constitucional italiana ante la región “rebelde” en la Sentencia 37/2021: Nuevas incógnitas para el futuro de las competencias entre Estado y regiones
Silvia Romboli
Profesora de Derecho Constitucional de la Universidad Ramon Llull – ESADE, Barcelona (España)
The reaction of the Italian Constitutional Court to the “rebellious” region in judgement 37/2021: New unknowns for the future of powers between the State and regions
abstract The article aims to present in detail a recent and peculiar Italian case concerning the approval of the law of the Valle d’Aosta region n. 11, December, 2020, with which that region tried to bypass the State powers to manage the pandemic caused by Covid-19 and pro- vide its citizens with alternative regulations. In particular, in addition to the contents of the regional law and the context in which it was inserted, this paper aims to analyse the reaction of the Constitutional Court to the State recourse to Law 11/2020. In addition to causing the first precautionary suspension of a regional law in the history of the Republic, the contents of this recent decision of the Constitutional Court have been recognised as transcendent by the doctrine, and extend far beyond the specific case, to serve even as a field of study and inquiry for other regional systems.
keywords regionalism; special autonomy; Italy; competence; Constitutional Court; pan- demic.
resumen El artículo tiene el propósito de presentar en detalle un reciente y peculiar caso italiano relativo a la aprobación de la Ley de la región de Valle d’Aosta n.º 11, de diciembre de 2020, con la que esa región intentó puentear las competencias estatales de gestión de la pandemia provocada por el COVID-19 y proporcionar a sus ciudadanos unas regulaciones alternativas. En particular, además de los contenidos de la Ley regional y del contexto en el que la misma se insertó, el presente trabajo pretende analizar la reacción de la Corte consti- tucional ante el recurso estatal a la Ley 11/2020. Además de provocar la primera suspensión cautelar de una ley regional en la historia de la República, los contenidos de esta reciente Artículo recibido el 28/05/2021; aceptado el 25/07/2021.
decisión de la Corte constitucional han sido reconocidos como trascendentes por la doctrina, y se extienden mucho más allá del caso concreto, para servir, incluso, de terreno de estudio e indagación para otros sistemas regionales.
palabras clave regionalismo; autonomías especiales; Italia; competencias; Corte cons- titucional; pandemia.
1. Consideraciones introductorias
La Constitución italiana de 1948 (y sus posteriores modificaciones) reconoce un complejo sistema regional en el que las competencias son repartidas entre Estado y regiones según lo establecido en la Carta constitucional, que espe- cifica claramente cuáles son las competencias exclusivas del Estado y cuáles las que este comparte con las regiones. La interpretación de los contenidos y alcance de estas competencias es, como es obvio, tarea, en primer lugar, del legislador y, en caso de duda o conflicto, de la Corte constitucional, máximo intérprete de la Carta constitucional.
La crisis global provocada por la difusión del virus COVID-19 ha puesto a prueba los gobiernos de todo el mundo, empeñados en la aprobación de medidas de contención y gestión de la pandemia. Todo ello ha tenido, inevi- tablemente, consecuencias evidentes también en las relaciones entre centro y periferias, especialmente en aquellos Estados que, como Italia o España, eligieron un modelo de organización territorial descentralizado, tanto a nivel legislativo como administrativo.
En ese difícil contexto, y en presencia de unas cuantas regulaciones de origen estatal, algunas regiones italianas decidieron puentear las competencias esta- tales y proporcionar a sus ciudadanos unas regulaciones alternativas.
Una de estas circunstancias ocasionó la aprobación, en la región Valle d’Aosta, de una ley regional que fue impugnada por el Gobierno central, suspendida en su eficacia por la Corte constitucional y posteriormente declarada incons- titucional con la Sentencia 37/2021 por esta misma Corte, por vulnerar, sus contenidos, el reparto competencial establecido en la Constitución.
El presente trabajo tiene el propósito de presentar en detalle el peculiar con- texto en el que se aprobó la Ley de la región “rebelde” y, en particular, los
contenidos de aquella y de la Sentencia ahora mencionada, en razón de la trascendencia de los contenidos de esta reciente decisión de la Corte consti- tucional, que se extienden mucho más allá del caso concreto e, incluso, sirven de terreno de estudio e indagación para otros sistemas regionales.
2. Breves referencias al sistema regional italiano
Durante los trabajos de la Asamblea Constituyente que aprobó finalmente el texto de la Constitución italiana de 1948 (CI), uno de los temas centrales del debate fue qué tipo de estructura territorial dibujar para la nueva República.
Descartada la idea de constituir un Estado federal, se optó por la creación de un Estado unitario organizado en un sistema compuesto por unas autonomías territoriales, denominadas “regiones”. Esta decisión tiene que considerarse una de las innovaciones más importantes introducidas por la Carta consti- tucional de 1948, en concreto en su título V, parte II.1
El proyecto de descentralización fue presentado en la campaña electoral que llevó a la elección de la Asamblea Constituyente no como un tema que con- cernía exclusivamente a las decisiones en materia de organización territorial y capaz de ofrecer mayores garantías de eficiencia para el funcionamiento del Estado, sino, antes bien, como una propuesta que pretendía lograr un propó- sito más amplio, conexo con los derechos de libertad de la persona, verdadero eje central del nuevo sistema constitucional. En efecto, la descentralización política y administrativa a través de las regiones habría permitido ampliar las bases del sistema democrático (en razón de la celebración de elecciones también a nivel regional y local) y conseguido la participación aún más direc- ta de los ciudadanos en las decisiones relativas a su territorio de residencia.
Además de conciliar la unidad de la República con la autonomía de los ter- ritorios que la componían,2 otro objetivo de los constituyentes fue crear di-
1. Así lo reconoció también uno de los “Padres constituyentes” italianos, Bartolomeo Ruini;
sobre el particular v. Caretti y Barbieri, Diritto Regionale, 13 ss. Puede consultarse el texto en español de la Constitución italiana en el siguiente enlace: http://www.prefettura.it/files/
allegatipag/1187/costituzione_esp.pdf.
2. El art. 5 CI tiene elementos que recuerdan lo que en 1978 será el texto del art. 2 de la Cons- titución española (CE). No se trataría de una casualidad, dado que una parte de la Asamblea
ferentes tipologías de regiones, en particular las regiones “ordinarias” o a estatuto ordinario (que para su organización siguen las normas contenidas en la misma Constitución), y aquellas “especiales” o a estatuto especial (que encuentran cada una su regulación en unas leyes constitucionales aprobadas, con una excepción,3 por la misma Asamblea Constituyente en 1948, justo después de la aprobación del texto constitucional).
La doctrina concuerda, por tanto, en que el proceso constituyente finalizado en 1948 determinó la creación de seis tipos diferentes de regiones en Italia, dado que las cinco leyes constitucionales que contienen los estatutos de las cinco regiones “especiales” (Valle d’Aosta, Friuli-Venezia Giulia, Trentino Alto-Adige, Sardegna y Sicilia) tienen cada una un contenido diferente.4 La decisión de diferenciar la regulación de 5 de las 20 regiones que componen Italia5 fue motivada principalmente por razones relativas a la posición geo- gráfica y a la situación política de estos territorios o por la presencia de fuertes minorías étnicas y lingüísticas; estas condiciones peculiares necesitaban de una regulación específica, que incluyese también un grado de autonomía superior para los gobiernos de estos territorios.6
Las principales diferencias entre estos dos grandes bloques de regiones, que no serán objeto de un estudio detallado en este trabajo, pero que conviene recordar brevemente, tienen que ver con las características formales y mate- riales de los estatutos regionales (naturaleza y contenidos de estos mismos) y con el nivel de autonomía contemplado para los territorios, en particular con un diferente reconocimiento de las materias de competencia regional y estatal, tanto desde el punto de vista de las competencias legislativas como
Constituyente italiana estudió la forma de Estado delineada en la Constitución española de la Segunda República de 1931.
3. La Ley constitucional con la que se aprobó el Estatuto de la región especial Friuli-Venezia Giulia se aprobará solo en 1964.
