de una Convocatoria Abierta se permitió que se presentaran a ella organizaciones y personas de muy distinta índole; entre los que se destacan campesinos, indígenas y mujeres, organizados en asociaciones, fundaciones y corporaciones, y los cuales eran elegidos por el mismo Comité Directivo5 dispuesto para tal fin en cada una de las zonas.
Precisamente, sobre la participación de la población indígena, con presencia en la zona del Macizo Alto Patía, si bien se contó con el liderazgo del Consejo Regional Indígena del Cauca – CRIC-, no todas las comunidades que estaban asociadas a éste fueron beneficiarias de las convocatorias, ya que no tenían presencia en los municipios focalizados. Esta situación generó un factor de tensión (divisor) con el gobierno nacional, y así mismo con su socio en el territorio que era la Asociación Supradepartamental de Municipios del Patía –Asopatía-, no obstante, esta situación no se convirtió en un obstáculo para impulsar los proyectos en el territorio.
ASOPATIA –CRIC: La Asociación Supradepartamental de Municipios de la Región del Alto Patía (ASOPATIA) en asociación con el Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC), para la región Alto Patίa-Macizo Colombiano de los Departamentos de Nariño y Cauca, según lo estipulado en el contrato de Unión Temporal entre las dos organizaciones.
CONSORNOC: La Corporación Nueva Sociedad Región Nororiental Colombiana para la región Norte de Santander.
5
Otro de los aspectos a tener en cuenta para abordar un análisis institucional con sensibilidad al conflicto, es la estructura de gestión en las regiones de intervención. Para el caso del Laboratorio de Paz, el eje central de dicha estructura, eran las Entidades Coordinadoras Regionales, las cuales “son reconocidas en su propio ámbito regional por tener credibilidad y confianza entre la sociedad civil y capacidad por actuar como “motor” en las zonas focalizadas”. (Grupo Desarrollo y Paz de Acción Social, 2011) y cuyo papel ya fue explicado anteriormente.
Con este modelo de ejecución se buscaba garantizar el cumplimiento de los siguientes criterios de acción:
Asegurar una cobertura efectiva del territorio, optimizar la movilización y limitar los riesgos del personal, e incrementar la eficiencia, presencia y reconocimiento del mismo en las comunidades;
Aprovechar la oportunidad generada por la financiación del Laboratorio para fortalecer organizacional y logísticamente la Entidad Coordinadora Regional, para que ésta contara con la proyección necesaria para desempeñar su papel de coordinación y articulación local;
Viabilizar un flujo rápido y constante de la comunicación y la información entre y hacia las áreas de trabajo y el nivel central, necesario para llevar a cabo la gestión de seguimiento, monitoreo y evaluación de la acción;
Facilitar el trabajo y contacto con las comunidades beneficiarias y las autoridades de los municipios involucrados en el Programa, y disponer de información actualizada en plazos relativamente cortos para satisfacer las necesidades de las instancias de tutela y dirección. (Grupo Desarrollo y Paz de Acción Social, 2011).
Así, cada Entidad Coordinadora, contó con un equipo de planificación y un equipo de monitoreo y evaluación que le permitiera acompañar de manera autónoma a las organizaciones encargadas de ejecutar proyecto. Las personas elegidas para dicha labor debían pasar un proceso de selección, que cumpliera las normas de los cooperantes, para el caso la Unión Europea, y conocer a profundidad la realidad y necesidades de la región.
De manera paralela, se buscó que dichos equipos humanos estuvieran fuera de la influencia de los grupos armados ilegales presentes en el territorio y de la orientación política de grupos de interés, ya que quien tomaba la decisión definitiva de la contratación era el Comité Directivo de cada región, del cual hacen parte la sociedad civil, el sector privado y la representación de los gobiernos locales y departamentales, respondiendo a los perfiles diseñados para tal fin y a la rendición de cuentas a los cooperantes y al Gobierno Nacional.
Sobre los impactos del proyecto, estos pueden leerse de dos maneras: primero, se encuentran los impactos inmediatos y visibles del Programa, que para la región de Macizo Alto Patía, estaba representado por 52 proyectos, sobre los cuales es necesario mencionar lo siguiente:
En el eje de Cultura de Paz y derechos humanos que reunió 10 proyectos, se capacitaron cerca de 450 personas en estas temáticas, vinculando a 566 organizaciones y favoreciendo a 4.454 hombres y mujeres de la región. A partir de ello, se crearon 242 espacios de intercambio cultural, político y educativo. Además, se logró la formación y ampliación de redes regionales sociales de jóvenes.
