El presente estudio sobre el trabajo infantil y su vinculación con el ejercicio del derecho a la educación
en Panamá es parte de un proceso realizado en varios países de América Latina con el auspicio del
Programa IPEC de la OIT y el Programa Proniño de la Fundación Telefónica. Su objetivo general es
contribuir con la prevención y erradicación del trabajo infantil a través de la promoción de políticas
desde el sector educativo.
El estudio de Panamá constituye el punto de partida para analizar las políticas, los lineamientos, los
documentos y las orientaciones de carácter técnico-pedagógico, así como otras iniciativas de política
social y de reducción de la pobreza y su incidencia en la prevención y erradicación del trabajo infantil en
el país.
Al mismo tiempo, el estudio permite establecer los efectos y las relaciones que tiene el trabajo infantil
en la educación a fin de proponer recomendaciones y orientaciones para la inclusión del objetivo
de prevención y erradicación del trabajo infantil en las políticas del sector educativo. Igualmente, el
documento recoge un análisis de las dinámicas que afectan a la niñez y adolescencia indígena y las
migraciones.
Fundación Telefónica
Fundación Telefónica
EL
TRABAJO
INFANTIL
Y
EL
DERECHO
A
LA
EDUCACIÓN EN
PANAMÁ
Fundación Telefónica
EL TRABA
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Y SU VINCULACIÓN CON EL EJERCICIO
DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN
EN PANAMÁ
COLECCIÓN
Y SU VINCULACIÓN CON EL EJERCICIO
DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN
EN PANAMÁ
Organización Internacional del Trabajo (OIT)
COLECCIÓN
Copyright © Organización Internacional del Trabajo 2011 Primera edición 2011
Las publicaciones de la Ofi cina Internacional del Trabajo gozan de la protección de los derechos de propiedad intelectual en virtud del proto-colo 2 anexo a la Convención Universal sobre Derecho de Autor. No obstante, ciertos extractos breves de estas publicaciones pueden repro-ducirse sin autorización, con la condición de que se mencione la fuente. Para obtener los derechos de reproducción o de traducción, deben formularse las correspondientes solicitudes a Publicaciones de la OIT (Derechos de autor y licencias), Ofi cina Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza, o por correo electrónico a [email protected], solicitudes que serán bien acogidas.
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IPEC
Estudio sobre el trabajo infantil y su vinculación con el ejercicio del derecho a la educación – Panamá.
San José, Organización Internacional del Trabajo, 2011 978-92-2-325066-9 (web pdf)
978-92-2-325067-6 (CD-ROM) 13.01.2
Trabajo infantil, educación, pobreza, pueblo indígena, migrante, joven trabajador, Panamá. Datos de catalogación de la OIT
Nota:
La presente publicación ha sido elaborada por la Sra. Nichsma Villarreal para el IPEC y coordinada por Noortje Denkers de la Ofi cina del IPEC en San José.
Esta publicación de la OIT ha sido posible gracias a la fi nanciación de la Fundación Telefónica y el proyecto RLA/11/03/PSPA.
Su contenido no refl eja necesariamente las opiniones o políticas del Ministerio de Trabajo, y la mención en la misma de marcas registradas, productos comerciales u organizaciones no implica que el Gobierno de España los apruebe o respalde.
Las denominaciones empleadas, en concordancia con la práctica seguida en las Naciones Unidas, y la forma en que aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT no implican juicio alguno por parte de la Ofi cina Internacional del Trabajo sobre la condición jurídica de ninguno de los países, zonas o territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras.
La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos, estudios y otras colaboraciones fi rmados incumbe exclusivamente a sus autores, y su publicación no signifi ca que la OIT las sancione.
Las referencias a fi rmas o a procesos o productos comerciales no implican aprobación alguna por la Ofi cina Internacional del Trabajo, y el hecho de que no se mencionen fi rmas o procesos o productos comerciales no implica desaprobación alguna.
Las publicaciones de la OIT pueden obtenerse en las principales librerías o en ofi cinas locales de la OIT en muchos países o pidiéndolas a: Publicaciones de la OIT, Ofi cina Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza. También pueden solicitarse catálogos o listas de nuevas publicaciones a la dirección antes mencionada o por correo electrónico a: [email protected] o vea nuestro sitio en la red: www.ilo. org/publns.
Visite nuestro sitio Web: www.ilo.org/ipec
Esta publicación ha sido posible gracias al esfuerzo conjunto de OIT y Fundación Telefónica. Ha sido editada por Ariel y Fundación Telefóni-ca, en colaboración con Editorial Planeta, que no comparten necesariamente los contenidos expresados en ella. Dichos contenidos son responsabilidad exclusiva de sus autores.
© de la ilustración de cubierta: Charles Taylor -Shutterstock Coordinación editorial en OIT: Noortje Denkers
Coordinación editorial de Fundación Telefónica: Rosa María Sáinz Peña
Advertencia:
Siglas. . . ix
Resumen ejecutivo . . . xi
Introducción. . . xiii
Metodología. . . xv
1. Contexto. . . 1
1.1 Fundamentos jurídicos y organización del sistema educativo en Panamá . . . 1
1.2 El derecho a la educación: Prevención y erradicación del trabajo infantil. Niños indígenas y migrantes . . . 4
1.3 Políticas que vinculan el derecho a la educación y la erradicación del trabajo infantil, pueblos indígenas y población migrante; trabajo infantil y educación; y pobreza y educación . . . 7
2. El trabajo infantil y sus efectos en la educación. . . 15
2.1 Situación de los niños trabajadores y de pueblos indígenas . . . 15
2.2 Situación educativa de los niños trabajadores y de pueblos indígenas . . . 17
2.3 La voz de los niños trabajadores . . . 26
3. Política educativa actual. . . 31
3.1 Equidad de la educación en el marco del objetivo de erradicación del trabajo infantil . . . 31
3.2 Pertinencia y calidad de la educación en el marco del objetivo de erradicación del trabajo infantil en población indígena. . . 32
3.3 Programas del Ministerio de Educación . . . 34
3.4 Programas de organizaciones no gubernamentales. . . 40
3.5 Experiencia exitosa . . . 44
4. Conclusiones . . . 49
5. Política educativa: Recomendaciones sobre trabajo infantil en el contexto urbano, rural y de los pueblo indígenas . . . 51
6. Bibliografía . . . 53
7. Anexos . . . 57
7.1 Anexo 1 . . . 57
CETIPPAT Comité para la Erradicación del Trabajo Infantil y Protección de la Persona Adolescente Trabajadora
CGR Contraloría General de la República
ETI Encuesta Nacional de Trabajo Infantil
FUNDESPA Fundación para el Desarrollo Sostenible de Panamá
INEC Instituto Nacional de Estadística y Censo
IFARHU Instituto para la Formación y Aprovechamiento de Recursos Humanos
INADEH Instituto Nacional de Formación y Capacitación para el Desarrollo Humano
MEDUCA Ministerio de Educación
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
MIDES Ministerio de Desarrollo Social
MITRADEL Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral
MINSA Ministerio de Salud
El Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y el Programa Proniño de la Fundación Telefónica apoyaron conjuntamente la realización de este estudio nacional. Su objetivo es contribuir a la preven-ción y erradicapreven-ción del trabajo infantil a través de la política educativa.
La fi nalidad principal del estudio es proporcionar a los actores responsables del sistema edu-cativo instrumentos para diseñar las políticas, formular los planes eduedu-cativos y desarrollar los documentos técnico-normativos, tomando en consideración los efectos del trabajo infan-til en el ejercicio efectivo del derecho a la educación en Panamá.
Para analizar las repercusiones del trabajo infantil sobre el derecho a la educación de niños, este estudio se sustenta sobre las siguientes hipótesis:
– El trabajo infantil tiene consecuencias negativas sobre los niños, lo que se hace puntual-mente tangible en indicadores de efi ciencia educativa como la repitencia, la deserción es-colar y el rezago.
– Existe un vínculo entre el trabajo infantil y la población indígena –específi camente, la Ngö-be Buglé– por considerarlo práctica de integración-reproducción cultural comunitaria y/o familiar.
– Existe relación entre trabajo infantil (sobre todo, en función del número de horas trabaja-das) y el bajo rendimiento escolar de los niños trabajadores.
El estudio está validado por representantes de los siguientes sectores: educación, trabajo y desarrollo laboral, protección de la infancia, organizaciones de trabajadores y organizaciones no gubernamentales.