4. Así lo establece la única parte de la Constitución italiana que regula el estatus jurídico de las regiones especiales, el art. 116 CI, apartados 1 y 2.
5. La Constitución italiana, de manera diferente de la española, incluye el listado de las 20 regiones que componen la República en su art. 131. El art. 132 CI permite la posibilidad de fusionar regiones existentes o crear nuevas regiones según determinados criterios. En el apartado 2 del mismo artículo, la Constitución italiana también permite que provincias o municipios que lo hayan solicitado queden segregados de una región e incorporados a otra.
6. Sobre las diferencias entre regiones ordinarias y especiales v. Caretti y Barbieri, Diritto Regionale.
administrativas. Asimismo, es fundamental tener presente que estas caracte- rísticas no quedaron petrificadas a lo largo de estos más de 70 años de historia constitucional, dado que tanto el título V de la Constitución italiana como, en parte, la regulación de las regiones con estatuto especial fueron modificadas a través de tres leyes de reforma constitucional: la Ley constitucional 1/1999 y las leyes constitucionales 2 y 3/2001.7
Las reformas constitucionales de 1999 y, especialmente, de 2001 tuvieron el propósito de fortalecer el papel de las regiones en el orden constitucional, que habían sido sometidas a una implementación y desarrollo legislativo por el Parlamento y la Corte constitucional en un sentido decididamente estatista.
Ante la solicitud de una modificación de la forma de Estado de unitario a federal, promovida sobre todo por el partido de derecha Lega Nord, el cen- tro-izquierda, entonces en el gobierno, intentó superar estas propuestas a través de un “regionalismo fuerte”, esto es, una reforma con la que incremen- tar los poderes de las regiones sin, no obstante, llegar a aceptar las instancias federalistas.
3. Las diferencias entre regiones especiales y ordinarias y el reparto de competencias entre Estado y regiones antes y después de la reforma del título V de la Constitución
Respecto de la naturaleza y los contenidos de los estatutos de las regiones, los de las regiones especiales se adoptan con leyes constitucionales (aprobadas por el Parlamento nacional según el procedimiento ex art. 138 CI), con la participación previa de la misma región, que deberá haber aprobado en el seno de su órgano legislativo (los denominados “consejos regionales”) el texto que pasará a examen del Parlamento estatal. El art. 116 CI no prevé, ni previó nunca, los contenidos de los estatutos especiales, depositando todas las deci- siones a este respecto en cada una de las leyes constitucionales de aprobación del correspondiente estatuto especial.
7. En Italia la reforma de la Constitución tiene que llevarse a cabo a través de esta fuente específica (una ley constitucional), según el procedimiento enunciado en el art. 138 CI.
El procedimiento de aprobación de los estatutos de las regiones ordinarias, por su parte, está previsto en la Constitución. Hasta el año 1999 se aprobaban con una ley del Estado, después de que la región enviara un texto que el Par- lamento nacional podía aprobar o rechazar, pero nunca modificar. Desde la entrada en vigor de la Ley constitucional 1/1999, antes citada, los estatutos se aprueban directamente por los parlamentos regionales con leyes regionales reforzadas.8 En este caso, la Carta constitucional establece también los con- tenidos de los estatutos ordinarios, entre los cuales encontramos: la forma de gobierno y los principios fundamentales de organización y funcionamiento de la región; las modalidades de ejercicio del derecho de iniciativa y de refe- réndum, y el procedimiento de aprobación de las leyes, de las disposiciones administrativas de la región y el de publicación de las leyes y reglamentos regionales. El estatuto de cada región tendrá, también, que constituir un ór- gano ad hoc, denominado “consejo de las entidades locales”, con la finalidad de funcionar como órgano de consulta entre la región y las entidades locales.
Todo ello con el único límite expreso del respeto de la Constitución.
Esta modificación de la Constitución italiana creó la paradoja de que las regiones especiales se quedaban en una situación, podría decirse, de menor autonomía respecto de las ordinarias, dado que los estatutos especiales seguí- an aprobándose y modificándose con leyes constitucionales, ratificadas, por tanto, por el Estado. La Ley de reforma constitucional 2/2001 permitió, entre muchas otras cosas, que desde aquel momento las regiones especiales puedan aprobar leyes regionales “especiales” (que se denominan “leyes estatutarias”) con contenidos parecidos, aunque no del todo idénticos, a los previstos en la Ley constitucional 1/1999 para los estatutos ordinarios. Desde 2001, con estas leyes, aprobadas por los consejos regionales de cada región especial con una única votación, que tiene que conseguir la mayoría absoluta, las regiones es- peciales pueden complementar los contenidos de sus estatutos comprendidos en las leyes constitucionales, sin necesitar la intervención estatal.
Para los fines de este trabajo, resulta conveniente también hacer unas breves menciones al reparto competencial entre Estado y regiones, y a las diferencias que el sistema italiano reconoce entre las dos grandes tipologías de regiones en este ámbito.
8. El procedimiento recuerda el del art. 138 CI, relativo a la aprobación de las leyes constitu- cionales y de reforma de la Constitución; v. los apartados 2 y 3 del art. 123.2 CI.
A las regiones especiales se les reconoce la competencia legislativa exclusiva (con los únicos límites del respeto de la Constitución y de los principios fun- damentales del ordenamiento) en las materias mencionadas expresamente en sus estatutos; lo mismo ocurre para las materias de competencia legislativa compartida con el Estado. Se les reconoce también cierta potestad normativa reglamentaria, competencia administrativa y formas específicas de autono- mía financiera.
A las regiones ordinarias, hasta las modificaciones introducidas con las leyes de reforma de la Constitución 2 y 3/2001, se les reconocía la competencia legislativa compartida sobre materias enumeradas en el antiguo art. 117 CI.
Este tipo de competencia consiste en la atribución de la misma materia tan- to al Estado como a la región; el Estado tiene el cometido de establecer los
“principios fundamentales”9 y la región, con leyes aprobadas en sus consejos regionales, regula las “disposiciones de detalle”. En las mismas materias en las que la región tenía competencia legislativa, también se concedía la com- petencia reglamentaria y administrativa.
Después de la reforma constitucional de 2001, que terminó la amplia modi- ficación del título V de la Constitución italiana iniciada con la Ley constitu- cional 1/1999, los criterios de reparto competencial entre Estado y regiones ordinarias cambiaron radicalmente. El nuevo art. 117 CI contiene, desde en- tonces, dos distintos listados de materias: el primero identifica las materias de competencia exclusiva del Estado,10 y el segundo (art. 117.3) las competen- cias compartidas; en estas, no obstante, el Estado mantiene la potestad para determinar por ley los principios fundamentales, que las leyes regionales no podrán contradecir.11 Finalmente, una cláusula de cierre contenida en el
9. Esto se suele llevar a cabo a través de la aprobación de las denominadas “leyes cuadro”
o “leyes marco”, que se asemejan a las que en España se denominan “leyes de base” o “leyes sobre las bases”.
10. Según el art. 117.2 CI, las materias de competencia exclusiva (y excluyente) del Estado son 17.
11. La última parte del tercer apartado del art. 117 CI, después del listado de materias com- partidas, establece que: “En las materias de legislación compartida corresponde a las regiones la potestad de legislar, excepto para la determinación de los principios fundamentales, que se reserva a la legislación del Estado”. Algunas materias, casi siempre de competencia exclusiva del Estado, pueden no referirse a un objeto específico, sino, más bien, a un fin que perseguir.
Por eso se las ha definido, en ocasiones, como “materias-no materias”. Los ejemplos general- mente más citados son la “protección de la competencia”, que evidentemente puede afectar
apartado 4 del mismo artículo establece que la denominada “competencia residual” corresponde a las regiones, esto es, todas las materias que no estén previstas en ninguno de los dos elencos tienen que considerarse competencia de las regiones.12
La reforma, sobre la potestad normativa de rango secundario o reglamentario, incorporó un nuevo apartado 6 al art. 117 CI, que establece desde entonces que esa potestad corresponde al Estado en las materias en las que tiene le- gislación exclusiva, salvo que decida delegarla en las regiones; en todas las demás materias el poder reglamentario pertenece a las regiones, mientras que los municipios, las provincias y las ciudades metropolitanas tienen potestad reglamentaria sobre la regulación de la organización y el desempeño de las funciones que les son atribuidas.
