REFORMA DE LA LEY DEL SUELO
Barcelona, 24 de Mayo de 2005
Josep Roca Cladera
¿Qué vale el suelo?
¿por lo que es?
¿o por lo que será?
¿A quien corresponde ese valor?
¿Al titular del suelo?
(Detentador del título jurídico de propiedad)
¿Al urbanizador?
(Que asume el riesgo de la acción urbanizadora)
¿O a la colectividad?
(Que genera el plusvalor por medio del
planeamiento urbanístico)
El diagnóstico de la LS 56
"En la evaluación del suelo que circunda el núcleo urbano prepondera, en efecto, la tendencia de hacer actuar las expectativas de uso o rentas, que se incorporan, así, como valores adicionales, al valor actual del fundo; se computa
indebidamente la plusvalía que en su momento será el resultado principal de la inversión urbanizadora, sin tener en cuenta que en rigor debe estar ausente del cálculo, puesto que cuando, efectivamente, llegue a producirse, como
consecuencia de los obras en proyecto, ha de revertir en gran parte a la
comunidad, previa aplicación del tratamiento fiscal adecuado. Lo cierto es, sin embargo, que suelen pretenderse precios de especulación en lugar de precios reales, y en tanto se consiguen o no, se hace imposible o se demora la
movilización de la propiedad territorial, es decir se impide la parcelación, venta y edificación de los solares resultantes y la saturación del mercado con oferta de terrenos a precios razonables. El beneficio que pueda obtenerse de transformar el terreno rústico en solar es perfectamente lícito, siempre que sea el propietario quien haya costeado la urbanización determinante de aquella mejora y
subsiguiente incremento del valor. Pero, en cambio, la caprichosa elevación del precio cuando todavía no se ha urbanizado ni desembolsado por los propietarios el coste de las obras correspondientes, implica usurpación de algo no
perteneciente al dueño y que repercute en perjuicio de la comunidad."
La Ley del Suelo cumple 50 años
En 1956 apareció nuestra primera Ley del Suelo
La LS 56, junto a las tres reformas que le han sucedido (1976, 1992 y 1998), ha representado el marco que ha permitido un desarrollo urbano sin precedentes
España, en 1950, aún era un país básicamente agrario. Un 47,57%
estaba ocupado en funciones agrícolas por tan sólo un 26,55% en la industria y un 25,88% en los servicios
En 2001, los empleos agrarios habían descendido al 6,34%, por un
30,10% los industriales y un 59,83% los de carácter terciario. La Ley de
Suelo ha sido, por tanto, el marco jurídico en el que se ha desarrollado
ese gran cambio económico: de una estructura rural y agraria a un país
urbano y, básicamente, terciario
Un balance con claroscuros
… con grandes éxitos, …
… pero también con grandes
fracasos
De la propiedad “liberal” a la
“función social” de la propiedad
La LS 56 vino a sustituir un sistema basado en la concepción privatista del derecho de propiedad instaurada en el siglo XIX (artículos 348 y 350 del Código Civil)
Un urbanismo basado en la conveniencia del particular
Frente a este sistema la LS 56 instauró la función social de la
propiedad. Esto es la subordinación de la propiedad privada al interés general por medio del planeamiento urbanístico
La propiedad tenía que asumir un nuevo contenido, de carácter social,
asumiendo obligaciones y no sólo derechos
El modelo de las LS 56-98
El “pacto histórico” introducido en la LS 56: confiar a la propiedad del suelo el desarrollo urbanístico “a cambio” de aceptar la potestad pública de ordenación de la acción urbanizadora. El art. 76 de la LS 76: obra cumbre de nuestro derecho urbanístico
Artículo 2 de la Ley 6/98, antiguo artículo 76 de la LS 76
Resultado: otorgar el monopolio del desarrollo urbano a la propiedad del
suelo
La noción de “aprovechamiento urbanístico”
Los Planes urbanísticos establecen para cada zona del territorio los usos y edificabilidades detallados
• Al determinar los usos y las tipologías con suma precisión (vivienda libre, VPO, comercial, oficinas, industrial, …) configuran el atractivo futuro del suelo. En
terminología valorativa: el valor de repercusión; es decir lo que repercute el suelo por m2 edificable (€/m2)
• Al concretar la edificabilidad predeterminan el “cuánto” de la actuación urbanística: la intensidad de edificación por unidad de superficie (m2t/m2s)
• Finalmente, el Plan pormenoriza las cargas de urbanización , y por tanto los costes que para la propiedad privada tendrá la actuación urbanística
El Plan anticipa, por tanto, el beneficio de la promoción del suelo, el contenido económico de la propiedad, generando un plusvalor
inmobiliario de carácter oligopólico a favor del titular del suelo
¿Un campo de cereal?
