La Transición Inconclusa: Del Acceso al Ejercicio del Poder en México Edición Única

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(1)INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY CAMPUS MONTERREY. ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMINISTRACION PUBLICA Y POLITICA PUBLICA. La Transición Inconclusa: Del Acceso al Ejercicio del Poder en México. TESINA. PRESENTADA COMO REQUISITO PARCIAL PARA OBTENER EL GRADO ACADEMICO DE:. MAESTRO EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y POLÍTICA PÚBLICA. POR: VLADIMIR SOSA RIVAS. MONTERREY, N.L.. MAYO DE 2009.

(2) Resumen. El presente trabajo tiene el objetivo de analizar el ejercicio del poder en el sistema de partidos de México a partir de una comparación entre teoría y eventos significativos posteriores al año 2000. En el entendido de que existe una fuerte relación entre instituciones eficientes (o su ausencia) y la dirección de la transición política, habrá de determinarse en qué etapa se encuentra la transición y de qué manera se ejerce el poder que antes detentaba la figura monolítica del presidencialismo. En primer término, se hace una revisión de las distintas posturas sobre el concepto de democracia y de transición en la teoría política contemporánea; luego se hace un estudio crítico sobre el proceso de transición en México para, finalmente; llevar a cabo un análisis sobre el régimen político mexicano, a la luz del sistema de partidos que surge como consecuencia de la etapa de liberalización política.. Palabras clave: Transición política, partidos en México, régimen político mexicano.. 2.

(3) ÍNDICE. INTRODUCCIÓN ____________________________________________________________. 4. CAPÍTULO 1 – DEMOCRACIA Y TRANSICIÓN: DEBATE CONCEPTUAL ______________. 7. 1.1 ¿Por qué revisar el concepto de democracia? ___________________________________ 7 1.2 Algunos modelos de democracia _____________________________________________ 11 1.3 Transiciones Democráticas: Conceptos básicos _________________________________ 32. CAPÍTULO 2 – MÉXICO: UNA TRANSICIÓN INCONCLUSA _________________________ 44 2.1 El régimen previo _________________________________________________________ 44 2.2 Transición y dimensiones del poder __________________________________________ 49 2.3 Las reformas de acceso al poder: Una liberalización fincada en el tema electoral _______ 50 2.4 Las reformas pendientes sobre el ejercicio del poder _____________________________ 62 2.5 Los primeros pasos. La diferencia entre Alternancia y Transición ___________________ 69. CAPÍTULO 3 – LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN MÉXICO: ENTIDADES DE INTERÉS… __ 75 3.1 Los vacíos institucionales. Del presidencialismo meta-constitucional al poder salvaje ____ 77 3.2 Bases teóricas para el análisis _______________________________________________ 78 3.3 Lógica de análisis para el caso mexicano ______________________________________ 84 3.4 De un sistema de partido hegemónico a un sistema de partidos cártel ________________ 85 3.5 Los partidos como expresión del modelo elitista: la urgencia de democracia interna ____ 102. CONCLUSIONES ___________________________________________________________ 111. BIBLIOGRAFÍA ____________________________________________________________ 116. 3.

(4) INTRODUCCIÓN. A partir de 1977, inicia en México un proceso de liberalización del régimen autoritario. Fincado en una secuencia de reformas electorales, este proceso permitió la construcción gradual de un marco institucional que determinara la forma de acceso al poder y promoviera una participación más equitativa de las distintas fuerzas políticas en las contiendas electorales. La estructura del Congreso de la Unión en 1997 y la alternancia en el Ejecutivo Federal en el año 2000, confirmaron la efectividad de dichas reformas para materializar la desconcentración del poder en México. Sin embargo, el poder elegido por métodos democráticos requiere también de una normatividad distinta para su ejercicio. La teoría de las transiciones considera necesaria una segunda etapa de reformas que regule la nueva distribución del poder, sustituyendo las estructuras, normas y prácticas del régimen anterior. Si hay éxito en esta segunda etapa, entonces concluye el periodo de transición e inicia un nuevo régimen, cuyo reto es entonces el de consolidarse. Pero el resultado puede ser democrático o no. Dependiendo de la postura que toman los actores políticos ante la desconcentración del poder, la transición puede producir retrocesos, nuevas formas de autoritarismo o incluso la ausencia permanente de reglas claras por un periodo prolongado de tiempo. De ahí la importancia de elaborar un análisis que contribuya a describir la situación política actual. La intención es determinar en qué etapa de la transición se encuentra México y cuáles son los principales retos para la construcción de un régimen democrático que contemple el acceso, pero también el ejercicio del poder. El presente trabajo tiene el objetivo de analizar el ejercicio del poder en el sistema de partidos de México a partir de una comparación entre teoría y eventos significativos posteriores al año 2000. En el entendido de que existe una fuerte relación entre instituciones eficientes (o su ausencia) y la dirección de la 4.

(5) transición política, habrá de determinarse en qué etapa se encuentra la transición y de qué manera se ejerce el poder que antes detentaba la figura monolítica del presidencialismo. En primer término, se hace una revisión de las distintas posturas sobre el concepto de democracia en la teoría política contemporánea; luego se describen los principales elementos de la teoría de transiciones políticas para, finalmente; llevar a cabo un análisis sobre el régimen político mexicano, a la luz del sistema de partidos que surge como consecuencia de la etapa de liberalización política. Entre los objetivos específicos de este trabajo se encuentran: a) Llevar a cabo una revisión teórica sobre los supuestos de un sistema de partidos democrático. b) Establecer indicadores que permitan comparar la realidad del sistema de partidos con la teoría democrática y de transiciones. c) Analizar el comportamiento de los partidos políticos en los eventos ilustrativos elegidos. d) Ubicar la funcionalidad de la institucionalidad que rige el sistema de partidos políticos y su actuación a partir de la reforma electoral del año 2007, en contraste con los postulados teóricos. e) Determinar cuál es el statu quo de la transición respecto al sistema de partidos como sustituto del presidencialismo.. El propósito de esta investigación es el de elaborar un análisis que contribuya a la discusión sobre el estado actual de la política en México. Se trata de evaluar si sus instituciones son vigentes o caducas para regular la nueva distribución del poder; de inquirir si los cambios realizados van en dirección democrática o si apuntan hacia un régimen capaz de atomizar el poder y renovar a los actores que lo detentan, pero que mantiene y refuerza las prácticas 5.

(6) autoritarias de su ejercicio. El análisis estará centrado en el sistema de partidos que surge en México como sustituto del presidencialismo, que incluía las llamadas facultades meta-constitucionales. Partiendo de la teoría política, las transiciones pueden ser divididas en dos etapas: la primera se refiere al conjunto de reformas que determinan una nueva forma de acceso al poder y la segunda a aquellas que regulan su ejercicio (Colomer, 2000). En este trabajo se analizarán eventos ilustrativos posteriores al año 2000, suponiendo que la primera etapa de la transición ha concluído satisfactoriamente. El objetivo es determinar cuáles son los avances y los posibles retrocesos en cuanto al diseño institucional en una etapa en la que, por definición, ya no se cuenta con las estructuras del régimen anterior, pero tampoco con nuevas que permitan procesar el conflicto y las relaciones políticas. En teoría, en las transiciones democráticas se pasa de juegos de suma cero (presidencialismo y partido de estado, por ejemplo) a una desconcentración del poder que exige un nuevo marco institucional (O´Donell y Schmitter, 1986). Si éste no existe, los poderes antes controlados por la autoridad central (formal o informalmente), aprovechan los vacíos y puede el sistema político mutar a una descentralización del autoritarismo o a un autoritarismo competitivo (Levitsky ETAL, 2004). En lugar de una Poliarquía con centros de poder equilibrados por una normatividad clara, pueden surgir fenómenos políticos no compatibles con los valores liberales de la democracia, entre ellos: partidocracia, mediocracia y feudalización del autoritarismo. Este trabajo tiene el objetivo de analizar el statu quo de la transición en México, comparando la teoría democrática y de transiciones con eventos ilustrativos de la situación política actual para comprender la forma en que se ejerce el poder en el sistema de partidos como sustituto del presidencialismo hegemónico del periodo autoritario.. 6.