Finalmente, respecto de las funciones administrativas, desde 2001 se recono- ció el principio de subsidiariedad, tanto a nivel vertical como horizontal. Por esta razón, las funciones administrativas están asignadas en primer término a los ayuntamientos (a menos que sea necesaria la intervención de un nivel más alto de gobierno para asegurar el ejercicio unitario de las mismas), en aplicación de los principios de subsidiariedad, diferenciación y adecuación.
Las reformas aprobadas por el centro-izquierda, y confirmadas con un refe- réndum popular, conllevaron un incremento indiscutible de poderes regio- nales respecto del marco regulatorio anterior (entre otros, en tema de com-
también a materias regionales; la “protección del medio ambiente y del ecosistema” —según la Corte constitucional en este caso “no podemos hablar de materia en sentido técnico, porque la protección del medio ambiente debe entenderse como un valor constitucionalmente prote- gido, que como tal traza una especie de materia transversal”—, o también la “determinación de los niveles esenciales de las prestaciones en materia de derechos civiles y sociales que deben garantizarse en todo el territorio nacional”. Teniendo en cuenta estas características, es fácil que se produzcan conflictos entre normativas regionales y estatales orientadas a los mismos fines; por lo general, la Corte constitucional los resuelve haciendo referencia al “principio de prevalencia” (esto es, cuando es evidente que el núcleo esencial de una normativa pertenece a una materia específica más que a otra) o al “principio de colaboración leal” (v. nota 14).
12. El art. 10 de la Ley constitucional 3/2001, además, estableció la denominada “cláusula de salvaguardia” para evitar que las competencias de las regiones ordinarias superaran las de las regiones especiales: “Hasta la adecuación de los respectivos estatutos, lo dispuesto en esta Ley constitucional también se aplica a las regiones con estatuto especial y a las provincias autónomas de Trento y Bolzano para las partes en las que proporcionan formas más amplias de autonomía que las ya atribuidas”.
petencias, potestad estatutaria, control de leyes, autonomía reglamentaria, administrativa y financiera).
En cambio, la real implementación del nuevo “boceto constitucional” fue restrictiva en comparación con lo que podría haber sido, tanto por la falta de intervención del legislador (mientras tanto, el centro-izquierda había sido reemplazado por una mayoría de centro-derecha que había votado en contra de la reforma constitucional y estaba preparándose para votar otra reforma constitucional destinada a aumentar aún más la autonomía regional y local, que nunca fue aprobada),13 como por las intervenciones del Constitucional, que siguió expresando una posición estatista o estado-céntrica.
4. La relación Estado-regiones durante la pandemia
La emergencia provocada por la propagación de la pandemia COVID-19 de- terminó inevitablemente, tanto por razones jurídicas como lógicas (como afirmará también la Corte constitucional), una centralización de poderes a ni- vel central y en el poder ejecutivo en particular. En consecuencia, también la relación entre el Estado central y las autonomías territoriales se vio afectada, con el riesgo de resultar “distorsionada” respecto del modelo constitucional.
La necesidad de centralización derivó de la gravedad de la situación y, en consecuencia, de la necesidad de intervenir de forma rápida y homogénea en todo el territorio nacional, aunque eso no debería haber provocado que se descuidaran las diferentes realidades locales, dado que el virus perjudicó de forma distinta las varias partes del país. Además, las situaciones de partida en cada zona o región eran diferentes en cuanto a tradiciones, extensión territorial, recursos económicos e instalaciones de salud, etc.
De ahí la necesidad de conciliar dos necesidades: centralización de funciones, pero al mismo tiempo implicación de las entidades territoriales.
La CI, a diferencia de la CE, no prevé la posibilidad de un “estado excepcio- nal”, sino solo la posibilidad, para situaciones particulares relacionadas con la
13. Sobre las tentativas de reformas de la Constitución italiana nunca aprobadas, puede verse, en español: Romboli, “Regeneración y reforma constitucional”.
salud, la seguridad o la incolumidad pública, de limitaciones de los derechos constitucionales, siempre que esto se haga a través de la ley. Si la excepciona- lidad de la situación no lo permite, la ley parlamentaria podrá excepcional- mente ser sustituida, temporalmente, por un decreto ley del Gobierno que se mantendrá vigente por un periodo máximo de sesenta días, transcurrido el cual, si no se convierte en ley, caducará, perdiendo sus efectos desde el principio (art. 77 CI).
En lo que respecta específicamente a las relaciones entre el Estado y las regi- ones, las disposiciones constitucionales de referencia son las que establecen una competencia exclusiva del Estado en materia de “seguridad del Estado”,
“orden público”, “profilaxis internacional” y “determinación de niveles esen- ciales de las prestaciones en materia de derechos civiles y sociales que deben garantizarse en todo el territorio nacional” (art. 117.2 CI). Asimismo, la CI reconoce una competencia compartida en materia de “protección de la salud”
y “protección civil” (art. 117.3 CI). A esto hay que añadir que el art. 120 CI reconoce la posibilidad de que el Gobierno sustituya las regiones en caso de “grave peligro para la seguridad pública” o si lo requiere la “protección de los niveles esenciales de servicios relacionados con los derechos civiles y sociales”.
A nivel de legislación ordinaria, la Ley que creó el servicio de salud público (Ley 833/1978) reconoce la tarea de regular la materia de higiene y salud pú- blica por ley estatal, y faculta al presidente del consejo regional para dictar, en la misma materia, órdenes de carácter contingente y urgente, con efecto limitado al territorio regional.
El Código de protección civil (Decreto legislativo 1/2018) establece, para los casos de emergencia de relieve nacional, que el Consejo de Ministros, después de haber obtenido un acuerdo con las regiones interesadas, puede declarar el
“estado de emergencia”, estableciendo su duración (con un límite máximo de 12 meses prorrogable como mucho por otros 12), el ámbito territorial afectado y la autorización a la expedición de órdenes de protección civil. Estos derogan cualquier disposición vigente y de conformidad con los principios generales del ordenamiento jurídico y de las normas de la UE, y deben obtener un
“acuerdo con las regiones”.
El 31 de enero de 2020, en razón de la emergencia sanitaria por COVID-19, se declaró el estado de emergencia por seis meses, aplicando las disposiciones
ahora recordadas, aunque la legislación nacional para hacer frente a la pro- pagación del virus no siguió luego las normas del Código de protección civil.
De hecho, el 23 de febrero siguiente se aprobó un Decreto ley (DL n.º 6/2020) que fijó, aunque de manera no exhaustiva, las medidas que podían adoptarse y asignó la tarea de implementarlas a los decretos del presidente del Consejo de Ministros (DPCM), previa audiencia a los presidentes de las regiones in- teresadas o al presidente de la Conferencia de Presidentes de las Regiones, si las medidas afectaban a todo el territorio nacional.
Asimismo, el DL otorgó un poder genérico a “las autoridades competentes”
(por lo tanto, también a las regiones) para que las mismas adoptaran “todas las medidas de contención y gestión que fueran adecuadas y proporcionadas a la evolución de la situación epidemiológica” (art. 1 DL 6/2020), incluso fuera de los casos indicados. A la espera de la emisión de los decretos del primer minis- tro, en casos de extrema necesidad y urgencia, las medidas podían adoptarse con órdenes del presidente del consejo regional o del alcalde.
Este primer Decreto levantó dudas sobre su constitucionalidad en varios as- pectos y, también por ello, después de tan solo un mes, fue sustituido por otro DL (n.º 19/2020).
