TEMA II- LA UNIÓN EUROPEA

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1. Los fundamentos jurídicos de las Comunidades Europeas y de la Unión Europea (creación por

tratado internacional; modificación) ... 1

2. La participación en las Comunidades Europeas y en la Unión Europea. Admisión, salida y suspensión de derechos. ... 4

A. La admisión en la Unión. ... 4

B. La salida de la Unión ... 6

C. La suspensión de derechos... 7

3. La estructura de la UE. ... 10

4. Los fines de la Unión Europea... 11

5. El sistema de competencias de las CCEE. ... 14

A. Principios generales... 14

a. Principio de especialidad o de competencias de atribución ... 14

b. Principios de “preempción”, de fidelidad comunitaria, de subsidiariedad y de proporcionalidad16 B. Reparto de competencias entre las Comunidades Europeas/la Unión Europea y los Estados miembros ... 19

6. La cooperación reforzada... 21

1. Los fundamentos jurídicos de las Comunidades Europeas y de la Unión Europea (creación por tratado internacional; modificación)

Cada una de las tres Comunidades originarias fue creada por un tratado internacional elaborado conforme a las reglas habituales del Derecho Internacional Público. Proceden, por tanto, de la voluntad de los Estados, que actúan conforme a sus reglas constitucionales, y no de la voluntad directa de los pueblos, quienes habrían podido elaborar, por medio de representantes designados para ello, por ejemplo, la Constitución de un Estado federal.

La creación de la Unión Europea resulta igualmente de un tratado internacional. La fórmula del Art. 1 del TUE es clara: “Por el presente Tratado, las Altas Partes Contratantes constituyen entre sí una Unión Europea...”. El Tratado se concluye, como los de Roma, por un período de tiempo ilimitado (Art. 51 TUE).

En cuanto al procedimiento de revisión o reforma, cada uno de los Tratados comunitarios tenía un procedimiento distinto. El Tratado de Maastricht deroga las disposiciones de los tres Tratados e instituye un procedimiento de revisión único y común al conjunto de las disposiciones de los Tratados sobre los que se funda la Unión Europea (Art. 48 TUE). Además de ese procedimiento general, existen algunos procedimientos particulares aplicables sólo a determinadas disposiciones concretas.

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José Ramón Canedo Arrillaga

Veamos el procedimiento general. Las propuestas de revisión pueden provenir de la Comisión o de uno o varios Estados miembros. Las mismas deben ser sometidas al Consejo, quien tiene el poder de hacer continuar o detener el procedimiento. Hace falta un dictamen favorable por su parte (adoptado por mayoría simple) para que el Presidente de esta institución pueda convocar una Conferencia de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, conocida habitualmente como CIG (Conferencia Intergubernamental). Antes de emitir ese dictamen, el Consejo debe consultar al Parlamento Europeo y puede hacerlo con la Comisión, lo que hace en la práctica. En caso de modificaciones institucionales en el ámbito monetario, se consultará también al Consejo del Banco Central Europeo. La Conferencia adopta de común acuerdo las disposiciones de revisión, que tomarán la forma de un tratado sometido a la ratificación de los Estados miembros. Como puede comprobarse, lo esencial del poder de revisión está en las manos de los Estados.

De cara a la reforma que ha concluido con la adopción del proyecto de “Tratado por el que se establece una Constitución para Europa”, el Consejo Europeo de Laeken celebrado en diciembre de 2001 introdujo una novedad “extralegal” en ese procedimiento. En las Conclusiones de la Presidencia se puede leer: “Para garantizar una preparación lo más amplia y transparente posible de la próxima Conferencia Intergubernamental, el Consejo Europeo ha decidido convocar una Convención, (...)”. Esa Convención¹ se encargó de presentar propuestas a fin de llevar a cabo las reformas necesarias. Sobre la base del texto que presentó, se llevaron a cabo las oportunas discusiones en el seno de la CIG.

El texto del Tratado de la Unión Europea, tal y como quedaría si el Tratado de Lisboa entra en vigor, incluiría las siguientes disposiciones sobre el procedimiento de reforma:

Artículo 48

1. Los Tratados podrán modificarse con arreglo a un procedimiento de revisión ordinario. También podrán modificarse con arreglo a procedimientos de revisión simplificados.

