Simone Cecchini
División de Desarrollo Social, CEPAL
Protección Social, VIH y poblaciones clave:
Protección social
en América Latina y el Caribe
La desigualdad es un fenómeno estructural y un obstáculo central para el ejercicio de derechos. Abordar sus ejes estructurantes en las
políticas de desarrollo social, incluyendo la protección social, es fundamental para superarla
Matriz de la desigualdad social en América Latina
Ejes estructurantes Ámbitos de derechos en que inciden
Nivel socioeconómico
Género
Raza y etnia
Edad
Territorio
Situación de discapacidad
Estatus migratorio
Orientación sexual e identidad de género
Ingresos
Trabajo y empleo
Protección social y cuidados
Educación
Salud y nutrición
Servicios básicos (agua, saneamiento, electricidad, vivienda, transporte, TIC)
Seguridad ciudadana y vida libre de violencia
Participación y toma de decisiones
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de CEPAL, La ineficiencia de la desigualdad (LC/SES.37/3-P), Santiago, 2018; Horizontes 2030: la igualdad en el centro del desarrollo sostenible (LC/G.2660/ Rev.1), Santiago, 2016; La matriz de la desigualdad social en América Latina (LC/G.2690(MDS.1/2), Santiago, 2016; Pactos para la igualdad:
hacia un futuro sostenible (LC/G.2639), Santiago, 2014; Cambio estructural para la igualdad: Una visión integrada del desarrollo (LC/G.2604), Santiago, 2012 y La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir (LC/G.2432(SES.33/3)), Santiago, 2010.
Los ejes estructurantes de la matriz de desigualdad se
entrecruzan, potencian y encadenan a lo largo del ciclo de vida
Múltiples ejes de desigualdad interactúan de forma simultánea en diversos ámbitos, entre ellos el acceso a la protección social
Ese enfoque permite considerar a los grupos de la población que sufren variadas formas de exclusión y discriminación en forma holística, interrelacionada y no compartamentalizada
Posibilita mejores diagnósticos y el diseño e implementación de políticas públicas para cerrar las brechas
Protección social: clave para no dejar a nadie atrás en los objetivos de desarrollo sostenible de la Agenda 2030 de Naciones Unidas
• Objetivo 1: Poner fin a la pobreza en todas sus formas en todo el mundo
– Meta 1.3: Poner en práctica a nivel nacional sistemas y medidas apropiadas de protección social para todos, incluidos niveles
mínimos, y lograr, para 2030, una amplia cobertura de los pobres y los vulnerables
• Objetivo 5: Lograr la igualdad entre los géneros y el empoderamiento de todas las mujeres y niñas
– Meta 5.4: Reconocer y valorar los cuidados no remunerados y el trabajo doméstico no remunerado mediante la prestación de
servicios públicos, la provisión de infraestructura y la formulación de políticas de protección social
• Objetivo 10: Reducir la desigualdad en y entre los países
– Meta 10.4: Adoptar políticas, en especial fiscales, salariales y de protección social, y lograr progresivamente una mayor igualdad
• Canciller de Alemania
• Entre 1883 y 1889 impulsó leyes que establecieron el seguro de enfermedad, el seguro contra accidentes del trabajo y un sistema obligatorio de jubilación para los trabajadores
• Modelo contributivo obligatorio, financiado por los aportes de los trabajadores y sus empleadores, así como por el Estado
• Motivaciones: promover el bienestar de los trabajadores –a fin de que la economía alemana funcionara con la máxima eficiencia– y eludir las demandas socialistas más
Referentes históricos en materia de protección social:
Otto Von Bismark (1815-1898)
• Economista y político del Reino Unido
• En 1942, propone una reforma a los seguros sociales existentes (“Plan Beveridge”), para crear un sistema unificado que abarcara a toda la ciudadanía y no sólo a los asalariados
• Sistema de seguros sociales con un solo ente coordinador de los diversos programas, igualdad de condiciones de adquisición de derechos, cobertura total de población (independientemente de si está empleada o no: universalidad), y de todos los riesgos sociales
• Financiamiento mediante impuestos y cotizaciones (carácter contributivo), pero prestaciones básicas no relacionadas con las contribuciones (principio de solidaridad)
• Motivaciones: la seguridad social es uno de los medios más idóneos para abolir la extrema pobreza