Este Estudiosobre el trabajo infantil y su vinculación con el ejercicio del derecho a la educa-ción es parte de un proceso realizado en diez países de América Latina con el auspicio del Programa IPEC de la OIT y el programa Proniño de la Fundación Telefónica. Su objetivo gene-ral es contribuir a la prevención y erradicación del trabajo infantil a través de la promoción de políticas del sector educativo.
La presentación del estudio se ha estructurado en tres temas centrales. Luego de la introduc-ción, en la primera parte se explica el contexto general del estudio. En él se exponen los fun-damentos jurídicos, organización e integración del sistema educativo nacional, y el marco jurídico nacional e internacional relacionado con el derecho a la educación: prevención y erra-dicación del trabajo infantil; pueblos indígenas y población migrante; y políticas sobre el de-recho a la educación y la erradicación del trabajo infantil.
En la segunda parte se aborda la situación del trabajo infantil. En este capítulo se establecen y analizanlos indicadores cuantitativos, los resultados de los grupos focales y las correlacio-nes entre el trabajo infantil y la educación, identifi cando los posibles efectos de esta vincula-ción en Panamá, y sus causas.
En la tercera parte se expone la política educativa actual y se analiza su pertinencia y equidad con relación a la erradicación del trabajo infantil. De igual forma, se sistematizan los progra-mas del Ministerio de Educación y de organizaciones no gubernamentales que contribuyen a la erradicación del trabajo infantil. En este capítulo se describe una experiencia exitosa que permite identifi car factores que demuestran efectos positivos del ejercicio del derecho a la educación en la prevención y reducción del trabajo infantil.
La metodología del estudio se basa en la recopilación, revisión y análisis de información dis-ponible en fuentes primarias y secundarias. Los documentos utilizados son: las estadísticas del Ministerio de Educación (MEDUCA) del año 2008 y de la Contraloría General de la Repúbli-ca (información suministrada por el Instituto Nacional de EstadístiRepúbli-ca y Censo sobre la En-cuesta de Trabajo Infantil de 2008); estudios, informes e investigaciones; documentos de políticas, planes nacionales, sectoriales y la Hoja de Ruta para hacer de Panamá un país libre de trabajo infantil y sus peores formas; y la Constitución nacional, convenios internacionales, leyes y decretos.
Para las correlaciones cuantitativas se utilizó el Coefi ciente de Correlación de Pearson basado en la información de la Dirección de Estadística del MEDUCA para el año 2008, segregada en función de la división del sistema educativo nacional en regiones (15) y de la edad de los ni-ños que cursan el nivel básico general (6-11 ani-ños).
Se realizaron entrevistas en profundidad con 35 actores clave del sector educativo; de la pro-tección de derechos del niño; responsables de programas de acción directa para la prevención y erradicación del trabajo infantil ejecutados por organizaciones no gubernamentales; inte-grantes de organizaciones de trabajadores y de docentes; e investigadores especialistas en educación.
Igualmente, se llevaron a cabo dos grupos focales con niños trabajadores de una escuela rural de Lídice, Capira, y un grupo focal con población Ngöbe Buglé, en la provincia de Veraguas, zona limítrofe de la comarca.
1.1 FUNDAMENTOS JURÍDICOS Y ORGANIZACIÓN
DEL SISTEMA EDUCATIVO EN PANAMÁ
1.1.1 Fundamentos jurídicos
Los fundamentos generales que rigen a la educación en Panamá se encuentran entre los Ar-tículos 91 y 108 del Capítulo 5 sobre educación de la Constitución Política de la República de Panamá. En ellos se desarrollan sus principios, fi nes, ámbitos y garantías; en resumen:
– La educación es un derecho y una responsabilidad de todos.
– La educación está basada en la ciencia, es democrática y fundada en principios de solidari-dad humana y justicia social.
– Se garantiza la libertad de enseñanza y se reconoce el derecho de crear centros docentes particulares sujetos a la ley.
– La educación pública es la que imparten las dependencias ofi ciales y la educación particu-lar es la impartida por las entidades privadas.
– Los establecimientos de enseñanza sean ofi ciales o particulares están abiertos a todos los alumnos, sin distinción de raza, posición social, ideas políticas, religión o la naturaleza de la unión de sus padres o tutores.
– La educación ofi cial es gratuita en todos los niveles preuniversitarios. Es obligatorio el pri-mer nivel de enseñanza o educación básica general. Sin embargo, esta gratuidad no impide el establecimiento de un derecho de matrícula pagada en los niveles no obligatorios.
– El Estado establecerá sistemas que proporcionen los recursos adecuados para otorgar be-cas, auxilios u otras prestaciones económicas a los estudiantes que lo merezcan o lo solici-ten.
– La “excepcionalidad” en el estudiante, en todas sus manifestaciones, será atendida me-diante educación especial, basada en la investigación científi ca y orientación educativa.
– El Estado desarrollará programas de educación y promoción para los pueblos indígenas ya que poseen patrones culturales propios, a fi n de lograr su participación activa en la función ciudadana.
constitucionales. Así, la política educativa en Panamá –a cargo de su ente rector: el Ministerio de Educación– se fundamenta en estos instrumentos jurídicos.
1.1.2 Estructura y organización
El sistema educativo panameño está organizado en varios niveles: cada uno de ellos cumple con un fi n específi co de acuerdo al tipo de enseñanza que se imparte1.
De acuerdo con la Ley Orgánica de Educación el sistema se divide en: subsistema regular y subsistema no regular.
El subsistema regular comprende la educación formal o sistemática; desarrolla la estructura educativa que atiende tanto a niños como a jóvenes y adultos, con participación del núcleo familiar. Atiende también, mediante la modalidad formal y no formal, a la población que re-quiere educación especial.
El subsistema regular contempla modalidades formales y no formales, y comprende los si-guientes niveles:
I. Primer nivel o educación básica general: Es obligatoria y gratuita. Constituye una
es-tructura académica de 11 años distribuidos en tres etapas:
I.1. Educación preescolar (2 años): Se imparte a niños menores de 6 años de edad en
los jardines de infancia, guarderías y centros de orientación infantil. Pertenece al primer nivel de enseñanza o de educación básica general, que es de carácter universal, gratuita y obligatoria.
En el subsistema regular, la educación preescolar comprende el período de educación de niños desde los 4 años de edad y tiene una duración de dos años. Consta de dos fases: la fase 1, destinada a los niños menores de 4 años; y la fase 2, destinada a los niños menores de 5 años.
En el subsistema no regular, la educación preescolar constará de las siguientes fases:
Parvulario 1: lactantes desde su nacimiento hasta los 2 años de edad.
Parvulario 2: maternales, cuyas edades van de 2 a 4 años de edad.
Parvulario 3: preescolares de 4 a 5 años, que se incluyen como parte del primer nivel de
enseñanza, bajo la responsabilidad técnica y administrativa de la Dirección Nacional de Educación Inicial. Esta coordinará con la Dirección Nacional de Educación Básica General.
I.2. Educación primaria (6 años): Se imparte a niños de 6 a 11 años de edad.
I.3. Educación premedia (3 años): Es la etapa fi nal de la educación básica general. Se imparte a niños de 12 a 15 años de edad.
II. Segundo nivel o educación media (3 años): Sigue a la educación básica general y
ante-cede a la educación superior. Es gratuita y diversifi cada: se establece la creación de bachi-lleratos y carreras técnicas intermedias para la formación especializada según la realidad socioeconómica del país.
III. Tercer nivel o educación superior: Se imparte en las universidades y otros centros. Se
accede a ella luego de completar con éxito la educación media. No hay edad determinada para su ingreso. Se subdivide en:
a. Universitaria: Se imparte en las universidades ofi ciales y particulares del país.
b. No universitaria: Se ofrece fuera de las universidades y tiene sus propios programas.
En este nivel se encuentran institutos superiores de diversas especialidades como comer-cio, turismo, secretariado, náutica y tecnología de computadoras, entre otras.
Educación suplementaria: Comprende cursos de educación artística, de idiomas,
voca-cionales (belleza, repostería, etc.) y otros de menos de tres años de duración. Asisten también estudiantes de otras escuelas de enseñanza formal.
Educación especial: Se imparte a población con discapacidad. Cubre desde jardín infantil
hasta enseñanza vocacional de nivel medio.