Procedimiento de revisión ordinario

2. El Gobierno de cualquier Estado miembro, el Parlamento Europeo o la Comisión podrán presentar al Consejo proyectos de revisión de los Tratados. Estos proyectos podrán tener por finalidad, entre otras cosas, la de aumentar o reducir las competencias atribuidas a la Unión en los Tratados. El Consejo remitirá dichos proyectos al Consejo Europeo y los notificará a los Parlamentos nacionales.

3. Si el Consejo Europeo, previa consulta al Parlamento Europeo y a la Comisión, adopta por mayoría simple una decisión favorable al examen de las modificaciones propuestas, el Presidente del Consejo Europeo convocará una Convención compuesta por representantes de los Parlamentos nacionales, de

1 El Consejo Europeo nombró a D. Valéry Giscard d'Estaing Presidente de la Convención y a D. Giuliano Amato y D. Jean-Luc Dehaene Vicepresidentes.

Además de su Presidente y de sus dos Vicepresidentes, la Convención ha estado formada por:

• 15 representantes de los jefes de Estado o de gobierno de los Estados miembros (1 por Estado miembro),

• 13 representantes de los jefes de Estado o de gobierno de los países candidatos a la adhesión (1 por país candidato),

• 30 representantes de los parlamentos nacionales de los Estados miembros (2 por Estado miembro),

• 26 representantes de los parlamentos nacionales de los Estados miembros (2 por país candidato),

• 16 representantes miembros del Parlamento Europeo,

• 2 representantes de la Comisión Europea.

Cada uno de los miembros titulares de la Convención tuvo un suplente.

El Comité Económico y Social (tres representantes), el Comité de las Regiones (seis representantes), los interlocutores sociales (tres representantes) y el Defensor del Pueblo Europeo asistieron en calidad de observadores.

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los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, del Parlamento Europeo y de la Comisión.

Cuando se trate de modificaciones institucionales en el ámbito monetario, se consultará también al Banco Central Europeo. La Convención examinará los proyectos de revisión y adoptará por consenso una recomendación dirigida a una Conferencia de representantes de los Gobiernos de los Estados miembros según lo dispuesto en el apartado 4.

El Consejo Europeo podrá decidir por mayoría simple, previa aprobación del Parlamento Europeo, no convocar una Convención cuando la importancia de las modificaciones no lo justifique. En este último caso, el Consejo Europeo establecerá un mandato para una Conferencia de representantes de los Gobiernos de los Estados miembros.

4. El Presidente del Consejo convocará una Conferencia de representantes de los Gobiernos de los Estados miembros con el fin de que se aprueben de común acuerdo las modificaciones que deban introducirse en los Tratados.

Las modificaciones entrarán en vigor después de haber sido ratificadas por todos los Estados miembros de conformidad con sus respectivas normas constitucionales.

5. Si, transcurrido un plazo de dos años desde la firma de un tratado modificativo de los Tratados, las cuatro quintas partes de los Estados miembros lo han ratificado y uno o varios Estados miembros han encontrado dificultades para proceder a dicha ratificación, el Consejo Europeo examinará la cuestión.

Procedimientos de revisión simplificados

6. El Gobierno de cualquier Estado miembro, el Parlamento Europeo o la Comisión podrán presentar al Consejo Europeo proyectos de revisión de la totalidad o parte de las disposiciones de la tercera parte del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, relativas a las políticas y acciones internas de la Unión.

El Consejo Europeo podrá adoptar una decisión que modifique la totalidad o parte de las disposiciones de la tercera parte del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. El Consejo Europeo se pronunciará por unanimidad previa consulta al Parlamento Europeo y a la Comisión, así como al Banco Central Europeo en el caso de modificaciones institucionales en el ámbito monetario. Dicha decisión sólo entrará en vigor una vez que haya sido aprobada por los Estados miembros, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales.

La decisión contemplada en el párrafo segundo no podrá aumentar las competencias atribuidas a la Unión por los Tratados.

7. Cuando el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea o el título V del presente Tratado dispongan que el Consejo se pronuncie por unanimidad en un ámbito o en un caso determinado, el Consejo Europeo podrá adoptar una decisión que autorice al Consejo a pronunciarse por mayoría cualificada en dicho ámbito o en dicho caso. El presente párrafo no se aplicará a las decisiones que tengan repercusiones militares o en el ámbito de la defensa.

