JUZGADO CENTRAL DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO NÚM. 12 Procedimiento ordinario 5/2017
En el recurso contencioso-administrativo tramitado por el procedimiento ordinario seguido bajo el número 5 de 2017, promovido por la Universidad de Santiago de Compostela, que ha estado representada por el procurador don Juan Carlos Estévez Fernández-Novoa y defendida por el abogado don Xoan Carlos Montes Somoza, contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición contra la resolución de 14 de septiembre de 2016 de la Presidenta de la Agencia Estatal de Investigación en la que se acordó el reintegro de una subvención por importe de 107.422,28 euros entre principal e intereses, en el que ha sido parte demandada la mencionada Agencia, representada y defendida por el Abogado del Estado, yo, Fernando Pastor López, Juez Central de lo Contencioso- administrativo núm. 12, pronuncio la siguiente
S E N T E N C I A N Ú M. 7 8/2 0 1 8
En Madrid a quince de junio de dos mil dieciocho.
Antecedentes
Primero. El 13 de enero de 2018 el procurador don Juan Carlos Estévez Fernández-Novoa interpuso recurso contencioso- administrativo en nombre de la Universidad de Santiago Compostela contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición de su representada contra la resolución de la Presidenta de la Agencia Estatal de Investigación de 14 de septiembre de 2016 que acordó el reintegro de una subvención por importe de 107.422,28 euros entre principal e intereses. Reclamado el expediente, formuló la demanda en la que, tras exponer los hechos y alegar los fundamentos de Derecho que consideró pertinentes solicitó que se dictara sentencia que en virtud de la cual se decretara que no había lugar al reintegro de la ayuda por cuanto fue realizada la actividad para la que fue concedida.
DATA DE NOTIFICACIÓN: 18/06/2018
Segundo. En nombre de la Agencia Estatal de Investigación la Abogada del Estado contestó la demanda y solicitó la desestimación del recurso con expresa imposición de las costas a la recurrente.
Tercero. Las partes formularon sus conclusiones y en providencia de 22 de mayo pasado se declaró el pleito concluso para sentencia.
Cuarto. Mediante decreto de 27 de junio de 2017 se fijó la cuantía del recurso en 107.422,28 euros.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
PRIMERO. Por resolución de 26 de diciembre de 2008, conjunta de la Secretaría de Estado de Universidades y de la Secretaría de Estado de Investigación (publicada en el Boletín Oficial del Estado de 31 de diciembre de 2008) se convocaron ayudas para la realización de proyectos de investigación y acciones complementarias dentro del Programa Nacional de Proyectos de Investigación Fundamental, en el marco del VI Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica 2008-2011. Dicha resolución fue modificada por el art. 1 de la Resolución de 3 de julio de 2009, de la Secretaría de Estado de Investigación, publicada en el Boletín Oficial del Estado de 24 de julio de 2009. La convocatoria preveía que las ayudas podrían cofinanciarse con el Fondo Europeo de Desarrollo Regional 2007-2013 (FEDER) y que, en tal caso, puesto que los beneficiarios obtendrían los recursos provenientes del FEDER una vez que hubieran justificado los gastos, se concedería a aquellos instrumentos complementarios de apoyo bajo la forma de anticipos reembolsables a tipo de interés del 0 % y sin aval que permitirán obtener anticipadamente una cuantía equivalente a los recursos provenientes del FEDER.
Como consecuencia de aquella convocatoria, en resolución de 30 de noviembre de 2009 de la Secretaría de Estado de Universidades se concedió a la Universidad de Santiago de Compostela una ayuda de 82.280 euros, financiada al setenta por ciento por la Unión Europea, para la realización de un proyecto de investigación con referencia CTM2009-14576-C02-02 sobre Asociaciones planta-bacteria en diferentes estrategias de fitocorrección,887/2006 dentro del subprograma de investigación fundamental no orientada.