(7) CAPÍTULO 1 – DEMOCRACIA Y TRANSICIÓN: DEBATE CONCEPTUAL. 1.1 ¿Por qué revisar el concepto de democracia? A finales del siglo XX surge un ambiente de optimismo por la llamada tercera ola de democratización en el mundo. Diversos países enfrentaron una combinación de movimientos político-sociales y presiones internacionales que obligaban a las élites políticas a revisar el grado de control que los gobiernos tenían sobre los ciudadanos. La posibilidad de iniciar procesos políticos de apertura en regímenes dictatoriales o autoritarios nutría la esperanza de que otros países transitaran exitosamente hacia la vida democrática. Con el debilitamiento de la Unión Soviética (y su posterior colapso), la restauración de la democracia electoral en América Latina y la celebración de elecciones multipartidistas en el África Subsahariana, el optimismo parecía confirmarse: el número de Estados que incorporaron o reincorporaron procesos electorales a su vida política se duplicó desde la Revolución de 1974 en Portugal hasta el año 2004. Sus resultados, sin embargo, requerirían de un análisis más crítico (Schedler, 2006). Las transiciones políticas han sido desde entonces una importante materia para académicos y analistas (entre ellos Huntington, 1991; O´Donnell, Schmitter y Whitehead, 1986, Colomer, 2000 y Przeworsky, 1986). Debido a la aceleración y magnitud del proceso de democratización, era necesario un estudio serio sobre su dinámica, que permitiera delimitar las particularidades de cada experiencia, pero que al mismo tiempo fuera capaz de construir un cuerpo teórico más o menos general para facilitar su análisis. Dicho esfuerzo contribuyó al resurgimiento de un viejo debate en la Ciencia Política. El estudio sobre las motivaciones para transitar de un régimen a otro y sobre el papel que los actores políticos y sociales jugaban en tales procesos no podía articularse razonablemente si no se trabajaba primero sobre 7.

(8) una cuestión elemental: ¿cuándo un nuevo régimen puede ser calificado como democrático? Naturalmente, cualquier esfuerzo por dar una respuesta implica una revisión de los fundamentos teóricos sobre una pregunta previa, quizá más difícil de responder: ¿Qué es la democracia? Tanto por la carga valorativa del término, como por la diversidad de significados que se le han atribuído, la cuestión dio un nuevo impulso a la necesidad de elaborar un marco teórico centrado sobre todo en aspectos cualitativos. Debido a la naturaleza empírica y de carácter comparado de los estudios sobre transiciones, los resultados exponían grandes diferencias que podían encontrarse entre dos regímenes que, supuestamente, habían concluído con éxito sus procesos de transición. Dos de las formas de enfrentar la problemática para clasificar los regímenes políticos surgidos de la tercera ola pueden observarse en estudios recientes cuando 1) Se incorporan adjetivos que modifican al vocablo democracia: delegativa (O´Donnell, 1992) o restringida (Lechner, 1999), para hacer referencia a lo que se consideran sus limitaciones; y 2) Se establecen criterios para determinar su calidad (Diamond y Morlino, 2005), enfatizando así la existencia de estándares de evaluación superiores a los exclusivamente electorales. Aunque el propósito aquí no es el de hacer un análisis lingüístico, sería razonable preguntarse si la utilización de adjetivos y la separación de la democracia en componentes para determinar su calidad, corresponden en realidad a una utilización del lenguaje con la intención de proteger la fuerza semántica que ha adquirido el término democracia a partir de la segunda mitad del siglo XX. Giovanni Sartori afirma que existe una “distorsión terminológica e ideológica” del concepto y que ésta responde, en buena medida, a una percepción generalizada de que la democracia es un sistema político que engloba valores con una carga positiva muy fuerte, pues “la democracia ha llegado a ser una palabra universalmente honorable” (Sartori, 1987).. 8.

(9) El argumento que aquí se plantea, como se ha dicho, no se refiere a una cuestión puramente lingüística. En realidad, los adjetivos que acompañan a la democracia son tan viejos como lo es el concepto de representatividad, que separa a los modelos Clásicos de los surgidos en la Modernidad: democracia representativa, democracia moderna o democracia de partidos son conceptos con un grado de aceptabilidad importante en la teoría política contemporánea (Dahl, 1989). Sin embargo, los vocablos utilizados en los estudios posteriores a la tercera ola de democratización, parecen plantear una contradicción entre los modelos teóricos de democracia y los regímenes políticos estudiados en la práctica. Lo que aquí interesa es analizar las posibles consecuencias prácticas de la “distorsión terminológica”, como la llama Sartori. Si se acepta el supuesto de que la carga semántica llevaría a algunos a proteger el concepto de democracia, ¿no puede llevar a otros a manipularlo? ¿podría presentar un incentivo para que gobiernos autoritarios lleven a cabo rituales de legitimación? La importancia de clarificar lo que se entiende por democracia y la forma en que se le acompaña de calificativos en la actualidad es que “si el término democracia puede utilizarse para representar entidades antitéticas y dignificar prácticas opuestas, carece de significado” (Sartori, 1987). Efectivamente el término puede ser manipulado por sistemas autoritarios con al menos tres objetivos: 1) Dotar de una aparente legitimidad interna al régimen; 2) Dar una apariencia democrática ante la comunidad internacional; y 3) Limitar los recursos de la oposición1 ante los actos de autoridad y proyectos emprendidos desde el gobierno. Ahora bien, para lograr dichos objetivos, los regímenes se valen de dos elementos, en cuya interrelación se encuentra la lógica de sus resultados: a) La realización de procesos electorales y b) La utilización de recursos (de jure o de facto) que permiten mantener el control. 1. Se entiende oposición en sentido amplio; pues incluye, además de partidos políticos, a otros actores, movimientos sociales, organizaciones, etc.. 9.

(10) sobre tales procesos para impedir o limitar el acceso al poder de otros grupos políticos. Este fenómeno ha sido estudiado recientemente por Andreas Schedler bajo el concepto de “autoritarismo electoral” (Schedler, 2006). Aunque su análisis se centra sobre todo en la mecánica fraudulenta o inequitativa de algunos procesos electorales, la lógica utilizada por los sistemas analizados en sus estudios, nos permite identificar cómo, en la práctica, la manipulación del revestimiento democrático sirve para ocultar la realidad de un régimen, o bien para simular una intención de cambio; por tanto, es útil también para evaluar regímenes políticos bajo un concepto de democracia que vaya más allá de los procesos electorales, aunque estos fueran limpios y equitativos. Por su parte, Steven Levitsky propone que el estudio de los regímenes surgidos en la etapa posterior a la Guerra Fría debe ya ser tratado con independencia de los conceptos propios de las transiciones democráticas. Se debe eliminar la categoría de “democracias inacabadas” para “empezar a concebirlos como los tipos específicos de regímenes que realmente son”, pues en muchos casos, se trata del surgimiento de una nueva especie no democrática: el “autoritarismo competitivo” (Levitsky, 2002). Puede decirse que desde el punto de vista empírico todas las democracias son inacabadas; pues cualquier sistema político, democrático o no, es perfectible y, por tanto, se encuentra siempre distanciado de su tipo ideal. Si bien es posible construir tal argumento, resulta útil recurrir nuevamente a Sartori para refutarlo. De acuerdo con la teoría operativa, un sistema político se clasificaría no sólo a partir de lo que es, sino de la forma en que ha sido y es concebido que sea. Los elementos descriptivos y prescriptivos de un sistema mantienen una relación operativa que permite que sea precisamente el nivel de distanciamiento de un régimen respecto a su propio modelo, uno de los principales criterios para catalogarlo (Sartori, 1987).. 10.