Cuando el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea disponga que el Consejo adopte actos legislativos con arreglo a un procedimiento legislativo especial, el Consejo Europeo podrá adoptar una decisión que autorice a adoptar dichos actos con arreglo al procedimiento legislativo ordinario.

Cualquier iniciativa tomada por el Consejo Europeo en virtud de los párrafos primero o segundo se transmitirá a los Parlamentos nacionales. En caso de oposición de un Parlamento nacional notificada en un plazo de seis meses a partir de esta transmisión, no se adoptará la decisión contemplada en los párrafos primero o segundo. A falta de oposición, el Consejo Europeo podrá adoptar la citada decisión.

Para la adopción de las decisiones contempladas en los párrafos primero o segundo, el Consejo Europeo se pronunciará por unanimidad, previa aprobación del Parlamento Europeo, que se pronunciará por mayoría de los miembros que lo componen.

Además de éste, hay otros procedimientos análogos que no son estrictamente de revisión sino más bien de desarrollos previstos por los mismos Tratados: por ejemplo, el Art. 22 TCE que prevé la posibilidad de completar los derechos atribuidos a los ciudadanos de la Unión. En este caso, la decisión del Consejo que establezca nuevos derechos debe ser adoptada por los EM conforme a sus reglas internas.

Finalmente, dejemos constancia de la existencia de algunos procedimientos simplificados de revisión, en los cuales la decisión de adopción la adoptan por sí mismas las instituciones comunitarias. Pero estos procedimientos sólo se aplican para disposiciones

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concretas y determinadas. El caso más paradigmático era el del Art. 95 TCECA. Ejemplo en el TCE es el Arts. 222. En estos procedimientos las instituciones participan en distinta medida.

2. La participación en las Comunidades Europeas y en la Unión Europea. Admisión, salida y suspensión de derechos.

Como hemos visto, la UE se basa en tratados internacionales. En consecuencia, en la materia que nos ocupa serán aplicables los mecanismos del Derecho Internacional Público, si bien existen peculiaridades específicas.

A. La admisión en la Unión.

Antes de la entrada en vigor del TUE, cada una de las Comunidades tenía unas disposiciones propias sobre la admisión de nuevos miembros, puesto que se entraba en tres organizaciones. De hecho, el procedimiento en el caso de la CECA era diferente al de las otras Comunidades, puesto que las condiciones de adhesión a la CECA se fijaban en una Decisión del Consejo sin participación de los Estados miembros mientras que las condiciones del ingreso en las otras dos Comunidades era objeto de un Tratado entre los Estados miembros y el candidato.

El TUE simplifica la cuestión puesto que a partir de él se produce una adhesión a una estructura, que es la Unión, lo que implica adherirse tanto a las dos Comunidades subsistentes como a las dos cooperaciones establecidas. Los Tratados originarios, así como el TUE, sólo contienen reglas sobre el procedimiento de adhesión (en concreto, el Art. 49 TUE). En cuanto a las condiciones que los candidatos deben cumplir, éstas no se encuentran establecidas en ninguna norma como tales. Las mismas se desprenden de la propia naturaleza de la construcción comunitaria y se han consolidado en la práctica.

Condiciones que deben cumplir los candidatos²:

a) ser un Estado (reconocido como tal por la comunidad internacional³) y ser europeo. Las fronteras que separan a los Estados europeos de los que no lo son no han sido fijadas de forma

2 Sobre las condiciones para los nuevos miembros, ver Europa y el reto de la ampliación, Informe de la Comisión al Consejo Europeo de Lisboa (26-27 de Junio de 1992). Boletín de las Comunidades Europeas, Suplemento 3/92. Ver así mismo, las conclusiones del Consejo Europeo de Copenhague (21-22 de Junio de 1993), Boletín de las CCEE 6/1993 y SAURON, J.L., “Élargissement à l’Est: 1848.1998, le printemps des peuples”, Europe, nº 19, octubre 1997, pp. 5-9.

