Las políticas públicas con perspectiva de género : estudio del caso del Programa de la Mujer en el Sector Agrario (PROMUSAG)

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(1)INSTITUTO TECNOLÓGICO\'.' DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY. ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y POLÍTICA PÚBLICA, CAMPUS CIUDAD DE MÉXICO. Las Políticas Publicas con Perspectiva de Género: Estudio del Caso del Programa de la Mujer en el Sector Agrario (PROMUSAG). ;.,}.~, ~:.·.. ;·. TECNOLÓGICO. \~. DE MONTERRE'\. Biblioteca. c.mp.. Ciudad de M6dc,;,. Maria Estela Salcedo Correa Secretaría de la Reforma Agraria. Proyecto de Investigación Aplicada Maestría en Administración Pública y Política Pública Asesor Dr. Miguel Ángel Valverde Loya. Junio 2010.

(2) Resumen Ejecutivo Esta investigación tiene por objeto demostrar que en el caso del Programa de la Mujer en el Sector Agrario (PROI\ICUSAG) a cargo de la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA) se pueden mejorar los resultados obtenidos a la fecha si implementa un proyecto de innovación en la gestión estratégica que orientado, desde la política pública, que define las áreas de oportunidad en materia de innovación, cambio o transformación de la realidad que requiere hacer nuevas cosas con los mismos medios; cambiar los medios y los recursos para consolidar resultados; modificar o adaptar estructuras a las nuevas condiciones; enfatizar el cambio en la formación y acción de sujetos; replantear funciones administrativas convencionales; transformar procesos de comunicación o vinculación, criterios normativos y reglamentarios, o bien reformar los mecanismos para su a.plicación. En este marco se define la propuesta metodológica que tiene por objeto construir una herramienta ad hoc al PROMUSAG que permita a los gerentes - administradores operadores ele éste tomar decisiones para mejorar la eficiencia y eficacia del mismo. Busca que el proyecto tienda un puente metodológico entre d planeamiento estratégico del programa con la operación. Pasar de la gestión operativa a la gestión estratégica de los recursos humanos, materiales, financieros, patrimoniales y políticos bajo la premisa de hacer más y mejor con los mismos recursos y obtener un mayor impacto. En base a ello, se identifican áreas sujetas de adecuaciones y correcciones de fondo, los procesos que se requiere modificar y se construye el análisis FODA para pasar a las propuestas ,específicas de intervención en las que destacan los tres instrumentos o herramientas construidos: a) "Tablero de Control" en el que se establecen las metas estratégicas, los actores responsables y, además, permite dar seguimiento a los avances; b) Sistema Inteligente de Información Estratégica (SIEE). para el acopio, sistematización,. análisis e interpretación de información relevante para sustentar la toma de decisiones; y c) La encuesta que comprende una batería de preguntas apol1arían información relevante para tomar mejores decisiones, y, constituirse en el sustento de una evaluación que permita dar seguimiento y monitoreo a las mujeres y medir el impacto real del programa.. 1.

(3) ,. Indice Introducción ..................................................................................... .. 4 Capítulo. l[. Antecedentes ................................................................... .. 7. 1.2 Objetivo General....... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ................................... 9 1.3 Objetivos Específicos ......................................................... . .......... l O 1.3 Información que se propone utilizar .................................................... l O. 1.4 Aportaciones de relevancia teórica y práctica ......................................... 1O. Capítulo ll Marco Teórico ............................................................ . 11 II. l Marco Conceptual. ........................................................................ 11 II.2 Revisión Bibliográfica .................................................................. 15 II.2.1 Las epistemologías feministas y las Teorías de género .................. 15 I I. 2. 2 Los enfoques de género desde e I desarrollo ............................... 17 11.2.3 La Organización para la Alimentación y la Agricultura (FAO) y las Mujeres rurales en el mundo ................................................. 21 11.2.4 La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).23 11.2.5 La Situación de las Mujeres Rurales en México .......................... 23 ll.3 Análisis Histórico-Critico de los programas para las mujeres en México (Periodo 2000-2006) ................................. . . . ................................ 37 II.3.1 Antecedentes de los Programas Rurales para México .................... 37 11. 3.2 El Programa de la Mujer en el Sector Agrario (PROMUSAG) ....... .41. Capítulo 111. Marco Normativo .................................................. .... 42. lll. l Marco Normativo Internacional. ........................................... . ......... .42 III.1.1 La Convención para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (CEDA W) ............................... .44 III.1.2 La Conferencia de los Derechos Humanos (Viena 1993) ............. .46. lll. J..3 La Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer (Beijing, 1995) ......... .47. 2.

(4) III.1.4 La Conferencia Regional de la Mujer ele América Latina y el Caribe, y el Consenso de Quito, (2007) .............................. .48 III.1.5 La Declaración de los Objetivos del Milenio ............................. 50 III.2 Marco Normativo Nacional ............................................................. 51 III.2.1 La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ............ 51 III.2.2 El Plan Nacional de Desarrollo 2000 - 2006 ............................. 52 III.2.3 La Ley del Instituto Nacional de las Mujeres ............................. 52 III.2.4 El Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y no Discriminación contra la Mujer (PRO EQUIDAD 2001 - 2006) ..... 54 III.2.2 El Plan Nacional de Desarrollo 2007 - 2012 ............................. 54 III.2.3 La Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres ............ 55 III.2.4 El Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres ... 56. Capítulo IV Marco Metodológico ................................................ .. 58 1V.2 Descripción de la Metodología ....................................................... 58 I Y.2 Análisis Histórico-Normativo ........................................................ 63. Capítulo V Desarrollo de la Investigación .................................... .65 V. I El PROMUSAG como Política Pública: Un Anális;s histórico (2000-2000) ... 65 V.2 El PROMUSAG corno Política Pública: Un Análisis Comparativo (20072010) .... . . .................. . . ............................ . .............. ... ....... . ...... 67. Capítulo Vl El Modelo de Innovación en la Gestión: Una Propuesta rvtetodológica para potenciar los resultados de impacto del PROMUSAG .. ......... .. ................ ... ................... ............... 73 VI.1 Precisando el problema para su análisis: Hacia la P·opuesta ...................... 73 VI.2 El Modelo Aplicado de Innovación en la Gestión: Caso PROMUSAG ........ 82. Conclusiones y Recomendaciones ................................................... 90 Bibliografía ......................................................... ............... ... ........... .. 95 Anexos .............................................................................................. 100 3.

(5) Introducción La presente investigación está orientada a hacer una evaluación diagnóstica de los resultados del Programa de la Mujer en el Sector Agrario (PROMUSAG) con base en una revisión histórico-crítica desarrollada en investigaciones de especialistas en el tema, que permitan abonar a la comprensión y justa valoración dei impacto que ha tenido este programa en la calidad de vida de las mujeres rurales en México, así como un análisis comparativo desde la perspectiva de política pública entre las administraciones de 2000 2006 y de 2007 - 2009. Asimismo, a manera de primera hipótesis se plantea que los resultados alcanzados hasta el momento si bien son positivos, éstos pueden mejorarse y potenciarse si se implementan acciones que permitan innovar en la gestión de los recursos materiales, humanos, financieros y patrimoniales asignados al PROMUSAG a través del Presupuesto de Egresos de la Federación, así como en los procesos que comprende la operación del citado programa. En este marco, la investigación que se presenta consta de cmco capítulos o apartados que i.nician con la contextualización del objeto de estudio para posteriormente, con base en herramientas teóricas que permitan avanzar en la comprensión del mismo y concluir con una serie de propuestas que apunten a innovar en la gestión y procesos como acción necesaria para mejorar los resultados logrados hasta el momento por el programa. El Primer Capítulo, establece con claridad los antecedentes del objeto de estudio, se define el objetivo, los objetivos específicos, y la información fuente que se utilizará como elementos de anúlisis centrales y cuál será la aportación de la investigación. En el Segundo Capítulo, se hace una revisión de la bibliografia reciente que especialistas mexicanos y extranjeros, han desarrollado se bre la importancia de la participación de la mujer en el medio rural, discusiones sobre la existencia de teorías y enfoques de género, que permitan contextualizar en el eilfoque del Desarrollo, al PROMUSAG. Desde un contexto global, hasta presentar un diagnóstico nacional sobre la situación de las mujeres rurales.. 4.