Educación laboral: Es una modalidad de educación para adultos con programas de nivel
de premedia y media que se dictan en módulos trimestrales.
La estructura administrativa del sistema educativo está regulada en la Ley Orgánica de Educación según los siguientes niveles:
Nivel central: Corresponde al Ministerio de Educación dirigir las políticas, estrategias y fi nes de la educación de acuerdo con el mandato constitucional.
Nivel regional: Vela por la ejecución, supervisión y coordinación de las acciones educati-vas en las trece regiones escolares en donde funcionan las Direcciones Regionales de Edu-cación.
Nivel local o institucional: Comprende los centros escolares o proyectos educativos.
1.1.3 Integración del sector educativo
El sector educativo en Panamá está integrado por las siguientes instituciones:
– Ministerio de Educación, como ente rector.
– Instituto para la Formación y Aprovechamiento de los Recursos Humanos (IFARHU).
– PANDEPORTES.
– Instituto Panameño de Habilitación Especial (IPHE).
– Instituto Nacional de Formación Profesional y Capacitación para el Desarrollo Humano (IN-ADEH).
– Universidad de Panamá (UP).
– Universidad Tecnológica de Panamá (UTP).
– Universidad Especializada de las Américas (UDELAS).
– Universidad Autónoma de Chiriquí (UNACHI).
– Consejo Nacional de Educación Superior.
– Confederaciones de Padres y Madres de Familia.
– Asociaciones estudiantiles.
– Organizaciones de docentes.
1.2 EL DERECHO A LA EDUCACIÓN: PREVENCIÓN
Y ERRADICACIÓN DEL TRABAJO INFANTIL.
NIÑOS INDÍGENAS Y MIGRANTES
En el año 1990, Panamá fue uno de los primeros países que suscribió y ratifi có la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, de 1989. En consecuencia, el país adaptó su legis-lación y creó organismos gubernamentales especializados que regularan y gestionaran polí-ticas y programas de protección infantil. Desde entonces, el Estado panameño ha avanzado en la aprobación de instrumentos jurídicos nacionales e internacionales, políticas públicas, programas, planes y acciones que generan un marco institucional y normativo de promoción y garantía de los derechos de los niños.
Los derechos de los niños con respecto al trabajo se recogen en diversos instrumentos jurídi-cos nacionales; entre ellos: la Constitución Nacional, el Código del Trabajo, el Código de la Familia, el Código Penal, el Código Agrario y el Código Administrativo.
En el Artículo 56 de la Constitución Nacional se establece: “El Estado protegerá la salud física, mental y moral de los menores y garantizará el derecho de estos a la alimentación, la salud, la educación y la seguridad y previsión sociales”.
Acerca de la duración de las jornadas de trabajo de los niños, la Constitución establece que la jornada máxima de labores podrá ser reducida a hasta 6 horas diarias para los niños mayores de 14 y menores de 18 años. De igual forma, el Código de la Familia preceptúa que la duración máxima de la jornada laboral de los niños será de 6 horas diarias y solamente en el horario diurno, y en ningún caso debe afectará su asistencia regular a un centro escolar ni implicará perjuicio para su salud física o mental.
Con relación al derecho a la educación, la Constitución consagra que todos tienen derecho a la educación y la responsabilidad de educarse (Artículo 91).
La Ley Orgánica de Educación también prohíbe el trabajo infantil como garantía del derecho a la educación:
Artículo 46. Ningún niño menor de quince (15) años podrá dedicarse al trabajo o actividad alguna que le prive del derecho de asistir a la escuela.
El Código de Trabajo señala en su Artículo 117 la prohibición de trabajar de niños de 14 años y menos que no hayan completado la educación primaria. Por otro lado, permite y regula el trabajo de niños de 12-14 años en explotaciones agropecuarias en trabajos ligeros y que se realicen fuera de las horas escolares. Es importante destacar que este código regula los requi-sitos para los empleadores que contraten niños. Los empleadores deben llevar un registro especial con sus datos generales, familiares, tipo de trabajo, jornada de trabajo, salario y el grado de instrucción escolar que recibe.
Con la aprobación de la Ley núm. 16 de 31 de marzo de 2004, se penaliza la trata con fi nes de explotación sexual, el turismo sexual, la explotación sexual comercial, la pornografía y otras conductas delictivas cuyas víctimas sean niños. Tales delitos se integran como tipos penales en el nuevo Código Penal (Ley núm. 14 de 18 de mayo de 2007) y Código Procesal Penal (Ley núm. 26 de 21 de mayo de 2008).
Un aporte importante del nuevo Código Penal es que entre las conductas que se conside-ran maltrato a niños se tipifi can el emplearle o permitir que se le emplee en trabajo prohi-bido o que ponga en peligro su vida o salud. Este delito se sanciona con entre 2 y 4 años de prisión.
Panamá es signatario de un signifi cativo número de convenios, declaraciones y compromi-sos internacionales, regionales y subregionales, para la protección de los derechos del niño en general, y para la prevención y erradicación del trabajo infantil.
Igualmente, ratifi có los Convenios núm. 138 de la OIT sobre la edad mínima de admisión al empleo (1973) y núm. 182 sobre las peores formas de trabajo infantil (1999). En cumplimiento del Convenio núm. 182, el país aprobó el Decreto ejecutivo núm. 19 de 12 de junio de 2006, que establece el listado de trabajo infantil peligroso, una de las peores formas del trabajo infantil.
Recientemente, la Asamblea Nacional aprobó la Ley núm. 8 de 15 de marzo de 2010 “que reforma el Código Fiscal, adopta medidas fi scales y crea el tribunal administrativo tributario” y dicta otras disposiciones. Esta ley regula el programa de Beca Universal, que está a cargo del Instituto para la Formación y Aprovechamiento de Recursos Humanos.
Además, el 5 de agosto de 2010 se presentó en la Asamblea Nacional de Diputados el Proyecto de ley núm. 200 “que regula los Gabinetes Psicopedagógicos” y se encuentra en proceso de consulta en la Comisión de Educación, Cultura y Deportes. Sus objetivo fundamentales son: mejorar la calidad de la educación integral de las instituciones educativas de Panamá; detectar de manera temprana el abuso y maltrato infantil, en adolescentes y en el grupo familiar; propi-ciar y cuidar la salud en los centros escolares; detectar las difi cultades de aprendizaje que inter-fi eren en el desarrollo del proyecto educativo; y evitar la deserción, repitencia y rezago.
1.2.1 Pueblos indígenas
En su Capítulo 4 sobre Cultura Nacional (Artículo 90), la Constitución Nacional reconoce y respeta la identidad étnica de las comunidades indígenas nacionales. De igual forma, recono-ce el derecho a la educación para los pueblos indígenas a través del desarrollo de programas de educación y promoción siguiendo sus patrones culturales propios (Artículo 108).
De igual forma, la Ley Orgánica de Educación establece que la educación intercultural bilin-güe para los pueblos indígenas se fundamenta en su derecho de preservar, desarrollar y res-petar su identidad y patrimonio cultural (Artículos 11 y 12).
Los lineamientos de la educación intercultural bilingüe se encuentran establecidos en el De-creto ejecutivo núm. 687 de 23 de diciembre de 2008: Se basa en la enseñanza de la lectoes-critura de la lengua materna y espiritualidad como oferta educativa diferenciada para los siete pueblos indígenas de Panamá: Ngöbe, Kuna, Buglé, Emberá, Wounaan, Naso y Bri-Bri.
La Dirección Nacional de Educación Bilingüe Intercultural (creada por Decreto Ejecutivo núm. 274 de 31 de agosto de 2007), adscrita al Ministerio de Educación, debe garantizar su ejecu-ción en todos los niveles y modalidades del sistema educativo ofi cial para lograr el desarrollo de su educación con calidad y equidad.
Cabe destacar que Panamá no ha ratifi cado el Convenio núm. 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, adoptado por la OIT en el año 1989.
bi-lingüe intercultural bibi-lingüe” es un avance importante en el plano jurídico. Esta ley apoya la ejecución de las modalidades de educación intercultural bilingüe, un instrumento para dismi-nuir la deserción y rezago educativo en los pueblos y comunidades indígenas del país.
1.2.2 Población migrante
La Constitución reconoce que los panameños y los extranjeros son iguales ante la ley (artícu-lo 20) y señala que “no habrá fueros o privilegios, ni discriminación por razón de raza, naci-miento, discapacidad, clase social, sexo, religión o ideas políticas” (artículo 19).