3 La Convención Panamericana de Montevideo de 1933 establece en su art. 1 que los elementos que definen la

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explícita por el momento. No obstante, ya se ha dado un caso de rechazo por no cumplir esa condición y es el de Marruecos, que había planteado su solicitud en 1987. De cualquier forma, se trata de algo más que de una cuestión estrictamente geográfica. Combina aspectos geográficos, históricos y culturales. Es, en cualquier caso, un concepto dinámico. Está expresamente recogido en el Art. 49 TUE.

b) El nuevo apartado 1 del Art. 6 en su versión tras el Tratado de Ámsterdam establece que “la Unión se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho, principios que son comunes a los Estados miembros”. Al tiempo la nueva redacción dada al Art. 49 TUE establece que “cualquier Estado europeo que respete los principio enunciados en el apartado 1 del artículo 6 podrá solicitar el ingreso como miembro en la Unión”. Ha sido una condición de hecho desde el primer momento. Con respecto a las últimas adhesiones, el Consejo Europeo de Copenhague incluyó además como criterio expreso “el respeto de las minorías y su protección”.

c) se exige así mismo la aceptación de los derechos y obligaciones, actuales y potenciales, del sistema de la Unión y de su marco institucional, el acervo comunitario, que incluye:

− el contenido, los principios y los objetivos políticos de los Tratados, incluido el Tratado de la Unión (y por tanto, también la política exterior y de seguridad común, sector que puede plantear problemas a Estados con un carácter neutral más o menos marcado);

− la legislación aprobada en cumplimiento de los Tratados y la jurisprudencia del Tribunal.

Con respecto a las últimas adhesiones, se hace especial mención a la Unión Económica y Monetaria.

− las declaraciones y resoluciones aprobadas en el marco comunitario;

− los acuerdos internacionales y los acuerdos entre Estados miembros relacionados con las actividades comunitarias.

d) disponer de una economía de mercado eficiente y competitiva y un marco legal y administrativo adecuado en los sectores público y privado. Con respecto a las últimas adhesiones, el Consejo Europeo de Copenhague habla de la existencia de una economía de mercado viable y de la capacidad de hacer frente a la presión de la competencia y a las fuerzas del mercado en el interior de la Unión.

No obstante, no debemos perder de vista que los Estados miembros hacen una evaluación de los aspectos positivos y negativos que, para las Comunidades, pueda tener una adhesión y en función de ese análisis deciden.

El procedimiento de adhesión (Art. 49 TUE). Podemos distinguir una fase comunitaria seguida de una fase internacional y una tercera fase interna en cada Estado.

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El Estado tercero presenta su solicitud de ingreso al Consejo, quien, tras consulta a la Comisión y previo dictamen conforme del Parlamento Europeo, se pronunciará sobre la solicitud por unanimidad. El PE adopta su dictamen conforme por mayoría absoluta de los miembros que lo componen. Ostenta, desde el AU, el poder de bloquear una adhesión.

Tras la decisión del Consejo debe concluirse entre los EM (no la Comunidad o la Unión) y el o los Estados candidatos un tratado internacional, al que acompaña un acta de adhesión, en el que se establecen las condiciones de adhesión y las adaptaciones que esa admisión suponga para los tratados sobre los que se funda la Unión.

Finalmente, ese acuerdo debe ser ratificado, tras su firma, por todos los Estados contratantes.

El Acta de Adhesión contiene: a) unos principios sobre la recepción de acervo comunitario; b) las disposiciones de adaptación de los Tratados comunitarios (miembros de las instituciones, condiciones de voto en el Consejo o determinación del ámbito territorial de aplicación de los tratados) y c) una serie de disposiciones sobre el período transitorio que prevén derogaciones temporales a las reglas generales del Derecho comunitario establecen.

En la práctica la negociación del Acta de adhesión se produce antes del dictamen de la Comisión y de la decisión del Consejo. También en la práctica la negociación con los candidatos no la llevan a cabo los Estados miembros sino el Consejo, mientras que la Comisión cumple el papel de "mediador" entre los Estados miembros y los candidatos.