(6) Capitulo I Antecedentes Las políticas públicas con enfoque de género, se comenzaron a impulsar con mayor fuerza a partir de los años 80's en el mundo, pero para nuestro país, debieron pasar veinte años más, para que verdaderamente éstas se pudieran reflejar en acciones concretas y contundentes., que permitieran que el tema comenzara a tomar mayor relevancia. No bastó la organización de eventos mundiales a favor de las mujeres, como las cuatro conferencias mundiales de la mujer, ni las diversas Convenciones que en todos los continentes fueron formando lo que hoy llamamos la Agenda Global de las Mujeres, para que el proceso a favor de la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres se iniciara. De acuerdo a los compromisos internacionales firmados por el Estado Mexicano, se puede mencionar que la Convención para la Eliminación de í~oda Forma de Discriminación contra la Mujer, auspiciada por la Organización de las Naciones Unidas en 1979 (CEDA W, por sus siglas en ingles), es la Convención Cumbre y la más importante que a partir de 1981, impulsa con mayor fuerza acciones para eliminar la discriminación contra de las mujeres y buscar la igualdad de oportunidades entre los géneros. Definiendo las primeras acciones a emprender en este contexto. Posteriormente, la Conferencia Mundial sobre Pobbción, la Cuarta Conferencia Mundial y su Plataforma de Acción, y los Objetivos del Milenio, han sentado las bases para llegar al final del siglo XX, con definiciones más concretas y mecanismos de seguimiento para su cumplimiento cada vez más sólidos. Con ello, se presenta la oportunidad de impulsar más y mejores acciones derivadas de la Agenda Mundial, que a lo largo de las últimas tres décadas, han fortalecido las políticm. públicas impulsadas a favor de las mujeres en el mundo y particularmente para las mujeres mexicanas. Es así como a principios del año 2000, en el marco de un contexto nacional ante el mundo, de apertura democrática, y de una política exterior que permite impulsar como nunca una imagen más sólida en términos de Derechos Humanos, derivando con ello el impulso específicamente de los derechos humanos de las mujeres.. 7.

(7) Desde una nueva conformación y dinamismo del poder legislativo en nuestro país, que se refleja con el impulso y aprobación de la Ley que crea el Instituto Nacional de las Mujeres, en marzo de 200 l, se inicia asimismo, una nueva era de acciones acompañadas con presupuestos públicos a favor de las mujeres mexicanas. El objetivo de la Ley, es "promover y fomentar las condiciones que posibiliten la no. discriminación, la igualdad de oportunidades y de trato entre los géneros; el ejercicio pleno de los derechos de las mujeres y la participación equitativa en la vida política, económica y social del país bajo los siguientes criterios : a) Transversalidad, en las políticas públicas con perspectiva de género en las distintas dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, a partir de la ~jecución de programas y acciones coordinadas o conjuntas; b) Federalismo y c) Fortalecimiento de vínculos con los poderes Legislativo y Judicial tanto.federal como estatal. "1 Dentro de este contexto, toma especial relevancia para las políticas públicas, las mujeres rurales, derivado de los compromisos asumidos ante la misma Organización para la Alimentación y la Agricultura de Naciones Unidas (F AO), ya que desde 1985, alerta sobre la ''La Feminización de la pobreza" 2 , y más tarde, vuelve a alertar con la declaración de que "La Mujer nutre al munclo". 3 Es por ello que en nuestro país, después de haber sido creado el Instituto Nacional de las Mujeres, se impulsa el Programa para la Igualdad de Oportunidades y No Discriminación (PROEQUIDAD), cuyos objetivos específicos fueron:. 1: Incorporar la. perspectiva de género como eje conductor de los planes, programas, proyectos y mecanismos de trabajo en la administración pública federal; '.! : Impulsar un marco jurídico nacional eficiente y acorde con los compromisos internacionales en materia de derechos. 1. lns1i1u10 Nacional ele las Mujeres, lNMUJ ERES, 2001 . Ley del lnstilulo Naci onal de las Mu1ercs, de marzo X, ele 2001 . Je hup:l/www.inmuieres. gob.mx. 'La feminización de la pobreza, es un fenómeno derivado de la brecha de desigualdad entre 1ombres y mujeres pero que define que la pobreza se presenta sobre todo en las mujeres. Surge como objetivo político clave de la Plat2forma de Acción de la Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer, en Beijing, China, en 1995. '"La mujer nutre al mundo", la FAO anuncia en el marco del Día Internacional de la Mujer, er 1998, y el tema del Día Mundial de la Alimentación, que cada 16 de octubre se observa para celebrar el aniversario de la Organizac ón para la Alimentación y la Agricultura de Naciones Unidas. Decla rando con esta frase, que son las mujeres las principales encargadas de alimentar a los niños y a las familias del mundo, también se dec ·ara por parte de Sissel Ekaas, " ... hoy ya se reconoce la tendencia a la ·'eminización de la agricultura en grandes partes del mundo en desarrollo", véase http://fao.org/Noticias/1998/980305-s.htm. 8.

(8) 1.3 Objetivos Específicos Analizar el impacto que ha tenido el PROMUSAG en el mejoramiento de los ingresos y nivel de vida de las beneficiarias en el período de 2007 a 2009. Analizar y evaluar los procesos de decision making y de hechura del PROMUSAG en cuanto política pública, particularmente la metodología empleada. Analizar las perspectivas que el PROMUSAG tiene en cuanto a los objetivos estratégicos para los que fue creado en la perspectiva de la definición de la población objetivo, temporalidad y recursos asignados. Diseñar una propuesta de innovación en la gestión qJe permita corregir aspectos de planeación estratégica y de gestión estratégica que contribuyan a definir líneas de acción intervención específica para incrementar los niveles de eficiencia y eficacia al tiempo que se garantiza el principio de equidad.. 1.4 Información que se propone utilizar 1.. Información institucional del programa que se encuentre disponible y que facilite la Secretaría de la Reforma Agraria.. u.. Las evaluaciones externas practicadas al PROMUSAG por parte de eqmpo académicos de varias universidades.. 111.. La evaluación específica de desempeño por parte del CONEV AL.. 1v.. Las metodologías de evaluación autorizadas por CONEV AL.. v.. Los resultados de la cuenta pública del periodo de estudio.. v1.. Estudios por parte de especialistas en el tema.. v11.. Encuestas y censos del INEGI y CONAPO.. v111.. Catálogos de la COI.. 1x.. Presupuestos de Egresos de la Federación publicados en el Diario Oficial de la Federación.. 1.5 Aportaciones de relevancia teórica y práctica Con base en lo anterior, las aportaciones de relevancia teórica y práctica que se pretende hacer, son:. 10.

(9) Teóricas •. De política pública en materia de atención a la población rural asentada en núcleos agrarios, particularmente a grupos vulnerables como son las mujeres.. •. De articulación y coordinación interinstitucional como parte de la gestión política o externa.. •. La importancia de definición de agenda gubernamental.. •. Transversalización de la perspectiva de equidad de género en la planeación estratégica.. Práctica •. Proyecto de innovación en la gestión en tanto propuesta de cambio o transformación sobre la realidad o algún ámbito de la realidad, en mestro caso, relacionada con la política y la gestión del PROMUSAG.. •. La propuesta de innovación en política y gestión que considere una o algunas de las siguientes vertientes: hacer nuevas cosas con los mismos medios o recursos; cambiar los recursos y los medios para consolidar re.mltados; modificar estructuras completas o adaptarlas a las nuevas condiciones; enfatizar el cambio en la formación y acción de los sujetos; replantear las funciones administrativas convencionales; transformar procesos de comunicación o vinculación entre individuos,. grupos. o. instituciones;. modificar. los. criterios. normativos. y. reglamentarios o bien reformar los mecanismos para su aplicación.. Capítulo II Marco Teórico 11.1 Marco Conceptual. Se propone como punto de arranque para contextualizar el problema es la identificación precisa de las fallas de mercado y fallas de Estado y la relación que estos conceptos tienen para el diseño, construcción e implementación de las políticas públicas. En este sentido, habremos de tomar inicialmente la definición de Fernando Bazúa, menciona al respecto ( .. .. la noción de "política·· refiere a las estrategias de acción que suelen poner en práctica. 11.