En relación a los 20 proyectos del eje de fortalecimiento organizacional y de diferentes entidades pertenecientes a la institucionalidad pública, se vincularon a 15 organizaciones sociales y 5 entes gubernamentales de orden departamental y nacional. Contribuyendo a la formación política de los habitantes del territorio, dotando de herramientas a las organizaciones de base para su constitución y crecimiento, interesando a diferentes núcleos sociales en las políticas públicas y aumentando la participación política de la población.
28 proyectos se vincularon al eje relacionado con desarrollo socioeconómico sostenible, beneficiando a cerca de 17.000 personas y 377 organizaciones. En esta área se lograron importantes avances, siendo uno de los principales la vinculación del enfoque agroambiental en los proyectos mencionados.
Se suma a este impacto, la producción agrícola para el autoconsumo; contribuyendo a la seguridad alimentaria de la población, la construcción o rehabilitación de infraestructuras utilizadas en producción alimenticia y el fortalecimiento de organizaciones dedicadas a temas productivos y la aplicación del enfoque de género para el desarrollo de actividades productivas. (Grupo Desarrollo y Paz de Acción Social, 2011)
El otro tipo de impactos, son aquellos considerados los impactos “invisibles” que comienzan a revelarse a mediano y largo plazo, para el caso del Segundo Laboratorio hay algunos que apenas comienzan a mostrar sus primeros frutos. Se destacan la adopción de prácticas agroecológicas en las zonas del Patía, para iniciar o transformar los proyectos productivos que están en la zona; logrando procesos más sostenibles y menos invasivos con el medio ambiente y el apoyo de una economía solidaria, lo cual se convirtió en un elemento conector en las comunidades.
Sumado a ello, y relacionado también con el tema productivo, se destaca como un impacto la adopción de modelos de producción concebidos e impulsados con el laboratorio de paz; como el caso de los modelos de producción de café (variedad macizo único en el país) y el cacao orgánico.
Por otro lado, sobre estos impactos también es necesario destacar la consigna del laboratorio en esta región y de las organizaciones que formaban parte de la Entidad Coordinadora Regional Asopatía –CRIC, este lema insistía en “La construcción colectiva de una región sostenible y la defensa del territorio”, esta temática permaneció como una constante en el desarrollo del Laboratorio y promovió a las organizaciones comunitarias y las comunidades indígenas a reconocer, cuidar y proteger sus zonas de asentamiento.
se mencionó en el capítulo 1 de este documento. Esto las ha unido en torno a un interés común y los ha movilizado en demandas públicas, mingas6 y marchas de carácter nacional para reivindicar sus derechos.
Este recorrido desde la concepción, desarrollo e impactos tempranos del programa Segundo Laboratorio de Paz en el ámbito nacional y específicamente en la región del Macizo Alto Patía, busca mostrar las contribuciones de esta intervención en el logro de paz en el territorio estudiado y describir cómo todos estos esfuerzos se han encaminado a la sostenibilidad en el tiempo y maximización de los impactos. De manera paralela, esta descripción buscar mostrar algunos de los puntos que causaron tensión en el desarrollo del Segundo Laboratorio y que pueden limitar el alcance de sus resultados y por lo tanto, los efectos de los mismos.
Este contraste de los principios e impactos del programa con el contexto regional, permitió avanzar en el análisis con enfoque de sensibilidad al conflicto, utilizando metodologías de la Acción Sin Daño y el Do No Harm, y así mismo identificar algunos aspectos que permitirán potencializar los efectos de construcción de paz y anticipar o corregir los aspectos no deseados del mismo en su etapa de cierre y liquidación, la cual será objeto de análisis en el siguiente aparte.
2.1 El proceso de cierre del Segundo Laboratorio de Paz
Una vez realizado el análisis del desarrollo y ejecución del Segundo Laboratorio de Paz, concentrándose en la región del Macizo Alto Patía, el siguiente aparte se enfoca en evaluar el proceso de cierre del Programa, describiendo esta etapa del proyecto de manera breve y la situación actual, junto con sus efectos.