(11) Gracias a ese espíritu de complementación entre teoría y práctica, puede llevarse a cabo un análisis sobre la naturaleza de los regímenes surgidos después de la tercera ola. Es posible establecer comparaciones, no sólo entre sistemas encontrados en la realidad, sino también de cada uno de ellos con los modelos teóricos de democracia y con los proyectos políticos (si existieron) de cada caso particular durante los procesos de transición. Si bien se ha incrementado considerablemente la cantidad de países que llevan a cabo procesos electorales, es importante observar que los conceptos transición democrática o democratización, comprenden elementos que van más allá del plano electoral. La distinción entre liberalización y democratización o entre apertura y consolidación, son sólo algunas de las diferencias terminológicas encontradas en la literatura sobre transiciones y que ayudan a establecer criterios para determinar su grado de éxito. Dichos conceptos, entre otros que aquí sólo se han mencionado, serán revisados a detalle más adelante. Por el momento, el objetivo es enfatizar que existe un debate conceptual sobre la democracia y que es necesario su reconocimiento. para. establecer. distinciones. entre. nuevos. regímenes. democráticos, regímenes híbridos y simulaciones democráticas que pueden surgir de un proceso de transición política. Ello bajo el entendido de que una retracción crítica y el desconocimiento de la relación entre los componentes valorativos y procedimentales de la teoría democrática, no favorecerían al análisis de los procesos políticos y sus consecuencias.. 1.2 Algunos modelos de democracia 1.2.1 Criterios de análisis Como se ha dicho, el concepto de democracia tiene una gran cantidad de interpretaciones. Éstas responden no sólo al momento en que son concebidas, sino a cuestiones ideológicas y de carácter normativo, desarrolladas tanto por 11.

(12) las sociedades como por los individuos que se encargan de estudiarlas. Pueden, sin embargo, reconocerse grandes categorías que agrupan algunas de las principales corrientes de pensamiento y que aquí habrán de entenderse como modelos de democracia. Se habla de modelos porque se reconoce en ellos un esquema teórico elaborado para facilitar la comprensión de un sistema complejo (como lo es la democracia) y porque se mantiene el espíritu de análisis que examina la interrelación teoría-práctica que se ha expuesto antes. Es decir, los modelos corresponden a una actividad teleológica, pero se nutren del análisis de sus productos prácticos con el objetivo de mejorar sus concepciones previas. Para llevar a cabo la revisión de tales modelos, se utilizará un esquema de razonamiento que comprende dos dimensiones: 1) El acceso al poder y 2) El ejercicio del poder. ¿Quién y de qué forma participa en tales procesos? ¿A qué distancia se encuentra una dimensión de la otra? ¿Qué tan realista es la posibilidad de que tal distancia sea estrecha? Estas son algunas de las preguntas que permitirán que, con criterios similares, se analicen modelos distintos. Por otra parte, estas dimensiones también serán útiles cuando llegue el momento de construir un concepto propio de democracia; luego, para revisar la literatura sobre transiciones políticas; y, finalmente, para llevar a cabo el análisis sobre el papel de los partidos políticos en el establecimiento de vínculos entre una dimensión y otra. Por la relevancia que tienen para este trabajo, es importante definir cada una de ellas, pero sobre todo, la dinámica de interrelación que aquí se les atribuye: 1) Por acceso al poder se entenderá: Aquellos procedimientos que determinan el tipo y nivel de acercamiento que individuos y/o grupos tienen para conformar el poder público e influir en él.. 12.

(13) 2) Por ejercicio del poder se entenderá: El nivel y tipo de facultades que tienen los poderes públicos para llevar a cabo actos de autoridad. Quizá una representación gráfica (figura 1.1) permita comprender mejor la forma en que serán interpretados estos conceptos. El nivel será clasificado por el valor absoluto del número correspondiente a los ejes en el plano, representando la intensidad (a mayor distancia respecto al origen, cuyo valor es cero, mayor será el nivel de intensidad y viceversa); mientras que el tipo será determinado por el signo correspondiente a dicho número; asignando un signo positivo (+) a un tipo más cercano a la lógica democrática del poder y un signo negativo (-) a un tipo más lejano. Debe aclararse que los símbolos positivo y negativo no tienen una carga valorativa, sino que se utilizan únicamente para ubicar coordenadas a partir de los ejes A (Acceso al poder) y E (Ejercicio del poder).. Habiendo establecido los principales criterios que guiarán el análisis, se revisan a continuación algunos de los modelos de democracia encontrados en la teoría política contemporánea. 13.

(14) 1.2.2 Modelo Competitivo-Elitista En principio, las llamadas teorías de élites modernas fueron concebidas para intentar demostrar, desde una perspectiva realista, la imposibilidad de llevar a la práctica el ideal democrático en un sistema político. Aunque existen importantes diferencias teóricas entre sus exponentes, el razonamiento general podría construirse así: A pesar de que el sufragio permite a todos (o casi todos) los ciudadanos elegir a sus gobernantes, en toda sociedad existe siempre una minoría que concentra los recursos, materiales e intelectuales, para controlar a la masa desorganizada a través del gobierno; por tanto, el pueblo (entendido como mayoría) no es quien detenta el poder real. Fue la constante interpretación de las teorías elitistas lo que permitió que, con el tiempo, algunos de sus principales elementos fueran replanteados de forma tal que el propósito inicial para el que habían sido concebidos, evolucionara hacia uno antagónico: la construcción de un modelo de democracia posible. Para ello, era necesario que tales elementos giraran en torno a un concepto central que coincidiera con la lógica democrática, pero que al mismo tiempo fuera capaz de garantizar su operatividad: la competencia. Dado que se trata de un proceso de evolución teórica, el análisis del modelo competitivo-elitista requiere revisar las ideas desarrolladas por algunos de los principales exponentes del elitismo puro, pues quizá sea en ese origen conceptual donde se encuentra la clave de su limitación (o alcance). La ley de la clase política de Gaetano Mosca, refleja el espíritu sobre el cual se fundamenta la argumentación elitista. En sus propias palabras, “… en todas las sociedades […] existen dos clases de personas: la de los gobernantes y la de los gobernados […] la primera, que siempre es la menos numerosa […] monopoliza el poder” (Mosca, 1896 en Bachrach, 1967). En este sentido, la oligarquía es inevitable, independientemente del proceso por medio del cual sea conformado el gobierno.. 14.

(15) Hasta ese momento2, Mosca partía de la premisa de que la clase gobernante es una y homogénea, actuando como un poder casi monolítico; por tanto, no considera la conflictividad decisional que implicaría un posible choque de intereses en su interior. Pero después de una profunda revisión, Mosca reformula su teoría y establece dos distinciones fundamentales: 1) Hay dos tipos de élites: las que se conforman por la vía hereditaria y las que se van formando desde abajo, por medio de criterios de superioridad intelectual; y 2) Existe una diferencia entre el poder descendiente (autocrático) y ascendiente. De esa manera Mosca va a dividir a su clase política y, por tanto, pierde validez el significado minoritario-oligárquico de su ley, sobre el que se mantenía la negación de la posibilidad de la democracia (Sartori, 1992). Es entonces el propio Mosca quien establece los criterios para refutar su ley. Pero, quizá por ser excesivamente genérica, su espíritu se mantendría para ser aplicado en otros contextos teóricos. De forma similar a la que Mosca establece tipos de élites, Vilfredo Pareto identifica la posibilidad de que una élite tradicional (por vía hereditaria), sea sustituída por los miembros de otra élite meritocrática en un proceso constante al que denomina circulación de las élites. Si no se mantiene una circulación constante, se pierden los equilibrios y se genera un colapso (Bachrach, 1967). De esta manera, la renovación de las clases que detentan el poder depende sólo superficialmente de la decisión de las mayorías a través de procesos democráticos, pues la dinámica política realmente importante se centra en la capacidad que tenga la élite para renovar a sus integrantes y, con ello, mantener su dominio sobre la masa. Por su parte, Robert Michels ubica a la organización como la figura central de la realidad política. A diferencia de Mosca, se interesa por los procesos internos de la oligarquía, pero es precisamente ello lo que le impide. 2. Se refiere a la primera edición (1896) de Elementos de Ciencia Política; pues, en 1923 se publica una segunda edición, en la que Mosca agrega seis capítulos (Bachrach, 1967).. 15.