(10) proceso de desarrollo, y analizar en cada sociedad y circunstancia, las causas y los mecanismos institucionales o culturales que estructuran la desigualdad de oportunidades y de resultados entre ambos sexos. La incorporación de la perspectiva de género se considera como una estrategia destinada a hacer que las preocupaciones y experiencias de las mujeres, y de los hombres, sean un elemento integrante de la elaboración, la aplicación, la supervisión y la evaluación de las políticas y los programas en todas las esferas políticas, económicas y sociales, para que las mujeres y los hombres se beneficien en iguales circunstancias y eliminar la desigualdad. Planteando nuevos desafios a la formulación de las políticas públicas, reubicando el énfasis de las dirigidas hacia las mujeres, buscando fortalecer su condición y posición social, económica y política, a través de la aplicación de políticas de equidad.. 11.2 Revisión Bibliográfica. Il 2.1 Las epistemologías feministas y las Teorías de Género El feminismo ha estado en la búsqueda de elementos que junto con una filosofia de género construyan las bases de un programa de investigación que juntos generen lo que pudiera llamarse una Teoría Científica de Género. Esta búsqueda e inquietud ha llevado a varios autores a considerar como requisitos propios de la epistemología, la distinción entre el co11oci111ie11to científico y otros tipos de conocimiento c¡11e 110 c11111¡Jle11 con las condiciones de cientificidad.. Diversos han sido los estudiosos que se han adentrado en esta tarea, un ejemplo lo tenemos en el trabajo de Maricela Guzmán y Augusto RenatJ (2005), quienes en su obra ··Las epistemologías feministas y la Teoría de Género Cuestionando su carga ideológica y Política versus Resolución de Problemas Concretos de la Inve1;tigación Científica". 12. hacen. una revisión de las llamadas epistemologías feministas, preguntándose si cuentan con los requisitos que contemplen la construcción de teoría dentro de los denominados estudios de. 12. Guzmán, M. y Pcrc-L, A R. Las epislemología.,feminislas y la Teoría de Genero cueslionando rn carga ideológica _I' Política 1·ers11.1· Resol11ción de Problem,:s concre/os de la fnl'esligación Cienlí/ica, Universidad <le Chile, Santiago, llcmcrotcca Cicntilica en línea en Ciencias Sociales, Cinta Lle Moebio, marzo, núm. 022, véase www.rcdalyc.org. 15.

(11) desde la que las mujeres participan en el mundo, también, al referirse a las tendencias en la producción feminista reconoce que existen obstáculos conflictos y tensiones en tomo a la ciencia, e informan en distintos informes e investigaciones, pero aun así han enriquecido con sus análisis la reflexión en tomo a la producción científica, ya que para que exista una investigación en género es necesario que los estudiosos de género desarrollen las bases de un programa de investigación en género, que incluya una filosofia en género, una teoría de género, un método propio y las técnicas que permitirían operativizar ese método, fortaleciendo la idea de continuar en el camino hacia la construcción de una Teoría Científica de Género. Los autores en mención, definen que las "teorías de Género no solo se refieren a la concepción genérica de los sexos femenino y masculino, sino que abarca una concepción cultural determinada y una visión de la sociedad predeJinicla, con bases ideológicas claras." 16 Mencionan adicionalmente, que esta teoría de género ha buscado implementar como uno de los grandes avances de las últimas décadas, que cruza todas las políticas públicas que tienen que ver con la educación, salud, trabajo y cultura principalmente, y que constituye una nueva derivación con nuevas aristas del feminismo igualitarista entre el hombre y la mujer.. 11.2.2 Los Enfoques de Género desde el Desarrollo Género y Desarrollo. La Agenda de Género, lleva consigo entre otros aspectos, un cambio en el concepto ele familia, vida y sexualidad, una nueva forma de ver al ser humano y a la sociedad. Esta Agenda ha venido a sustituir la agenda feminista de la lucha sexual. Antiguamente el debate se refería a la discriminación de sexo (hombres y mujeres), así la agenda va mucho más allá de la lucha por la igualdad de derechos sino que en las políticas públicas de los países y organismos internacionales, conlleva, además, un cambio cultural 16. (itl/Jnán, M. y Pcrc.t., A.R. /.as epistemoíogias/eminisllls y la léoria de Genero cuestio11a·1do s11 carga ideológica r l'olitirn ,·<'l"sus Resolució11 de Problemas concrelos de la /11,-es1igación Científica, Universidad de Chile, San iago, Hemeroteca Cicntílica en línea en Ciencias Sociales, Cin11 de Moebio, marzo, núm. 022, véase www.redalyc.mg. 17.

(12) exigen a los gobiernos, sobre la necesidad de incorporar a las mujeres en los planes de desarrollo en un contexto de igualdad de oportunidades. Sin embargo, para los gobiernos, la forma de disminuir esa presión, fue asignando algunos recursos para las mujeres a través de programas que involucraban el bienestar de la familia, fundamentalmente programas de asistencia social Asumiendo con ello, que el "bienestar de la familia", automáticamente generaba el bienestar de las mujeres, y prácticamente con ello buscaban ""bajar la presión", por parte de estas asociaciones y movimientos feministas. ""Mujeres en el Desarrollo'' (MEO) y "Género en el Desarrollo" (GED), son dos formas de abordar y concebir el tema de la desigualdad y la discriminación de género, aunado a la subordinación y participación de las mujeres, en donde se hace énfasis en el valor y aporte que el trabajo de las mujeres tiene en las estrategias globales de desarrollo. La. negativa de. implementar programas,. la. lucha por la. malinterpretación de esta búsqueda legitima para las mujeres,. igualdad. y la. encontraba muchos. obstáculos por parte de distintos grupos al considerarla como una moda, y esa malinterpretación, no permitía avanzar, por el contrario, a lo largo de la historia por la falta de conocimiento teórico-científico y por ser un tema con alto contenido de índole cultural, ha generado muchas Así, las políticas públicas que se dirigían a las mujeres en condiciones de pobreza, desde los 60 's, se enmarcaron fundamentalmente en el enfoque MEO, Mujeres en el Desarrollo, identificando en la práctica las acciones que contemplaban a las mujeres en aspectos de bienestar y anti pobreza, con acciones fundamentalmente de asistencia social. Se ha considerado sobre todo para nuestro país, a mediados de los setentas, al celebrarse en México, la primera Conferencia Mundial de la Mujer, como el espacio y el tiempo, en donde las presiones de los grupos feministas logran tener un mayor impacto. Es a partir de la década de los setentas, cuando se impulsa la necesidad de incluir a las mujeres en el desarrollo, como lo menciona Ema Zapata, '·Dos ideas principales. subyacen en el e11foque M11jeres en el Desarrollo: a) la necesidad de incluir a la mujer en. 19.

(13) y condiciones que enfrentan en materias importantes como la salud, la educación, el trabajo y, sobremanera, sus posibilidades de acceso a esquemas de desarrollo a través de los apoyos para implementar proyectos productivos. En 1930, México contaba con 16 millones 553 mil personas, de las cuales 66.5% vivía en áreas rurales y 33.5% en urbanas. Esto significa que dos de cada tres personas residían en localidades con menos de 2500 habitantes. El desarrollo de importantes obras de infraestructura, el impulso a las actividades industriales y agropecuarias, aunado a las inversiones en comunicaciones y obras públicas que se dieron durante los años treinta, crearon las bases para la integración territorial y el desarrollo económico del país. Al mismo tiempo, se inició un periodo de intenso crecimiento de la población como resultado del descenso de la mortalidad y de la elevada fecundidad que se registraba. Estos cambios fueron congruentes con las políticas de población formuladas en 1937 y 1946, las cuales estaban orientadas a fomentar el poblamiento del país, en particular de las zonas costeras y las fronteras norte y sur, como estrategias para la seguridad nacional. En 1950 la población ascendía a 25.8 millones y para 1970 casi se duplicó, alcanzando 48.2 millones. En este lapso, el mayor ritmo de crecimiento de la población se observó entre 1960 y 1970 con una tasa media anual de 3.35% (Gráfica 1). Grafica l. Población 1930 - 2000 120. 97.5. 100 80 60 40 20. o 1930. 1940. 1950. 1960. 1970. 1990. FUENTES: DGE. Censos de Población, 1930-1970. INEGI. Censos Generales de Población y Vivienda, 1990-2000.. 24. 2000.