Referentes históricos en materia de protección social:
William Beveridge (1879-1963)
Protección social en América Latina y el Caribe:
un concepto en evolución
• Basada en el empleo formal
– Estado proveedor
• Para situaciones de emergencia (pobres y vulnerables)
– Estado subsidiario mitigador
• Como asistencia y acceso a la promoción
– Estado subsidiario promotor
• Como garantía ciudadana
– Estado garante
La protección social tiene funciones específicas y debe dialogar con el conjunto de la política social
Políticas de promoción
social
Sistema de protección
social
2. IDENTIFICA DEMANDA Y GARANTIZA ACCESO
(EJ. A LA SALUD)
Políticas sectoriales
(salud, educación,
etc.) FORTALECE
CAPACIDAD DE RESPUESTA
FORTALECE Y FOMENTA FORMACIÓN DE
ACTIVOS 1. PROTEGE Y
ASEGURA INGRESO
3. FOMENTA EL TRABAJO DECENTE
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
REGULACIÓN DEL MERCADO LABORAL
Normativa y supervisión de estándares laborales
orientados a fomentar y proteger el trabajo decente:
formalización de los contratos, negociación colectiva, seguridad en el trabajo, salarios mínimos, eliminación del trabajo infantil, políticas
antidiscriminación, etc.
CONTRIBUTIVA (SEGURIDAD)
• Regímenes de pensiones contributivas (vejez,
discapacidad, invalidez)
• Seguros de salud
• Seguros de desempleo
• Licencias (maternidad/
paternidad, enfermedad)
NO CONTRIBUTIVA (ASISTENCIA)
• Transferencias en efectivo o especie, sujetas o no a corresponsabilidad (PTC, pensiones sociales u otras)
• Subsidios al consumo
• Empleos de emergencia
• Promoción y acceso a servicios sociales existentes (ej. becas escolares)
PROTECCIÓN SOCIAL
Los diferentes componentes de los sistemas
de protección social debieran interactuar virtuosamente
La protección social debe responder a los derechos, necesidades y riesgos inherentes a cada etapa del ciclo de vida
• La oferta sectorial de políticas y programas de protección social se caracteriza por fuertes fronteras institucionales
• Sin embargo las personas no enfrentan los problemas y riesgos en forma fragmentada
• Las personas consideran en un tiempo y espacio concreto el
conjunto de prestaciones que están disponibles en los diferentes ámbitos (ej. salud, seguridad social o educación)
– Las decisiones no se restringen a la acción del Estado, sino que incluyen también los recursos disponibles en la familia y en el mercado
• Desarrollar estrategias de protección social basadas en derechos y con enfoque de un universalismo sensible a las diferencias,
enfrentando desigualdades estructurales
Demanda (familias, individuos y
comunidades ) Oferta
(programas y políticas)
La oferta integral de políticas y programas de protección social debe responder a las demandas y necesidades de la población
PROTECCIÓN SOCIAL
Horizontal (sectores)
Vertical (nivel administrativo)
Transversal
(grupos de población) Longitudinal (ciclo de vida)
Protección social en América Latina:
un cambio de enfoque
• No se percibe que en el corto y mediano plazo el trabajo pueda ser el mecanismo exclusivo de acceso a la protección social
• Se requiere mayor solidaridad para responder a las necesidades de la población a lo largo del ciclo de vida
• Nuevas presiones por cambios demográficos,
epidemiológicos, migratorios y en la estructura familiar
Se requiere un nuevo acuerdo social para universalizar la protección social, incluyendo a los más desfavorecidos
La protección social como un derecho en América Latina
• Avances en reconocimiento legal y constitucional de los derechos sociales
– Ej. constitución de Brasil (1988) y Colombia (1991)
• Discurso y enfoque de derechos
• Pero esto no se ha traducido necesariamente en
expresión formal de garantías sociales en la protección social
– Garantías sociales: mecanismos específicos que un gobierno instala para realizar un derecho e implica obligaciones inmediatas (garantía acceso, calidad,
financiamiento, monitoreo y mecanismos compensación) (Gacitúa-Marió, Norton y Georgieva, 2009)
Enfoque de derechos y garantías sociales en América Latina y el Caribe (2015)
País Reconocimiento constitucional de derechos sociales
Enfoque de derechos en protección social
¿Ejemplos de garantías explícitas?