Este segundo Decreto, respecto de la relación Estado-regiones, tenía el propó- sito de reaccionar y remediar las múltiples medidas con las que las autoridades regionales habían aportado indicaciones a la población, que se solapaban y en algunos casos colisionaban con las estatales, creando mucha confusión a los destinatarios de las mismas.
Se dispuso, en efecto, que, a la espera de la aprobación de los DPCM, las re- giones solo habrían podido introducir nuevas medidas en presencia de estos presupuestos: a) existencia de una agravación del riesgo para la salud en el territorio regional; b) que las medidas fueran más restrictivas respecto de las estatales; c) que pertenecieran a las competencias regionales; d) y que no afectaran las actividades productivas y las actividades de importancia estra- tégica para la economía nacional.
Con un Decreto ley posterior (n.º 33/2020) se otorgó a las regiones la po- sibilidad de introducir, informando al mismo tiempo al ministro de salud, medidas derogatorias, también con carácter más permisivo.
El reparto competencial entre el Estado y las regiones antes descrito, delinea- do por la Constitución y por los estatutos de las regiones especiales, evidenció en su aplicación concreta la dificultad de distinguir claramente los límites de las respectivas competencias; esto también en razón de la necesidad de implementar un regionalismo “cooperativo”, caracterizado por la presencia de materias con carácter finalista o transversal, y del principio constitucional, deducido por la Corte constitucional, de “colaboración leal”. 14
Todo esto se vio acrecentado en una situación como la derivada de la emer- gencia sanitaria por COVID-19.15 Y, de hecho, se verificaron casos de conflicto entre el Estado y las regiones, que terminaron ante el juez administrativo.
Me limitaré a mencionar algunos casos que llamaron especialmente la aten- ción de la doctrina:
1) las medidas del presidente de la región de Campania, que había prohibido el deporte al aire libre, lo cual fue impugnado por un ciudadano y consi- derado legítimo por el Tribunal Administrativo Regional (TAR);
2) la Orden del presidente de la región de Calabria que permitió la reanuda- ción de las actividades de bares, pastelerías y restaurantes al aire libre en
14. El principio de colaboración leal se desarrolló, antes de las reformas constitucionales de 1999 y 2001, para buscar una solución en caso de entrelazamiento de diversas materias, regionales y estatales. Su fundamento se identifica en el art. 5 CI, donde aparecen juntas dos necesidades opuestas que necesitan una conciliación: salvaguardar la unidad nacional y promover las autonomías locales. Las reformas constitucionales antes mencionadas también introducen formalmente este principio en el texto de la Constitución respecto de la potestad del Estado para sustituirse, en algunas circunstancias, a las regiones en caso del incumpli- miento de sus funciones (art. 120 CI). Otras disposiciones constitucionales, modificadas por las reformas, también se refieren indirectamente a instrumentos de necesaria colaboración (entre otros, arts. 117.5, 117.9, 118.3 y 119.1 CI). En la jurisprudencia constitucional, el principio de colaboración leal ha adquirido un alcance general y no limitado a las relaciones de compe- tencia, esto es, relativo a todas las relaciones entre el Estado y las regiones. Queda abierto el problema de las herramientas a las que acudir para lograr una colaboración leal; en ocasiones, es la misma Corte constitucional la que las indica (dictamen de la Comisión Permanente, acuerdo —débil o fuerte—, sistema de conferencias Estado-regiones y autonomías locales, etc.).
15. Respecto del tema de las relaciones entre Estado y regiones durante la pandemia, además de los trabajos citados en las páginas siguientes, pueden verse: Longo, “Episodi e momenti del conflitto”; Allegretti y Balboni, “Autonomismo e centralismo”; Scaccia y D’Orazi, “La concorrenza fra Stato e autonomie”.
contra de las disposiciones del DPCM. Tras un recurso interpuesto por el Gobierno, la disposición fue anulada por el TAR competente;
3) la medida del presidente de la región de Marche que previó el cierre de comercios, escuelas y universidades sin que se hubiera producido siquiera un caso de contagio en la región. Impugnada por el Gobierno, la misma fue anulada;
4) la Orden del alcalde del municipio de Messina con la cual se requería que cualquier persona que ingresara en Sicilia a través del puerto de Messina debiera registrarse a través de la página web del municipio al menos 48 horas antes del ingreso para obtener la autorización por parte del muni- cipio mismo para la entrada y la circulación en la región. La disposición fue anulada por el Gobierno, en aplicación del art. 138 del Texto único de los entes locales, que prevé esta posibilidad “para proteger la unidad del ordenamiento”, después de un dictamen del Consejo de Estado.16
Todo el contencioso, por tanto, se desarrolló principalmente ante el juez ad- ministrativo, aunque, con anterioridad respecto de la decisión a la que se dedica este trabajo, la Corte constitucional tuvo la oportunidad de intervenir en otra ocasión. Se trató de un “anómalo” conflicto de competencia entre Estado y regiones, que no planteó el Estado (como establece la regulación correspondiente) sino, en su lugar, el denominado “Codacons” (Coordina- ción de asociaciones y comités para la protección del medio ambiente y de los derechos de los usuarios y consumidores), que se quejó de la situación de
“desorden institucional” en las relaciones entre el Gobierno y las regiones en la gestión de la emergencia. En particular, el recurso se refería a una serie de medidas aprobadas por las regiones de Véneto y Lombardía que, a juicio del recurrente, habían causado una situación de “grave caos” que corría el riesgo de romper la unidad del Estado, ya que estas regiones habían llevado a cabo comportamientos perjudiciales para las atribuciones estatales.
El recurso no fue examinado en el fondo por la Corte constitucional, que lo declaró inadmisible por falta de legitimación del recurrente (Sentencia n.º 175/2020, de 29 de julio).
16. A este propósito, v. Pignatelli, “L’annullamento straordinario ex art. 138 TUEL”; Ruggeri,
“Non persuasivo il parere reso”.
5. Las elecciones de la región “rebelde”: el contexto en el que se aprobó la Ley regional de Valle d’Aosta
Antes de entrar en el examen de los contenidos de la Ley regional que ha llevado a la Sentencia 37/2021 de la Corte constitucional (Cc), es oportuno describir brevemente el contexto en el que fue aprobada la Ley regional de Valle d’Aosta n.º 11/2020, de 9 de diciembre de 2020, sobre “medidas para contener la propagación del virus SARS-CoV-2 en las actividades sociales y económicas de la región de Valle d’Aosta en relación con el estado de emergencia”.
Las intervenciones del Estado para actuar frente a la difusión del virus COVID-19 fueron, en opiniones de muchos comentaristas y de una parte de la política y de la opinión pública, poco coordinadas las unas con las otras, demostrando que, en ocasiones, faltó una estrategia global y general que demostrara la presencia de un “hilo conductor” como base y fundamento de aquellas. Esa falta de coherencia se debió, seguramente, también al carácter absolutamente novedoso de la emergencia que el país, como el resto del mundo, tuvo que gestionar, que provocó una cierta incoherencia en algunas actuaciones; el Estado tuvo que improvisar medidas nuevas, aplicadas según lo que consideraba más adecuado en cada determinado momento de la crisis, según directrices muy genéricas que se enviaban desde las organizaciones internacionales, como la Organización Mundial de la Salud.
Los DPCM aprobados en el primer semestre de 2020 causaron un cierto
“malestar” y desasosiego en las regiones, que no pudieron en ningún mo- mento impugnar esos instrumentos ante la Corte, al no tener rango de ley.
Las regiones, sobre todo las de autonomía especial, empezaron a improvisar, como se ha mencionado en el epígrafe anterior, formas de regulación de la emergencia utilizando otros instrumentos, en particular las leyes u órdenes, que han sido definidos algo borderline en sus contenidos.17
La “pionera” en esta línea fue la Provincia Autónoma (P. A., en adelante) de Bolzano; en efecto, uno de los elementos que se podrían denunciar respecto de la Ley de Valle d’Aosta sería el de haber plagiado de una manera muy evi-
17. Louvin, Lo spazio dell’autonomia nell governo della pandemia.
dente los contenidos de la Ley 41/2020, de 8 de mayo, de la P. A. de Bolzano, reproduciendo incluso palabras, frases y el título de la misma.18
Aquella Ley, que suscitó preocupaciones y contrariedad en el Gobierno central, no fue, no obstante, impugnada. El peso político de la provincia de Bolzano, sobre todo en una fase de debilidad del gobierno de coalición de aquel momento, hizo considerar más prudente no impugnarla ante la Corte constitucional. También puede que influyera la escasa aplicación de la Ley y, en particular, el diferente momento en el que se aprobaron estas dos leyes.
