CIRCULAR INFORMATIVA RELATIVA A LA LEY 21/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, DE EVALUACIÓN AMBIENTAL.
Publicación: Día 12 de diciembre de 2013, BOE núm. 296.
Entrada en vigor: Al día siguiente al de su publicación en el BOE.
Queremos resaltar, a pesar de la inmediata entrada en vigor que prevé la Ley, que la disposición final undécima de la norma establece una aplicación diferida de sus preceptos básicos, que no afectarán a la vigente legislación autonómica, por plazo máximo de un año. Es decir la aplicación de la norma a partir del día siguiente a su publicación, lo será para aquellas evaluaciones a realizar por la Administración General del Estado, debiendo esperar la entidades locales aragonesas a la adaptación que efectúe el legislador autonómico en la Ley 6/2007, de 22 de junio, protección ambiental.
Se utiliza por el legislador un mecanismo semejante al de las Directivas Europeas, de manera que si las Comunidades Autónomas dejan transcurrir el año sin adaptar sus leyes a lo dispuesto con carácter básico por la Ley 21/2013 se aplicará directamente esta normativa básica.
Cabe asimismo, de acuerdo a esa disposición final undécima, la remisión en bloque por las CCAA a esta ley, para que sea de íntegra aplicación en el ámbito territorial propio de la Comunidad Autónoma.
Fecha de esta ficha: 18 de diciembre de 2013.
Contenido de interés para las entidades locales:
Como ya hemos dicho al tratar la entrada en vigor, en este momento y por plazo de un año, salvo reforma o adaptación previa, a las entidades locales aragonesas les resulta de aplicación en bloque la vigente Ley 7/2006, de 22 de junio, de protección ambiental de Aragón.
Por otro lado, el legislador básico, siguiendo la tradición de las leyes anteriores, no ha concedido ninguna competencia a las entidades locales en relación con la toma de decisiones ambientales en el procedimiento de evaluación ambiental: los niveles competenciales que concurren en el procedimiento son el estatal -con competencias básicas- y el autonómico, con competencias ejecutivas y normativas de desarrollo. La Declaración Ambiental Estratégica (en adelante DAE) y la Declaración de Impacto Ambiental (en adelante DIA) se adoptarán por el correspondiente órgano ambiental estatal (Ministerio de Agricultura, Alimentación y medio Ambiente) o autonómico en función de la
Administración llamada a adoptar, aprobar o autorizar los programas, planes o proyectos. El papel o la intervención de las entidades locales en los procedimientos de evaluación ambiental puede tener un triple carácter -órgano sustantivo que decidirá o autorizará tras la evaluación ambiental; promotor de los planes, programas y proyectos sometidos a evaluación; o Administración afectada por planes, programas o proyectos de terceros sobre los que deberá informar o evacuar consultas- pero en ningún caso es el órgano que adopta la decisión ambiental. Puede ser órgano sustantivo pero no, salvo la matización a la que aludimos a continuación, órgano ambiental. De ahí que el conocimiento de esa tramitación tenga importancia, pero no la trascendencia que tendría si la entidad local ejerciera competencias decisorias en un procedimiento ambiental propio.
La legislación autonómica pueda reservar otro papel más relevante a las entidades locales según dispone el art. 11.3, con carácter básico, al señalar: “En el caso de planes, programas y proyectos cuya adopción, aprobación o autorización corresponda a las entidades locales las funciones atribuidas por esta ley al órgano ambiental y al órgano sustantivo corresponderán al órgano de la Administración autonómica o local que determine la legislación autonómica.”.
La Ley 7/2006, de 22 de junio, de protección ambiental de Aragón regula procedimientos ambientales (Evaluación ambiental de Planes y Programas, Evaluación de Impacto ambiental de proyectos, Evaluación ambiental para proyectos en zonas ambientalmente sensibles, Autorización ambiental integrada, Licencia ambiental) que, en el plazo de un año desde el 13 de diciembre de 2013, deberán ser adaptados a la nueva legislación básica sobre evaluación ambiental; pero ello no afecta, por el momento, al procedimiento genuínamente local, como es el de concesión de licencia ambiental clasificada o a su participación en los procedimientos de otorgamiento de autorizaciones ambientales integradas.
Por ello, y teniendo en cuenta que la previsible modificación de la Ley aragonesa hará necesario un nuevo comentario por nuestra parte, nos limitamos a reseñar la estructura general de la norma y aquellos aspectos más relevantes de la misma.
Estructura:
La ley tiene 64 artículos distribuidos en tres títulos, a lo que hay que unir quince disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, once disposiciones finales y seis anexos.