Para lograr este objetivo señalado, se utiliza la información referente a los requisitos formales del proceso de cierre de los proyectos, los resultados cuantitativos y cualitativos obtenidos y los efectos que el mismo ha presentado hasta el momento. Con ello se busca rescatar elementos que permitan analizar este proceso a luz de los retos éticos de la construcción de paz, buscando apoyar la aproximación al Programa con una mirada sensible al conflicto.
En primer lugar, es necesario mencionar que el cierre del Laboratorio de Paz II implica una serie de actividades que van desde el seguimiento a todas las acciones financiadas en cada uno de los proyectos de subvención, ejecutados a la fecha en un su totalidad, así como la evaluación a las acciones que garantizaron los resultados de dichos proyectos y sus impactos en el territorio. Esto implica una inversión en tiempo y recursos que permiten obtener información adecuada y cualificada sobre aprendizajes, logros y resultados.
Para lograr este objetivo y determinar cómo se vinculará el enfoque de sensibilidad al conflicto a la fase actual del proyecto y diseñar indicadores pertinentes, que permitan medir y
6
evaluar el impacto de la acción, es útil presentar el ciclo de proyecto que se utiliza en la actualidad el programa del Segundo Laboratorio de Paz (Diagrama 3), utilizando como referencia las metodologías relacionadas con esta temática. (Vasquez O. , 2007).
Diagrama 3. Ciclo De Proyectos En El Segundo Laboratorio De Paz
Fuente: Grupo Desarrollo y Paz, Acción Social, 2003
El cierre de los proyectos subvencionados en el Laboratorio de Paz II, comenzó cuando los mismos finalizaron su ejecución física y financiera en diciembre de 2008. A partir de esa fecha se ha buscado adelantar el proceso de cierre definitivo del programa, cuyo plazo máximo es diciembre de 2011 (Grupo Desarrollo y Paz de Acción Social, 2011).
Para cumplir con el objetivo de cierre del Laboratorio de Paz II, se requieren cuatro elementos principales: (a) cotejar la información de los resultados alcanzados por cada uno de los proyectos, (b) reportar dicha información al Sistema de Seguimiento y Monitoreo; diseñado para tal fin, (c) realizar los pagos a cada una de las organizaciones subvencionadas y (d) proceder a cumplir con los requisitos legales necesarios para la liquidación de cada uno de ellos.
Como este proceso de cierre implica una serie de pasos y procedimientos, vale la pena explicarlo para comprender la dimensión del mismo, como se expresa en el diagrama a continuación:
Diagrama 4. Elementos del Proceso de Cierre de Proyectos del LPII
Fuente: Esquema adaptado de la información del Programa Paz y Desarrollo y Laboratorios de Paz, Acción Social, 2009
Identificación y Planeación Participativa,
Articulación Interinstitucional
Convocatoria Formulación y
Presentación Evaluación
Selección y Priorización de
Proyectos
Financiación Contratación
Ejecución Monitoreo y
Evaluación Cierre
Termina Ejecución
Auditoría Financiera y Administrativa
Informe Final de Auditoria
Total de Costos Elegibles
Pago del Saldo
Liquidación
Declaración Costos No
Elegibles
Revisión Documental
No Pago
El esquema evidencia que una vez el proyecto termina la ejecución y se comprueba el cumplimiento de los resultados técnicos propuestos al inicio, se realiza una verificación de la inversión de recursos y la aplicación de los procedimientos de contratación, de acuerdo a las normas de la Unión Europea.
Sobre este aspecto, es necesario señalar que la Delegación de la Comisión Europea en Colombia, adelantó acciones para la contratación de una firma de auditoría financiera y de gestión para el Programa, cuyas acciones iniciaron en el mes de Mayo de 2008. Producto de estas auditorías, se identificaron varias debilidades que presentaban los proyectos durante su ejecución, las más frecuentes se distinguen en dos grupos:
Aspectos Financieros:
Dentro de las condiciones de contratación de los proyectos, se requería que los mismos aportaran una contrapartida de recursos en efectivo para recibir los aportes provenientes de la cooperación. Al terminar la ejecución se evidenció que algunos proyectos no pudieron demostrar el valor total de dicha contrapartida o recurrieron a soportarla en especie situación que no era aceptada por la Comisión Europea. En otros casos, se cumplió dicho aporte en su totalidad pero no se contaba con documentos originales que la soportaran; razón por la cual no fue reconocida por la Auditoria.