(14) Gráfica 2. Tasa de crecimiento promedio anual, 1930 -2000 4 3. 2. 1.83. 1. o 1930-1940. 1940-1950. 1950-1960. 1960-1970. 1970-1990. 1990-2000. FUENTES : DGE. Censos de Población , 1930-1970. INEGI. Censos Generales de Población y Vivienda, 1990-2000.. En 1973 a partir de una política integrada de planificación del desan-ollo económico y social, se formuló en México la tercera ley de población (aún vigente) que contempla entre sus objetivos evitar un crecimiento poblacional superior al económico. Esta legislación promueve también la igualdad entre sexos y la educación e integración de la mujer al proceso de desarrollo.. Para 1990, la población llegó a 81.2 millones y para el año 2000 registra 97.5 millones, con una tasa de crecimiento medio anual de 1.83%, como producto, fundamentalmente, de la reducción de la fecundidad: de 1974 a 1999 la tasa global de fecundidad pasó de 6.1 a 2.5 hijos por mujer (CONAPO, 1999).. Población Rural en México. La población rural vive en condiciones de pobreza superiores a la población urbana. Las entidades federativas con mayores índices de marginalidad coinciden con las de mayor porcentaje de población rural lo cual repercute directamente en las condiciones de vida de la mujer campesina y singularmente en las de la mujer indígena. Los datos del XII Censo General de Población y Vivienda nos indican que la población mral ascendía, en 2000, a 24, 723,590 habitantes, lo que representaba 25.3% de la población total del país. Esta proporción, aunque ha descendido a lo largo de las tres últimas décadas, ha crecido en números absolutos, como podemos observarlo en Cuadro 1.. 25.

(15) lo cual lleva a suponer que la mayoría de los migrantes hacia el vecino país del norte que proceden del medio rural optaron por una migración prolongada o definitiva (cuadro 3). Cuadro 3 Tipo de localidad y condición de retorno. Emigrantes con d~stino a Estados Unido~ de América Rurales Urbanas Emigrantes a los Estados Unidos de América de las localidades rurales Migrantes de retorno Migranles que: no han retornado No especi tica.Jo. TOTAL Absolutos. Porcentaje. 1 569 157 623 351 945 806 623 351. 100.0 39.7 60.3 100.0. 90 984 493 630 38 737. 14.6 79.2 6.2. Fuente: Censos INEGI. No obstante la decreciente importancia relativa de la población rural, ésta continúa aumentando en números absolutos: en la última década aumentó 1.4 millones. Sin embargo, es importante señalar que su ritmo de crecimiento ha disminuido notablemente; entre 1930 y 1940 su tasa de crecimiento fue de 1.5%, nivel que se mantuvo hasta 1970; entre 1970 y 1990 bajó a 0.8% y entre 1990 y 2000 alcanzó apenas 0.6%. Y en todos los periodos su tasa de crecimiento medio anual ha sido inferior a la de la pobla~ión urbana del país.. Población Rural por sexo y edad Al igual que en el plano nacional y urbano, la distnbución por sexo de la población rural está compuesta por proporciones relativamente iguaks de hombres y mujeres: 49.6% y 50.4%, respectivamente; cantidades que expresadas en números absolutos equivalen a 12.2 millones de hombres y a 12.4 millones de mujeres. Si se toman como base estas cifras del último cen!;o de población, tenemos que la población mral femenina en 2000, ascendía a 12,391,803 mujeres, lo que representaba el 50.36% del total de la población rural. De este universo, 3, l 95,875son mujeres indígenas entre las que se agudizan las condiciones de marginación El monto de población femenina que habita en las localidades rurales equivale al 24.8% de las 49 891 159 mujeres residentes en la República Mexicana. Por grupos de edad. 27.

(16) se puede observar que del total de las mujeres rurales 38.9% son niñas y adolescentes (de O a 14 años), 27% son jóvenes entre 15 y 29 años, 16.3% tienen entre 30 y 44 años, 9.8% entre 45 y 59 años, y 8% rebasan los 60 años de edad (cuadlro 4). Cuadro 4. Distribuciones porcentuales de la población rural según ,exo por grupos quinquenales Grupos de edad 0-14 15-29 30-44 45-59 60 y más Totales. Distribuciones pJrcentuales Mujeres Hombres 40.6 38.9 25.3 27.0 15.6 16.3 ~9 9.8 8.6 8~ 100.0 100.0. I. Fuente: Censos INEGI. Mujer Rural y Trabajo. La mujer rural está incorporada a los procesos de producción junto a los de reproducción, sin contar en la mayoría de los casos con los servicios básicos que le ayuden en esta tarea. Las mujeres rurales emplean hasta 16 horas al día produciendo, elaborando, vendiendo, preparando alimentos, recogiendo materiales para combustible y acarreando agua para el hogar, además de otras faenas como el cuidado de los hijos, familia ampliada y animales de traspatio. En sentido amplio, el trabajo comprende tanto la ¡::roducción de bienes y servicios destinados al mercado, corno el que efectúan los miembros de los hogares para la reproducción y mantenimiento de la vida y la unidad familiar. La división social del trabajo continúa determinando los papeles que hombres y mujeres desempeñan, de manera que al hombre se le sigue concibiendo como el proveedor económico y a la mujer como la responsable de la reproducción biológica y social de los hijos y el hogar. La división sexual del trabajo, así conceb.da, está mucho más marcada en el ámbito rural: las mujeres rurales están más vinculadas al trabajo propio del hogar y en menor medida al mercado de trabajo, situación por la cual su participación en la toma de decisiones en el terreno familiar y social, dada a falta de un ingreso propio, es mucho más limitada. En este contexto, los problemas de salud, características contrastantes con los de las mujeres urbanas. 28. ;:ducación y empleo adquieren.

(17) La participación de las muJeres rurales en las actividades económicas o extra domésticas, o sea, en aquellas que permiten la obtención de recursos monetarios mediante la participación en la producción o comercialización de bienes y servicios para el mercado, está condicionada por varios factores, entre ellos, la mayor carga de trabajo doméstico, que recae. casi exclusivamente en ellas y que restringe sus oportunidades para realizar. actividades de carácter económico; y el escaso desarrollo del mercado de trabajo en las comunidades rurales que limita su acceso al empleo remunerado y las obliga a ocuparse donde las relaciones asalariadas están poco extendidas. Aunado a lo anterior, existe un sub-registro del trabajo femenino en las fuentes regulares de información que dan cuenta del empleo en nuestro país; este sub-registro obedece, por un lado, al significado que otorgan las mujeres mismas al término trabajo y por el cual consideran no económicas algunas de las actividades que realizan, como es el caso de la cría de aves de corral y de ganado menor, el cultivo de frutas y hortalizas de traspatio y la elaboración de artesanías, el cuidado de los hijos y adultos mayores que habitan en su vivienda, o bien el cuidado de los enfermos; por otro lado, a que los instrumentos de captación no registran las variadas actividades económicas de las mujeres. De cada cien mujeres residentes en localidades rurales que realizan quehaceres domésticos, 60 lo hacen de manera exclusiva; 27 lo combinan con actividades económicas, sean éstas remuneradas o sin pago; 12, además de las tareas del hogar, se dedican a estudiar y a realizar las tres actividades (gráfica 3). Grafica 3. Distribución porcentuada de mujeres rurales según la combinación de trabajos que realizan.. Fuente: INEGI. Encuesta nacional de empleo 2000. Base de datos propia. 29.