¿… o un campo de casas?
¿… o un campo de casas?
¿… o un campo de casas?
… y el “valor residual como corolario”
Tiempo Valor
Valor suelo rústico
Valor “teórico” del inmueble edificado Valor de mercado del inmueble
Valor residual
La liberalización del suelo
En España, el debate anterior fue introducido por el Tribunal de Defensa de la Competencia , el cual dictó en 1992 un Informe Contra los
Monopolios:
“Que el uso del suelo debe estar intervenido por los poderes públicos es algo que nadie niega, y así sucede en todos los países. El
problema en España es un problema de la forma de intervención. El problema en España es que, en vez de fijar unas reglas generales de defensa de los intereses públicos, la autoridad urbanística va
decidiendo todo hasta el extremo de poder determinar con el máximo detalle el uso de cada espacio.
Al impedir a los propietarios decidir el uso del espacio, se segmenta el mercado de suelo, de tal forma que los distintos usos no compiten por la utilización del suelo. Esta falta de competencia entre usos
alternativos genera una mala asignación de recursos y da lugar a la aparición de rentas monopólicas”.
La conclusión de este análisis era claro: cabía liberalizar el mercado de suelo por tal de garantizar que la oferta del mismo fuese suficiente y flexible
La Ley 6/98: ¿hacia un cambio de paradigma?
Arias Salgado, ministro de Fomento, en Pleno del Congreso, 30 de octubre 1997:
“Señorías, el proyecto de ley que tengo el honor de presentar a la Cámara responde, en concreto, a la necesidad de hacer frente al grave problema de la carestía de la vivienda, en cuyo origen está la carestía del suelo. (...) Es una ley de reforma estructural de gran importancia, de las que yo me atrevería a decir que definen una legislatura. Es una ley de gran
importancia porque incide sobre dos aspectos fundamentales para los ciudadanos: de un lado, sobre las mayores posibilidades de acceso a la vivienda, y, de otro, sobre la competitividad de nuestra economía y de las empresas, en la medida en que el suelo es un elemento primordial de los costes a los que hace frente cualquier actividad económica. La legislación estatal sobre el suelo hasta el momento vigente (...) no sólo no se ha
reducido el problema de los altos precios del suelo, sino que se ha agravado hasta extremos que hacen urgente su modificación.”
Objetivo: Aumentar la oferta de suelo disponible
En consecuencia, la Ley del Suelo de 1998 marca como objetivo central de la política urbanística:
"(...) facilitar el aumento de la oferta de suelo, a cuyos efectos considera susceptible de ser urbanizado todo el suelo que todavía no ha sido incorporado al proceso urbano, en el que no concurran razones objetivas determinantes de su
preservación (...).Hay que tener presente, asimismo, que la reforma del mercado del suelo en el sentido de una mayor liberalización que incremente su oferta forma parte de la
necesaria reforma estructural de la economía española (...). Esta
es la idea general de la que la ley parte con el propósito de no
introducir, desde la definición del estatuto jurídico básico de la
propiedad del suelo, rigideces innecesarias (...)”