En lo concerniente a la educación, el artículo 94 de la Constitución Nacional dispone que los establecimientos de enseñanza, ofi ciales o particulares, deben estar abiertos a todos los alumnos, sin distinción de raza, posición social, ideas políticas, religión o naturaleza de la unión de sus progenitores o guardadores.
1.3 POLÍTICAS QUE VINCULAN EL DERECHO
A LA EDUCACIÓN Y LA ERRADICACIÓN DEL TRABAJO
INFANTIL, PUEBLOS INDÍGENAS Y POBLACIÓN
MIGRANTE; TRABAJO INFANTIL Y EDUCACIÓN;
Y POBREZA Y EDUCACIÓN
1.3.1 Políticas nacionales
La Política Nacional de Educación actual está contenida en el Plan Estratégico de Gobierno 2010-20142. Este plan quinquenal contempla una estrategia económica y social.
Según la estrategia social, el reto principal es la reducción de la pobreza, la exclusión social y la creación de oportunidades para toda la ciudadanía. Su enfoque está centrado en la forma-ción del recurso humano con el objetivo de “apoyar el desarrollo de los sectores económicos en los cuales el país tiene ventaja competitiva para así aumentar la productividad y al mismo tiempo asegurar que el crecimiento benefi cie a todos y todas”.
En la estrategia se articulan dos ejes fundamentales:
– Formación del capital humano para el desarrollo
– Inclusión social
En términos generales, en el plan estratégico del gobierno nacional prevalece la visión de la educación como una estrategia fundamental para el crecimiento y desarrollo del país.
En el eje de formación del capital humano, el plan reconoce que la falta de acceso a una edu-cación básica de calidad obstaculiza el desarrollo del país y la generación de oportunidades económicas para todas las personas.
En este mismo sentido, el eje de inclusión social se centra en la reducción de los altos índices de pobreza a través del fortalecimiento y consolidación del programa de transferencias en efectivo condicionadas (Red de Oportunidades) como programa integral de combate a la po-breza.
Para el logro de una educación de calidad con igualdad de oportunidades3, las principales
es-trategias del plan son:
1. Universalización de la educación inicial: Fortalecer y ampliar la cobertura y acceso a
los servicios de educación inicial.
2. Mejora del acceso a una educación básica completa: Para 2014, ampliar en un 85 por
ciento la cobertura en la premedia a través de la construcción y equipamiento de 1.700 nuevas aulas y el nombramiento de 7.825 docentes.
3. Desarrollo de escuelas efectivas o de calidad: Contempla inversiones en
infraestruc-tura; fortalecimiento de la gestión escolar y de las capacidades de los equipos docentes; fortalecimiento de las capacidades para evaluar y dar seguimiento a los resultados de las escuelas con la aplicación de pruebas estandarizadas a los estudiantes y el desarrollo de planes de mejoramiento de las prácticas pedagógicas de los profesores; y fortalecer y reorientar el trabajo de la supervisión de forma tal que permita el acompañamiento y seguimiento pedagógico de los docentes.
4. Transformación e innovación curricular: Iniciará con un plan piloto en 40 escuelas
ubicadas en las trece regiones educativas, con aproximadamente 83.000 estudiantes benefi ciados. Se llevará a cabo un plan de estudio con una formación común por área y modalidad y con una formación específi ca en los niveles undécimo y duodécimo, según la necesidad económica que demande el país. Asimismo, se contempla la transforma-ción curricular para los 58 centros de educatransforma-ción media para jóvenes y adultos.
5. Promoción de valores en la comunidad educativa: Se incluirán en las innovaciones
curriculares el fortalecimiento delas Escuelas para Padres a nivel nacional y otras estra-tegias de formación tanto para docentes como para estudiantes. Se prestará especial atención a los estudiantes con necesidades especiales de aprendizaje y en situación de riesgo social, tales como niños en trabajo infantil y/o en situación de pobreza extrema, fortaleciendo los servicios de apoyo educativos y gabinetes psicoeducativos.
3. Dirección Nacional de Planeamiento Educativo: Plan Estratégico. Periodo 2009-2014 (Ciudad de Panamá,
6. Evaluar el costo-efectividad de las intervenciones: Se llevará a cabo un sistema de control y evaluación de resultados para las dos grandes líneas de acción propuestas (la mejora de la calidad en la educación básica y las innovaciones curriculares en la educa-ción media); y se aplicarán instrumentos de evaluaeduca-ción externa para mejorar las prácti-cas pedagógiprácti-cas desde las escuelas.
7. Alfabetización, postalfabetización, terminación de educación básica general y
for-mación laboral: Se benefi ciarán más de 175.000 personas con un rezago educativo en
alfabetización, postalfabetización, terminación de estudios primarios, premedia y forma-ción laboral, ampliando la cobertura a participantes iletrados de sectores marginales que no han tenido la oportunidad de incorporarse a un plan educativo de jóvenes y adultos.
8. Nutrición de menores en edad escolar: Ampliar y fortalecer el Programa de Alimentación
Complementaria a través de la merienda escolar (producto lácteo y galleta o crema y galleta).
9. Dotación de libros, uniformes y útiles escolares: Benefi ciará a todos los niños de edu-cación básica.
10. Programa de becas: Se ampliará el programa de becas que ejecuta el IFARHU por 400
millones de balboas a estudiantes del nivel básico.
11. Acceso universal a Internet: Acceso gratuito con cobertura nacional, utilizando
tecno-logías basadas en estándares comúnmente disponibles en computadoras portátiles y personales. Contempla una población meta de 2,3 millones de habitantes.
Como puede constatarse en el Plan Estratégico de Gobierno y el Plan Estratégico del Ministe-rio de Educación, no se contemplan metas o resultados específi cos para contribuir a la pre-vención y erradicación del trabajo infantil.
Las estrategias y metas para el sector educativo están orientadas principalmente a la am-pliación de la cobertura de la educación inicial y premedia, calidad, transformación curricular, ampliación de subsidios escolares, alimentación complementaria y acceso a la tecnología.
La única referencia que se encuentra en ambos documentos está en la estrategia de Promo-ción de valores en la comunidad educativa, que contempla la atención a las necesidades edu-cativas especiales de aprendizaje y riesgo social de niños en trabajo infantil.
1.3.2 Acuerdo Nacional para el Desarrollo
En el año 2006 el Gobierno Nacional convocó a un “amplio acuerdo de concertación nacional” con el propósito de “actualizar los objetivos y metas nacionales del desarrollo” de Panamá4.
4. Sistema de Naciones Unidas: Los Acuerdos de la Concertación Nacional para el Desarrollo 2007 (Ciudad de
En el año 2007 se aprobó el documento que contiene los acuerdos de los 2.000 participan-tes en las mesas de trabajo. Los acuerdos se validaron y se recogieron en los objetivos, metas y estrategias derivados de los cuatro ejes que se establecieron como prioritarios: bienestar y equidad; crecimiento económico y competitividad; educación; y moderniza-ción institucional.
En el objetivo de derecho al trabajo y el ingreso del eje de bienestar y equidad se incluye la estrategia de erradicación del trabajo y la explotación infantil en las áreas vulnerables de todo el país para el año 2015.
En este mismo eje, el objetivo de derecho a la educación integral señala como metas de inclu-sión para 2015: la terminación del ciclo completo de la enseñanza básica, la cobertura prees-colar total y la erradicación del analfabetismo. Para 2025 incluye la eliminación de la deser-ción escolar por razones económicas.
Cabe mencionar que los proyectos que se aprueben de los acuerdos de la Concertación Na-cional (periodo 2009-2014) se fi nanciarán fundamentalmente por: el 35 por ciento de los aportes del Canal al Tesoro Nacional; el Fondo Fiduciario para el Desarrollo (185 millones de balboas) y los fondos que se deriven de las concesiones, arrendamientos o ventas de activos fi jos (815 millones de balboas). También se contempla su fi nanciamiento para el periodo 2015-2025.
Actualmente los Acuerdos de la Concertación Nacional para el Desarrollo (2007) están en proceso de evaluación para su actualización y alineamiento a los objetivos y acciones del Plan Estratégico del Gobierno Nacional.