(18) Vista así, la principal aportación de las muJeres en el terreno del trabajo se da mayoritariamente en el contexto doméstico, aun cuando en México, como en casi todos los países del mundo, la incorporación de las mujeres a la actividad económica es cada vez mayor. De cada cien mujeres de 12 años y más que realizan exclusivamente trabajo doméstico, 57 tienen un lazo conyugal (47 casadas y 10 en unión libre), 34 son solteras, 7 viudas y 2 divorciadas o separadas. Sin embargo, las tasas de participación exclusiva en actividades domésticas por estado civil indican que tanto en las localidades rurales como en las urbanas, quienes en mayor medida realizan solamente trabajo doméstico son las casadas, las que viven en unión libre y las viudas. En el área rural, de cada cien mujeres casadas, 74 realizan solamente este tipo de trabajo; de cada cien en unión libre, 73; y de cada cien viudas, 61 (gráfica 4). Gráfica 4. Fuente: INEGI. Encuesta nacional de empleo 2000. Base de datos propia. Esperanza de vida Los problemas de salud en la mujer rural se centran en el aspecto reproductivo y se agudizan por la desnutrición, el excesivo trabajo físico y la carga emocional por las precarias condiciones de servicios que incrementan su jornada y provocan enfermedades infectocontagiosas que traen consigo la mortandad infantil, lo que agudiza la presión sobre la mujer que tiene bajo su cuidado a la familia enferma, y, fmalmente, el maltrato físico por violencia intrafamiliar que enfrenta en numerosas ocasiones.. 30.

(19) Según datos de la Secretaría de Salud (SS), en 199~ las defunciones maternas en el medio rural ascendían a 64.8 % del total nacional, mientras que las defunciones maternas en el área urbana representaba sólo 34.6%. En el pasado, las principales causas de muerte eran las enfermedades infectocontagiosas, hoy en día los mexicanos fallecen más por causas crónico-degenerativas que con frecuencia implican una pérdida gradual de las capacidades físicas y sociales, y terminan con la vida de un individuo a edades más avanzadas. Las enfermedades crónicodegenerativas, los accidentes y las violencias conforman Los problemas emergentes y se asocian tradicionalmente con el estilo de vida de las zonas más urbanizadas; las enfermedades transmisibles, las de la nutrición y las de la reproducción pertenecen al rezago epidemiológico, las cuales se presentan con más frecuencia en las zonas rurales (Lozano, 1997). Una nutrición inadecuada, la fecundidad elevada, los embarazos a intervalos cortos, una doble o triple carga de trabajo y la falta de acceso a los servicios de salud, son factores que imperan en las localidades rurales y que repercuten en la salud de las mujeres. Según la Encuesta Nacional sobre Fecundidad y Salud de la SS de 1987, del total de nacimientos anuales 25.1 % eran atendidos por comadronas, con variaciones de hasta 44.5% en poblaciones de menos de 15 000 habitantes, aunque se considera que en las zonas rurales hasta 50% de los partos son atendidos de esta forma y qL.e la cifra puede ser mayor en estados como Chiapas, Guerrero, Oaxaca e Hidalgo. En cuanto a la esperanza de vida en el campo para la mujer, ésta es de 69.5 años, es decir, tres años menor que la estimada para la mujer urbana, cifrada en 72.7 años. Respecto a la fecundidad rural es importante mencionar que ésta ha disminuido de un promedio de 7.5 hijos en 1970, a 5.2 en 1981 y a 4.52 en 1990.3 Sin embargo, sigue siendo mucho más elevado que el promedio urbano de 3.84 hijos. Mujeres rurales y discapacidad. La discapacidad generalmente se origina en las deficiencias que se presentan a nivel de la estructura corporal o por la disfunción de algún órgano o sistema. La discapacidad se. 31.

(20) concentra en la población de 60 años y más: del total de la población femenina rural y urbana con discapacidad, el 49.2% de las rurales y el 49.7% de las urbanas tienen 60 años o más. Por grupos de edad, el patrón bajo el cual se distribuye la discapacidad femenina es similar tanto en zonas urbanas como rurales: aumenta con la edad y se concentra en las adultas mayores (Gráfica 5). Grafica 5. Fuente: INEGI XII Censo General de Población y Vivienda 2000. Del total de población con discapacidad, la mayoría son hombres, situación que puede estar relacionada con el rol socialmente asignado a los varones, que entraña mayores riesgos. La supremacía del varón en la población con discapacidad es ligeramente más alta en el medio rural ( cuadro 5). Cuadro 5. Distribuciones porcentuales de la población discapacitada por sexo según localidad, 2000 Población discapacitada Rural Urbana 53 .9 Hombres Mujeres 46 . I Totales 100.0 Fuente: INEGI XII Censo General de Población y Vivienda 2000. 51.7. 48.3 100.0. Las posibilidades de tratamiento y rehabilitación de la discapacidad, en el medio rural, son mucho menores que en las zonas urbanas; lo que obliga a las personas con discapacidad a recorrer grandes distancias para poder acceder a los recursos adecuados, tanto humanos como materiales (OMS, 2000).. 32.

(21) Aunque, de manera general, la discapacidad en las mujeres rurales guarda patrones similares a la de las mujeres urbanas, el análisis por tipo de discapacidad permite observar algunas diferencias que pueden estar relacionadas con sus estilos de vida. Rezago Educativo En el medio rural 17.3% de las mujeres y 14.1 % de los hombres con 7 años y más carece de algún grado escolar aprobado. Los mayores porcentajes se ubican entre los segmentos de mayor edad, ya que la población con 65 y más años concentra el mayor porcentaje con el 47.9% para hombres y el 60.8% para mujeres. Gráfica 6. Población rural de 7 años y más sin instrucción por grupos de edad según sexo, 2000 500000 400000 :--. 281265. 300000 ,---z22. 23538, --- --- 356350_ -:-. ~~~~~~ j-·~ ~..-'~;= ~1==7 a 12. 13 a 15. 16 a 19. 35 a 49. 20 a 34. • Hombres. ~. ~ ~4543 31065. 1 364810 312971. ~-=. =--= . 50 a 64. =. 65 y más. Mujeres. FUENTE: INEGI. XII Censo General de Población y Vivienda, 2000. Nivel de escolaridad Con respecto a los grados aprobados por las mujeres rurales en el sistema educativo nacional se puede observar que sólo 23.5% concluyó la primaria, 12.2% cuenta con secundaria completa, 3% terminó los tres años de educación media superior y sólo 1.6% cuenta con algún grado de educación superior (cuadro 6). Cuadro 6. Mujeres rurales de 15 años y más por grados aprobados, 2000 Nivel de instrucción. Años aprobados. Población. Porcentaje. Sin instrucción. O. 1473698. 20.5. Primaria. 1 2. 5 6. 305 910 559 875 741131 434 034 301 462 1 685 548. 4.3 7.8 10.3 6.0 4.2 23.5. 7. 122 130. 1.7. 3 4. Secundaria. 33.

(22) Promedio de escolaridad El promedio de escolaridad es un indicador sintético de la situación prevaleciente en materia educativa. Así, las zonas rurales presentan niveles de escolaridad por debajo de las zonas urbanas y la brecha de escolaridad que separa a las mujeres rurales de las urbanas es de casi 3.5 años, lo que representa que las mujeres del campo, en promedio, tienen una escolaridad de 4.6 años (primaria incompleta), y las urbanas de 8.1 años (dos años de secundaria). Gráfica 7. Promedio de escolaridad de la población de 15 años y más por sexo y tipo de localidad, 2000. FUENTE: INEGI. XII Censo General de Población y Vivienda, 2000.. Al analizar los promedios de escolaridad de las mujeres rurales por grupos de edad encontramos que mientras la población más vieja (de 65 años y más) tiene un promedio sumamente bajo, 1.2 años únicamente; el grupo de 35 a 49 años alcanza el tercer grado de primaria y las adultas jóvenes (de 20 a 34 años) casi obtienen la primaria completa. Las del grupo más joven, de 15 a 19 años, tienen 6. 7 años de escolaridad, las cuales distan aún de los 9 años de estudio que corresponden a la educación básica (Gráfica 8). Gráfica 8. Promedio de escolaridad de las mujeres de 15 años y más por grupos de edad y tipo de la localidad, 2000 15 - ~. 10. -. J__ -7--8--ª-----·-----~. ¡. 6. . _ 5.9 1 1 5 -:- - - ,- -. 1 o -, --------. 11. ,,'. 15-19. -----------79--------------------------····--··----. 5.5. ____ 3,Ll l--------z--·. -.. -~ --. 35-49. 50-64. ------,----. 20-~. Ruraí. =. Urbana. - - Lineal (Rural¡. FUENTE: INEGI. XII Censo General de Población y Vivienda, 2000.. 35. --. 2·. 2. _3_,Z __ •. -. 65 y más.