(16) llevar satisfactoriamente sus conclusiones de un sistema a otro. La lógica de su teoría podría simplificarse de la siguiente manera: 1) la masa desorganizada requiere de entidades que den forma a sus propósitos, pero; 2) llega el punto en que dicha entidad tiene intereses propios (desplazamiento de objetivos) y, por ello; 3) se transforma así la intención democrática original en una oligarquía. La conclusión es, enuncia su ley de hierro de la oligarquía, que “la existencia de líderes es un fenómeno congénito a cualquier forma de vida social” y “todo sistema que prevea líderes es incompatible con los postulados esenciales de la democracia” (Michels, 1912 en Sartori, 1992). Aún admitiendo que las organizaciones fueran sujeto de una inercia generalizada que les transforma en entidades no democráticas, es posible refutar la conclusión de que por ello el sistema democrático no puede existir en la práctica. Se trata de una falacia de salto unitario, pues la organización no democrática es una unidad de estudio que forma parte de otra unidad más amplia: el régimen político. El hecho de que todas las organizaciones sean antidemocráticas no implica que el régimen también lo sea, pues ello dependería de lo que se entiende por democracia. Es en Joseph Schumpeter, el teórico más importante de la corriente competitiva, donde se encuentra la definición necesaria. Para este autor, “el método democrático es aquel mecanismo institucional para llegar a decisiones políticas en las que algunas personas adquieren el poder de decidir mediante una lucha competitiva por el voto popular” (Schumpeter, 1942). De esa forma, el supuesto producto no democrático de la suma de organizaciones no democráticas se refuta con una definición que implica la competencia por el voto, sin mencionar si las organizaciones utilizan el mismo método en su interior. Si bien, como dice Sartori, “para desmontar la tesis de Michels se necesita a Schumpeter; y quien ignora a Schumpeter corre el riesgo de acabar en Michels” (Sartori, 1992), valdría la pena destacar un aspecto central. La definición de democracia que invalida la ley de Michels se restringe de tal forma que en ella sólo se reconoce un método y las élites permanecen controlando el 16.

(17) poder. Paradójicamente, el elemento que podría rescatar al realismo de Michels es una noción con componentes de corte ideal, una que revisara los postulados esenciales de la democracia, como el propio autor les llama. Es decir, quizá las organizaciones no democráticas pueden existir en una definición minimalista, pero una más amplia requeriría de otros elementos que no se encontrarían en la interpretación de Michels. Si un sistema tuviera que ser calificado como democrático, tendría que estar conformado por características superiores a la competencia por el voto o continuaría bajo la categoría de elitista puro. Esta precisión es importante, por ejemplo, para determinar el éxito de una transición política de un régimen autoritario a uno democrático; por el momento, baste apuntar la importancia de la diferencia entre definiciones estrechas y amplias. Con la ayuda de los elementos teóricos anteriores, se puede describir ya el funcionamiento de un modelo competitivo-elitista. Como se muestra, el elemento central de dicho modelo se encuentra en una definición procedimental de la democracia. Es a través de los procesos electorales, únicamente, como los ciudadanos tienen la posibilidad de acercarse a la conformación del poder. Entonces la élite gobernante, que había competido antes con otras élites, cuenta con los instrumentos necesarios para ejercer el poder con una limitación mínima por parte de los ciudadanos. La principal crítica a este modelo consiste en que la pasividad de los electores permite al gobernante actuar únicamente respecto a sus intereses durante los periodos no electorales. Sartori propone que al modelo de Schumpeter se agregue el “principio de las reacciones previstas” ideado por Carl Friedrich (Friedrich 1946, en Sartori 1992) que consiste en la constante consideración que el gobernante tiene sobre sus acciones, puesto que comprende que éstas provocarán una reacción en los electores. De ese modo el control es constante. Cabría preguntarse sin embargo, qué sucede cuando no existen los mecanismos de control ciudadano (por ejemplo la reelección) y/o cuando el gobernante se encuentra sometido a una fuerte disciplina partidaria. 17.

(18) Pueden utilizarse las dos dimensiones planteadas como criterios de análisis para hacer una interpretación gráfica (figura 1.2) de la dinámica del modelo competitivo-elitista.. 1) Las posibilidades de acceso al poder para los ciudadanos quedan limitadas al sufragio. 2) El verdadero método de acercamiento al poder, se define por la competencia entre élites, por lo que una parte importante de la trayectoria se concentra en la parte negativa del eje de acceso al poder. 3a) El principio de las reacciones previstas de Friedrich es el que impide que las élites opten por un ejercicio no democrático del poder (línea punteada). 3b) Entonces las élites ejercen el poder democráticamente pero sólo hasta el nivel correspondiente a las posibilidades que da el sufragio. Así, el mecanismo que da acceso al poder a los ciudadanos es el mismo que limita su ejercicio democrático a un mínimo, pues la competencia entre élites es lo que determina la tendencia de los actos de autoridad, con pocos controles 18.

(19) por parte de los ciudadanos; característica que puede observarse en la desproporción entre los mecanismos de acceso positivos y negativos. Como todo modelo, el competitivo-elitista plantea algunas desventajas; sin embargo, debe tenerse en cuenta que, bajo sus reglas y supuestos, se alcanza un nivel de acceso y ejercicio del poder que se ubica en el plano democrático. En esta lógica, su limitación minimalista es, en cierto sentido, corregida por el modelo pluralista, presentado a continuación.. 1.2.3 Modelo Pluralista El modelo pluralista puede ser entendido, en buena medida, como una respuesta a las concepciones elitistas de la democracia. El propio Robert Dahl, representante indiscutible del modelo pluralista, reacciona ante el elitismo3 y elabora una teoría que mezcla el reconocimiento de la existencia de un afán real por lograr los elementos ideales de la democracia con su puesta en práctica: la poliarquía. Dahl desarrolla un modelo en el que el número de participantes en la política se amplía de forma que el ejercicio del poder se aproxima al ideal democrático, pues la democracia para Dahl es un sistema al que sólo puede aspirarse. Lo que se encuentra en la realidad son poliarquías, definidas como “regímenes relativamente (pero no completamente) democráticos: o dicho de otra forma, las poliarquías son sistemas sustancialmente liberalizados y popularizados, es decir, muy representativos a la vez que francamente abiertos al debate público” (Dahl, 1971). Para que pueda desarrollarse una poliarquía, son necesarias ciertas condiciones mínimas que permiten el desarrollo de dos dimensiones fundamentales: 1) La liberalización (o debate público) y 2) La representación (o. 3. Se refiere a Dahl, R. A critique of the rulling elite model. American Political Science Review, junio 1958.. 19.