1.3.3 Planes nacionales y sectoriales
El Plan de referencia inmediata para la atención de la población estudiantil que trabaja es el
Plan Nacional de erradicación del trabajo infantil y protección de las personas
adoles-centes trabajadoras 2007-2011.
Entre sus componentes estratégicos está el de educación, y su objetivo es lograr la inserción, reinserción y retención de todos los niños trabajadores o en situación de explotación y extra-bajadores al sistema educativo formal o en actividades técnico-vocacionales.
El CETIPPAT está integrado por instituciones de los tres órganos del Estado, organizaciones de empleadores y de trabajadores, organizaciones privadas y de la sociedad civil organizada. Tiene un Consejo Consultivo Asesor en el que participan representantes institucionales de alto nivel y de organismos de cooperación internacional. La Secretaría Técnica de este órga-no está a cargo del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral y la ejerce la Dirección Nacional contra el Trabajo Infantil y Protección de la Persona Adolescente Trabajadora (creada me-dianteResolución Ministerial DM-57 de 23 de febrero de 2010).
El Plan no cuenta con un sistema de vigilancia y seguimiento que permita valorar el avance en el cumplimiento de sus resultados. Los objetivos y acciones que en este plan se defi nieron para el componente de educación no se han desarrollado ni incorporado efectivamente en la política educativa y sus programas, y las instituciones en general carecen de instrumentos operativos de gestión y acción que hagan posible su efectiva ejecución.
Por su parte, el Ministerio de Educación ha diseñado Lineamientos para la Educación Inclu-siva (1999), dirigidos a garantizar a todos los estudiantes –y, en especial, a los que presen-tan necesidades educativas especiales– lo siguiente: el acceso a una educación inclusiva de elevada calidad; la provisión de recursos humanos, técnicos y didácticos que aseguren un servicio educativo en los márgenes de calidad deseada; y garantizar que la fl exibilidad curri-cular contemple la posibilidad de practicar su adecuación a quienes tengan necesidades edu-cativas especiales.
En la práctica, la aplicación de estos lineamientos –y, sobre todo, las adaptaciones curricula-res en las escuelas– se han centrado especialmente en la inclusión de los niños con discapa-cidad, y no en las necesidades educativas de otros grupos con difi cultades de aprendizaje, como los niños en trabajo infantil.
Uno de los instrumentos más importantes de políticas públicas que orientan el quehacer del sector educativo en materia de trabajo infantil es la Hoja de Ruta para hacer de Panamá un
país libre de trabajo infantil y sus peores formas (2010). La Hoja de Ruta se fundamenta
en las metas la Agenda Hemisférica sobre Trabajo Decente (AHTD), adoptada en la XVI Reu-nión Regional Americana de la Organización Internacional de Trabajo (OIT) en 2006.
En la Hoja de Ruta se plantean metas e indicadores para la política educativa y el trabajo in-fantil. El objetivo estratégico en este componente es que el sistema educativo garantice la educación de todos los niños, en particular, de los que están en situación de trabajo infantil o en riesgo de realizar trabajos que vulneren su derecho a la educación. Se espera lograr un in-cremento de las tasas de acceso y permanencia y la ampliación de la cobertura de los progra-mas educativos focalizados en niños en situación de vulnerabilidad y en riesgo de exclusión escolar.
1.3.4 Pueblos indígenas
Otro de los planes sectoriales analizados en materia de educación es el Plan Nacional de
Educación Intercultural Bilingüe (2005), consensuado con los siete pueblos indígenas del
país. El plan se fundamenta en diez líneas estratégicas: aplicación del marco jurídico relacio-nado con la educación en pueblos indígenas; adecuación del plan de estudios con métodos y esquemas de evaluación actualizados aplicables a la educación intercultural bilingüe (EIB); capacitación de docentes; ofi cialización y regulación del uso de los idiomas indígenas; sensi-bilización; diseño y producción de textos escolares, recursos didácticos, libros y afi nes, con-textualizados para cada pueblo indígena; descentralización de la administración y la ejecu-ción de las acciones educativas de la EIB para asegurar su cobertura y efi ciencia; fortalecimiento del enfoque bilingüe intercultural del sistema educativo nacional; promoción de la investigación sociocultural y lingüística para sustentar la planifi cación curricular en cada pueblo indígena del país.
Por otra parte, un tema importante que tiene efectos en el ejercicio del derecho de la educa-ción de niños indígenas es la movilizaeduca-ción temporal anual de los Ngöbe Buglé hacia Costa Rica para trabajar en la recolección del café. Este asunto se ha incorporado paulatinamente en la agenda de relaciones exteriores de Panamá y Costa Rica. Datos del Servicio Nacional de Migración de Panamá del año 2009 señalan que cerca de 13.000 indígenas panameños Ngö-be Buglé cruzan la frontera hacia las fi ncas cafetaleras de Costa Rica en Los Santos, Coto Brus, Pérez Zeledón, Sixaola, Paso Canoas, Talamanca, Heredia, Cantón de Naranjo y algunas comunidades del centro del país como San Ramón.
Un estudio exploratorio realizado en el año 2006 por la Universidad de Costa Rica, auspiciado por el Programa SALTRA (Salud y Trabajo en Centroamérica) sobre trabajo infantil temporal indígena en la zona de Los Santos, Costa Rica, revela que de los 138 niños entrevistados, el 56 por ciento trabaja y el 38,3 por ciento no estudia. Los niños de 4-17 años trabajan en la recolección en canastos y traslados en saco; trabajan largas jornadas, con cambios meteoro-lógicos drásticos, en malas condiciones sanitarias, realizando largas caminatas y en trans-porte inadecuado. Además, no reciben remuneración, la alimentación e hidratación son ina-propiadas y están sometidos a explotación y acoso laboral5.
Debido a que la zona de Los Santos de Costa Rica es la que más recibe los trabajadores tem-porales indígenas de Panamá, se ha organizado una Comisión Interinstitucional de Asuntos Migratorios a fi n de realizar acciones articuladas para mejorar sus condiciones laborales, de salud, nutrición y alfabetización.
En el marco de las reuniones de la Comisión mixta binacional Panamá-Costa Rica para tratar los asuntos transfronterizos, se han realizado acciones de fortalecimiento de la cooperación bilateral para atender a las familias indígenas.
5. Programa Salud y Trabajo en América Central (SALTRA): Salud de la población trabajadora temporal en Los
Producto de estas reuniones en abril de 2007, los Ministerios de Trabajo de ambos países, el Ministerio de Desarrollo Social de Panamá y el Patronato Nacional de la Infancia de Costa Rica fi rman la Declaración de David. Esta declaración establece estrategias conjuntas para el abordaje del trabajo infantil indígena.
En el componente de educación, las estrategias se orientan a: la articulación de políticas para la erradicación del trabajo infantil y protección de la persona adolescente trabajadora con el sistema educativo para garantizar su inserción y permanencia en el sistema escolar; y la con-certación de acuerdos bilaterales entre las instancias de educación, desde el respeto a su cultura, para garantizar la atención integral de los niños indígenas que estén siendo explota-dos laboralmente.
Sin embargo, no existen acuerdos bilaterales ni evidencia de intercambio de experiencias o articulaciones entre los Ministerios de Educación de ambos países para atender la problemá-tica de los niños que abandonan el sistema escolar para movilizase junto con sus familias a Costa Rica para trabajar en la cosecha del café.
Los últimos acuerdos bilaterales se han centrado en los temas de control, seguimiento y or-denamiento migratorio y en algunos temas relacionados con los controles de salud y estu-dios epidemiológicos; y la repatriación de niños que se encuentran por razones de protección en albergues del Patronato Nacional de la Infancia de Costa Rica.
1.3.5 Población migrante
La eliminación del trabajo infantil y el logro de una educación para todos son objetivos inte-rrelacionados. Por una parte, la educación es un medio importante para mantener a los niños alejados del trabajo; por otra, muchos niños no escolarizados se dedican a trabajar, y su tra-bajo puede impedirles el acceso a la educación.
Igualmente, hay que tener en cuenta las consecuencias que compaginar trabajo y estudio tiene sobre el rendimiento escolar de los niños trabajadores.
En este apartado se consideran datos de 2008. Sin embargo, existen datos de 2010, todavía sin analizar, que se incluyen al fi nal de este documento en forma de anexo.