(23) Asimismo, el comparativo entre hombres y muJeres rurales por grupo de edad permite observar que son los varones los que cuentan con un promedio mayor de escolaridad, aunque en los segmentos de 15 a 19 y 20 a 34 son prácticamente iguales, lo que puede significar que gracias a los esfuerzos públicos y familiares y mayor número de mujeres accede y permanece en alguna modalidad educativa (Gráfica 9). Gráfica 9. Promedio de escolaridad del a población rural de IS años y más por grupos de edad v sexo, 2000 10. r. 6.8 6.7. 6.2 5.9. 5. i --. .- --- ,---. o. ¡---- --. -. 15-19. ~. - 3.z_ __. ::--i-----~~. ·-. 20-34. --,. 35-49 • Hombres. 50-64. 65 y más. " Mujeres. FUENTE: INEGI. XII Censo General de Población y Vivienda. 2000.. U na doble labor La mujer rural despliega una serie amplia de actividades. En su lugar de origen se responsabiliza, en buena medida, de las tareas domésticas y de actividades económicas en pequeña escala -llamadas "de traspatio"- y cada vez más se amplía esa responsabilidad a las tareas agrícolas, provocando el fenómeno llamado "feminización de fll llgricultura campesina". Resultan interesantes los datos que nos arroja una encuesta realizada en l 992 por la Unión Nacional de Organizaciones Regionales Campesinas Autónomas (UNORCA) en 137 ejidos, en relación con este fenómeno: 88% de las mujeres entrevistadas manifestaron trabajar en actividades agropecuarias, 76% realizaban tareas de deshierbe, 72% de cosecha, 64.5% de siembra, 19.7% de "varios" y 59.3% participaba en la aplicación de insumos. A este respecto cabe acotar que aunque la mujer tiene legalmente derecho a la tierra y a la parcela ejidal, en la práctica sólo 15% de los titulares de estos derechos son mujeres. Aparte de lo señalado más arriba, y ante la necesidad de llevar recursos a la familia, la mujer rural ha desarrollado diversas tareas económicas, que no aparecen en las estadísticas. Existe una fuerte tendencia a tratar de vincular labores domésticas con. 36.

(24) actividades remunerativas que ayuden en la economía familiar: tejidos, confección de prendas de vestir, elaboración de accesorios para el hogar. Se ha incrementado el trabajo de maquila casera y el aprovechamiento de esta mano de obra con un manejo de las relaciones laborales entre mujeres y empleadores que está al margen de la ley, con lo que no se comprometen prestaciones que las beneficien tales como ~ontrato, seguro social, primas vacacionales, etcétera. La artesanía representa otra fuente de ingreso en la que la muJer tiene una importante participación coadyuvando a la preservación cultural y de identidad de las diversas etnias de nuestro país; este rubro tampoco se refleja en su totalidad en las estadísticas. Los apoyos para el desempeño de esta actividad son casi nulos, ya que no existe una institución rectora que promueva y fortalezca este quehacer de manera integral: la organización, acopio y acceso a materias primas, el fmanciamiento y comercialización, entre otras acciones.. 11.3 Análisis Histórico - Crítico de los Programas para las Mujeres Rurales en México (Periodo 2000-2006) II.3.1 Antecedentes de los Programas para las M1!/eres Rurales. Como se ha mencionado anteriormente, el año 2)00 para México, significa un parteaguas en la historia, este punto tiene el fin de hacer un recuento de acciones públicas institucionales dirigidas a mujeres rurales y dar cuenta e.e su insuficiencia en cuanto a cantidad, ya que el análisis de calidad e impacto sería motivo de otra reflexión y de otra investigación. Sin embargo, es importante mencionar algunos elementos importantes que surgen antes del año 2000, ya que varios programas que aun están vigentes tienen sus antecedentes y semillas, en acciones históricas, que se gestaron aun antes del presente decenio. Uno de los eventos muy significativos para los avances en nuestro país, en términos de la igualdad, fue el hecho de que nuestro país, fuera i,ede de la Primera Conferencia Mundial de la Mujer, en 1975, dando como resultado que el principio de igualdad jurídica. 37.

(25) Un órgano desconcentrado de la Secretaria de Economía, que atiende las iniciativas productivas, individuales y colectivas, de emprendedores de escasos recursos mediante el apoyo a proyectos productivos, la constitución y consolidación de empresas sociales y la participación en esquemas de financiamiento social, es el Fondo Nacional de Empresas. en Solidaridad (FONAES). Este Fondo, hasta diciembre de 1993, de 10 3 72 empresas constituidas por el FONAES, sólo 140 habían sido integradas por mujeres campesinas. El 22.14% de esos proyectos eran para la instalación de tortillerías. Cabe mencionar que los proyectos de tortillería tienen un alto porcentaje de demanda, indicándonos probablemente el deseo de la mujer por reducir sus jornadas de trabajo doméstico. Con el Plan Nacional de Desarrollo 2000. 2006, se crea el Fondo de. Microfinanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR), dependiente de la Secretaria de Economía. El FOMMUR, ha buscado ser una institución ::¡ue opere un sistema solido de micro financiamiento, con el apoyo de organismos intermediarios, que potencie la capacidad productiva de la mujer rural y con ello lograr su incorporación a la vida productiva del país, con base en los objetivos generales de: a) Promover la inversión productiva y la práctica del ahorro entre las mujeres de escasos recursos del medio rural; b) Generar oportunidades de autoempleo y de generación de mgresos para dicho gmpo de la población; c) Fomentar la conformación de una oferta de microfinanciamiento en beneficio de las mujeres rurales, y el) Cooperar a la capitalización del :;ector rural. Otro de los objetivos es conformar una oferta permanente de microfinanciamiento a favor ele las mujeres rurales ele escasos recursos que cuer.tan con iniciativas productivas para aprovechar opo1tunidades de autoempleo y generación de ingresos. Otro Programa exclusivo para la población indígena es el Programa Organización. Productiva para Mujeres Indígenas (POPM/). Este programa tiene como objetivo contribuir a mejorar las condiciones de vida y posición social de las mujeres indígenas que habitan en localidades de alta y muy alta marginación, impulsando su participación en la toma de decisiones a través del desarrollo de un proyecto productivo.. 40.

(26) Desde su creación en 2002, el objetivo del PROMUSAG ha sido promover la integración económico productiva de las mujeres de I sector agrario, mediante el otorgamiento de apoyos financieros hacia las mujeres, para el impulso de productivos", que permitieran aprovechar racionalmente. los. "proyectos. recursos y condiciones. naturales existentes en los "núcleos agrarios", considerándose estos a los grupos humanos que detentan tierras ya sea agrícola, forestal, o ganadera considerándose adicionalmente ejidos o comunidades.. Atendiendo a través del Programa a los requerimientos de. organización y capacitación integral, fomentando la generación de la ocupación productiva y una mejoría en su calidad de vida, de sus familias y de sus comunidades.. Capítulo 111 Marco Norrnativo 111.1 Marco Normativo Internacional Desde la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, se han impulsado varios instrumentos que fueron incorporando los derechos humanos a grupos más vulnerables, sin embargo el tema de la discriminación contra las mujeres y sus derechos humanos, se abordan con mayor fuerza a partir de la Convención para la Eliminación de toda forma de discriminación contra la mt.jer (CEDA W, por sus siglas en inglés), la Convención ele Derechos Humanos de Viena 1993, y la Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer y su Plataforma de Acción (Beijing, 1995). A pesar de que en nuestro país se llevó a cabo la Primera Conferencia Mundial de. la Mujeres 1975, esto genera que se reforme el Artículo 4°. Constitucional, relativo a la igualdad jurídica entre la mujer y el hombre, y se impulser algunas acciones a favor de las mujeres. No fue sino hasta 1981, con la ratificación de la CEDA W, que se emprenden con mayor fuerza medidas a favor de la mujer. La CEDA W desde entonces se ha convertido en el instrumento más importante de protección de los derechos humanos de las mujeres. Desde la misma definición de. ··discriminación contra la. m1!}er ",. y establece una agenda para que los países terminen con. dicha discriminación.. 42.