El texto del Tratado de la Unión Europea, tal y como quedaría si el Tratado de Lisboa entra en vigor, incluiría el siguiente artículo:

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Artículo 49

Cualquier Estado europeo que respete los valores mencionados en el artículo 2 y se comprometa a promoverlos podrá solicitar el ingreso como miembro en la Unión. Se informará de esta solicitud al Parlamento Europeo y a los Parlamentos nacionales. El Estado solicitante dirigirá su solicitud al Consejo, que se pronunciará por unanimidad después de haber consultado a la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo, el cual se pronunciará por mayoría de los miembros que lo componen. Se tendrán en cuenta los criterios de elegibilidad acordados por el Consejo Europeo.

Las condiciones de admisión y las adaptaciones que esta admisión supone en lo relativo a los Tratados sobre los que se funda la Unión serán objeto de un acuerdo entre los Estados miembros y el Estado solicitante. Dicho acuerdo se someterá a la ratificación de todos los Estados contratantes, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales.

B. La salida de la Unión

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Nada se dice en los Tratados respecto a la salida de la Unión, ni por abandono voluntario ni por expulsión. Parece claro que no se trata de un olvido sino de una ausencia intencionada, para reforzar la seriedad del compromiso adquirido con el ingreso.

La práctica tampoco ofrece ningún ejemplo. En algún momento se ha amenazado con la retirada (GB para forzar la renegociación de su adhesión) pero no se ha llegado a concretar. Lo más parecido a un abandono fue el caso de Groenlandia. Como provincia de Dinamarca, se le aplicaban las normas comunitarias desde la adhesión de ésta. Pero en 1979 adquirió su autonomía interna y solicitó quedar al margen de las Comunidades, lo cual se plasmó en un Tratado (DOCE nº L 29/1 de 1 de febrero de 1985). En cualquier caso, no se trata de una retirada.

Sin embargo, no cabe descartar la posibilidad jurídica de que un Estado solicite su salida. Es menos claro cuál sería el régimen jurídico de una retirada no negociada.

Artículo 50

1. Todo Estado miembro podrá decidir, de conformidad con sus normas constitucionales, retirarse de la Unión.

2. El Estado miembro que decida retirarse notificará su intención al Consejo Europeo. A la luz de las orientaciones del Consejo Europeo, la Unión negociará y celebrará con ese Estado un acuerdo que establecerá la forma de su retirada, teniendo en cuenta el marco de sus relaciones futuras con la Unión.

Este acuerdo se negociará con arreglo al apartado 3 del artículo 218 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. El Consejo lo celebrará en nombre de la Unión por mayoría cualificada, previa aprobación del Parlamento Europeo.

3. Los Tratados dejarán de aplicarse al Estado de que se trate a partir de la fecha de entrada en vigor del acuerdo de retirada o, en su defecto, a los dos años de la notificación a que se refiere el apartado 2, salvo si el Consejo Europeo, de acuerdo con dicho Estado, decide por unanimidad prorrogar dicho plazo.

4. A efectos de los apartados 2 y 3, el miembro del Consejo Europeo y del Consejo que represente al Estado miembro que se retire no participará ni en las deliberaciones ni en las decisiones del Consejo Europeo o del Consejo que le afecten.

La mayoría cualificada se definirá de conformidad con la letra b) del apartado 3 del artículo 238 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

5. Si el Estado miembro que se ha retirado de la Unión solicita de nuevo la adhesión, su solicitud se someterá al procedimiento establecido en el artículo 49.

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C. La suspensión de derechos⁴.

El Tratado de Ámsterdam incorporó una novedad relevante en un aspecto de la participación de los Estados miembros en la Unión Europea, quizás pensando esencialmente en las nuevas adhesiones que iban a producirse. Esta novedad, recogida en el Art. 7 TUE, consiste

4 Sobre la cuestión la Comisión ha presentado en octubre de 2003 una comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo: COM (2003) 606. http://europa.eu.int/eur-lex/es/com/cnc/2003/com2003_0606es01.pdf

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en el establecimiento de un procedimiento de constatación de violaciones graves y persistentes de principios fundamentales para la Unión que puede desembocar en la suspensión, para el Estado declarado infractor, de derechos derivados de los Tratados (tanto del TUE como de los previstos en los Tratados fundacionales de cada Comunidad, tal y como establecen los Arts. 309 TCE y 204 TCEEA, y antes el 96 TCECA). El Tratado de Niza ha introducido un mecanismo preventivo en el mismo sentido.