2.1 SITUACIÓN DE LOS NIÑOS TRABAJADORES
Y DE PUEBLOS INDÍGENAS
Según datos de la Encuesta de Trabajo Infantil 2008, el 15 por ciento de los niños y el 6,2 por ciento de las niñas trabajan. Por grupos de edad, el 23,9 por ciento tiene de 15 a 17 años; el 12,1 por ciento, de 10 a 14 años; y el 2,5 por ciento, de 5 a 9 años. Por áreas, en la urbana, la incidencia de trabajo infantil es del 4,5 por ciento; del 14,7 por ciento, en la rural; y del 35 por ciento, en la indígena (véase el Cuadro 2.1).
Cuadro 2.1 Niños ocupados de 5-17 años de edad, por grupos de edad (2008)
2008
Total 5-9 años 10-14 años 15-17 años
Población total 829.724 324.497 330.394 174.833
Población ocupada 89.724 8.059 39.904 41.804
Distribución porcentual 100 9 44,50 46,60
Porcentaje de población ocupada
en la población total 10,80 2,50 12,10 23,90
Fuente: Elaboración propia basada en datos de la ETI/INEC/CGR.
De la población total de niños de 5-17 años, el 10,8 por ciento (89.767) se ocupa de alguna actividad económica. Las áreas con mayor porcentaje de la población ocupada con respecto a la población total (véase el Cuadro 2.2) son las indígenas (35 por ciento) y la provincia de Darién (24,1 por ciento).
Cuadro 2.2 Niños ocupados de 5-17 años de edad, por provincia y área indígena (2008)
Provincia y área indígena Población total
2008
Niños ocupados
Total % Población ocupada en
la población total (%)
Total 829.724 89.767 100,00 10,80
Bocas del Toro 24.907 2.307 2,60 9,30
Coclé 62.736 7.990 8,90 12,70
Colón 62.796 3.849 4,30 6,10
Chiriquí 99.539 9.834 11,00 9,90
Darién 11.301 2.414 2,70 21,40
Herrera 24.846 3.962 4,40 15,90
Los Santos 17.549 2.873 3,20 16,40
Panamá 384.139 18.441 20,50 4,80
Veraguas 58.100 8.724 9,70 15,00
Área indígena 83.811 29.373 32,70 35,00
Fuente: Elaboración propia basada en datos de la ETI/INEC/CGR.
En el sector primario –principalmente, en las actividades vinculadas a la agricultura– se con-centra la mayor cantidad de niños trabajadores de 5-17 años: 55.143 (61 por ciento); segui-do por el sector terciario, con 27.896 (31,1 por ciento) y el sector secundario o industrial, con 6.728 (7,5 por ciento). Las actividades del sector primario como la agricultura, caza, ganade-ría y silvicultura son trabajos peligrosos (una de las peores formas de trabajo infantil) por su naturaleza y por las condiciones en que se realizan.
Igualmente, signifi cativo es el porcentaje de niñas vinculadas al servicio doméstico: el 12,3 por ciento. Las tareas domésticas provocan la deserción escolar de las niñas a edades más tempranas que los niños, y se refuerza con estereotipos. El trabajo infantil doméstico carece de sufi cientes respuestas institucionales alternativas, por lo que su erradicación se convierte en una prioridad de primera línea.
Cuadro 2.3 Niños ocupados de 5-17 años de edad, por sector económico, según sexo, provincia y área indígena (2008)
Provincia
y área indígena Total
Sector primario Sector secundario Sector terciario
Número % Número % Número° %
Total 829.724 55.143 61,40 6.728 7,50 27.896 31,10
Niños 64.950 41.933 64,60 5.063 7,80 17.954 27,60
Niñas 24.817 13.210 53,20 1.665 6,70 9.942 40,10
Área urbana 21.571 1.434 6,60 3.603 16,70 16.534 76,60
Área rural 38.823 27.012 69,60 2.080 5,40 9.731 25,10
Bocas del Toro 2.307 1.432 62,10 55 2,40 820 35,50
Coclé 7.990 4.929 61,70 454 5,70 2.607 32,60
Colón 3.849 1.023 26,60 540 14,00 2.286 59,40
Chiriquí 9.834 4.540 46,20 962 9,80 4.332 44,10
Darién 2.414 2.028 84,00 51 2,10 335 13,90
Herrera 3.962 2.606 65,80 340 8,60 1.106 25,60
Los Santos 2.873 1.694 59,00 314 10,90 865 30,10
Panamá 18.441 2.998 16,30 2.739 14,90 12.704 68,90
Veraguas 8.724 7.196 82,50 228 2,60 1.300 14,90
Área indígena 29.393 26.697 90,90 1.045 3,60 1.631 5,60
Fuente: ETI/INEC/CGR.
Más de la mitad de las y los niños trabajadores tuvo su primer empleo entre los 10 y los 14 años de edad, pese a que la Constitución Nacional fi ja en 14 años la edad mínima de admin-sión al empleo.
El 42,9 por ciento de los niños trabajadores tienen entre 5 y 13 años. Los niños trabajadores laboran, en promedio, 22,4 horas semanales, hecho que se agrava en el área urbana: 28,4. El 56 por ciento de los niños recibe menos de 56 balboas al mes (1,80 balboas diarios), y un quinta parte no percibe salario alguno.
2.2 SITUACIÓN EDUCATIVA DE LOS NIÑOS
TRABAJADORES Y DE PUEBLOS INDÍGENAS
Según datos del Ministerio de Educación, la cobertura escolar en Panamá es total. Sin embar-go, cuando se desagregan los datos por nivel primario, premedia y media, se observan gran-des diferencias. Comparada con los demás niveles, las tasas de cobertura de la educación media son signifi cativamente bajas: en las comarcas indígenas de Kuna Yala, Emberá y Ngö-be Buglé la tasa neta de coNgö-bertura en la educación media no supera el 40 por ciento. Lo ante-rior se agudiza cuando se trata de niños que deben dividir su tiempo entre estudio y trabajo.
Según el informe Análisis del trabajo infantil en Panamá 2000-2008, la tasa de asistencia escolar en 2008 de la población de 5-17 años de edad fue del 90 por ciento en el país. Para las áreas indígenas, esta cifra varía considerablemente: 77 por ciento. Y si se tiene en cuenta la tasa de asistencia por sexo y grupo de edad por área, en las áreas indígena y rural se reportan tasas inferiores a la media nacional. Por su relevancia para el análisis del trabajo infantil y sus efectos en la educación, las encuestas deberían arrojar datos sobre el peso demográfi co de la población indígena residente en áreas no comarcales (no indígenas) de las provincias de Da-rién y Bocas del Toro; de hecho, en estas provincias la población indígena tiene una dinámica socioeconómica importante que involucra a niños.
La cobertura escolar del país es una de las características del sistema educativo panameño mejor valoradas y explica, en parte, la alta tasa de asistencia escolar en todo el país. Sin
em-Cuadro 2.4 Tasa de promoción según niveles, por provincias y comarcas indígenas (2008)
Nivel educativo Provincias y comarcas
Primaria Total (%)
Premedia y media Total (%)
Total nacional 92,00 82,60
Bocas del Toro 87,80 80,70
Coclé 93,30 82,80
Colón 94,00 82,70
Chiriquí 93,20 85,30
Darién 85,80 80,70
Herrera 95,20 84,60
Los Santos 95,70 81,30
Panamá 94,20 81,70
Veraguas 92,50 87,60
Comarca Kuna Yala 85,60 72,50
Comarca Emberá 80,80 71,60
Comarca Ngöbe Buglé 80,70 77,30
bargo, en las áreas indígenas y en la provincia de Bocas del Toro la asistencia escolar de las niñas es mucho menos que la de los niños. De hecho, desde edades tempranas las niñas asumen el cuidado de sus hermanos menores y la realización de las tareas domésticas.
Los bajos niveles educativos en el área indígena se explican también por un alto índice de analfabetismo de generaciones anteriores. En términos generales, se ha reducido considera-blemente el analfabetismo en el país: ha pasado del 10,7 por ciento en 1990 al 6,3 por ciento en 2005. En 2010, el porcentaje de analfabetismo en las áreas indígenas oscila entre el 31 por ciento y el 41 por ciento, específi camente en las comarcas Emberá Wounaan, Kuna y Ngöbe Buglé.
El número de años promedio aprobados por la población de 15 años y más es de 9,4 para las mujeres y 9 para los hombres. De igual forma que en el índice de analfabetismo se nota una diferencia entre el área urbana, rural e indígena y si es hombre o mujer.