Un segundo elemento, en relación a la ejecución financiera de los proyectos, fue el caso donde el subvencionado aportó un mayor valor de recursos que lo autorizado en el contrato, razón por la cual se obliga a disminuir el aporte de la Unión Europea. El tercer hallazgo más frecuente, se relacionaba con pagos posteriores a la vigencia de los contratos especialmente a proveedores por compra de suministros.
En cuarto lugar, se puede destacar la inadecuada aplicación de las tasas de cambio (ya que varios contratos fueron suscritos en euros y no en pesos colombianos) y la mala aplicación de los formatos de informes financieros aprobados por la Unión Europea para reportar los gastos.
Finalmente, sobre los aspectos financieros, se encontró que se hicieron modificaciones presupuestales durante el desarrollo de la acción, que requerían de una autorización escrita de parte de Acción Social y en muchos casos ésta no se presento.
Aspectos Jurídicos
Dentro de este grupo se destacan los gastos que no contaban con soportes documentales, en casos contados por la inexistencia de los mismos, y en otros porque la auditoria no pudo verificar los originales; debido a que reposaban en las oficinas de los proveedores o incluso de las entidades públicas que habían aportado los recursos de contrapartida y que no podían sacarlos de sus archivos por los impedimentos de ley.
Por último, se señalan algunos casos en donde los bienes adquiridos para el proyecto no se estaban destinando para los fines que fueron adquiridos o que no contaban con el certificado del país de origen que para el caso de la Unión Europea, se reduce a una lista de países elegibles para la adquisición de los suministros7.
El análisis de estos hallazgos promovió una estrategia de acompañamiento y seguimiento de las Entidades Coordinadoras Regionales y del Grupo Desarrollo y Paz de Acción Social a los subvencionados, con el fin de minimizar los riesgos en el cierre del Programa y garantizar el cierre exitoso de los proyectos que terminaron su ejecución en el 2009.
Con este panorama, el resultado de las auditorias de los 52 proyectos ejecutados en el Macizo Alto Patía, generó preocupación dentro de las organizaciones sociales de la región y la Entidad Coordinadora Regional que era constituida por la Unión Temporal Asopatía – CRIC. Una vez terminadas las visitas de la auditoría los resultados reflejaban lo siguiente:
Gráfico 3. Resultados de las Auditorías a los Proyectos Subvencionados en el Macizo Alto Patía
Fuente: Grupo Desarrollo y Paz –Acción Social 2011
La situación era preocupante, a pesar de los impactos logrados con las acciones, 45 de los 52 proyectos en la región, tenían obstáculos para su cierre y liquidación. Esto puso de presente una serie de dilemas éticos que debía plantearse tanto a las organizaciones sociales como al Gobierno Nacional y la Cooperación Internacional.
Entendiendo a este Programa, como un proceso de construcción de paz, así como se mencionó en el primer capítulo, y basándose en la aproximación ética planteada para operativizar los conceptos de construcción de paz, se analizará el proceso de cierre descrito anteriormente.
Tabla 2. Reflejo de Principios Éticos de la Construcción de Paz en la Etapa de Cierre del LPII
Principio Ético Superado Razón
Crítica a la “construcción de paz liberal”
SI
El LPII reconoce que la construcción de paz no es el resultado de la imposición de un modelo político, sino que responde a la consolidación de un modelo local de construcción de paz que cuenta con consensos y disensos en diferentes aspectos.
Reto ético de las decisiones
difíciles SI Si bien el LPII es impulsado por el Gobierno Colombiano y la Cooperación Internacional, el mismo no se concentra en la visión o definición de uno de
7 La información presentada, en relación a los hallazgos de la Auditoria, es derivada del análisis hecho por el
estos actores. Los principios del Programa y el proceso de cierre han buscado la definición y atención en el análisis de las causas estructurales del conflicto y no en causas coyunturales, orientando de esta manera su estrategia de construcción de paz.
Relación entre medios y fines
NO
Los medios utilizados para avanzar en el proceso de cierre de los proyectos, no son coherentes en su totalidad con los fines para los cuales fue concebido el LPII.