(20) participación). A estas dimensiones corresponde un desarrollo en cuanto a derechos como la libertad de asociación, de expresión, el derecho al voto, la diversidad de fuentes de información etc. Libertades encaminadas a que las preferencias de los ciudadanos puedan ser a) formuladas, b) manifestadas y c) procesadas bajo criterios de igualdad por el gobierno. Así, el desarrollo institucional permite que se constituyan “centros múltiples de poder político” (Dahl, 1971) en lugar de élites. La lógica que subyace al modelo de poliarquía se centra en la posibilidad de acceder al poder a través del debate público en un sentido amplio. Si los ciudadanos únicamente se limitan a participar en los procesos electorales, sin tener la posibilidad de haber formulado sus propuestas de manera organizada y de difundirlas públicamente en espacios de información plurales, entonces se corre el riesgo de caer en un modelo oligárquico o incluso degenerar hacia una hegemonía. Es decir, la amplitud del concepto de participación de Dahl se contrapone a la visión minimalista e incluso la considera aún dentro del modelo oligárquico o elitista. Se requiere entonces un mínimo de desarrollo liberal para que la democracia, en este caso la poliarquía, pueda considerarse tal. De cualquier forma, Dahl sigue centrando el desarrollo democrático en el control que puede lograrse a partir de mecanismos de acceso al poder. Aunque establece que el equilibrio en el gobierno es necesario para llevar a cabo el desarrollo institucional que garantice los derechos de la dimensión liberalizadora, no analiza a profundidad el equilibrio horizontal necesario para que las minorías en el gobierno sean capaces de procesar el conflicto interno, sino que éste siempre regresa a la dimensión de acceso al poder, donde los grupos de ciudadanos reformulan sus propuestas. Pero qué sucede cuando unos ciudadanos participan más que otros; o bien, son más escuchados por el gobierno. El problema de la intensidad de las demandas es fundamental para llevar a cabo una crítica del modelo pluralista. Independientemente de las garantías legales, pueden existir condiciones materiales y sociales que limiten la capacidad de algunos ciudadanos. Dahl sí 20.

(21) considera a la igualdad económica como una condición para que la poliarquía funcione, pero la igualdad económica no necesariamente contempla los objetivos compartidos que podrían generarse entre las oligarquías económicas y los gobernantes. Los intereses de clase, en un sentido marxista, bien podrían desequilibrar la balanza en la participación de los ciudadanos. Aunque todos puedan organizarse, la tendencia a un mejor nivel de organización por aquellos que cuentan con mayores recursos, podría ser el incubador de nuevas formas de elitismo. El proceso de demandas ciudadanas puede llevarse a cabo por canales no institucionales y dar forma al llamado “poder invisible”, que a veces, dice Norberto Bobbio, es “visibilísimo” (Bobbio 1984). De esa forma, así como no es posible encontrar una democracia en la realidad, sino poliarquías, puede llevarse la cuestión al siguiente nivel y decir que el modelo poliárquico sólo se encuentra en la realidad en forma de oligarquía (Sartori,1987). El gobierno de muchos transformado en el gobierno de pocos por la vía del “poder invisible” y la “persistencia de las oligarquías” de la que habla Bobbio (Bobbio, 1984). Aunque quizá se trata de procesos inherentes a la democracia, no cabe duda que merecen la reflexión sobre los alcances del modelo poliárquico basado en el debate público. Uno de los aspectos centrales de la teoría de Dahl es que plantea a la democracia como un proceso. Quizá por considerar a este sistema una utopía, puede llevar a cabo un análisis de la forma en que se transita de un gobierno hegemónico, hacia una oligarquía y entonces a la poliarquía como el último punto empíricamente comprobable de sistemas que buscan la democratización. En un momento en que el futuro de los procesos de transición de la tercera ola era incierto, Dahl analiza la forma en que algunas poliarquías se desarrollaron a través de la Historia. Hoy en día, quizá el camino que siguieron algunas de las democracias de la primera ola (como Gran Bretaña o Estados Unidos) podrían servir como un referente obligado para comprender la manera 21.

(22) en que se relaciona el desarrollo de un Estado liberal (con los respectivos controles horizontales) y el desarrollo de las libertades públicas. Con ello podrían desarrollarse nuevos criterios para determinar el nivel de democratización en el análisis de las transiciones políticas. Pero este tema corresponderá a la revisión del modelo de democracia liberal. Por ahora, puede plantearse el modelo pluralista en términos de las dimensiones de acceso y ejercicio del poder de manera gráfica (figura 1.3).. 1) El acceso al poder contempla, además del sufragio, una serie de libertades que permiten que las demandas ciudadanas sean formuladas y manifestadas. 2) Ello permite que se reduzca el nivel de acceso al poder en el lado negativo del eje A; es decir, los procesos que tenían una lógica oligárquica o elitista. 3a) El propio control generado por el debate público impide que el poder sea ejercido por la vía no democrática. 3b) Así, el poder es ejercido democráticamente y alcanza un nivel proporcional al generado por el debate público. 22.

(23) Para evaluar el alcance del modelo pluralista es importante tener en cuenta que, de origen, cuenta con un límite analítico, pues se reconoce que el modelo de poliarquía es un referente realista de una aspiración más amplia. Ésta aspiración reconocida en el modelo pluralista, se encuentra en la concepción de democracia liberal que se presenta a continuación.. 1.2.4 Modelo de Democracia Liberal El concepto de democracia liberal se finca en el reconocimiento de una relación de interdependencia entre dos elementos: 1) el reconocimiento de derechos que garanticen un nivel de libertad necesario para que los ciudadanos tengan la posibilidad de participar en la conformación del poder público; y 2) el desarrollo de un sistema de mecanismos jurídicos que establecen los límites en el ejercicio de la autoridad por parte de los representantes, a quienes los ciudadanos encargan el poder. Estos elementos coinciden con las dimensiones de acceso y ejercicio del poder que han sido planteadas en este trabajo y son uno de los principales sustentos del Constitucionalismo. Una manera de comprender la relación entre democracia y liberalismo consiste en analizar la forma en que los dos conceptos fueron relacionándose a través del tiempo. Al respecto, Giovanni Sartori hace referencia a cuatro etapas: 1) Primero fue la democracia clásica; 2) luego el Estado liberal del siglo XIX, que limitaba la lógica absolutista del poder; 3) ello permitió el desarrollo de un estado liberal democrático en el que se ampliaba la capacidad de los individuos para participar en la vida política, y finalmente; 4) el Estado democrático se transforma en el Estado democrático-liberal, donde “la balanza entre libertad e igualdad se desequilibra a favor de esta última” (Sartori, 1992). Así se explica la manera en que un Estado que primero fue liberal, es decir, que contemplaba los controles necesarios para garantizar jurídicamente la división de poderes, fue evolucionando con el tiempo para ir dotando de libertades de participación política a los ciudadanos, lo que podría entenderse 23.

(24) como un triunfo del Constitucionalismo. Sin embargo, el reconocimiento de un Estado de derecho que en teoría garantiza ambas condiciones no es suficiente para comprender el planteamiento de fondo de un modelo de democracia liberal. Por ello es necesario destacar la importancia de la definición del concepto de democracia liberal por oposición al modelo competitivo de élites. Para la corriente liberal, la democracia sí requiere de un concepto minimalista procedimental, pero éste no es suficiente para analizar un sistema democrático, pues se dejan fuera los elementos prescriptivos de los cuales se vale un sistema político para ir corrigiendo su realidad: la sustancia ideológica de un sistema democrático. La afirmación de que la sobrecarga de elementos ideales en defensa de la democracia es una de las principales causas que inducen al escepticismo sobre este sistema de gobierno, provocando el desencanto y, por tanto un efecto contrario a su intención original (Dahl, 1961 en Bachrach, 1967), es refutada por Peter Bachrach bajo una estructura argumentativa basada en dos criterios principales: 1) El idealismo puede también ser utilizado para lograr propósitos democráticos y 2) La dimensión de lo político va más allá del gobierno. Bachrach sostiene que para que los ideales democráticos cumplan su función, éstos no necesariamente tienen que materializarse en la realidad, sino formar parte del cuerpo prescriptivo que ayuda a diseñar los instrumentos democráticos en la práctica. Por otra parte, critica la mala interpretación del realismo en cuanto a la dimensión que abarca el poder, pues para él, lo político no sólo se limita al gobierno, sino que los principios democráticos de participación en el ejercicio del poder pueden y deben ser extendidos hacia otros terrenos que también tienen importancia pública. Por tanto, la estratificación elitista que se presenta en los sistemas físicamente amplios (los sistemas nacionales), no necesariamente debe ser reproducida en sistemas más pequeños o subsistemas (Bachrach, 1967).. 24.