El mecanismo preventivo se desarrolla de la siguiente forma: a propuesta motivada de un tercio de los Estados miembros, del Parlamento Europeo o de la Comisión, el Consejo, por mayoría cualificada de 4/5 de sus miembros y previa audiencia al Estado en cuestión y dictamen conforme del PE (mayoría de 2/3 de los votos emitidos, que representen la mayoría de los miembros que lo componen), constatará la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de algún Estado de principios establecidos en el ap. 1 del Art. 6 TUE. A tal fin, el Consejo puede solicitar a personalidades independientes que presenten en un plazo razonable un informe sobre la situación en dicho Estado miembro⁵. El Consejo puede dirigir al Estado recomendaciones adecuadas.

El procedimiento de sanción puede incluir tres fases. La primera fase del procedimiento es la constatación de la violación grave y persistente de alguno o algunos de los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho. La propuesta proviene de un tercio de los Estados o de la Comisión. Dicha propuesta debe obtener el dictamen conforme del PE (por mayoría de dos tercios de los votos emitidos, que representen la mayoría de los miembros que lo componen). Obtenido éste, el Consejo, reunido en su composición de Jefes de Estado o de Gobierno y tras invitar al Gobierno del Estado miembro de que se trate a que presente sus observaciones, podrá constatar, por unanimidad, la existencia de la violación grave y persistente por parte de un Estado miembro.

Cuando se haya efectuado dicha constatación, el Consejo podrá decidir, por mayoría cualificada⁶, que se suspendan determinados derechos derivados de la aplicación de los

5 Como consecuencia de la entrada en el Gobierno austríaco del Partido Liberal Austríaco (FPÖ) de Jörg Haider, el resto de Estados miembros –no la UE- optaron por aplicar medidas de sanción reduciendo al mínimo los contactos con los representantes de ese país. A fin de decidir si se levantaban tales medidas, se encargó a un “grupo de sabios”

formado por el ex presidente de Finlandia Martti Ahtisaari, el director del Instituto Max Planck de Derecho Público de Heidelberg (Alemania) Jochen Frowein y el ex Comisario español Marcelino Oreja la elaboración de un informe sobre el comportamiento del Gobierno austríaco, que fue presentado en septiembre de 2000. A raíz de dicho informe, se puso fin a las medidas previamente adoptadas. El texto del Informe puede consultarse en el Instituto de Estudios Europeos de la Universidad San Pablo-CEU, http://www.ceu.es/idee/INFORMEAUSTRIA.pdf, (consultado el 8- noviembre-2004). Esta situación es probablemente la que indujo a incluir el mecanismo preventivo a través del

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Tratados al Estado miembro de que se trate, incluidos los derechos de voto del representante del gobierno de dicho Estado miembro en el Consejo. Al proceder a dicha suspensión, el Consejo tendrá en cuenta las posibles consecuencias de la misma para los derechos y obligaciones de las personas físicas y jurídicas. Sin embargo, las obligaciones del Estado miembro en cuestión derivadas de los Tratados continuarán, en cualquier caso, siendo vinculantes para el mismo.

El Consejo podrá decidir posteriormente, por mayoría cualificada, la modificación o revocación de las medidas adoptadas como respuesta a cambios en la situación que motivó su imposición.

A la hora de adoptar esas decisiones, el Consejo decidirá obviamente sin tener en cuenta el voto del representante del gobierno del Estado miembro de que se trate. Las abstenciones de miembros presentes o representados no impedirán la adopción de las decisiones de constatación y sanción. La mayoría cualificada se definirá guardando la misma proporción de los votos ponderados de los miembros del Consejo concernidos que la establecida en el apartado 2 del Art. 205 TCE.

Todo este procedimiento está bajo el control del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas sólo en lo que afecta a los aspectos procedimentales y no en cuanto a las condiciones de fondo (Art. 46 e) TUE).

Artículo 7

1. A propuesta motivada de un tercio de los Estados miembros, del Parlamento Europeo o de la Comisión, el Consejo, por mayoría de cuatro quintos de sus miembros y previa aprobación del Parlamento Europeo, podrá constatar la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2. Antes de proceder a esta constatación, el Consejo oirá al Estado miembro de que se trate y por el mismo procedimiento podrá dirigirle recomendaciones.