El título I establece los principios y las disposiciones de carácter general, aplicables tanto a la evaluación ambiental estratégica -referida a planes y programas- como a la evaluación de impacto ambiental -referida a proyectos.
El título II contiene la regulación, en capítulos separados, del procedimiento de evaluación ambiental estratégica y del procedimiento de evaluación de impacto ambiental; procedimientos que culminan, respectivamente, en la Declaración Ambiental Estratégica (DAE) y en la Declaración de impacto ambiental (DIA).
El título III regula, en tres capítulos el seguimiento de las declaraciones ambientales, que se atribuye al órgano sustantivo, el régimen sancionador y su procedimiento. En relación con el régimen sancionador destacar que se limita a los proyectos privados llevados a cabo por persona física o jurídica privada, correspondiendo la potestad sancionadora al órgano sustantivo.
Entre las quince disposiciones adicionales cabe destacar, como regulación más novedosa, la primera, en la que, derivada de los efectos en materia de autorizaciones y licencias que ha traído la Directiva de Servicios, se regula el supuesto de sometimiento a evaluación de los proyectos que estando incluidos en el ámbito de aplicación de la ley no estén sujetos a autorización sino a la formulación de declaración responsable o comunicación previa (hasta aquí, y en sentido similar, se pronunciaba el art. 32 de la Ley 7/2006, modificada por Decreto Ley 1/2010, para adaptar distintas normas a la Directiva de Servicios). En ese caso no existirá, lógicamente, la obligación de publicar la inexistente autorización sustantiva sino que se entenderá cumplido el trámite con la publicación de la DIA o el informe de impacto ambiental, y en este supuesto, con excepción sobre la regla general de no impugnación de evaluaciones ambientales, cabrá recurso contencioso-administrativo contra esos informes ambientales, que en otro caso no sería impugnables por su carácter de actos de trámite.
La disposición derogatoria única deroga expresamente el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos y la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, así como el Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental. Pero esta derogación está diferida al plazo de un año que disponen las CCAA para adaptar su legislación.
De las once disposiciones finales, resaltamos la disposición final primera donde se recogen una serie de modificaciones en el régimen sancionador regulado por la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, para garantizar que las actividades que generan riesgos para el medio ambiente en los espacios protegidos y en los espacios de la Red Natura 2000 se puedan sancionar.
La disposición final séptima establece un mandato a los legisladores sectorial –estatal o autonómico- para que adapten en el plazo de un año la normativa de aprobación de planes, programas y proyectos a esta nueva Ley.
También la disposición final octava, con alusión a los títulos competenciales del Estado e indicación de los preceptos no básicos. Esta disposición, tras fundar el principal título
competencial de la norma en el art. 149.1.23 CE (legislación básica de protección del medio ambiente), indica los apartados no básicos “y por tanto sólo serán de aplicación a la
Administración General del Estado y a sus organismos público”. Cabe destacar entre ellos,
en buena parte, los referidos a reducciones de plazos en los procedimientos, por lo que, al fin, uno de los objetivos de la reforma, la agilización en la evaluación, dependerá, en ese aspecto, de la regulación autonómica.
Los anexos, cuyo carácter básico es expresamente indicado en la disposición final octava, introducen novedades en el listado de actuaciones sujetas a evaluación, como el control ambiental de la fracturación hidráulica (fracking) o la referencias a áreas protegidas por instrumentos internacionales, entre las que se encuentran las Reservas Naturales de la Biosfera.
Asimismo, en virtud de la autorización contenida en la disposición final novena, pueden ser adaptados o actualizados por el Gobierno en razón de la normativa comunitaria sobrevenida o el progreso técnico, científico y económico. En ellos se enumera y detalla:
I. Proyectos sometidos a la evaluación ambiental ordinaria. II. Proyectos sometidos a evaluación ambiental simplificada.
III. Criterios para determinar si un proyecto del anexo II debe someterse a la evaluación ordinaria.
IV. Contenido del estudio ambiental estratégico.
V. Criterios para determinar si un plan debe de someterse a evaluación ambiental estratégica ordinaria.
VI. Contenido y criterios técnicos del Estudio de impacto ambiental.
Otros aspectos relevantes de la nueva Ley:
Mediante esta ley se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, así como la Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio, sobre evaluación de las repercusiones de determinados planes y programas en el medio ambiente (Disposición final sexta).
De acuerdo a su preámbulo la Ley pretende ser un instrumento eficaz para la protección medioambiental, mediante la simplificación de los procedimientos, el incremento de la seguridad jurídica, y la concertación de la normativa sobre evaluación ambiental en España.
A tal fin integra en una sola norma los procedimientos de evaluación ambiental de planes y programas, que se regulaban en la Ley 9/2006, y de evaluación ambiental de proyectos, regulados en el RD Legislativo1/2008. Esta regulación conjunta ya había sido, como en el caso de la aragonesa, incorporada a algunas legislaciones autonómicas.