Argentina Sí Sí Sí
Bolivia (Estado Plurinacional de) Sí Sí Sí
Brasil Sí Sí Sí
Chile Sí Sí
Colombia Sí Sí Sí
Costa Rica Sí Sí
Cuba Sí Sí
Ecuador Sí Sí
El Salvador Sí Sí
Guatemala Sí Sí
Haití Sí
Honduras Sí
México Sí Sí
Nicaragua Sí
Panamá
Paraguay Sí Sí
Perú Sí Sí Sí
Rep. Dominicana Sí
Uruguay Sí Sí Sí
Venezuela (Rep. Bolivariana de) Sí Sí
Fuente: Cecchini y Rico (2015).
Elementos del enfoque de derechos a considerar en las políticas de protección social
• Igualdad y no discriminación
• Progresividad y no retroceso
• Uso de los máximos recursos disponibles
• Integralidad
• Institucionalidad
• Participación
• Transparencia y acceso a la información
• Rendición de cuentas
No se prescribe el contenido exacto de las políticas
De la retórica a la práctica
• Universalidad e inclusión de grupos desaventajados
– Sistema Único de Salud, Brasil; Garantías Explícitas en Salud, Chile – Renta Dignidad, Bolivia; Pensión alimentaria, México DF
• Estrategias integrales de superación de la pobreza
– Chile Solidario; Brasil Sem Miséria
• Consolidación del marco legal e institucional
– Brasil, Constitución 1988 y Ley Orgánica de Asistencia Social 1993 – México, Ley General de Desarrollo Social 2004
– El Salvador, Ley Desarrollo y Protección Social 2014
• Participación
– Brasil: Consejos de asistencia social; Consejos y Conferencias de salud / educación
• Transparencia y acceso a la información
– Líneas telefónicas para información sobre programa de superación de la pobreza, México
• Rendición de cuentas
– Comité de Transparencia y Vigilancia Ciudadana, Perú
América Latina muestra un incremento en el acceso a la protección social contributiva por parte de los ocupados, pero las brechas de
acceso son aun grandes
AMÉRICA LATINA (17 PAÍSES a/): PENSIONES: COTIZACIÓN O AFILIACIÓN ENTRE LOS OCUPADOS b/, ALREDEDOR DE 2002 Y 2015 (Porcentajes)
AMÉRICA LATINA (17 PAÍSES a):
SEGÚN TIPO DE INSERCIÓN
LABORAL, ALREDEDOR DE
2015 d
SEGÚN ÁREA GEOGRÁFICA c
Y NIVEL EDUCATIVO
Las transferencias monetarias condicionadas se han convertido en el principal programa de superación de la pobreza
Fuente: CEPAL, base de datos de programas de protección social no contributivos en América latina y el Caribe [online]
http://dds.cepal.org/bdptc/ and http://dds.cepal.org/bdps/
a/ Preliminar.