La de la P. A. de Bolzano se adoptó en la primera fase de la pandemia, y en un momento que podía ya considerarse “descendiente” de la difusión del vi- rus. La región de Valle d’Aosta, por su parte, intervino en otoño, aprobando definitivamente la Ley en diciembre de 2020, en una nueva fase ascendiente de la crisis sanitaria.
No hay que olvidar, asimismo, que los órganos regionales de Valle d’Aosta habían atravesado un periodo de prorogatio de unos diez meses, en los cuales el órgano legislativo regional no supo descifrar qué poderes podía ejercitar exactamente en todo ese periodo, en el que no tenía la plenitud de su potestad legislativa.
Otro elemento muy característico y muy peculiar de esa región concierne a la situación de frustración del ambiente montano en general en la que se encontraba en el otoño de 2020 y que, según una parte de la doctrina, ha sido banalizado por los medios de comunicación y por una parte de la opinión pública, reconduciéndolo a elementos superficiales y de carácter “lúdico”, como las actividades deportivas y turísticas típicas de las zonas de montaña en el periodo invernal.19 En realidad, estas actividades económicas representan uno de los pilares fundamentales de la región; su interrupción suscitó una ansiedad creciente en la población de la región, que se transformó en una fuerte presión popular que pedía al nuevo Gobierno (constituido en octubre
18. También la Provincia Autónoma de Trento aprobó una ley con contenidos semejantes, que nunca fue impugnada ante la Corte constitucional, la Ley provincial de 13 de mayo de 2020, n.º 3, denominada “Re-inicio Trentino 2”, sobre “medidas adicionales de apoyo a fa- milias, trabajadores y sectores económicos relacionados con la emergencia epidemiológica del COVID-19 y consecuente cambio en el presupuesto de la Provincia Autónoma de Trento para los ejercicios 2020-2022”.
19. Louvin, Lo spazio dell’autonomia nell governo della pandemia.
de 2020) una gestión no necesariamente autárquica y de conflicto con las normas estatales,20 pero sí adecuada a las necesidades locales.
A todo ello hay que añadir la existencia de un contexto jurídico, como se ha mencionado, algo confuso, de un escaso coordinamiento estatal de las inter- venciones regionales, de la aprobación de algunos decretos leyes que abrieron la posibilidad a los presidentes de las regiones de derogar tanto en positivo como en negativo las disposiciones nacionales, y del fracaso del principio de la leal colaboración entre Estado y regiones.
Por todas estas razones, el Consejo Regional de Valle d’Aosta, que tenía pre- sente la experiencia de Bolzano, tuvo la sensación de que la región podía hacer más y mejor que el Estado. Puede que se tratase de un exceso de soberbia, pero la opinión pública acogió con muchísimo entusiasmo este tipo de inter- vención, y no como una suerte de reivindicación de fuerza, de un pulso con el Estado, sino, antes bien, como la ocupación de un espacio decisional que quedaba, de alguna forma, libre y disponible. 21
El proyecto que luego se convirtió en la Ley 11/2020 fue el primero de la legislatura regional actual y tiene una peculiaridad muy importante: no fue firmado por el Gobierno regional, sino por la oposición. Fue la oposición, en particular la minoría del partido de la Lega, la que, prácticamente fotocopi- ando la Ley de Bolzano, presentó el proyecto ante el Consejo Regional. Dado que la Ley de Bolzano no fue impugnada, la región de Valle d’Aosta pensó que su Ley podía tener la misma suerte.
La relación introductoria de la Ley, muy breve, afirmó entre otras cosas que la misma tenía el propósito de adaptar las disposiciones nacionales al territorio de Valle d’Aosta y a sus especificidades (declaraciones claramente en conflicto con lo que en realidad luego será el texto de la Ley, como ha evidenciado la doctrina).22
20. Caruso lo define como “autárquico” ya en el título de su comentario a la Sentencia 37/2021 de la Corte constitucional italiana (v. Caruso, “Il regionalismo autarchico”).
21. Louvin, Lo spazio dell’autonomia nell governo della pandemia. Siempre sobre el contexto en el que se aprobó la Ley de Valle d’Aosta puede verse Lo Calzo, “Stato, Regioni e Corte costituzionale”.
22. Louvin, Lo spazio dell’autonomia nell governo della pandemia. El autor evidencia también que se trató de una ley a la que, paradójicamente, el Ejecutivo regional tuvo que “someterse”;
Durante el debate parlamentario la mayoría de gobierno se rompió en dos facciones: el componente “autonomista”, que compartió la solicitud de la Lega, y una parte “progresista”, que tuvo dudas sobre la conveniencia de aprobar una ley con semejantes contenidos, temiendo las consecuencias de una inter- vención represiva del Estado.
6. Los contenidos de la Ley regional de Valle d’Aosta y la primera aplicación de la suspensión cautelar de una ley regional impugnada por el Estado
En ese contexto, el Consejo Regional de la región especial de Valle d’Aosta apro- bó el 9 de diciembre de 2020 la Ley regional n.º 11/2020, sobre “medidas para contener la propagación del virus SARS-CoV-2 en las actividades sociales y eco- nómicas de la región de Valle d’Aosta en relación con el estado de emergencia”.
Se trata de una ley muy breve (solo siete artículos) cuyo propósito, como declara el art. 1, era gestionar la emergencia sanitaria en el territorio de la región en cuestión, también en relación con la fase, podría decirse, descendi- ente de la propagación del virus, en la que habría sido necesario planificar las medidas de rescate y recuperación de aquellos sectores que habían resultado más afectados por la pandemia.
Por todo ello, habría sido la región a través de esta Ley, según los apartados 2 y 3 de este mismo artículo, la encargada de adoptar todas las medidas necesarias para enfrentarse a la difusión del virus y proteger la salud de los habitantes de Valle d’Aosta, además de establecer las condiciones para que las actividades productivas, industriales y comerciales, profesionales, personales, sociales, culturales, recreativas y deportivas pudiesen desarrollarse en el respeto de las medidas de seguridad que la crisis sanitaria requería, hasta el momento en que el Estado hubiese declarado el fin del estado de emergencia.
se trató, en otras palabras, de una anomalía que constituye una señal evidente de una tenden- cia que están atravesando los consejos regionales en los últimos años, a saber: en razón de la debilidad de los ejecutivos regionales, cada vez más instables y de breve duración, el consejo regional toma la iniciativa en muchas ocasiones y en ámbitos que generalmente controlaban los ejecutivos.
Para cumplir con estos propósitos, que ya así sumariamente descritos eviden- cian encontrarse fuera de las competencias propias de las regiones (incluso de una región con estatuto especial como Valle d’Aosta), un largo artículo 2 se dedicaba a describir en detalle las “medidas para el ejercicio de las actividades”
y, en particular, a enumerar unas cuantas actividades que, en derogación de la regulación vigente en aquel momento a nivel nacional, podían volver a des- empeñar sus servicios. Entre estas, por ejemplo, se encontraban las actividades comerciales minoristas, las inherentes a los servicios a las personas (peluque- ros, esteticistas, etc.), las hosteleras y afines, las culturales (museos, bibliotecas, etc.), las turísticas, las deportivas, las industriales y las artesanales.23
La Ley 11/2020, asimismo, creaba un órgano ad hoc denominado “Unidad de soporte y coordinamiento para la emergencia COVID-19”, con competencias enumeradas en el art. 3, e indicaba las autoridades competentes para predis- poner medidas futuras y/o adicionales (por ejemplo, el presidente del órgano ejecutivo regional, en algunas ocasiones, los alcaldes, en otras, etc.), tanto en el mismo art. 2 como en el art. 4, dedicado específicamente a la “Gestión de la emergencia en el territorio regional”.24 Es evidente que, reconociendo determinadas competencias en la administración de la pandemia a órganos regionales, la Ley de Valle d’Aosta podía entrar en conflicto con el reparto competencial establecido en el art. 117 CI y con la regulación aprobada a nivel estatal para hacer frente a la emergencia sanitaria, ambas normativas a las que se ha hecho referencia en los apartados anteriores.