(27) La Plataforma de Acción exige "la puesta en marcha de políticas estratégicas caracterizadas por: Ser acciones afirmativas para eliminar las inequidades en las relaciones de género; dar cobertura universal y nacional, afectando no solo a grupos de mujeres sino a toda la población; ser compromisos gubernamentales vinculantes para el conjunto de las instituciones públicas y la construcción de políticas de Estado, es decir, que convoquen a una convergencia entre las distintas fw:!rzas políticas, sociedad civil y organismos gubernamentales para asegurar su cobertura y sostenibilidad. "27. !JI. l. 4 La Novena Conferencia Regional de la Mujer de América Latina y el Caribe. "Consenso De Quito", 2007.. La Novena Conferencia Regional de la Mujer de América Latina y el Caribe, Consenso de "Quito" es un órgano subsidiario de la CEP AL y es convocada con carácter. permanente y regular, con una frecuencia no superior a tres años, para identificar las necesidades regionales y subregionales de las mujeres, pre:;entar recomendaciones, realizar evaluaciones periódicas de las actividades llevadas a cabo en cumplimiento de los acuerdos y planes regionales e internacionales sobre el tema, en la obra de la CEPAL, se identifican. cinco etapas: La primera contempla los Orígenes y años cincuenta: industrialización por sustitución de importaciones; Años sesenta: reformas para desobstruir la industrialización; Años setenta: reorientación de los estilos" de desarrollo hacia la homogeneización social y hacia la diversificación pro exportadora: Años ochenta: superación del problema del endeudamiento externo mediante el "ajuste con crecimiento"": y la quinta y última etapa la de los Años noventa: transformación productiva con equidad. Además, uno de los tres énfasis temáticos ele la CEPAL, es la equidad y su relación con el proceso global de desarrollo. Su programa de acción tiene como objetivo central "Acelerar el logro de la equidad de género y la total integración de las mujeres en el proceso de desarrollo, así como el. 27. La Novena Conferencia Regional de la Mujer de América Latina y el Caribe (2008), Ccnsultado el 8 de mayo de 2010, en pagina web. del Instituto Nacicnal de las Mujeres: http://www.inmujeres.gob.mx/documentos dow,load/100039.pdf.. 48.

(28) 111.2 Marco Normativo Nacional En nuestro país, a partir del año 2000, y con la creación del Instituto Nacional de las Mujeres, el Instituto Nacional de Migración y, la Comi:,ión Nacional de los Derechos Humanos, se observan avances. Pero algunas de las preocupaciones por parte del Comité de la CEDA W, expresado a lo largo de las observaciones a los seis informes presentados, se resumen a continuación: a) Elevados índices de pobreza, analfabetismo y las múltiples formas de discriminación que sufren las mujeres indígenas y las mujeres rurale,; Falta un análisis completo y uso de los datos disponibles para determinar tendencias a largo plazo, para que en los programas, planes y políticas, se incluyan estos datos por estados, zonas rurales y urbanas y grupos. Enunciaremos algunos de los instrumentos legales cuya función es la de legitimar cada una de las acciones enmarcadas a lo largo del, como son la lucha contra la discriminación, el combate a la violencia de género, el ejercicio pleno de los derechos humanos de las niñas y las mujeres, que garanticen una vida libre de violencia y contribuya a la justicia como beneficio colectivo.. Ill.2.1 Lo Co11stit11ció11 Política de los Estados Unidos Mex1co11os Nuestra Constitución promueve en su Artículo 1º. La igualdad de oportunidades y de trato, cualquier tipo de discriminación que atente contra la dignidad humana, que trate de anular o menoscabar los derechos y libertades de las persoms. El principio de igualdad jurídica entre hombres y mujeres se integró en la Carta Magna en 1974, mediante la reforma hecha al Artículo 4°. En su Artículo 2°. Hace referencia a la composición pluricultural que integran nuestros pueblos indígenas y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas de acuerdo con sus usos y costumbres.. 51.

(29) 111. 2. 2 El Plan Nacional de Desarrollo 2000-2006 Los ejes de la educación, la gobernabilidad dem:>crática, la salud, la seguridad pública, el desarrollo económico dinámico e incluyente y la competitividad, como los elementos más importantes para tener el potencial. que permita aprovechar las. oportunidades. El desarrollo de las funciones de esa administración, contenidas en el Plan Nacional de desarrollo, se apoya en tres postulados fundamentales: Humanismo, Equidad y. Cambio. Otros postulados incluidos en este Plan Nacional de Desarrollo, fueron: Inclusión, sustentabilidad, competitividad, desarrollo regional, apegc, a la legalidad, gobemabilidad democrática, federalismo, transparencia y rendición de cuentas. Con respecto al postulado de Equidad, se estableció que "La promoción de la equidad y la igualdad de oportunidades es otra tarea primordial de este gobierno. Para llevarla a cabo se crearan las instituciones y los mecanismos indispensables, así como programas regionales y especiales para poner al alcance de todos los habitantes sin distinción, los bienes sociales y los satisfactores básicos; habitación, vestido, sustento, transporte, educación, trabajo, salud, seguridad social y diversión sana. En consecuencia, uno de los objetivos rectores del Plan Nacional de Desarrollo 2001 - 2006, fue el número 2 que corresponde al Área de Desarrollo Humano: ··Acrecentar la equidad y la igualdad de oportunidades". 111. 2. 3 La Ley ele! !11stit11to Nacional de las Mujeres. 311. Hace referencia a la creación del Instituto Nacional de las Mujeres, su conformación y estructura, además que determina como sujetos de los derechos que garantiza a todas las muJeres mexicanas y extranjeras que se encuentren en territorio nacional, así como a 30. La Ley del Instituto Nacional de las Mujeres (2001 ), Consultado el 20 de marzn de 201 O, en la página web del lnstitutn Nacional de las Mujeres de Mcxico, en: hitp://www.inmujcrcs.gob.mx/legislación.html/documentos_download/100091 l .¡xlf. 52.

(30) Más aún, el informe evaluatorio manifiesta con claridad que advierte la persistencia de discriminación en contra de las mujeres, así como el poco impacto de las políticas macroeconómicas para asegurar la equidad de género. De manera específica insta al Estado Parte (México) a asegurar que todos los programas y políticas de erradicación de la pobreza traten de manera explícita la naturaleza estructural y las diversas dimensiones de la pobreza y la discriminación a que enfrentan las mujeres indígenas y las mujeres de zonas rurales,. esto solo por mencionar de forma específica y puntual, y hacer énfasis en los temas que continúan siendo primordiales y que sabemos que no se resuelven en el corto ni mediano plazo. El documento también menc10na que. en cunplimiento a las obligaciones. establecidas en la Convención, nuestro país debe aplicar y lo insta para que lo haga, plenamente. la Declaración y Plataforma de Acción de Beijing, que refuerzan las. disposiciones de la Convención, y agrega que el Comité hace hincapié en que es indispensable aplicar plena y eficazmente la Convención para lograr los Objetivos del Milenio. Más allá de la evaluación poco favorable que el Comité de la CEDA W hace de México (y que no es exclusiva ni única ), y si bien es cierto que el cumplimiento de los Estados Parte de los acuerdos de la Convención al ser sumados asegurarían el cumplimiento global de un conjunto de expectativas, lo cual tampoco puede significar que en términos cualitativos se estuviera mejorando la condición y calidad de vida de las mujeres, cuando mucho estaríamos hablando de que se están dando ciertas condiciones para lograr lo anterior.. Capítulo IV Marco Metodológico IV.1 Descripción de la Metodología La metodología para desarrollar la presente investigación está basada en la articulación ele varias disciplinas o métodos que considero me permitirán arribar al objetivo planteado, a saber, los cambios que se requieren a nivel de política pública y de gestión estratégica para que el PROMUSAG no sólo consolide los resultados alcanzados hasta el. 58.