El 24 de septiembre de 2015 la Secretaria de Estado de Investigación, desarrollo e innovación inició un procedimiento de reintegro con fundamento en el art. 94.1 del Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, al considerar que de la justificación de gastos presentada por la Universidad derivaba que los gastos pendientes de justificar eran de 82.251,85 euros. El 4 de mayo de 2016 la Secretaria de Estado de Investigación, desarrollo e innovación dictó un nuevo acto por la que procedía “a completar el acuerdo de inicio dictado en fecha 24 de septiembre de 2015” y ello “al haberse retirado gastos por importe total de 82.245,94 euros según el informe definitivo del plan de control IGAE 2014 sin haberse enviado dicho informe a la entidad beneficiaria de la subvención”.
En el expediente (folios 117 y siguientes) figura un informe de control financiero de la Intervención general de la Administración del Estado, sobre la operación CTM2009-14576C02- 02 fechado el 4 de noviembre de 2014, realizado en virtud del art. 62.1 b) del Reglamento (CE) nº 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de
Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) nº 1260/1999. Según las conclusiones de ese informe la operación se había ejecutado de conformidad con la decisión de aprobación y cumplía todas las condiciones aplicables con respecto a su funcionalidad y uso o a los objetivos que habían de alcanzarse; se había constatado que el gasto justificado por la Universidad beneficiaria -82.245,93 euros- se correspondía con la operación objeto de control y era gasto subvencionable con arreglo tanto a la normativa europea como a la nacional.
Sin embargo, en esas conclusiones (apartado V.3) se dejaba constancia, en lo relativo a la concesión de la ayuda, de que la fecha de presentación de la solicitud de la ayuda por la Universidad beneficiaria había excedido del plazo recogido en la convocatoria; de que también se ha superado el plazo máximo de seis meses para resolver y notificar; y de que “en cuanto a la evaluación de la solicitud, se han aplicado criterios cuyas ponderaciones presentan discrepancias con las que se recogen en la convocatoria, lo que implica una ausencia de transparencia en el proceso selectivo y altera la valoración final de los proyectos concurrentes, sin que se haya podido determinar el impacto que esta irregularidad ha podido generar en el proceso de selección”.
También se dejaba constancia, en cuanto al cumplimiento por la beneficiaria del programa operativo Feder Economía basada en el conocimiento, que aquélla había adoptado medidas publicitarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en el plan de comunicación y publicidad del programa operativo. “No obstante”, dice en sus conclusiones el informe de la Intervención general de la Administración del Estado, “en el único contrato de trabajo que justifica los gastos de personal no se ha incluido información sobre la cofinanciación comunitaria. Asimismo los carteles utilizados en congresos no
incluyen el emblema de la Unión Europea y el lema una manera de hacer Europa”.
El informe termina con la cuantificación de las dos irregularidades observadas: la aplicación, en la evaluación de la solicitud de criterios cuyas ponderaciones presentan discrepancias con las recogidas en la convocatoria y el incumplimiento en materia de publicidad. En tanto que la segunda no da lugar a corrección alguna, la primera supone una corrección financiera de 82.245,93 euros.
Oída la Universidad de Santiago de Compostela, el 14 de septiembre de 2016 la Presidenta de la Agencia Estatal de Investigación resolvió que procedía el reintegro de los importes abonados a esa Universidad, que debía pagar 57.576,30 euros por falta de justificación del anticipo concedido por cuenta del FEDER, 24.675,55 euros por la falta de justificación del tramo de la ayuda concedido con cargo a los presupuestos generales del Estado, y 25.170,43 euros en concepto de intereses, lo que totalizaba 107.422,28 euros. Del cuadro explicativo del cuarto de sus antecedentes de hecho se deduce que para la Presidenta de la Agencia Estatal de Investigación la Universidad no había justificado ni un céntimo de la subvención percibida, habiéndose limitado a reintegrar 28,15 euros. Según el fundamento jurídico segundo de la resolución, la Universidad “ha incumplido la obligación de justificar suficientemente la aplicación de los fondos recibidos”, por lo que procedía exigir el reintegro con los intereses de demora, con arreglo al art. 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS).