Después de la premedia, la tasa de deserción escolar aumenta drásticamente (véase el Cua-dro 2.5).
Cuadro 2.5 Tasa de deserción escolar según nivel educativo, por provincias y comarcas indígenas (2008)
Provincias y comarcas Total (%) Total (%)
Total nacional 2,70 12,30
Bocas del Toro 3,40 14,70
Coclé 2,40 14,10
Colón 0,70 11,60
Chiriquí 2,20 10,30
Darién 3,60 15,80
Herrera 1,20 11,40
Los Santos 1,50 11,70
Panamá 2,60 13,10
Veraguas 2,00 9,10
Comarca Kuna Yala 4,00 21,00
Comarca Emberá 4,70 16,30
Comarca Ngöbe Buglé 6,30 19,10
Fuente: Elaboración propia basada en datos del MEDUCA.
Cuadro 2.6 Tasa de repitencia según nivel educativo, por provincias y comarcas indígenas (2008)
Nivel educativo Provincias y comarcas
Primaria Total (%)
Premedia y media Total (%)
Total nacional 5,30 5,10
Bocas del Toro 8,70 4,60
Coclé 4,20 3,10
Colón 5,30 5,80
Chiriquí 4,70 4,40
Darién 10,60 3,40
Herrera 3,60 4,00
Los Santos 2,80 7,00
Panamá 3,20 5,20
Veraguas 5,60 3,20
Comarca Kuna Yala 10,50 6,50
Comarca Emberá 14,50 12,10
Comarca Ngöbe Buglé 13,00 3,60
Fuente: Elaboración propia basada en datos del MEDUCA.
Otro obstáculo para la asistencia escolar es la difi cultad de afrontar los gastos escolares (pago de matrícula, costos de uniformes, útiles escolares, textos, transporte y alimenta-ción), a pesar de que la educación ofi cial en el país ha de ser gratuita y obligatoria por man-dato constitucional. Así, cuando los niños no logran los rendimientos esperados por las fa-milias y el sistema educativo no favorece sus aspiraciones, hay una tendencia clara hacia la deserción, que se convierte en un factor determinante para su incorporación al mundo del trabajo.
Otra tarea pendiente del sistema educativo panameño –y que inexorablemente redunda en la calidad de la enseñanza y en la permanencia de los niños en el sistema– es lo relativo a las infraestructuras escolares. Panamá tiene severas difi cultades para prestar los servicios edu-cativos requeridos en el nivel preescolar y básico general: no cuenta con la cantidad de aulas y escuelas necesarias. Por ello, en los sectores rurales e indígenas las distancias para llegar a la escuela son grandes, hay muchas escuelas multigrados, problemas en la contratación y asignación del personal docente, no hay bibliotecas, laboratorios de ciencia e informática, y existen problemas con la seguridad en los planteles. Estas y otras situaciones afectan la equidad y calidad del sistema educativo panameño.
únicamente estudia, el 7,5 por ciento (62.133) estudia y trabaja, el 3,3 por ciento (27.634) solo trabaja y el 6,2 por ciento (54.516) ni estudia ni trabaja.
En cuanto a la tasa de asistencia escolar de los niños trabajadores, los datos señalan que las provincias con más población indígena (Darién y Bocas del Toro) están por debajo del prome-dio nacional. De hecho, la diferencia entre los que trabajan y asisten a la escuela y los que no trabajan y asisten a la escuela es del 8 por ciento.
La educación es una prioridad para los pueblos indígenas. Las familias indígenas consideran la educación de sus hijos como fuente de movilidad social y de mejora económica.
Sin embargo, la diferencia de la asistencia escolar en función del sexo es notable: del 79 por ciento en los hombres y del 62,2 por ciento en las mujeres. La brecha es menor entre quienes no trabajan: del 80,5 por ciento para los niños y del 79,7 por ciento para las niñas. Esto se da normalmente en las familias indígenas con algún nivel de instrucción y recursos económicos.
Cuadro 2.7 Tasa de asistencia escolar de los niños de 5-17 años de edad, por condición de actividad, grupos de edad y brecha, según área y provincia (2008)
Provincia y área indígena Niños ocupados (%) Niños no ocupados (%)
Brecha total y por sexo entre ocupados y no ocupados (en puntos
porcentuales) 5-9 años 10-14 años 15-17 años 5-9 años 10-14 años 15-17 años 5-9 años 10-14 años 15-17 años
Total 86,6 84,8 50,9 90,9 97 87,1 –4,3 –12,2 –36,2
Área urbana 94,4 97,4 85,9 96,1 88 58,9 –1,7 9,3 27
Área rural 89,7 94,1 69,7 97 83,2 45,6 –7,3 10,9 24,1
Bocas del Toro 73,4 80,4 51,7 83,3 96,3 74,9 –9,9 –15,9 –23,2
Coclé 100 87,3 48,4 94,8 95,3 85,7 5,2 –8 –37,2
Colón 100 89,4 51,5 92,9 98,3 90,4 7,1 –8,9 –38,9
Chiriquí 100 86,4 63,1 90,4 96,7 88,8 9,6 –10,3 –25,7
Darién 82,4 75,8 40,4 89 95,3 77,2 –6,5 –19,5 –36,7
Herrera 100 86,3 49,2 95 98,3 91,2 5 –12 –42
Los Santos 96 83,3 53,6 94,2 96,9 86,3 1,8 –13,7 –32,7
Panamá 97,4 81,8 49,1 93,6 97,3 88,6 3,8 –15,5 –39,9
Veraguas 100 86,1 50,8 90,9 98,2 90,8 9,1 –12,1 –40
Área indígena 73,6 85,2 49 76,2 94,6 59,7 –2,6 –9,4 –10,7
Si se tiene en cuenta el grupo de edad: en el grupo de 5-9 años, asiste a la escuela el 73 por ciento de los que trabajan y el 76,9 por ciento de los que no lo hacen; entre los 10 y los 14 años, el 85 por ciento de quienes trabajan también asisten a la escuela y el 94,6 por ciento de los que no trabajan; y en el grupo de 15-17 años, la asistencia es del 49 por ciento entre los trabajadores y del 59,7 entre los no trabajadores. (véase el Cuadro 2.8).
Cuadro 2.8 Repitencia escolar en los niños ocupados de 5-17 años por sexo, grupos de edad, área y provincia (2008)
Áreas, provincia y sexo
Han repetido algún grado (%)
Estudian y trabajan Estudian y no trabajan
Total 37,60 14,80
Hombres 40,30 17,00
Mujeres 30,60 12,60
5-9 años 12,90 5,70
10-14 años 38,40 18,50
15-17 años 41,70 28,40
Área urbana 36,40 13,50
Área rural 33,00 15,80
Áreas indígenas 44,60 22,00
Bocas del Toro 45,50 16,90
Coclé 24,70 14,40
Colón 44,30 16,60
Chiriquí 35,70 14,70
Darién 32,30 19,70
Herrera 34,40 10,90
Los Santos 29,90 11,80
Panamá 35,10 13,90
Veraguas 34,00 12,80
Fuente: ETI/INEC/CGR.
Sobre el nivel de repitencia, deserción y rezago, las cifras nos indican relaciones signifi cativas entre trabajo infantil y sus efectos en su educación (véanse los Cuadros 2.9 y 2.10):
2. El 92,5 por ciento de los niños trabajadores abandona la escuela, frente al 52,2 por ciento de los no trabajadores.
Cuadro 2.9 Deserción escolar de los niños de 5-17 años, por condición de actividad, según sexo, provincia y área (2008)
Sexo y área provincia
Total de niños
Total de niños ocupados
Total de niños
no ocupados entre niños Brecha
no ocupados y ocupados Número Deserción
(%) Número Deserción Número
Deserción (%)
Total 54.034 65,80 25.556 92,50 28.478 52,20 –40,20
Hombres 30.371 65,80 18.159 93,20 12.212 45,80 –47,40
Mujeres 23.663 65,70 7.397 90,70 16.266 58,40 –32,30
Área urbana 21.424 70,10 6.699 100,00 14.745 61,70 –38,30
Área rural 22.019 67,60 12.552 98,20 9.467 47,80 –50,40
Áreas indígenas 10.591 55,80 6.305 77,30 4.286 39,60 –37,80
Bocas del Toro 2.104 55,80 651 85,50 1.453 48,30 –37,30
Coclé 4.603 78,00 2.427 100,00 2.176 62,60 –37,40
Colón 2.850 65,30 1.262 100,00 1.588 51,10 –48,90
Chiriquí 5.639 62,10 2.402 100,00 3.237 48,50 –51,50
Darién 1.341 73,70 902 98,40 439 48,60 –49,70
Herrera 1.652 78,70 1.201 98,70 451 51,20 –47,50
Los Santos 1.404 82,80 818 100,00 586 66,70 –33,30
Panamá 20.346 70,30 7.248 99,40 13.098 60,50 –38,90
Veraguas 3.504 63,80 2.340 98,00 1.164 37,50 –60,50
Fuente: ETI/INEC/CGR.