(25) Aunque la crítica que hace Bachrach a la teoría elitista está dirigida a la posibilidad de democratizar las organizaciones privadas, bien pueden tomarse sus argumentos como instrumentos útiles para refutar la visión procedimental de la democracia, que se ha presentado como realista, pero que no necesariamente observa las implicaciones, bastante reales, del idealismo político. El realismo tiene que tomar en cuenta que la construcción de un sistema democrático es diseñado por individuos y grupos que tienen un bagaje ideológico que determina sus acciones concretas. La precisión teórica sobre los excesos del realismo político es importante porque éstos pueden llevar a una confusión que limite el análisis de un sistema democrático. Difícilmente puede negarse, por ejemplo, que los documentos elaborados por Jefferson, Hamilton y Madison durante el Movimiento de Independencia Norteamericano tenían un contenido ideológico altísimo. Pero este hecho no implicaba que los Padres Fundadores no fueran capaces de transformar dichos preceptos para plasmarlos después en la Constitución Norteamericana, dando vida a un modelo de pesos y contrapesos (checks and balances) que claramente estaba dirigido a la construcción de un sistema de gobierno eficiente, reconocido hasta hoy por su sentido de practicidad. El ejemplo es muy útil porque una de las tendencias teóricas actuales (utilizadas sobre todo en el discurso político), consiste en rechazar el concepto de democracia liberal, etiquetándole de idealista; como si cualquier elemento prescriptivo estuviera negando la realidad política y, por ello, careciera de validez científica. En el modelo de democracia liberal, los valores reconocidos por la ideología son fundamentales para el desarrollo del sistema político real. No es que tales valores constituyan fines alcanzables por cualquier medio; pues en democracia el objetivo debe ser cumplido bajo los criterios de pluralismo y tolerancia. Lo que trata de hacer el modelo liberal es garantizar los criterios mínimos sobre los cuales el individuo pueda lograr una participación efectiva en la conformación del poder, pero también establecer normas claras que limiten los procedimientos a través de los cuales se ejerce y que le permitan 25.

(26) tener un nivel de influencia más alto sobre los actos de autoridad; además, todo ello debe desarrollarse bajo lineamientos que combinen los elementos valorativos con el desarrollo práctico de un sistema político eficiente. La democracia liberal reconoce la necesidad de un sistema representativo en el que el titular del poder (el pueblo) encarga a sus gobernantes la facultad para tomar decisiones de impacto público; pero contempla que esa autoridad no puede ser ejercida en contra de los valores sobre los que se construye el sistema democrático: la igualdad, el respeto a la diversidad de ideas y su manifestación, etc. Estos valores además tienen un objetivo humanista: que los individuos tengan la cualidad del autodesarrollo. Es decir, los derechos liberales no se limitan a las cuestiones políticas, sino que se toman en cuenta como una parte fundamental en el desarrollo personal del ciudadano. El espíritu de ese reconocimiento consiste en que el desenvolvimiento integral del individuo permite cerrar las brechas de desigualdad social o material que se encuentran en una sociedad estratificada. Con ello, aumenta la probabilidad de que un individuo tenga acceso a la estructura de poder y, sobre todo, que sea capaz de ejercerlo a través del mecanismo de la representatividad e incluso por la vía de instrumentos de democracia directa. Es cierto que, como reconocen la mayoría de los modelos de democracia representativa, no todos los individuos pueden participar directamente en la toma de decisiones sobre cualquier asunto nacional. Tanto la carencia de información como la falta de tiempo, impiden que el ciudadano se encuentre en la actividad pública de forma permanente; sin embargo, el espacio público en un contexto liberal es concebido de forma mucho más amplia que en los otros modelos de democracia. De esa manera, los individuos y grupos tienen la posibilidad de desarrollar su libertad en un contexto cotidiano, en donde sí cuentan con información, además de tener un interés directo. Se trata de la socialización de los valores democráticos.. 26.

(27) El modelo de democracia liberal puede simplificarse de la siguiente manera: Es necesario un estado de derecho democrático que garantice los derechos civiles y políticos de los ciudadanos para asegurar su posibilidad de participación en la vida pública; y que a la vez establezca los límites de la autoridad para ejercer el poder. El desarrollo democrático depende de la relación constante entre estos elementos, por lo que, de cumplirse, se trata de un círculo virtuoso, donde la dimensión de acceso al poder impulsa el ejercicio democrático de éste y viceversa. Véase en una interpretación gráfica (figura 1.4):. Ahora que se han revisado algunos de los principales modelos de democracia de la teoría política contemporánea, sería importante dar un vistazo a aquellos modelos que se caracterizan por enfatizar las carencias atribuídas a un concepto liberal.. 27.

(28) 1.2.5 Democracia Delegativa, Democracia Restringida y el concepto de Calidad de la Democracia Una de las reacciones al realismo propuesto por las teorías elitista y pluralista, ha sido el desarrollo reciente de un cuerpo teórico que, aunque obtiene su materia prima del análisis empírico y comparado, no deja fuera los criterios prescriptivos. Así, se ha elaborado un marco conceptual en el que la democracia es acompañada de adjetivos negativos con el objetivo de destacar las carencias que presentan algunos regímenes, respecto a otros más desarrollados. Guillermo O´Donnell, uno de los más destacados estudiosos de las transiciones políticas, ha acuñado el concepto de democracia delegativa, para establecer una distinción entre las democracias institucionalizadas de los países desarrollados y las nuevas democracias surgidas de los procesos de transición de la tercera ola. Centrando su atención en Latinoamérica, O´Donnell observa una mezcla de elementos autoritarios y democráticos en los regímenes de la región. En ellos puede encontrarse un fuerte componente caudillista que permite a los ciudadanos transferir su responsabilidad política, limitando su participación pública a los procesos electorales en los que se opta por líderes mesiánicos o providenciales que se hagan cargo de todas las decisiones (O´Donnell, 1992). El análisis de O´Donnell contribuye al resurgimiento de una noción liberal de la democracia. Al tratarse de procesos inacabados, algunos regímenes logran cumplir con los criterios mínimos que permiten a los ciudadanos elegir a sus gobernantes, pero estos últimos no ejercen la autoridad de forma coincidente con los valores democráticos (O´Donell, 1993). Los abusos en materia de derechos humanos y la carencia de un sistema de justicia sólido, por ejemplo, son algunas de las características que impiden que un nuevo sistema, surgido de un proceso de transición, pueda ser considerado democrático en un sentido liberal. O´Donnell atribuye el desequilibrio a una sociedad con un nivel bajo de cultura cívica: una “ciudadanía de baja intensidad” (O´Donnell, 1993).. 28.

(29) Por su parte, Norbert Lechner analiza la tendencia de los regímenes latinoamericanos durante los años noventa a partir de la imposición de modelos económicos que requieren de una fuente legitimadora. Las democracias restringidas son aquellos regímenes en los que una clase tecnocrática se arma con aditamentos populistas para llevar a cabo reformas a la estructura económica, reduciendo las presiones políticas que un sistema con un mayor grado de participación implicaría (Lechner, 1999). La democracia electoral funciona como un ritual legitimador de las decisiones que implementa una élite provista de políticas públicas prediseñadas para llevar a cabo una reforma económica de tipo Neoliberal, pero que carece de incentivos para promover una reforma política que equilibre el poder, pues los instrumentos autoritarios que sobreviven a los procesos de transición, resultan bastante útiles a los gobiernos que implementan su programa económico. La aportación de Lechner es muy útil para establecer una distinción importante, sobre todo para el caso Latinoamericano en el contexto de las transiciones políticas. Una reforma del Estado no debe ser confundida ni con una simple ampliación de los espacios electorales, ni con una simulación que esconde una reforma puramente administrativa, más coincidente con una concepción gerencialista de la administración pública que con los derechos liberales de tipo político que permitirían una participación que vaya más allá de lo electoral. Ello porque, dentro de la lógica de los regímenes de democracia restringida, las élites tecnocráticas tienen un fuerte incentivo para llevar a cabo estos procesos, publicitándolos como una reforma del Estado. Otra de las formas en que se ha tratado de evaluar a los regímenes surgidos de las transiciones de la tercera ola de democratización corresponde al concepto de calidad de la democracia, trabajado por Larry Diamond y Leonardo Morlino. En su propuesta, dichos teóricos enfatizan la necesidad de analizar los regímenes democráticos a partir de criterios que se extienden más allá de las fronteras de los procedimientos electorales.. 29.