Contra la resolución de 14 de septiembre de 2016 de la Presidenta de la Agencia Estatal de Investigación la
Universidad de Santiago de Compostela interpuso recurso de reposición, que no ha sido resuelto.
Contra su desestimación presunta por silencio se dirige el recurso contencioso-administrativo que ahora se resuelve.
SEGUNDO. Alega la universidad demandante que la resolución de reintegro impugnada supone la revocación de la de 30 de noviembre de 2009 de la Secretaría de Estado de Universidades que le concedió la ayuda controvertida y ello porque, aunque no lo expresa así, se basa, para exigir el reintegro, no en el incumplimiento de los objetivos de la ayuda ni en la falta de justificación del gasto, sino en el incumplimiento por la Administración de alguno de los requisitos para la concesión de la subvención. La revocación de una resolución firme como es la de 30 de noviembre de 2009 que concedió a la universidad demandante la ayuda es contraria a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LRJAP), vigente cuando se dictó la resolución impugnada, pues se ha adoptado al margen de sus normas sobre la revisión de oficio de actos nulos. Añade la demandante que justificó debidamente el empleo de los fondos recibidos, como se dice expresamente en el informe de la Intervención General del Estado, y defiende que, en cualquier caso, no se produjeron las irregularidades que en ese informe se indican. Denuncia en fin que el proceder de la Agencia demandada es contrario al principio de confianza legítima.
La representación de la Agencia Estatal de Investigación se opone a la pretensión de la demandante pues, según dice, con arreglo a los arts. 51 de la LGS y 96 del Reglamento el procedimiento de reintegro se inicia cuando en los informes de la Intervención general de la Administración del Estado se
recoja la procedencia del reintegro, sin que pueda entenderse que el acto de concesión era firme cuando dicho procedimiento se inició pues en tal fecha no había vencido el plazo de prescripción de cuatro años establecido en el art. 39 de la LGS.
TERCERO. Como ya se ha expuesto, la resolución impugnada considera que la Universidad demandante no ha cumplido su obligación de justificar el cumplimiento de las condiciones impuestas y de los objetivos previstos en el acto de concesión, obligación que le incumbe con arreglo al art. 30.2 de la LGS y cuyo incumplimiento determina la obligación de reintegrar las cantidades percibidas y de pagar el interés de demora, de acuerdo con el art. 37.1 c) de la LGS. Sucede, sin embargo, que en el informe de control financiero de la Intervención general de la Administración del Estado a que se ha hecho referencia, y cuyo contenido fue determinante de la iniciación del expediente de reintegro, según resulta tanto del acto de 4 de mayo de 2016 de la Secretaria de Estado de Investigación, desarrollo e innovación por el que procedía a completar el acuerdo de 24 de septiembre de 2015, como de la contestación a la demanda, no solo no se dice que la Universidad beneficiaria de la ayuda había dejado de justificar el empleo de los fondos, sino que se afirma justamente todo lo contrario: que lo había hecho (folios 62 y siguientes del expediente). “Se ha constatado”, se lee en el informe (folio 70 del expediente), “que el total del gasto justificado por el beneficiario y validado por el organismo intermedio, cuyo importe se eleva a 82.245,93 euros, se corresponde con la operación objeto de control y se trata de gasto subvencionable según lo establecido en los Reglamentos de la Comisión y en las normas nacionales”.