Tensión entre los enfoques técnicos de la construcción de
paz y los enfoques transformadores
NO
Durante el proceso de cierre del LPII se ha evidenciado que se han priorizado los requisitos técnicos sobre los impactos sociales y políticos que tuvieron los proyectos en las zonas donde fueron impulsados.
Impactos no deseados de la construcción de paz y la acción
sin daño NO
Los resultados del proceso de cierre no han permitido el pago final a las organizaciones o les ha requerido el reintegro de recursos, situación que las ha avocado a un endeudamiento o una devolución de recursos.
Fuente: Análisis propio basado en el Módulo de Construcción de Paz (Borja Palladini, 2009)
Al concentrarse en el análisis de los principios éticos de la construcción de paz, que se ven comprometidos o no cumplidos en la etapa de cierre del Segundo Laboratorio, surgen algunas preguntas:
1. ¿Cómo se relacionan los medios y los fines propuestos en el cierre del LPII?
Si bien es claro, que las condiciones del cooperante se deben respetar a la hora de verificar la inversión de los recursos, los convenios de financiación también deben promover el reconocimiento a las condiciones y realidades de los territorios donde se realiza la intervención.
Pero para el caso del Segundo Laboratorio, la revisión de una auditoría externa, aunque demostró en algunos procesos el incumplimiento de las condiciones del contrato de subvención, en varios casos se probó que desconoció la realidad de las zonas que impedían el cumplimiento estricto de todas las condiciones. Por ejemplo, la contratación de proveedores que contaran con todos los requisitos legales en zonas alejadas de las capitales (NIT, Facturación y otros). Además, adoptó interpretaciones erróneas de la norma y excluyó de su análisis los acuerdos regionales con las entidades coordinadoras regionales; encargadas de realizar el seguimiento en territorio.
2. ¿Se presenta tensión entre los enfoques técnicos de la construcción de paz y los enfoques transformadores del Segundo Laboratorio de Paz con la etapa de cierre?
Los impactos logrados por los proyectos del Laboratorio de Paz, en los tres ejes estratégicos; descritos en el capítulo anterior, se pueden ver desviados por el efecto de las Auditorias a cada uno de los proyectos subvencionados, ya que es un instrumento que prioriza el aspecto técnico del cierre y liquidación del proyecto, relegando a un segundo plano los efectos transformadores de estas iniciativas de paz en el territorio y generando una tensión evidente entre los ejecutores, el administrador de los recursos y el donante de los mismos.
Bien lo señala Borja Palladini, refiriéndose a este debate ético, anotando que “aunque el enfoque técnico pueda proveer soluciones prácticas a los problemas inmediatos e, incidentalmente, permitir el crecimiento de las organizaciones, tanto locales como internacionales no aborda el sistema social subyacente y sus dinámicas”. (Borja Palladini, 2009) y esta situación se puede ver reflejada con la acción que la cooperación ha considerado como obligatoria en la etapa de cierre del Segundo Laboratorio.
3. ¿Se dan impactos no deseados con el proceso de cierre del Programa en los objetivos construcción de Paz del LPII?
Si bien en el Segundo Laboratorio de Paz, los recursos donados por la cooperación de la Unión Europea, jugaron un papel fundamental en la transformación del conflicto que enfrentaban las poblaciones y se enfocó a trabajar en las causas del mismo, promoviendo la construcción de paz desde la base e impulsando mecanismos para la resolución no violenta de las tensiones, el proceso de cierre puede convertirse en un factor que exacerba las tensiones políticas y sociales.
Para reflejar esta afirmación, es útil señalar la situación actual del cierre del Laboratorio en la región del Macizo Alto Patía, la cual muestra los siguientes resultados:
Tabla 3. Situación Actual de los Proyectos del LPII en la región del Macizo Alto Patía Situación de los Proyectos Total
Caso en Análisis 8
En Liquidación 18
Liquidado 5
Con solicitud de reintegro* 12*
En trámite de Pago Final 21
Total 52
*Algunos de los proyectos ya reintegraron los recursos solicitados y se encuentran en liquidación
Fuente: Grupo Desarrollo y Paz 2011
Delegación Europea, debido a los efectos que tendría el no pago a las organizaciones o la devolución de recursos por parte de las mismas.