(30) El modelo consiste en la evaluación cuantitativa y cualitativa de ocho dimensiones: Estado de derecho, participación, competencia, control vertical, control horizontal, libertad, igualdad y capacidad de respuesta (Diamond y Morlino, 2005). Estas dimensiones abarcan la visión procedimental de la democracia, pero además toman en cuenta algunos de los principios fundamentales de la democracia liberal, que contempla el control de los poderes públicos por parte de un sistema de equilibrios entre ellos, pero también por parte de la ciudadanía. Dichos elementos, argumentan los autores, no deben ser evaluados por separado, pues se trata de criterios complementarios que permiten el correcto funcionamiento de un sistema democrático, entendido como un modelo complejo en el que interactúan distintos elementos con un propósito común: el de permitir que los ciudadanos sean el objetivo y el principio del sistema político (Diamond y Morlino, 2005). De esa forma, el concepto de calidad de la democracia, permite que exista un cuerpo sólido de criterios para llevar a cabo un análisis ordenado de las cualidades necesarias para que un sistema sea considerado democrático, sin estar limitado a una noción exclusivamente procedimental. Nota aclaratoria Deliberadamente no se ha incluído en esta sección un modelo de democracia participativa, pues éste forma parte de una corriente en la que el espacio de la acción política se extiende a otros ámbitos que no corresponden a las estructuras tradicionales de la democracia representativa. Aunque se utilizan argumentos coincidentes con los elaborados por algunos de sus teóricos (Bachrach, Pateman o Macpherson), el objetivo de este trabajo es el análisis de un caso particular de transición política en el que se evalúan sus resultados a partir de los criterios liberales de acceso al poder y el nivel de institucionalización de un Estado democrático que regule su ejercicio. Sin embargo, se reconoce al modelo participativo como uno de los de mayor impacto por su revaloración de lo político en las sociedades contemporáneas.. 30.

(31) 1.2.6 Un concepto de régimen democrático4 Habiendo revisado los modelos de democracia e incorporando parte del cuerpo teórico de las transiciones políticas, se construye a continuación un referente conceptual sobre el que se apoyará este trabajo. Se aclara abiertamente que el modelo es coincidente con la lógica de la tradición liberal y que, por tanto, consiste en una visión operativa de la interrelación entre las dos dimensiones propuestas de acceso y ejercicio del poder. Se entenderá entonces por régimen democrático: el conjunto de normas y patrones explícitos o implícitos, de jure y de facto, que determinan y modelan 1. Las vías de acceso a las posiciones dentro de los poderes públicos, incluídas las estrategias y recursos para obtenerlos; y 2. Los recursos y patrones que regulan el ejercicio del poder público sobre el pueblo gobernado, de forma que la institucionalización de tal conjunto normativo garantice, siguiendo a O´Donnell: a) Que el acceso a las principales posiciones de gobierno se logre mediante elecciones que son competitivas e institucionalizadas y que, durante y entre esas elecciones existan diversas libertades públicas, tales como las de asociación, expresión, movimiento y disponibilidad de información no monopolizada por el Estado o por agentes privados; y b) Que el acceso a las posiciones en la cúpula de las instituciones se realice a través del régimen, lo que permite que las decisiones de los funcionarios tengan carácter vinculante para la población y el territorio delimitados por el Estado. (O´Donnell, 2008).. 4. El concepto de régimen que se utiliza aquí es construído con base en las premisas teóricas elaboradas por O´Donnell y Schmitter en el desarrollo la categoría de transición (O´Donnell y Schmitter, 1986). Por su parte, las características que le dan la cualidad de democrático se elaboran a partir de O´Donnell (2008) Hacia un Estado de y Para la Democracia en América Latina en Serie Contribuciones al Debate,Vol. II. PNUD, Lima, Perú.. 31.

(32) Para una correcta evaluación de estos elementos, debe subrayarse la importancia del grado de institucionalización de las normas. Este criterio permite diferenciar entre la naturaleza de un régimen en el que la estructura de regulación se procesa a partir de criterios políticos decididos por una élite gobernante (esto es, la estructura al servicio de un conjunto reducido de individuos que le dan funcionamiento); y uno en el que la normatividad y la práctica política son fruto de la deliberación y su posterior procesamiento decisional a través de un método democrático en sentido minimalista, pero que a su vez se encuentra controlado por una serie de derechos garantizados por escrito (es decir, una constitución política que reduzca al máximo posible el margen de discrecionalidad) y que cuenta además con el respaldo de la participación ciudadana en los asuntos públicos y en el control permanente del gobierno. Es precisamente el criterio de institucionalización de las normas el que proporcionará la clave para definir los procesos de transición política, así como para revisar su grado de éxito en la conformación de un nuevo régimen.. 1.3 Transiciones democráticas: Conceptos básicos El análisis de un caso concreto de transición política, como es el objetivo de este trabajo, requiere de la utilización de un marco conceptual claro que disminuya el grado de ambigüedad al máximo y que permita realizar conexiones analíticas con indicadores de la práctica política del sistema en cuestión, por ello, se describen a continuación algunos de los principales conceptos de la literatura sobre transiciones. Naturalmente, el primer concepto a definir es el de la transición misma. Cabe aclarar que, como el resultado de un proceso de este tipo puede variar, algunos de sus principales teóricos (O´Donnell, Schmitter y Whitehead, 1986) valoran como positiva la instalación de un régimen democrático. En este trabajo. 32.

(33) se comparte esa postura normativa5. Se define entonces el concepto de transición utilizando la definición de O´Donnell y Schmitter, una de las más autorizadas y compartida sustancialmente por algunos de los principales teóricos en este rubro (Linz, 1987; Morlino, 1985): “Transición es el intervalo entre un régimen político y otro […] Las transiciones están delimitadas, por una parte, por el inicio del proceso de disolución de un régimen autoritario y, por la otra, por la instalación de alguna forma de democracia, el restablecimiento de alguna forma de autoritarismo o la emergencia de una alternativa revolucionaria”6 (O´Donnell y Schmitter, 1986). Naturalmente, el análisis de cualquier transición política requiere del estudio sobre el régimen donde ésta fue iniciada. Las probabilidades de éxito, así como la determinación de una ruta de acceso a la democratización, estarán limitadas por el nivel y tipo de instrumentos políticos que pretenden transformarse. Así, las fases de una transición estarán fuertemente influenciadas por el tipo de régimen dominante al inicio del proceso7. La primera etapa de una transición es aquella en que ocurre una incorporación o reincorporación de libertades públicas que posibilitan una participación de la(s) oposición(es) con un menor costo en términos de la reacción del grupo que dominaba el gobierno durante el autoritarismo, ya sea ésta a través de instrumentos políticos o incluso, por el uso de la fuerza. El proceso por el que las garantías políticas son ampliadas se conoce como liberalización.. 5. Teniendo presente la diferencia entre: régimen democrático, gobierno democrático y gobierno democráticamente electo.. 6. La traducción es del autor para ésta y las citas siguientes de O´Donnell, G., Schmitter, P. C. y Whitehead, L. (Comps.) (1986). Transitions from Authoritarian Rule. Vol. 2: Latin America; Vol. 3: Comparative Perspectives, y Vol 4: Tentative Conclusions about Uncertain Democracies. Baltimore: The Johns Hopkins University Press.. 7. Los regímenes políticos han tenido distintas clasificaciones. Entre las interpretaciones clásicas está la de Juan Linz que les divide en: democráticos, totalitarios, post-totalitarios y sultanistas (Linz, J. Totalitarian and Authoritarian Regimes en Greenstein F. y Polsby, N. Handbook of Political Science vol. 3 Macropolitical Theory Massachusetts, Addison-Wesley Publishing Company, 1975, pp. 175-411). En el caso latinoamericano, David Collier y Guillermo O´Donnell, entre otros (Collier, D. ETAL, 1979. The New Authoritarianism in Latin America. Princeton University Press), dan lugar a categorías más adecuadas a la región. Dado que en este trabajo se realizará un estudio de caso, en su momento habrán de describirse las principales características del régimen previo al inicio de la transición.. 33.