El Consejo comprobará de manera periódica si los motivos que han llevado a tal constatación siguen siendo válidos.

2. El Consejo Europeo, por unanimidad y a propuesta de un tercio de los Estados miembros o de la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo, podrá constatar la existencia de una violación grave y persistente por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2 tras invitar al Estado miembro de que se trate a que presente sus observaciones.

3. Cuando se haya efectuado la constatación contemplada en el apartado 2, el Consejo podrá decidir, por mayoría cualificada, que se suspendan determinados derechos derivados de la aplicación de los Tratados al Estado miembro de que se trate, incluidos los derechos de voto del representante del Gobierno de dicho Estado miembro en el Consejo. Al proceder a dicha suspensión, el Consejo tendrá en cuenta las posibles consecuencias de la misma para los derechos y obligaciones de las personas físicas y jurídicas.

Las obligaciones del Estado miembro de que se trate derivadas de los Tratados continuarán, en cualquier caso, siendo vinculantes para dicho Estado.

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4. El Consejo podrá decidir posteriormente, por mayoría cualificada, la modificación o revocación de las medidas adoptadas de conformidad con el apartado 3 como respuesta a cambios en la situación que motivó su imposición.

5. Las modalidades de voto que, a los efectos del presente artículo, serán de aplicación para el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo y el Consejo se establecen en el artículo 354 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

3. La estructura de la UE.

En un origen, existían tres Comunidades, fundadas cada una sobre un Tratado, dotadas de personalidad jurídica propia. En un momento dado apareció la CPE, que encontró fundamento jurídico en el AU. Pero esto no supone modificación de la estructura global: de un lado, las tres Comunidades; del otro, un mecanismo de cooperación sin personalidad jurídica propia.

El Tratado de Maastricht crea la UE. El Art. A (actual Art. 1 TUE) dice que por medio de ese Tratado "las Altas Partes Contratantes constituyen entre sí una Unión Europea (...)". Lo que no ha hecho el Tratado es transformar las Comunidades existentes en otra entidad única ni siquiera parece querer crear otra entidad al lado de aquéllas. Ninguna disposición del TUE reconoce expresamente personalidad jurídica a la Unión. Tampoco goza de presupuesto propio, lo cual es una importante desventaja para afirmar su identidad. En principio, fue considerada como una creación política sin un respaldo en una realidad jurídica, si bien algunas disposiciones insertadas por el Tratado de Ámsterdam parecen indicar un cierto grado de capacidad jurídico-internacional de la Unión⁷.

Esa Unión Europea engloba componentes heterogéneos. Según el Art. 1, la Unión tiene su fundamento en las Comunidades Europeas completadas con las políticas y formas de cooperación establecidas por el presente Tratado. Se habla de una estructura de tres pilares: el formado por las Comunidades, la Política Exterior y de Seguridad Común y la Cooperación Policial y Judicial en Materia Penal. Vemos que se abandona de forma bastante clara la oposición que tradicionalmente se daba entre el método de integración funcionalista y la cooperación intergubernamental, como ya se había empezado a hacer con el Acta Única, pero intentando hacerlos converger.

7 Los Arts. 23 y 24 TUE tal y como han quedado redactados tras el Tratado de Ámsterdam establecen la posibilidad de que el Consejo de la UE concluya, por unanimidad, acuerdos con terceros Estados o con organizaciones internacionales en el ámbito de la PESC. El propio artículo 24, junto con el Art. 38 TUE, hace extensiva esta posibilidad al nuevo tercer pilar. La doctrina discrepa sobre si el Consejo actúa en nombre de la Unión o en nombre del conjunto de los Estados miembros. El propio Art. 24 TUE recoge la posibilidad de que un Estado miembro no quede vinculado por tal acuerdo en la medida en que declare que tiene que ajustarse a las exigencias de su propio ordenamiento constitucional. La discusión puede entenderse zanjada una vez que la Unión ha hecho por primera vez uso del Art. 24 firmando con la República Federativa de Yugoslavia un Acuerdo sobre las actividades de la Misión de Observación de la Unión Europea (MOUE) en aquel territorio (DOCE L 125, de 5 de mayo de 2001, p. 2). Por su