(31) gestión estratégica que nos lleve a medir el impacto de la misma o su desempeño s1 se prefiere. Sumado a lo anterior, también serán de gran relevancia los resultados de las supervisiones que la propia dependencia encargada de la operación y gestión del programa, en este caso la Dirección General de Coordinación (DGC). Lo anterior me permitirá identificar tres status de los proyectos apoyados (necesarios para medir el impacto del programa entre las mujeres beneficiadas en los ejerci,:::ios referidos en la presente investigación bajo la metodología del análisis comparativo), proyectos en operación, proyectos en operación parcial y proyectos sin operar, a:;í como las causas del mismo, entendidas éstas más en la perspectiva de áreas de oportunidad, como, por ejemplo que una mejor capacitación permitirá incrementar el tiempo de so brevivencia del proyecto y en consecuencia del impacto positivo en la calidad de vida de las mujeres beneficiarias. El proyecto a nivel empírico sólo mencionará ..a necesidad de efectuar una investigación de campo basada en encuestas y su batería de preguntas que permitan (a partir de su aplicación futura y como parte de la presente investigación) medir y cuantificar aspectos que contribuyan medir el impacto del PROMUSAG. Esto es, se buscará que no se constriñan a aspectos percepcionales sino a aspectos meclibles que permitan comparar, además de la propia decision making las mejoras logradas por las que resultaron beneficiadas por el PROMUSAG vs las mujeres que solicitaron el apoyo por parte del programa y que no lo logrnron, así como una comparac·.ón entre beneficiarias de dos entidades diferentes con contextos socioeconómicos similares.. IV.2 Análisis Histórico - Normativo Desde el 2002, las Reglas de Operación, se han verido modificando año con año, experimentando formas distintas en número y tipos de proyectos, considerando una diversidad de giros tan amplia como ningún programa rural para mujeres lo contempla. En la actualidad, después de 8 años de operación d,~l PROMUSAG, las reglas de Operación 201 O, reflejan avances sustantivos en cuanto a la operación del programa. Lo. 63.

(32) Eje 3 ''Igualdad de oportunidades" y "Programa Sectorial Agrario 2007 - 2012", mismos que contemplan en sus estrategias la de fortalecer los programas existentes de superación de la pobreza y ampliarlos para incluir otrai; vertientes de apoyo social y asegurar que lleguen a la población más vulnerable que realmente los necesita, además de apoyar la operación de proyectos productivos familiares y de grupos comunitarios mediante asesoría y programas de apoyos productivos en el campo. El objetivo 2 se refiere a apoyar a la población más pobre a elevar sus ingresos y a mejorar su calidad de vida, impulsando y apoyando la generación de proyectos productivos. Se establece que el PROMUSAG, coadyuva en la construcción de condiciones que garanticen la equidad en la distribución de los recursos con atención primaria a los sectores de la población en condiciones de mayor desventaja y ayudar a generar circunstancias que garanticen igualdad en el acceso a los apoyos que se otorgan a través de este Programa, sin importar la etnia, creencias religiosas o preferencias políticas y siempre basados en esquemas de transparencia y rendición de cuentas sobre el uso de los recursos asignados. Un elemento fundamental para contribuir al desarrollo local y regional es la promoción entre la población asentada en núcleos agrarios, de una cultura del ahorro y la capitalización orientadas a la reinversión productiva de utilidades. Por ello la Secretaria de la Reforma Agraria, ha implementado un conjunto de estrategias y acciones para potenciar, entre los hombres y mujeres de núcleos agrarios, la utilización de instituciones financieras.. Capítulo V Desarrollo de la Investigación V.1 El PROMUSAG como Política Pública: Un Análisis Histórico 2002 2006 Desde su surgimiento y hasta el año 2008, el PROMUSAG no experimentó cambios significativos en cuanto a su concepción, se mantuvo prácticamente como un programa que en su momento se orientó a resolver problemas políticos derivados de la presión de. 65.

(33) Si bien la evolución del programa deja claro que se ha destinado de manera anual un porcentaje mayor de recursos con relación al año anterior, salvo el periodo 2004 a 2005 en que disminuyó el presupuesto asignado por la Cámara de Diputados, no se puede asegurar que el impacto entre la población femenina beneficiada sea positivo a grado de mejorar su condición de vida personal, familiar y comunitario, al menos considerando los datos disponibles en la SRA en los que se menciona que sólo un .30% de los proyectos apoyados subsiste al cabo de dos años de hacerse apoyado. No obstame, que a nivel de la supervisión se señala que este porcentaje es de 70% debido a que se consideran los proyectos operando y los que operan parcialmente. En igual sentido se pronunció la investigadora de la Universidad Autónoma Metropolitana, Gabriela Benzunzán, quien llevó a cabo la evaluación de desempeño al ejercicio 2008 ( esta evaluación fue contratada y coordinada de manera directa por el CONEVAL), en donde señaló que si bien se registra una evolución favorable, el PROMUSAG requiere de transformaciones de fondo para mejorar su eficiencia y eficacia, pero sobretodo que pueda cumplir con el objetivo para el cual fue creado, esto es, incrementar el porcentaje de ingreso de las mujeres beneficiarias. En este punto, cabe destacar, coincide la recomendación del estudio desarrollado por el CIDE para determinar la población potencial y objetivo del programa, así como la temporalidad, al señalar que si no hay cambios significativos en planeación estratégica, proceso y mecanismos ele evaluación el PROMUSAG no podrá cumplir con las metas establecidas y que están vertebradas con el PND 2007 - 2012, particularmente porque involucra compromisos ambiciosos en el sentido de que la población atendida supere umbrales ele pobreza patrimonial, ele capacidades y alimentaria, lo cual, por cierto, se está logrando ele manera marginal y muy por debajo de la meta proyectada.. V.2 El PROMUSAG como Política Pública: Un Análisis Comparativo 2007-2010 En 2006 - 2007 las dependencias de la Administración Pública Federal trabajaron intensamente en la construcción del Plan Nacional de Desarrollo del Gobierno Federal que. 67.

(34) La programación detallada por mes del presupueste sustantivo (destinado a apoyar proyectos productivos) y el presupuesto operativo ( destinado a la operación y administración del programa). A continuación habré de exponer el proceso merndológico del instrumento de innovación en la gestión que propongo para atender el punte, relativo a la carencia que tiene el PROMUSAG para poderla definir como una política pública y en particular de la necesidad de pasar de la gestión operativa a la gestión e:;tratégica como una condición necesaria y determinante para lograr que los resultados sean de impacto. Finalmente, habré de aplicarlo al caso específico de PROMUSAG como una aproximación y con la intención de que sirva para gerenciar soluciones y neutralice la tendencia inercial que observo del análisis realizado que es la ·'administración del. problema"', a mi parecer, que se ha venido operando a lo largo de seis años.. Capítulo VI El Modelo de Innovación de la Gestión: Una Propuesta Metodológica para potenciar los resultados de impacto del PROMUSAG. VI.1 Precisando el Problema para su Análisis: Hacia una Propuesta Metodológica. La propuesta metodológica es, en síntesis, un proyecto ele innovación en la gestión. La misma tiene por objeto construir una herramienta ad hoc al PROMUSAG que permita a los gerentes - administradores - operadores de éste tomar decisiones fundamentadas para mejorar la eficiencia y eficacia del mismo. Se intenta que el proyecto sirva para tender un puente metodológico entre el planeamiento estratégico del programa (ya avanzado como se mencionó líneas arriba) con la operación. Se trata ele pasar de la gestión operativa a la gestión estratégica de los recursos humanos, materiales, fmancieros, patrimoniales y políticos bajo la premisa de hacer más y mejor con los mismos recursos (incluso con menos) obteniendo un impacto mayor entre las beneficiarias del programa. Con base en la metodología, en un siguiente momento se construye la proyecto específico para el PROMUSAG en el cual se identifican las áreas sujetas de adecuaciones y 73.