CUARTO. Como en el informe de control financiero se da por buena la justificación del empleo de los fondos por parte de la Universidad de Santiago de Compostela no se declara, como es lógico, la procedencia de reintegrar todo o una parte de su importe ni, mucho menos, se propone el inicio de un procedimiento de reintegro en los términos del art. 51 de la LGS, que hace obligado tal inicio para el órgano gestor, salvo discrepancia formalizada de éste. Que en dicho informe se realizara una estimación de la corrección financiera que aparejaría la irregularidad detectada por la Intervención (y discutida, por cierto, por la Dirección general de Investigación Científica y Técnica en el documento que obra a los folios 48 y siguientes del expediente) no significa que, como parece haber entendido la Agencia demandada, dicho informe estuviera sugiriendo la apertura de un expediente de reintegro. Una corrección financiera, en el sistema del ya citado Reglamento (CE) nº 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) nº 1260/1999, supone la supresión o reducción de la contribución de la Unión a un programa y la recuperación por la misma de las cantidades abonadas a un Estado miembro, con objeto de excluir de la financiación de la Unión gastos que incumplen el Derecho aplicable como consecuencia de una irregularidad (que es, según el art. 2.7 del Reglamento, toda infracción de una disposición del Derecho comunitario correspondiente a una actuación u omisión de un agente económico y que tenga, o que pueda tener, por consecuencia causar un perjuicio al presupuesto general de la Unión Europea al cargarle un gasto injustificado). Realizar una corrección financiera –una reducción de la contribución de la Unión- no
significa necesariamente que su importe deba soportarlo el beneficiario de la ayuda mediante la exigencia del reintegro.
Pero si, por la razón que fuera, la Agencia demandada consideraba que la consecuencia de la corrección financiera sugerida en el informe de la Intervención General de la Administración del Estado era la exigencia del reintegro de la ayuda a la Universidad beneficiaria, debería haberla efectuado con arreglo a las normas nacionales. En el caso español las mismas exigen, como regla general, que las irregularidades que afecten al acto de concesión firme se hagan valer por medio de la revisión de oficio o, en su caso, de la declaración de lesividad con ulterior impugnación judicial (apartados 3 y 4 del art. 36 de la LGS). La única irregularidad originaria que permite a la Administración acudir al reintegro sin haber acudido a los remedios antes indicados es la obtención de la subvención falseando las condiciones requeridas u ocultando las que la hubieran impedido, según el art. 37.1 a) de la LGS.
En este caso, sin embargo, ni la resolución impugnada ni en el informe de control financiero de la Intervención General de la Administración del Estado se alude a falseamiento u ocultación algunos, de modo que la Administración estaba obligada a respetar la firmeza del acto de concesión, sin perjuicio de su derecho a haber acudido a su revisión de oficio o a la declaración de lesividad con ulterior impugnación judicial de dicho acto, si es que consideraba que la irregularidad detectada por la Intervención general de la Administración del Estado se traducía en la invalidez del mismo (y no en una responsabilidad de la misma Administración concedente, como puede desprenderse de la naturaleza de la irregularidad y del tenor del art. 7.1 de la LGS). La deseable protección de los intereses financieros de la Unión Europea debe hacerse, como es obvio, con pleno respeto a los
procedimientos nacionales, cosa que no se ha hecho en este caso.
QUINTO. La resolución impugnada carece, pues, de todo fundamento y no resulta ajustada a Derecho, por lo que he de estimar el recurso contencioso-administrativo con arreglo al art. 70.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, anulándola [art. 71.1 a) de dicha Ley].
En aplicación del art. 139.1 de la citada Ley he de imponer las costas de este proceso a la Agencia Estatal de Investigación.
En consecuencia,
F A L L O
Que estimo el recurso contencioso-administrativo promovido por la Universidad de Santiago de Compostela contra la desestimación presunta por silencio administrativo de su recurso de reposición contra la resolución de 14 de septiembre de 2016 de la Presidenta de la Agencia Estatal de Investigación en la que se acordó el reintegro de una subvención por importe de 107.422,28 euros entre principal e intereses, acto administrativo que anulo por no ser ajustado a Derecho, con imposición de las costas de este proceso a la mencionada Agencia Estatal de Investigación.
Póngase en las actuaciones certificación literal de esta sentencia y notifíquese a las partes haciéndoles saber que contra la misma cabe recurso de apelación, del que conocerá la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional y que podrá presentarse ante este Juzgado, previa constitución, en su caso, del depósito a que se refiere la disposición adicional decimoquinta de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, durante los quince días siguientes a su notificación.