La Ley regional fue prontamente impugnada ante la Corte constitucional italiana con un recurso promovido por el presidente del Gobierno central,25 en ejercicio de la competencia reconocida por el art. 127 CI, según el cual el Gobierno puede plantear un recurso de inconstitucionalidad respecto de una ley regional cuando considere que la misma exceda de las competencias de la región, en un plazo máximo de sesenta días desde su publicación.26
23. Como puede notarse, se trata de actividades especialmente afectadas por la pandemia y que se encontraban entre las materias sujetas a la regulación estatal.
24. Puede consultarse el texto de la Ley regional 11/2020 en italiano y en francés en el enlace https://www.frareg.com/cms/wp-content/uploads/2020/12/LR_Valle-Aosta_11_09122020.pdf.
25. Recurso de inconstitucionalidad n.º 101, de 21 de diciembre de 2020.
26. El segundo apartado del art. 127 CI reconoce también a la región la capacidad de plantear un recurso de inconstitucionalidad ante la Corte constitucional contra una ley estatal o una ley de otra región.
El recurso tenía como objeto el texto completo de la Ley regional, además de especificar con más detenimiento y detalle la supuesta vulneración de deter- minados artículos de la Constitución italiana (en particular el ya examinado art. 117.2 CI en sus letras m), q) y h), pero también los arts. 25.2 CI (principio de legalidad), 117.3 CI (listado de materias de competencia compartida entre Estado y regiones), 118 CI (reparto de las competencias administrativas y principio de subsidiariedad en este ámbito)27 y 120 CI (prohibiciones para las regiones y poder “supletorio” del Estado),28 y el art. 44 de la Ley constitucional 4/1948, de 26 de febrero (del que resulta el principio de colaboración leal entre el Estado y la región especial de Valle d’Aosta).29
En opinión de la región de Valle d’Aosta, la ahora descrita heterogeneidad de los contenidos del recurso convertía en poco claro y contradictorio el objeto del mismo, determinando su inadmisibilidad. La Corte constitucional, por su parte, no aceptó este argumento, considerando que el hecho de impugnar el texto completo de la Ley regional y, asimismo, aclarar con precisión los dife- rentes elementos que viciaban la normativa lograba explicitar correctamente tanto el objeto como los reproches de inconstitucionalidad del recurso.30 En esta ocasión, el Constitucional, por primera vez desde su previsión y confi- guración en el sistema de justicia constitucional italiano, suspendió, en vía de urgencia, la eficacia de esta Ley regional con el Auto 4/2021, de 14 de enero.31
27. Según este artículo, pese a que, de acuerdo con el principio de subsidiariedad, las com- petencias administrativas tengan que asignarse preferentemente al órgano de gobierno más próximo al ciudadano (en primer lugar a los municipios, luego a las provincias, a las regiones y finalmente al Estado), una apreciación no irracional del legislador estatal podría concluir la inadecuación de una intervención a nivel regional y/o local, que podría conllevar una ges- tión fragmentada y menos eficaz de la situación concreta. El supuesto de la crisis pandémica puede, ciertamente, inscribirse entre este tipo de situaciones que necesitan una actuación centralizada para su gestión. Lo mismo apunta también la Cc, en el fundamento jurídico (FJ) 7.1 de la Sentencia 37/2021.
28. Para las finalidades de este ensayo, resulta de especial interés el apartado segundo del art. 120 CI.
29. No está disponible la traducción de la Ley constitucional 4/1948, Estatuto especial para Valle d’Aosta, cuyo texto en el idioma original puede encontrarse en el enlace http://appweb.
regione.vda.it/dbweb/rapist/rapist.nsf/(apri)/4148ED232533ED70C12572F80025C202/$file/
Statuto%20VDA.pdf?OpenElement.
30. Sentencia Cc 37/2021, de 12 de marzo, fundamento jurídico (FJ) 4.
31. La suspensión había sido solicitada por el presidente del Gobierno con ocasión del re- curso interpuesto contra la Ley regional 11/2020, como medida cautelar. Sobre la facultad
La capacidad de suspender la aplicación de una norma con rango de ley como consecuencia del planteamiento de un recurso contra la misma ante la Corte constitucional no está reconocida en la Constitución, sino en la Ley 87/1953, de 11 de marzo, titulada “Normas sobre la constitución y funcionamiento del Tribunal Constitucional” (art. 35), y en las denominadas “Normas integrati- vas para los juicios ante la Corte constitucional” (en concreto en el art. 21),32 y fue introducida por el art. 9.4 de la Ley 131/2003, que sustituyó el art. 35 de la Ley 87/1953.33
La mayoría de la doctrina reconoció que esta configura uno de los elemen- tos de gran interés de la decisión 37/2021.34 La evidente ilegitimidad de los
de suspender una ley (estatal o regional) objeto de un recurso de inconstitucionalidad, v., entre otros, Caretti, “Il contenzioso costituzionale”; Caruso, “La garanzia dell’unità”; Cerri,
“Il potere cautelare”; Milazzo, “L’impugnativa regionale”; Vipiana, “Il potere di sospensiva”;
Vuolo, “La tutela cautelare”; Vuolo, “Crollo di un altro antico feticcio”.
32. Estas dos fuentes normativas regulan, como hace en España la Ley orgánica del Tribunal Constitucional, el funcionamiento y las competencias de la Corte constitucional ex art. 137 CI.
33. En España, como es sabido, el art. 161.2 CE establece que solo la impugnación por parte del Gobierno ante el TC de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las comunidades autónomas producirá la suspensión de la fuente recurrida, que el TC deberá ratificar o levantar en un plazo no superior a cinco meses. Los mismos efectos no están pre- vistos en caso de impugnación por parte de una comunidad autónoma de fuentes del Estado que puedan afectar a su propio ámbito de autonomía. En doctrina, sobre el particular, v. Vidal Marín, La impugnación de disposiciones.
34. Caravita, junto con este, evidencia otro elemento de gran interés de la Sentencia en exa- men en la utilización, por parte de la Corte, de otro poder muy incisivo, esto es, la aplicación del poder sustitutivo del Estado respecto de las competencias regionales. La Corte constitu- cional, de una forma perfectamente en línea con sus precedentes, en los que, como se ha dicho, ha proporcionado siempre una interpretación bastante restrictiva de las competencias regio- nales, demuestra seguir esta tendencia también a la hora de resolver el caso de la Ley de Valle d’Aosta. En realidad, recuerda el autor, existirían normas en la Constitución, por lo menos desde la reforma de 2001, que podrían ser interpretadas de una manera menos restrictiva de los poderes regionales y, por tanto, menos “estado-céntrica” (v. Caravita, “La sentenza della Corte”, 2). Lo Calzo, “Stato, Regioni e Corte costituzionale”, habla de “la caída del segundo fetiche”, refiriéndose a la expresión utilizada por Vuolo (“Crollo di un altro antico feticcio”) con ocasión de la primera vez que la Corte constitucional entró a valorar la posibilidad de suspender una ley recurrida ante ella en el Auto 107/2010, de 18 de marzo. En aquella ocasión, la Corte no llegó a suspender la ley. Sobre el Auto 4/2021 pueden verse también: Dickmann,
“Il potere della Corte costituzionale di sospendere”; Conzutti, “Un ‘vaccino processuale’”; La- marque, “Sospensione cautelare”. Toniatti, Lo spazio dell’autonomia, evidencia este elemento y añade también que la Sentencia 37 interesa desde la perspectiva del reconocimiento del rol de una región con estatuto especial, que la Corte termina reconduciendo a la regulación de
contenidos de la Ley regional 11/2020 aconsejó la primera aplicación de esta medida cautelar suspensiva, percibida por algunos incluso como la tan espe- rada llegada de Godot.35
Se ha evidenciado que, en el pasado, la doctrina habló de esta potestad de la Corte como de un poder que no había sido utilizado por inercia, por una suerte de “letargo” del Constitucional.36 Se trataría, en realidad, de una esti- mación absolutamente equivocada, pues la decisión de suspender la eficacia de una ley (regional o estatal) aprobada por el órgano legislativo competen- te, y que, por tanto, goza de presunción de constitucionalidad hasta que el Tribunal Constitucional resuelva la cuestión, tiene que tomarse con todas las precauciones posibles, y con parsimonia. Que no se haya empleado por la Corte italiana hasta el caso de la Ley regional 11/2020 no tiene que ser con- siderado como una utilización incorrecta del instrumento, sino, más bien, como un uso cometido y razonado del mismo, limitándolo exclusivamente a los casos en los que la aplicación de la ley en cuestión entrara manifiestamente en conflicto con el dictado constitucional.