La situación ha generado múltiples quejas y reclamos de los subvencionados y efectos nocivos en la región. Sólo para señalar un indicador de los impactos no deseados, se han recibido formalmente 8 quejas formales y/o derechos de petición de parte de las organizaciones ejecutoras en la zona por el no pago de los recursos y no liquidación de sus proyectos. Así mismo, muchas organizaciones se han declarado en quiebra, por no poder soportar las deudas adquiridas por la falta del último pago y en otras situaciones las poblaciones han señalado que los impactos en el tema de derechos humanos, fortalecimiento organizacional y/o temas productivos han sido desconocidos por el Gobierno Nacional y los cooperantes, situaciones que han sido manifestados en visitas regionales a los proyectos.
Una vez descrita y analizada, a la luz de los principios éticos de construcción de paz, la etapa de cierre del Segundo Laboratorio, el siguiente aparte se concentra en mostrar dos experiencias de los proyectos subvencionados en el marco del Programa, cuyos resultados fueron muy distintos, para así, intentar señalar algunas lecciones aprendidas a partir de los efectos generados.
2.2 Dos casos del LPII en el Macizo Colombiano con la lupa del enfoque de sensibilidad al conflicto: Lecciones Aprendidas
Para ejemplificar la situación del proceso de cierre de las subvenciones del Segundo Laboratorio de Paz en Colombia, se analizarán dos casos con características similares, pero efectos diferentes al culminar su acción. Estos fueron ejecutados en la región de Macizo Alto Patía, dentro del eje de Desarrollo Económico Sostenible y pretenden apoyar la manifestación de una serie de lecciones aprendidas en dicho proceso.
Los casos seleccionados, responden a unos criterios que permiten comparar su ejecución e identificar los aciertos y fallas en su proceso de cierre. Como lo refleja la Tabla 4, estos casos fueron ejecutados por una organización social y otra gremial, con fines productivos, sus características similares permitirán identificar los principales efectos del proceso de cierre de los proyectos subvencionados por la Unión Europea en el marco del Segundo Laboratorio.
Tabla 4. Características de dos proyectos ejecutados en el LPII en Macizo Alto Patía
Aspecto Proyecto 1 Proyecto 2
Nombre del Proyecto Contribución al fortalecimiento de la capacidad de intervención de la Cooperativa del Sur del Cauca (Cosurca), para dar continuidad al proceso político, económico, social, ambiental y cultural de las organizaciones asociadas.
Cacao orgánico bajo sistema agroforestal multiestrato como estrategia para el rompimiento de los ciclos de pobreza y la dependencia de los cultivos ilícitos de 800 pequeños productores de los municipios de Leiva, El Rosario, Policarpa, Cumbitara y Los Andes de la ecorregión Alto Patía departamento de Nariño
Ejecutor EMPRESA COOPERATIVA DEL SUR
DEL CAUCA-COSURCA FEDERACIÓN CACAOTEROS – FEDECACAO NACIONAL DE Tipo de Organización Cooperativa Social Organización Gremial
Eje Estratégico Desarrollo Socioeconómico Desarrollo Socioeconómico
La Sierra, La Vega, Bolívar, Florencia, Balboa, Patía, Sucre y Argelia.
Rosario, Policarpa, Cumbitara y Los Andes
Beneficiarios 1.128 familias vinculadas con 921
hombres y 207 mujeres Se estimó un grupo de 800 personas, asociadas a 5 organizaciones. De estas 155 eran mujeres y 645 hombres.
Duración 2 Años (Febrero 2006- Febrero 2008)
Costo Total € 441.693,63 100% € 860.572,41 100%
Subvención –Unión Europea
€ 183.914,17 42% € 599.421,1 70%
Contrapartida € 257.779,45 58% € 261.151,31 30%
Encargado de la
contrapartida
Organizaciones sociales del
territorio y Alcaldía de Argelia. Alcaldías Municipales de Leiva, El Rosario, Policarpa, Cumbitara y Los Andes
Sede de la Organización Cauca Bogotá
Resultado de Auditoria Total de costos elegibles Debió realizar dos procesos de auditoria y fueron declarados cerca de 30.000 euros como no elegibles Principales hallazgos
auditoria
Ninguno Sobre ejecución en la línea de
recurso humano y en los costos administrativos
Estado Actual Liquidado Pendiente de Liquidación,
considerado como un caso crítico para Grupo Desarrollo y Paz – Acción Social.