TRANSFERENCIAS CONDICIONADASa/
(En porcentajes del total de la población) AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: COBERTURA DE PROGRAMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL NO CONTRIBUTIVA
La cobertura de los PTC varía mucho según los países
Cobertura de personas en hogares destinatarios de los PTC, alrededor de 2015 (En porcentajes de la población total)
En 2015 el gasto en los PTC representó el 0,33% del PIB y la evasión fiscal representó el 6,7% del PIB
(En porcentajes del total de la población)
Fuente: S. Cecchini y B. Atuesta, “Programas de transferencias condicionadas en América Latina y el Caribe: tendencias de cobertura e inversión”, serie Políticas Sociales, Nº 224 (LC/TS.2017/40), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2017.
a Datos preliminares. Los países incluidos son: Argentina, Belice, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Trinidad y Tabago y Uruguay.
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: GASTO PÚBLICO EN PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS, 1996- 2016
La inversión en PTC también varía mucho entre países
Gasto en PTC, según países, alrededor de 2015 (En porcentajes del PIB)
Avances importantes en cobertura de pensiones sociales
Fuente: CEPAL, base de datos de programas de protección social no contributivos en América latina y el Caribe [online] http://dds.cepal.org/bdptc/ and http://dds.cepal.org/bdps/
a/ Porcentaje de personas que viven en hogares en que tienen al menos un beneficiario de PTC
(En porcentajes de la población mayor a 60 años)
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: COBERTURA DE PENSIONES SOCIALES, 1997-2015
La cobertura de pensiones de personas de 65 años y más aumentó entre 2002 y 2015; disminuyen
brechas, pero persisten desigualdades
AMÉRICA LATINA: PERSONAS DE 65 AÑOS Y MÁS SEGÚN PERCEPCIÓN DE PENSIONES A/, QUINTIL DE INGRESOS A/ Y ÁREA DE RESIDENCIA /B, 2002-2015
(En porcentajes)
54
19
63
34
58 71
50
77
67 70
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Cobertura total
Quintil 1 Quintil 5 Rural Urbana
2002 2015
El aumento
considerable en el grupo de menores ingresos (30 puntos) y en áreas rurales (33 puntos) se explica principalmente por la expansión de
pensiones no contributivas
En 2015, un 29%
estaba todavía excluida de los sistemas de pensiones
Fortalecer sistemas de protección social universales, integrales e inclusivos: antiguos y nuevos desafíos
Dilemas persistentes:
– Financiamiento insuficiente y muy inferior al promedio de la OCDE – Institucionalidad social en construcción con desafíos de articulación – Informalidad y debilidad de la regulación laboral
Desafíos emergentes:
– Cambios en el mundo del trabajo, tendencias de precarización – Transición demográfica elevará demanda por servicios de salud y
cuidados
– Migración y desastres: respuestas e instrumentos específicos
Nuevas respuestas:
– Mecanismos para el desarrollo de capacidades: transferencias monetarias y formación técnica + capacitación laboral
– Políticas de cuidado con impulso a la participación laboral femenina – Ampliar cobertura no contributiva y discutir nuevos instrumentos
(como garantía de ingreso básico)
Propuesta para la universalización de la protección social:
la Recomendación 202 de la OIT
2. Prestaciones obligatorias del seguro social
3. Seguros voluntarios con regulación del Estado
1. Piso de protección social no contributivo
Piso y escalera de protección social
Referencias CEPAL / ECLAC References
• Protección social inclusiva en América Latina: una mirada
integral, un enfoque de derechos / Inclusive social protection in Latin America: a comprehensive, rights-based approach
• Instrumentos de protección social: caminos latinoamericanos hacia la universalización / Towards Universal Social Protection:
Latin American Pathways and Policy Tools
• Sistemas de protección social en América Latina y el Caribe / Social protection systems in Latin America and the Caribbean
• Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe / Non-contributory social
protection in Latin America and the Caribbean database [dds.cepal.org/bpsnc/ dds.cepal.org/bpsnc/home ]
• Portal de protección social / Social protection portal
[dds.cepal.org/proteccionsocial / dds.cepal.org/socialprotection ]