La manera en la que la Corte ha hecho uso (o, mejor dicho, no ha hecho uso) hasta el caso de la Ley regional 11/2020 del poder de suspensión cautelar de- muestra que este poder “desempeña una función fundamental de ‘profilaxis’
ordinamental, necesaria para garantizar (no tanto una genérica legalidad constitucional como) intereses unitarios no fraccionables”.37
La medida cautelar suspendió toda la Ley, mientras que luego la declaración de inconstitucionalidad afectó solo una parte de la misma.38 No es algo que tenga que extrañar, dado que, ante la impugnación de la Ley entera por par- te del Gobierno y en un momento preliminar relativo a la decisión sobre la suspensión, la Corte tuvo que valorar solo la presencia de los presupuestos
una región a estatuto ordinario. Asimismo, sigue Toniatti, es evidente la importancia de la suspensión en vía cautelar de la eficacia de la Ley regional; eso representa un síntoma de la dureza con la que la Sentencia ha tratado esta materia, eligiendo unas bases normativas que son especialmente excluyentes de cualquier espacio de autonomía.
35. Miniscalco, “Godot è arrivato!”
36. Caravita, “La sentenza della Corte”, 2.
37. Caruso, “Il regionalismo autarchico”, 2.
38. Observan lo mismo también, entre otros, Caruso, “Il regionalismo autarchico”, 2; Morana,
“Ma è davvero tutta profilassi”, 11.
que habilitan la suspensión misma (el fumus y el periculum),39 dejando para una ocasión posterior, la del juicio de legitimidad constitucional, el análisis más detenido de cada una de las normas de la Ley regional.
Las pocas normas que “sobrevivirán”, como se verá, a la declaración de incons- titucionalidad son las menos relevantes y aquellas que conciernen a elementos organizativos internos de la región.
También se notará una cierta continuidad entre el Auto de suspensión y la Sentencia de inconstitucionalidad 37/2021: la Ley regional entra en conflicto con la “profilaxis internacional” ex art. 117.2 q), así que “el fumus detectado en el Auto 4/2021 se ‘solidifica’ en la SCC 37/2021 y lleva a la Corte a considerar fundadas las dudas de constitucionalidad planteadas por el Gobierno”.40
7.
La censura (anunciada) de la Corte constitucional a la Ley de Valle d’Aosta: la Sentencia 37/2021
La resolución del asunto por parte de la Corte constitucional no tardó en llegar y no sorprendió a los comentaristas, por lo menos en lo que atañe a sus conclusiones.41 La Sentencia 37/2021, de 12 de marzo, declaró, en efecto, la inconstitucionalidad de los art. 1 y 2 y de los párrafos 1, 2 y 3 del art. 4 de la Ley; sus contenidos, aunque hayan sido mencionados someramente en el apartado anterior de este trabajo, se analizarán con más detenimiento en este epígrafe, dedicado al juicio de legitimidad constitucional de la Ley regional por parte de la Corte constitucional.
39. Lo Calzo reconstruye con muchos detalles los elementos esenciales de este instrumento, sus antecedentes y la subsistencia de los requisitos del periculum in mora y del fumus boni iuris en el caso específico de la Ley de Valle d’Aosta (v. Lo Calzo, “Stato, Regioni e Corte costi- tuzionale”, 15 ss.).
40. Morana, “Ma è davvero tutta profilassi”, 11.
41. Poggi, Lo spazio dell’autonomia, por ejemplo, autora que se ha demostrado muy crítica con los contenidos de la Sentencia 37/2021, no se sorprendió, sin embargo, con el fallo de la Corte, dado que, jurídicamente, la Ley regional se prestaba a ser tumbada en el juicio de legitimidad constitucional. La autora, no obstante, reprocha a la Corte no haber elegido recorrer un camino distinto para justificar la declaración de inconstitucionalidad, que no recondujera todo y simplemente a la competencia exclusiva estatal en materia de “profilaxis internacional” (v. Poggi, Lo spazio dell’autonomia).
Después de seis fundamentos jurídicos dedicados a resolver las dudas respec- to de la admisibilidad del recurso, la Corte entró en el fondo de la cuestión recordando cuanto ya se había afirmado en la decisión con la que suspendió en vía cautelar la eficacia de la Ley de Valle d’Aosta: la materia regulada en la Ley 11/2020 es de competencia legislativa exclusiva del Estado, dado que concierne a la denominada “profilaxis internacional” a la que se refiere la letra q) del art. 117.2 CI; ella, siguió opinando el Tribunal, incluye todas las medi- das destinadas a contrarrestar una pandemia en curso o a prevenirla. Esto es evidente por el hecho de que la crisis sanitaria provocada por el COVID-19 no es algo que involucre solo a Italia, sino que, antes bien, se ha propagado por todo el mundo, tanto que la Organización Mundial de la Salud declaró el estado de emergencia de salud pública ya desde el 30 de enero de 2020.
La “profilaxis internacional” constituye un ámbito material sobre el que la Corte constitucional ya tuvo ocasión de pronunciarse en decisiones anterio- res,42 en las que declaró que se trata de una materia que precisa de la aproba- ción de una normativa que garantice “uniformidad también en la implemen- tación, a nivel nacional, de programas desarrollados a nivel internacional y supranacional”.
En opinión de la Corte, es “obvio”43 que todas las decisiones que tengan que ver con las medidas oportunas para hacer frente a la propagación del virus tendrán consecuencias inmediatas y significativas también fuera del territo-
42. Pueden verse las sentencias de la Cc 12/2004 y 406/2005 y, más recientemente, las 173/2014 y 270/2016. La Corte afirma que la Sentencia 37/2021 puede considerarse en “con- tinuidad con sus precedentes”. Poggi, Lo spazio dell’autonomia, evidencia que no es abso- lutamente así: los precedentes que la Corte cita no van en la misma línea, la Corte va en discontinuidad respecto de ellos. El único precedente con el que va en continuidad es la Sentencia 5/2018, que proporciona una interpretación de la profilaxis internacional nueva (se trataría del conjunto de normas que garantizan la uniformidad también en la actuación en el ámbito nacional de programas elaborados en sedes internacionales o supranacionales), que se diferencia de todas las interpretaciones precedentes de ese título competencial, las cuales reconducían esa materia a protocolos en materia de salud veterinaria y animal.