(34) A esta etapa de liberalización le sigue la de democratización. Aunque no se trata de una regla general, los especialistas coinciden en que tales procesos tienden claramente a darse en ese orden (O´Donnell, Schmitter y Whitehead, 1986; Morlino, 1985; Colomer, 2000), a pesar de la dificultad para distinguir entre una etapa y otra, pues su “relación histórica ha sido cercana” (O´Donnell, Schmitter, 1986); lo que no implica que deban tomarse como sinónimos, sino como procesos complementarios. La democratización “implica tanto el derecho de ser tratado por otros seres humanos como iguales en la toma de decisiones colectivas, como la obligación de aquellos que implementan tales decisiones para ser igualmente controlables (accountable8) y accesibles a todos los miembros de la sociedad”; pero este principio debe interpretarse también de forma inversa, pues “impone obligaciones en los gobernados, es decir, deben respetar la legitimidad de las decisiones producidas por [esa] deliberación entre iguales” (O´Donnell, Schmitter, 1986). Puede observarse que dicha relación es coincidente con la noción que se ha establecido en este trabajo sobre el concepto de democracia. Por una parte son necesarias las libertades que permitan a los ciudadanos participar en la deliberación pública (liberalización) y luego se requiere de una segunda etapa en la que se desarrolla un cuerpo normativo que da forma a un Estado democrático (democratización). Una forma de comprender mejor la interrelación entre liberalización y democratización es a través de la construcción lógica propuesta por Robert Dahl en su modelo pluralista. En ella se interpreta la manera en que la oposición determina su nivel de participación en el debate público en términos de costos y beneficios, calculados a partir de una expectativa de respuesta del régimen:. 8. El concepto accountability generalmente es traducido al Castellano como “rendición de cuentas”. Expresa no sólo transparencia de los recursos económicos, sino todos aquellos mecanismos con los que cuenta la ciudadanía y los otros poderes públicos, para establecer responsabilidades y posibles sanciones sobre la forma en que se ejerce la autoridad.. 34.

(35) “AXIOMA 1. La probabilidad de que un gobierno tolere la oposición aumenta en la medida que disminuye el precio de dicha tolerancia […] AXIOMA 2. La probabilidad de que un gobierno tolere la oposición crece en la medida en que aumenta el precio de suprimirla […] AXIOMA 3. En la medida en que el precio de la supresión exceda al precio de la tolerancia, mayores son las oportunidades de que se dé el régimen competitivo” (Dahl, 1971) Así, Dahl muestra la forma en que las reglas del juego determinan los costos de las relaciones gobierno/oposición y lo expresa de manera gráfica (figura 1.5):. El modelo de Dahl se centra en la posibilidad de que un régimen competitivo sea establecido a partir del incremento en el número de actores que pueden participar en el debate público sin temor a ser reprimidos. Claramente, tal proceso corresponde a la etapa de liberalización; sin embargo, dicha garantía de derechos tiene un efecto en la forma en que habrá de ser ejercida la 35.

(36) autoridad de un régimen; es decir, disminuye la probabilidad de represión, propia de un sistema autoritario. Durante las transiciones debe tomarse en cuenta otro elemento clave que habrá de determinar la forma y los factores que serán capaces de impactar en el destino de dicho proceso político: se trata de la incertidumbre, que es entendida como la carencia de una normatividad clara sobre la cual los actores pueden apoyar sus decisiones en periodos cortos de tiempo, en los que además no se cuenta con una buena cantidad y/o calidad de información. Se trata de una reconfiguración de los equilibrios políticos: “Es una característica de la transición que durante ella, las reglas del juego político no estén definidas […] los actores pugnan no sólo para satisfacer sus intereses inmediatos y/o de aquellos a quienes se espera que representen, sino que además definen reglas y procedimientos cuya configuración determinará probables ganadores y perdedores en el futuro” (O´Donnell y Schmitter, 1986). La incertidumbre es entonces introducida como una variable que no sólo representa la inestabilidad de la situación en el momento de transición, sino que además refleja un ambiente en el que los incentivos normales de conducta de los actores y grupos políticos son sustituidos por la habilidad de adaptación que tienen para construir un futuro del que depende su supervivencia. Lo relevante de la incertidumbre es que permite diferenciar claramente entre las partes estructural y funcional de un sistema político. En condiciones normales, el comportamiento de los actores está fuertemente condicionado por la. estructura. de. un. régimen. que. les. permite. establecer. estrategias. razonablemente menos riesgosas respecto al periodo de transición donde, ante la carencia de una estructura normativa clara, la funcionalidad del proceso depende de dos elementos: 1) el papel individual de los actores; es decir, la naturaleza de los liderazgos y la forma en que se ejercen; y 2 ) la correlación de fuerzas entre los grupos políticos que participan. 36.

(37) Respecto al primer factor puede decirse que juegan un papel fundamental para mantener la legitimidad del proceso de transición, sobre todo en el caso de autoridades tradicionales a las que el pueblo relaciona directamente con el Estado; pero también cuando se trata de liderazgos carismáticos que presentan un buen desempeño frente a la emergencia de la situación. Obviamente, ello depende del comportamiento de tales actores, así como del papel que jugaron durante el régimen anterior (uno de los casos más emblemáticos con resultados positivos es el del Rey Juan Carlos I en España). De esa forma y, siguiendo la tradición Weberiana, dichas autoridades pueden representar importantes fuentes para la conformación de una legitimidad legal que será producida a partir de los acuerdos generados durante la transición política. La posibilidad y la forma de tales acuerdos corresponde a las rutas que puede tomar el proceso de democratización y que están directamente relacionadas con el segundo elemento, referente a la correlación de fuerzas no sólo entre el gobierno y la oposición, sino entre las corrientes internas que los conforman (O´Donnell, Schmitter, 1986). La relación entre los llamados duros (hard-liners) y los blandos (soft-liners) permite identificar algunas de esas rutas. Jaime Cárdenas, tras una revisión de la literatura de transiciones, reconoce tres: 1) Reforma; 2) Ruptura; y 3) Retirada (extrication) (Cárdenas, 1994). La Reforma consiste en un proceso negociado en el que los actores políticos realizan, a través de una liberalización dirigida desde el gobierno, un proyecto en el que se reestructuran las reglas del juego político; se instrumentan nuevas normas que dan paso a procesos electorales competitivos y se plantea la posibilidad de diseñar un proyecto para reformar la estructura del Estado. El gobierno es el grupo dominante y en su interior los reformadores tienen más poder que el grupo conservador; a la vez que en la oposición los moderados son más fuertes que los radicales. La Ruptura presenta más riesgos que el proceso de Reforma. Esta ruta de democratización generalmente es producida a partir del colapso del régimen anterior; pero cuando los grupos opositores toman el poder, entonces comienza 37.