LA CONDICIÓN DE “NO FRONTERA” Y SU EFECTO EN EL PRECIO DEL SUELO
Suelo Urbano + Suelo Urbanizable Suelo No Urbanizable
Q1 Q2
P1
P2
Resultado previsto: abaratamiento del precio del suelo
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Precio Suelo Coste Construcción Gastos Promoción Beneficio Promoción
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
%
Precio Suelo Coste Construcción Gastos Promoción Beneficio Promoción
SE HA CONSTRUIDO MÁS QUE NUNCA
CONSECUENCIAS DE LA LIBERALIZACIÓN
ESPAÑA ENCABEZA EL RANKING DE CONSTRUCCIÓN PER CAPITA
CONSECUENCIAS DE LA LIBERALIZACIÓN
CONSECUENCIAS DE LA LIBERALIZACIÓN
80,00%
120,00%
160,00%
200,00%
240,00%
280,00%
320,00%
360,00%
400,00%
440,00%
1987 1T 2T 3T 4T 1988 1T 2T 3T 4T 1989 1T 2T 3T 4T 1990 1T 2T 3T 4T 1991 1T 2T 3T 4T 1992 1T 2T 3T 4T 1993 1T 2T 3T 4T 1994 1T 2T 3T 4T 1995 1T 2T 3T 4T 1996 1T 2T 3T 4T 1997 1T 2T 3T 4T 1998 1T 2T 3T 4T 1999 1T 2T 3T 4T 2000 1T 2T 3T 4T 2001 1T 2T 3T 4T 2002 1T 2T
Preus Habitatge IPC
... SIN EMBARGO LOS PRECIOS HAN SUBIDO
ESPAÑA, LIDER DEL RANKING DE PRECIOS
CONSECUENCIAS DE LA LIBERALIZACIÓN
Diagnóstico del Anteproyecto de Ley del Suelo de 2006
LA CLASIFICACIÓN DEL SUELO HA GENERADO RENTAS MONOPOLÍCAS QUE HAN CONTRIBUIDO AL
ENCARECIMIENTO DE LA VIVIENDA
“Con independencia de las ventajas que pueda tener la técnica de la
clasificación y categorización del suelo por el planeamiento, lo cierto es que es una técnica urbanística, por lo que no le corresponde a este legislador juzgar su oportunidad, y que no es necesaria para fijar los criterios legales de valoración del suelo. Más aún, desde esta concreta perspectiva, que sí compete plenamente al legislador estatal, la clasificación ha contribuido históricamente a la inflación de los valores del suelo, incorporando
expectativas de revalorización mucho antes de que se realizaran las
operaciones necesarias para materializar las determinaciones urbanísticas
de los poderes públicos, y por ende ha fomentado también las prácticas
especulativas, contra las que debemos luchar por imperativo constitucional”
Diagnóstico del Anteproyecto de Ley del Suelo de 2006
NO SE TRATA DE UNA LEY DEL SUELO SINO DE UNA LEY DE DERECHO A LA VIVIENDA Y A LA CIUDAD
“Esta Ley abandona también el sesgo con el que, hasta ahora, venía abordando el legislador estatal el estatuto de los derechos subjetivos
afectados por el urbanismo. Este reduccionismo es otra de las peculiaridades históricas del urbanismo español que, por razones que no es preciso aquí
desarrollar, reservó a la propiedad del suelo el derecho exclusivo de iniciativa privada en la actividad de urbanización. (…) Más allá de regular las
condiciones básicas de la igualdad de la propiedad de los terrenos, hay que tener presente que la ciudad es el medio en el que se desenvuelve la vida
cívica, y por ende que deben reconocerse asimismo los derechos mínimos de libertad, de participación y de prestación de los ciudadanos en relación con el urbanismo y con su medio tanto rústico como urbano. En suma, la Ley se
propone garantizar en estas materias las condiciones básicas del status de
ciudadanía en la sociedad actual”
Diagnóstico del Anteproyecto de Ley del Suelo de 2006
CABE SEPARAR DE LA PROPIEDAD DEL SUELO EL DERECHO DE DESARROLLO URBANO
(URBANIZACIÓN)
“En lo que se refiere al régimen urbanístico del suelo, la Ley opta por diferenciar situación y actividad, estado y proceso. En cuanto a lo
primero, define los dos estados básicos en que puede encontrarse el suelo según sea su situación actual ,rústica o urbana, y son por ello los determinantes para el contenido del derecho de propiedad. En cuanto a lo segundo, sienta el régimen de las actuaciones urbanísticas de
transformación del suelo, que son las que generan las plusvalías en las
que debe participar la comunidad por exigencia de la Constitución”
Diagnóstico del Anteproyecto de Ley del Suelo de 2006
LA URBANIZACIÓN ES UN SERVICIO PÚBLICO QUE SE DEBE LIBERALIZAR, ABRIENDO EL PASO A LA LIBRE COMPETENCIA
“El estatuto de la iniciativa privada para la actividad urbanística es una actividad económica de interés general que afecta tanto al derecho de la propiedad como a la libertad de empresa. La urbanización es un servicio público, cuya gestión puede reservarse la Administración o encomendar a privados, y que suele afectar a una pluralidad de fincas, por lo que excede tanto lógica como físicamente de los límites propios de la propiedad.