3. El 72,1 por ciento de los niños que trabajan y el 44,1 por ciento de los que no lo hacen están rezagados. Hay que mencionar que las tendencias difi eren entre áreas urbanas, rurales e indígenas.
Los datos de la Encuesta de Trabajo Infantil de 2008 muestran avances educativos para la los niños ocupados en el área urbana y la provincia de Panamá. En ellas se ubican los promedios de grados aprobados más altos: 6,9 y 6,7 grados, respectivamente; y más del 50 por ciento han concluido algún grado del nivel de secundaria.
so-cioeconómicas de la población escolar. La diferencia de oportunidades de acceso a la educa-ción entre los niños que trabajan y los que no trabajan obedece al tipo de actividad económi-ca de sus familias. Por ejemplo, el ciclo agrícola familiar o de las grandes fi neconómi-cas de producción agrícola y la migración son factores que determinan la vinculación del trabajo infantil con el acceso a la educación.
En el caso de las zonas urbanas, el trabajo infantil se da mayormente en la economía infor-mal, y los niños trabajadores ingresan a las escuelas nocturnas ofi ciales y privadas. En las áreas indígenas, sin embargo, los niños trabajadores de 13-17 años de edad tienen pocas posibilidades de volver a ingresar al sistema educativo por su condición económica y la falta de oferta educativa.
En 2008, el 43,2 por ciento de los niños de 5-17 años de edad residía en las áreas rurales; el 32,7 por ciento, en las áreas indígenas; y el 24,1 por ciento en las áreas urbanas. En el área indígena, el trabajo infantil creció un 21,4 por ciento con respecto al año 2000. Entonces, esa diferencia era del 5,6 por ciento en el área rural y del uno por ciento en la urbana.
Según la Encuesta de Trabajo Infantil de 2008, el 64,2 por ciento de los niños trabajadores se concentran en las áreas indígenas, provincias de Panamá y Chiriquí. La edad de su
incorpora-Cuadro 2.10 Niños de 5-17 años que asisten a la escuela con rezago educativo, por condición de actividad y sexo, según área y provincia (2008)
Áreas, sexo y provincia
Niños que estudian y no trabajan (%) Niños que estudian y trabajan (%)
Total Niños Niñas Total Niños Niñas
Total 44,10 45,10 43,50 72,10 73,20 69,40
Área urbana 42,40 43,80 40,90 66,40 66,70 65,70
Área rural 47,30 48,10 46,50 74,00 75,30 70,70
Áreas indígenas 49,40 44,00 54,20 81,80 82,30 80,80
Bocas del Toro 50,30 50,10 50,60 77,10 78,60 73,00
Coclé 45,20 44,70 45,60 67,90 71,90 58,20
Colón 42,50 42,70 42,30 61,10 67,20 43,50
Chiriquí 45,90 45,10 46,70 70,10 71,00 66,90
Darién 46,50 44,70 48,20 65,00 67,70 45,30
Herrera 43,70 43,60 43,90 70,60 74,70 50,60
Los Santos 42,80 44,40 41,20 63,60 64,30 61,10
Panamá 42,70 45,10 40,20 64,80 66,00 61,20
Veraguas 47,30 48,20 46,50 68,00 68,70 64,60
ción al trabajo en las áreas indígenas es de 13 años, frente a los 14 y 15 en las áreas rurales y urbanas, respectivamente.
De lo anterior se deduce que para lograr el acceso a la educación de los niños trabajadores, la política educativa debe tener en cuenta tanto el tipo de trabajo realizado como las siguientes dicotomías: trabajo infantil rural y urbano; y niños indígenas y no indígenas.
El análisis de las variables cuantitativas evidencia que existe relación entre el trabajo infantil y las tasas elevadas de repitencia, deserción escolar y rezago en el país.
Se ha utilizado la información de la Dirección de Estadística del MEDUCA correspondiente al año 2008, segregada en la división del sistema educativo nacional en regiones (15) y de la edad de los niños que cursan el nivel básico general (6-11 años) y que permitió construir la relación estadística mediante el Coefi ciente de Pearson6, entre las variables:
– Niños trabajadores del nivel básico general con la variable repitencia (tasa neta)
– Niños trabajadores del nivel básico general con la variable deserción escolar (tasa neta)
De este ejercicio se obtuvieron los siguientes resultados:
– Correlación positivamente signifi cativa de 0,55paralas variables niños trabajadores del nivel básico general (6-11 años) con la variable repitencia, para el mismo nivel y grupo de edad con un nivel de signifi cancia de 0,05. Es decir, los niños trabajadores tienen menos posibilidades y condiciones para superar niveles de promoción óptimas de acuerdo a su edad (fi nalizar el nivel básico general sin repetir grado).
– Correlación positivamente débil de 0,36paralas variables niños trabajadores del nivel
básico general (6-11 años) con la variable deserción escolar, para el mismo nivel y grupo de edad con un nivel de signifi cancia de 0,05. A diferencia de lo que ocurre con la repitencia, la deserción escolar, la condición de niño trabajador no es determinante para abandonar la escuela; en este caso, es consecuencia de la suma de otros factores como condiciones económicas, crisis en el núcleo familiar, oferta educativa acorde a las realidades socioeco-nómicas de las regiones rurales e indígenas, falta de accesibilidad a los centros escolares, pérdida de motivación de mantenerse en el sistema escolar, calidad escasa del proceso enseñanza y aprendizaje.
Los niveles de correlación encontrados entre estas variables deben ser consideradas en la política educativa, especialmente tomando en cuenta que la cobertura de la educación bási-ca general es total. Además, y dado que el Estado transfi ere la mayor bási-cantidad de
prestacio-6. El coefi ciente de correlación de Pearson es una prueba estadística que permite analizar la relación entre dos o
nes y servicios vinculados a la retención de niñas y niños de entre 6 y 11 años, es necesario evaluar el impacto de este tipo de programas sobre el derecho a la educación, especialmente para las y los niños trabajadores.
2.3 LA VOZ DE LOS NIÑOS TRABAJADORES
2.3.1 Grupo focal con niños trabajadores
Escuela Básica General Hernando Bárcenas F.
Comunidad de Lídice, Capira, provincia de Panamá.
Matrícula: 298 alumnos de primaria. Grupo focal: 10 niños.
Trabajo infantil y contexto familiar
Se ha demostrado que la estructura familiar es determinante en los niveles de formación y socialización del niño, pero que de igual manera la condición social y económica del núcleo familiar está asociada al trabajo infantil. Cuando se habla de las condiciones del hogar, se alude tanto al tipo de composición como a los factores educativos y culturales.
De los diez participantes en el grupo focal, solo cuatro vivían con su padre y madre, es decir, contaban con una familia nuclear; el resto estaba bajo la tutela de uno de sus progenitores o de algún familiar. Los jefes de hogar se dedicaban a actividades vinculadas a la informalidad como la buhonería, venta de legumbres y verduras; al servicio doméstico (3) y al transporte (2). En cuanto a su escolaridad, solo se pudo constatar un caso de adulto responsable con la educación media concluida; el resto había alcanzado sexto grado como máximo.
En lo referente a la condición económica de las familias, todos manifestaron que era precaria; en el mejor de los casos, alcanzaba para los insumos básicos.
“Es duro ver que mi mama no puede pagar los gastos de la escuela como los cuadernos, los uniformes y todas las cosas que nos piden. Además, escucho a otros amigos que piensan en trabajar decir que la escuela no les anima porque hay problemas en la casa, algunos maestros son aburridos y se ponen bravos cuando uno no entiende algo y en casa no tienes quien te ayude con las tareas Dicen que mejor es tener plata.”