43. Sentencia Cc 37/2011, FJ 7. Preocupa, en doctrina, que la Corte hable de la “obviedad”
de este aspecto. Podríamos preguntarnos si de verdad es un fenómeno tan automático, es decir, “lo que no resulta convincente es el automatismo que se desprende de la declaración de la Corte, por lo que cualquier intervención dirigida a intensificar o flexibilizar las medidas anti-COVID debería necesariamente derivar en la exportación del virus a través de la fron- tera”, que lleva el Constitucional a afirmar que “para evitar posibles y eventuales secuelas más allá de las fronteras, el único nivel posible de intervención es el estatal” (v. Morana, “Ma è davvero tutta profilassi”, 15).
rio nacional. También los arts. 7 y 8 de la Ley 833/1978 (que creó el Sistema Sanitario Nacional) vinculan la “profilaxis internacional” y la “profilaxis de enfermedades infecciosas y difusivas, para las que se imponen medidas de vacunación obligatoria o cuarentena”, ambas en la titularidad del Estado.
Es cierto que la segunda materia ahora citada fue posteriormente delegada a las regiones. No obstante, dicha circunstancia no excluye que el Estado decida volver a centralizar todas las funciones comprendidas en esas materias, “si la pandemia impone políticas de salud comunes”.44
Tampoco, añadió el Tribunal, puede considerarse que se trate de una com- petencia “transversal”,45 en la que, por tanto, la regulación estatal se super- pondría a la Ley de la región, que sería el nivel competente. La “profilaxis internacional” tiene un objeto distinto, que incluye la prevención de las en- fermedades pandémicas y las medidas para hacerles frente, y que, por tanto, absorbe todos los perfiles imaginables de la regulación.
En este punto la Corte utilizó un razonamiento, ya empleado en una sentencia anterior,46 fuertemente criticado por una parte de la doctrina,47 y que se en- cuentra en línea con la afirmación, ahora recordada, respecto de la “obviedad”
de la interpretación de determinados ámbitos competenciales. El Tribunal afirmó, con criterios que han sido definidos como poco jurídicos y, quizás añadiríamos, poco apropiados en una sentencia de una Corte constitucional, que, cuando nos encontramos ante enfermedades altamente contagiosas y que pueden propagarse globalmente, “razones lógicas, antes que jurídicas”
obligan a una disciplina unitaria y de carácter nacional, que resulte adecuada para preservar la igualdad de las personas en el ejercicio del derecho funda- mental a la salud y al mismo tiempo tutele el interés de toda la comunidad.
44. Sentencia de la Corte constitucional 37/2011, FJ 7.
45. Sobre las denominadas competencias o materias “transversales”, v. nota 11. Esta afir- mación, como se verá, ha suscitado muchas críticas, pues parece que la Corte evita utilizar la importante categoría de las competencias transversales casi para “librarse del problema”
de tener que explicar y ordenar un complejo sistema en el que se entrelazan competencias estatales exclusivas y competencias compartidas entre Estado y regiones. Han criticado espe- cíficamente esta declaración de la Corte: Onida, Lo spazio dell’autonomia; Poggi, Lo spazio dell’autonomia; Morana, “Ma è davvero tutta profilassi”.
46. Se trata de la Sentencia Cc 5/2018, de 18 de enero, relativa a la obligatoriedad de las va- cunaciones.
47. Poggi, Lo spazio dell’autonomia.
Todo ello en razón del peligro de transmisión del virus, que llega fácilmente a involucrar también el plano internacional.
El discurso se reconduce rápidamente al ámbito estrictamente jurídico-consti- tucional, pues el Tribunal afirmó que también el art. 118 CI (que, recordemos, se refiere a las competencias administrativas y a la aplicación del principio de subsidiariedad entre niveles de gobierno) permite que el legislador nacional pretenda llevar a cabo una actuación unitaria, cuando la gestión de ciertas circunstancias lo precisen, como en el caso de una pandemia mundial. En una situación semejante, las actuaciones para reaccionar ante el problema no pueden considerarse confinadas a una dimensión territorial limitada, sobre todo si hay razones para creer que el contagio se ha extendido por todo el territorio nacional, e incluso más allá de este. Por todo ello, es casi cierto que las opciones tomadas por la vía de la “profilaxis internacional” se entrelazan entre sí, “hasta dibujar un cuadro que pueda aspirar a la racionalidad solo si las pinceladas que lo componen son el resultado de un planteamiento uni- tario previo, dotado de una necesaria visión de conjunto capaz de sustentar medidas adecuadas y proporcionadas”.48
Todo lo que se acaba de enunciar no pretende excluir completamente a las regiones o a los organismos locales de gobierno de la gestión en materia de salud. El art. 117.3 CI, de hecho, reconoce entre las materias de competencia compartida entre Estado y regiones también la protección de la salud y la protección civil. No obstante, no puede olvidarse que el mismo párrafo 3 del art. 117 CI termina afirmando que la legislación del Estado determinará los principios fundamentales también sobre las materias compartidas, principios que las leyes regionales tienen la obligación de respetar. Por consiguiente, la Corte aludió a que, si bien corresponde a las estructuras de salud a nivel regio- nal operar con fines de higiene y profilaxis, tendrán que hacerlo dentro de los límites y en armonía con el marco de las medidas extraordinarias adoptadas a nivel nacional para hacer frente a la grave crisis pandémica, pues “la profi- laxis de enfermedades infecciosas siempre ha sido prerrogativa del Estado”.49
48. Sentencia Cc 37/2011, FJ 7.1.
49. Sentencia Cc 37/2011, FJ 7.2. Para fundamentar estas afirmaciones también en la legisla- ción vigente, la Corte cita el art. 112.3, letra g), del Decreto legislativo de 31 de marzo de 1998 n.º 112, que confirma, en lo que respecta a la vigilancia y el control de epidemias de alcance nacional y dimensiones internacionales, la competencia estatal, aunque delegada a las re- giones por el art. 7.1, letra a), de la ya citada Ley n.º 833 de 1978. También es de esta opinión
No hay duda, por todo aquello, de que el legislador estatal puede imponer a las regiones determinados criterios de actuación para lograr los objetivos relaci- onados con la lucha frente al COVID-19, que serán sin duda vinculantes para los gobiernos regionales y locales; esto no excluye que las regiones desempeñen también un rol fundamental en la organización sanitaria a nivel regional.
La Corte reforzó el argumento de la competencia estatal, por lo menos so- bre las bases, de la gestión de la pandemia, también refiriéndose al carácter
“repentino e imprevisible” de la crisis sanitaria y al hecho de que el art. 32 de la Ley 833/1978 establece que la facultad de adoptar órdenes urgentes en materia de higiene y salud pública corresponde a las regiones y autoridades locales, siempre y cuando la efectividad de tales actos pueda ser garantizada por este nivel de gobierno; en caso contrario, es el ministro de Salud quien debe ocuparse de las emergencias que conciernan a todo el territorio nacional o a partes del mismo que incluyan varias regiones.50
Esta conclusión respecto del reparto competencial entre Estado y regiones, declaró la Corte, se consolida aún más ante una pandemia, en la que es ne- cesario predisponer medidas de “profilaxis internacional”.
Está claro que las elecciones tomadas por el legislador nacional respecto de las formas a través de las cuales gestionar y regular, por un lado, esta materia en general y, en particular, la emergencia sanitaria provocada por la pro- pagación del COVID-19, constituyen una de las opciones que el legislativo podía seleccionar, absolutamente compatible con el marco constitucional.
En Italia, recordó la Corte, se ha optado por la utilización del instrumento de la decretación de urgencia, y la posterior conversión en ley de esta fuente provisional (ex art. 77 CI), complementados con la aprobación de decretos del presidente del Consejo de Ministros.
Según el marco regulatorio actual, además, que se basa principalmente, como se ha afirmado en el apartado correspondiente, en los decretos leyes n.os 19 y
Balduzzi, Lo spazio dell’autonomia, que concuerda con la visión de la Corte, recordando que las regiones tienen que ser “los brazos y las piernas del Estado”.
50. La Corte consolida esta postura citando otras normas concretas: el art. 117 del Decreto legislativo 112/1998, y el art. 7.1 c) del más reciente Decreto legislativo de 2 de enero de 2018 n.º 1 (Código de protección civil), que confirmaría la competencia estatal en materia de gestión de la emergencia, incluso sanitaria (FF. JJ. 8 y 8.1).