Luego, allí donde se confíe su ejecución a la iniciativa privada, ha de
poder ser abierta a la competencia de terceros, lo que está llamado
además a redundar en la agilidad y eficiencia de la actuación
Diagnóstico del Anteproyecto de Ley del Suelo de 2006
ES PRECISA UNA VALORACIÓN BASADA EN EL “SER”, NO EN EL “DEVENIR”
“Desde la Ley de 1956, la legislación del suelo ha establecido un régimen de
valoraciones (…) que ha tenido un denominador común: el de valorar el suelo a partir de cuál fuera su clasificación y categorización urbanísticas, esto es, partiendo de cuál fuera su destino y no su situación real. Unas veces se ha pretendido con ello aproximar las valoraciones al mercado, presumiendo que en el mercado del suelo no se producen fallos ni tensiones especulativas, contra las que los poderes públicos deben luchar por imperativo constitucional. Se llegaba así a la paradoja de pretender que el valor real no consistía en tasar la realidad, sino también las meras expectativas generadas por la acción de los poderes públicos. Y aun en las ocasiones en que con los criterios
mencionados se pretendía contener los justiprecios, se contribuyó más bien a todo lo contrario y, lo que es más importante, a enterrar el viejo principio de justicia y de sentido común de que las tasaciones expropiatorias no han de tener en cuenta las plusvalías que sean consecuencia directa del plano o proyecto de obras que dan lugar a la
expropiación ni las previsibles para el futuro”
Objeto de la Ley
Esta Ley tiene como objeto regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad
de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los
deberes relacionados con el suelo y la
vivienda, así como orientar la acción de las Administraciones públicas para garantizar a todos el acceso a una vivienda digna y
adecuada y el disfrute de un medio natural y
urbano asimismo adecuado.
El urbanismo, función pública
La ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas que organizan y
definen el uso del territorio y del suelo al
servicio del interés general, determinando en todo caso el contenido en facultades y
deberes de la propiedad del suelo conforme a su
destino. Esta determinación no confiere
derecho a exigir indemnización, salvo en los
casos expresamente establecidos en esta
Ley.
Derechos del Ciudadano
Todos los ciudadanos tienen derecho:
• A una vivienda digna y adecuada a un precio razonable en función de su capacidad económica
• A la no afección de la vivienda que constituya su domicilio o residencia por ruido u otras inmisiones contaminantes de cualquier tipo
• A un medio ambiente natural adecuado
• A un medio ambiente urbano adecuado
• Al uso común y general de los viales urbanos, peatonales y de circulación rodada, y de las zonas verdes, de recreo, expansión y deportivas públicas, así como a acceder, en condiciones no discriminatorias, a la utilización de los
equipamientos colectivos abiertos al uso público, de acuerdo con la legislación reguladora de la actividad de que se trate.
• Al acceso a la información sobre la ordenación del territorio, la ordenación urbanística y la evaluación ambiental de que dispongan las Administraciones públicas.
• Al informe por la Administración competente, por escrito y en plazo razonable, del régimen y las condiciones urbanísticas aplicables a una finca determinada.
• A la participación efectiva
• Al ejercicio de la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística
Deberes del Ciudadano
Todos los ciudadanos tienen el deber de:
• Observar y cumplir las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística, cumpliendo los deberes y levantando las cargas que impongan.
• Preservar y contribuir a mejorar el medio ambiente y el paisaje natural y urbano, absteniéndose en todo caso de realizar cualquier acto o desarrollar cualquier
actividad no permitidos por la legislación de pertinente aplicación.
• Respetar y contribuir a la preservación del patrimonio histórico, cultural y artístico, y en particular el arquitectónico.
• Respetar y hacer un uso racional y adecuado, acorde en todo caso con sus
características, función y capacidad de servicio, de los bienes de dominio público y de las infraestructuras y los servicios urbanos, en especial del mobiliario urbano.
• Abstenerse de realizar cualquier acto o de desarrollar cualquier actividad que comporte riesgo de perturbación o lesión de los bienes públicos o de terceros con infracción de la legislación de pertinente aplicación y, en su caso, sin la obtención de la autorización administrativa previa necesaria o en contravención de las
condiciones legítimas de ella.
• Cumplir los deberes y condiciones a que la legislación sujete las actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, así como emplear en ellas en cada momento las mejores técnicas disponibles conforme a la normativa aplicable.