Asimismo dota a ambos procedimientos -evaluación ambiental estratégica para planes y programas, y evaluación de impacto ambiental para los proyectos- de un esquema o “iter” procedimental muy similar; y con una regulación detallada que pretende favorecer esa concertación estatal y la seguridad jurídica de los promotores.
En línea con la normativa anterior y las distintas leyes autonómicas se establece un listado de proyectos necesitados de evaluación ambiental (directamente, anexo I, o analizado caso por caso, anexo II) mientras que para los planes y programas se define un ámbito de aplicación más genérico -art. 6- y una serie de criterios -anexo V- para el examen caso por caso. En relación con los planes y programas de las entidades locales el art .6.1 a) de la norma establece la necesidad de evaluación ambiental estratégica para aquellos adoptados por una Administración pública cuando establezcan el marco para la futura autorización de proyectos sometidos a evaluación que se refieran a, entre otros, ordenación del territorio urbano y rural o uso del suelo. También, de especial interés para la provincia de Huesca, cuando afecten a espacios de la Red Natura 2000.
La norma, tras regular en el art. 8 los supuestos excluidos –entre ellos los de tipo presupuestario o financiero, protección civil en caso de emergencia, reparación de infraestructuras por acontecimientos catastróficos-, asegura en el art. 9 la consideración de trámite esencial de la evaluación ambiental al establecer la invalidez de las comunicaciones previas, declaraciones responsables o actos de adopción, autorización o aprobación de planes, programas y proyectos que, estando obligados a ello, no se hayan sometido a evaluación; al tiempo que el art. 10 aclara que la falta de emisión en plazo de las declaraciones e informes ambientales en ningún caso podrá entenderse como emisión favorable.
Novedades sobre la normativa estatal anterior son la regulación del denominado “procedimiento simplificado”, que equivale a los antiguos trámites caso por caso para determinar la existencia de efectos significativos en el medio ambiente, y que, en lugar de declaraciones termina en los denominados Informe ambiental estratégico e Informe de Impacto Ambiental, que podrán indicar la necesidad de procedimiento ordinario. Se regula un trámite previo de inadmisión y en el procedimiento ordinario la fase previa de consultas se convierte en voluntaria para el promotor, por lo que un elemento importante hasta la fecha, como el documento de alcance del estudio de impacto, pasa a ser potestativo. Se introduce, en ambos procedimientos, la posibilidad de modificación de las condiciones de la DAE (art. 28) o de la DIA (art. 44), de oficio o a instancia del promotor, con un procedimiento más rápido que en la evaluación inicial.
Otras precisiones procedimentales o jurisprudenciales recogidas expresamente son la exigencia de capacidad técnica y responsabilidad ambiental a los autores de los estudios y documentos ambientales (art. 16); la expresa exclusión (arts. 25.4 y 41.4) de la posibilidad de recurso contencioso-administrativo frente a los pronunciamientos ambientales, sin perjuicio de los que procedan frente a los actos de aprobación del plan, programa o
proyecto (con la excepción ya comentada de que no fuese necesaria autorización sino declaración responsable o comunicación previa); la posibilidad de acumulación de procedimientos y la extensión de efectos de una EIA a otros proyectos.
La Declaración de Impacto Ambiental y la Declaración Ambiental Estratégica se califican por la ley como informes “preceptivos y determinantes”, lo que se traduce en que (art. 12) en el caso de que el órgano sustantivo se separe del criterio del ambiental, deberá hacer motivadamente y en el ámbito de sus competencias; resolviéndose la discrepancia por el Consejo de Ministros o el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma. El plazo máximo de vigencia de las declaraciones se establece en dos años para la DAE y cuatro años para la DIA, con una posible prórroga por dos años en ambas.
Por último, parece de interés examinar el régimen transitorio aplicable, sin perjuicio de la eficacia demorada que ya hemos comentado. Se regula en la Disposición transitoria primera en los siguientes términos:
La ley se aplica a todos los planes, programas y proyectos cuya evaluación ambiental estratégica o de impacto ambiental se inicia a partir de su entrada en vigor.
La vigencia (4 años más posible prórroga) de las Declaraciones de Impacto Ambiental se aplica a las publicadas con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley.
Las DIA publicadas con anterioridad a la Ley perderán su vigencia en el plazo de seis años desde la entrada en vigor de la ley si no se hubieran comenzando la ejecución de los proyectos.
La regulación de las modificaciones de la DIA o de la DAE se aplicará a todas las formuladas antes de la entrada en vigor de la Ley.