FUENTE: Tabla construida a partir de la información del Grupo Desarrollo y Paz 2011
Hay varios aspectos que destacar en este análisis, para ello señalemos los principales aspectos de cada uno de los casos:
2.2.1 Una empresa social con visión de futuro: COSURCA
Este proyecto fue ejecutado por una organización de carácter social en el departamento del Cauca, y a pesar de no contar con socios, estipulados dentro del contrato, cumplió satisfactoriamente con la contrapartida exigida. Es de destacar que ésta contrapartida (58%) era mayor al aporte de la subvención otorgada por la Unión Europea (42%).
Otro aspecto a señalar, es el número de municipios donde tuvo presencia (9), todos ellos pertenecientes al departamento del Cauca, los cuales apoyaron localmente el desarrollo de la acción, de hecho de acuerdo a la información suministrada por la organización, se establecieron acuerdos de cooperación técnica y económica con los municipios de Florencia, Patía, La Sierra y Balboa.
Dentro de la población beneficiaria se reportan 1.128 familias que intervinieron en el proceso productivo de café, y en este punto se destaca que se vinculo a 119 mujeres al programa de café femenino impulsado por la organización, lo cual evidencia la importancia del enfoque de género que querían promover.
manejo de la finca y la caficultura orgánica, (119 mujeres vinculadas al programa de café femenino). (c) Renovados cultivos de café, mejorada la infraestructura para el beneficio en finca, e implementación proyectos de seguridad alimentaria, implementado 304 proyectos de seguridad alimentaria en fincas productoras incluidas 158 mujeres cabeza de familia. (d) Exportación de café acopiado por las organizaciones, traducidos en 6 acuerdos comerciales con EE.UU y Europa, en 2009 exportaron 18.713 sacos de café a estos lugares. (e) Organizaciones de productores y familias asociadas previenen y sustituyen cultivos de coca y reconocen sus impactos negativos a través del manejo orgánico de la finca, la producción y comercialización de café especial, en el proceso se erradicaron voluntariamente 24 hectáreas en cultivos ilícitos y con 36 productores se realizaron acuerdos de erradicación y no siembra. (Grupo Desarrollo y Paz, 2011)
Además del cumplimiento satisfactorio de los resultados propuestos con impactos evidentes, en el proceso de cierre y liquidación, la organización recibió la visita de Auditoría, la cual declaro la totalidad de los costos elegibles, permitiendo el pago final de la acción y la liquidación de la misma
2.2.2 Formando para el crecimiento regional: FEDECACAO
La Federación Nacional de Cacaoteros, tiene experiencia en la ejecución de proyectos con la cooperación internacional y con la institucionalidad pública. El proyecto que hizo parte del Segundo Laboratorio de Paz era una operación complementaria a las acciones desarrolladas por la organización en la misma zona.
Para este proyecto, la organización gestionó acuerdos con las Alcaldías Locales para lograr el aporte de las contrapartidas del proyecto. No obstante, dichos acuerdos no fueron suficientes para conseguir que las mismas aportaran los recursos en efectivo exigidos para el cumplimiento del contrato de subvención, y como resultado sólo 3 de las 5 alcaldías propuestas desembolsaron los recursos. Esta situación generó una serie de dificultades para la Federación, que ante la no consecución de los recursos recurrió a soportar el aporte con los procesos complementarios que tenía en el territorio, situación que no fue aceptada por la Auditoria financiera por no haberse realizado una modificación al contrato.
La acción proyectada para 5 municipios del departamento del Nariño, comenzó a evidenciar problemas antes los mencionados incumplimientos de los entes locales. Sin embargo, teniendo en cuenta las expectativas de los beneficiarios de la acción y el proceso en curso, la Federación continúo con el proyecto; como lo indicaron los miembros de la organización, en entrevista con el administrador de los recursos. (Cacaoteros, 2011).
Dentro de los beneficiarios de la acción se reportan 800 personas (80% hombre y 20% mujeres) de 5 organizaciones de base de cacaocultores en el territorio, y una organización de segundo nivel (Sembrapaz), pertenecientes a cada uno de los municipios donde se llevo a cabo la intervención.
Como resultados alcanzados, se mencionan los siguientes: (a) Formación y capacitación a los productores a través de escuelas cacaoteras en temas de asesoría, acompañamiento y fortalecimiento para creación de organizaciones. (b) Siembra de cacao e injertación8, se