Iniciativa privada en la urbanización y la construcción o edificación
La regulación de la ejecución de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística deberá asegurar el derecho de iniciativa, en ejercicio de la libre empresa, para la
actividad de ejecución mediante la urbanización, cuando la Administración no la tenga reservada por Ley ni se la reserve al amparo de la misma
En tal caso, la habilitación para el desarrollo de dicha actividad deberá atribuirse por procedimiento en pública competencia, en las condiciones dispuestas por la
legislación sobre ordenación territorial y urbanística y bajo la dirección y el control, en todo caso, de la Administración pública competente. La legislación sobre ordenación territorial y urbanística podrá:
- Limitar este derecho a determinadas actuaciones de urbanización, por razones de eficacia en la promoción de las mejores condiciones de acceso a la vivienda y producción de suelo urbanizado para actividades productivas
- Otorgar preferencia temporal o en igualdad de condiciones en la expresada competencia a quien tenga la propiedad del suelo
- Restringir la legitimación para dicha iniciativa a quien ostente una parte de la propiedad del suelo, siempre que ello no excluya la competencia
Derecho de Propiedad
El derecho de propiedad del suelo comprende las
facultades de goce y explotación del bien existente a tenor del estado, características objetivas y destino que tenga en cada momento
Las expectativas urbanísticas resultantes de la
ordenación urbana no corresponden de forma connatural
al derecho de propiedad
Derecho de Propiedad
Las facultades a que se refiere el párrafo anterior incluyen:
a) La de realizar las instalaciones y construcciones necesarias para el goce o la explotación del bien conforme a su naturaleza que, estando expresamente permitidas, no tengan el carácter legal de edificación.
b) La de edificar sobre unidad apta para ello en los términos
dispuestos en la letra c) del apartado 1 del artículo “…” cuando la ordenación territorial y urbanística atribuya a aquélla edificabilidad para uso o usos determinados y legitime la edificación y el uso al que ésta vaya a ser destinado.
c) La de participar en la ejecución de las actuaciones de urbanización previstas en la letra a) del apartado 1 del
artículo “…”, cuando se ejecuten por iniciativa privada, en un régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas
entre todos los propietarios afectados y a los efectos de
obtener la superficie de suelo urbanizado edificable que proceda
en proporción a su aportación
Derecho de Propiedad
Para manifestar su voluntad de ejercer esta facultad, o para
ratificarse en ella, si la hubiera manifestado antes, el propietario deberá tener un plazo suficiente, nunca inferior a veinte días, contados desde el momento en que se le notifique el primer acto formal de aprobación del último de los instrumentos
urbanísticos necesario para legitimar la ejecución de la actuación
El transcurso de dicho plazo sin que el propietario
manifieste su voluntad de participar legitimará la
expropiación forzosa de sus derechos
Situaciones básicas del suelo
1. Todo el suelo se encuentra, a los efectos de esta Ley, en una de las situaciones básicas de suelo rústico o de suelo urbano
2. Está en la situación de suelo rústico el integrado en el medio rural y natural
Se encuentra en esta situación necesariamente el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización, que deberá incluir, como mínimo, los bienes excluidos de dicha transformación por la legislación de policía del dominio público, de protección de la naturaleza, o del patrimonio histórico-artístico o
cultural, los que deban quedar sujetos a una tal protección conforme a la ordenación territorial y urbanística por los valores en ellos concurrentes, incluso los agrícolas,
ganaderos, forestales y paisajísticos, así como aquéllos en los que se hagan presentes riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de accidentes mayores, y cuantos otros prevea la legislación de ordenación del territorio o urbanística al servicio de los intereses generales de esta naturaleza.
Se encuentra asimismo en esta situación el suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbano mediante la urbanización, hasta que concluya la ejecución de la correspondiente actuación.
3. Se encuentra en la situación de suelo urbano el integrado de forma legal en la trama de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población.
Deberes de la promoción de la transformación urbanística
Las actuaciones de transformación urbanística comportan los siguientes deberes:
a) La entrega a la Administración competente del suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su obtención
b) La entrega a la Administración competente del suelo ya urbanizado
correspondiente al porcentaje que fije la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística, de la edificabilidad media, ponderada según usos y
tipologías, de la actuación o del ámbito superior de referencia en que ésta se incluya. En las actuaciones de dotación, este porcentaje deberá entenderse referido al incremento de la edificabilidad media ponderada atribuida a los terrenos incluidos en la actuación
c) El costeamiento y, en su caso, la ejecución de todas las obras de urbanización previstas en la actuación correspondiente, así como de las infraestructuras de conexión de aquéllas con las redes generales de servicios y las de ampliación y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación demandadas por la
dimensión y características específicas de la misma
d) El realojamiento y el retorno de los ocupantes legales de inmuebles que constituyan su residencia habitual dentro del área de la actuación y se precise desalojar, en los términos establecidos en la legislación vigente
