Centro Interamericano de Administraciones Tributarias – CIAT 35 Asamblea General, Santiago de Chile, Chile
LA FUNCIÓN DE FISCALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Y EL CONTROL DE LA EVASIÓN
Tema 1
LA REDUCCIÓN DE LA EVASIÓN TRIBUTARIA COMO VÍA PARA EL FINANCIAMIENTO FISCAL
Javier Etcheberry Celhay Director
Servicio de Impuestos Internos (Chile)
2 al 5 de abril de 2001
Ponencia
Tema 1. LA REDUCCIÓN DE LA EVASIÓN TRIBUTARIA COMO VÍA PARA EL FINANCIAMIENTO FISCAL
Javier Etcheberry Celhay Director
Servicio de Impuestos Internos (Chile)
SUMARIO: 1. El financiamiento Público y los Tributos.- 1.1. Importancia de los ingresos tributarios en el financiamiento del gasto público.- 1.2. Herramientas para incrementar la recaudación tributaria.- 1.3.
Variables que influyen en la evasión tributaria.- 2. Aspectos Centrales del Sistema Tributario Chileno.- 2.1. La carga tributaria.- 2.2. La estructura tributaria.- 3. Estrategias y acciones para reducir la evasión en Chile en la década de los 90.- 3.1. La situación del país en 1990.- 3.2. Nuevas orientaciones para la gestión en la década de los 90.- 3.3. Los recursos.- 3.4. Los resultados.- 4.
Perspectivas futuras de la lucha contra la evasión en Chile.- 4.1. El Diagnóstico.- 4.2. Proyecto de Ley que fija normas para la lucha contra la evasión y la elusión tributaria en el período 2001-2005.- 4.3. Resultados esperados del Plan de Lucha Contra la Evasión.- 4.4. Metodología empleada en el estudio del proyecto de Lucha Contra la Evasión.- 4.5. Estado actual del proyecto de Lucha Contra la Evasión.- Referencias.
1. EL FINANCIAMIENTO PÚBLICO Y LOS TRIBUTOS
1.1. Importancia de los ingresos tributarios en el financiamiento del gasto público
Un objetivo primordial del sistema tributario es proporcionar los recursos necesarios para contribuir al financiamiento del gasto público. Este objetivo es conocido como el de suficiencia del sistema tributario. Si bien es cierto, los impuestos no son la única fuente de financiamiento fiscal1, es un hecho que estos marcan una señal muy importante respecto al compromiso y la eficacia con que el Estado puede ejecutar sus funciones, y en alguna medida también pueden llegar a condicionar el acceso a otras fuentes de ingreso2. Como se señala en CEPAL [1998] el objetivo de suficiencia de la recaudación es un elemento crucial para materializar el “pacto fiscal”, aquel que determina el papel del Estado y el ámbito y alcance de éste en la esfera económica y social.
1 Otros mecanismos a través de los cuales éste obtiene financiamiento corresponden a la renta generada por activos de propiedad pública, como por ejemplo la utilidad generada por empresas públicas (los ingresos petroleros son un caso ilustrativo); recursos derivados de la venta o privatización de dichos activos; y desde luego, recursos provenientes del endeudamiento público.
2 En varios países, el Estado ve comprometido su acceso a crédito cuando no muestra niveles adecuados de recaudación, pues aquella constituye un antecedente de su capacidad de pago.
La tendencia mundial hacia la búsqueda de presupuestos fiscales balanceados y la adopción de reglas de disciplina fiscal en varios países corroboran la absoluta relevancia que, por el lado de los ingresos, tiene y tendrá el objetivo de suficiencia tributaria. En el caso de los países latinoamericanos, los problemas en este ámbito son conocidos. Con una presión tributaria promedio que no supera el 15% del PIB3, varios de los países de la región ven seriamente dificultado su desempeño fiscal por esa causa. En el caso de los países desarrollados, cuya presión tributaria promedio duplica4 a la de los países latinoamericanos, los problemas de suficiencia parecen mucho menos imperiosos. Hoy, sin embargo, fenómenos como la deslocalización de bases imponibles, la evasión y elusión tributaria transnacional, el comercio electrónico, y la competencia fiscal nociva, todos ellos están imponiendo retos muy significativos para sus objetivos fiscales, inclusive con independencia del grado de desarrollo de sus economías.
Por otra parte, debe contarse también con la relación existente entre suficiencia tributaria y desarrollo y equidad social. Diversos estudios empíricos han venido mostrando que el gasto público, especialmente en educación e infraestructura pública, ejerce impactos positivos sobre el crecimiento económico, lo que justifica el esfuerzo de buscar niveles adecuados de recaudación para cumplir con tales funciones (Serra [1998]). A su vez, se está vislumbrando cada vez con mayor claridad que para los objetivos de equidad social financiar gasto público aparece como el mecanismo de mayor eficacia.4
3 Promedio considerando carga tributaria sin seguridad social de países incluidos en la muestra del cuadro N° 1, que se presenta más adelante.
4 Engel et al [1998] ha encontrado que en Chile el efecto redistributivo más importante viene dado por el gasto social que se financia con los impuestos, antes que con la progresividad de su cobro. Más aún, concluye que el IVA es la herramienta más eficaz para redistribuir, precisamente por el gran desempeño como instrumento generador de recursos fiscales.
Cuadro N° 1
Carga Tributaria del Gobierno General (Cifras en %)
País Incluye Seguridad
Social²
No incluye Seguridad Social²
Suecia (1998) 52,5 48,4
Canadá (1995) 36,0 33,1
Israel (1998) 38,8 32,8
Italia (1998) 43,6 31,1
Nueva Zelanda (1997) 31,0 31,0 Reino Unido (1998) 37,0 30,4
Sudáfrica (1998) 29,7 29,2
Francia (1997) 43,5 26,0
Portugal (1997) 33,1 23,8
Alemania (1998) 37,5 22,2
EE.UU. (1998) 28,9 22,1
España (1996) 32,8 21,3
Brasil (1994) 29,3 21,2
Uruguay (1998) 30,0 20,5
Japón (1993) 25,9 20,2
Chile (1999) 20,1 18,6
Malasia (1997) 19,4 19,1
Filipinas (1997) 17,5 17,5
Bolivia (1998) 18,7 17,4
Corea (1997) 18,6 16,6
Singapur (1997) 16,0 15,9
Argentina (1997) 21,1 15,4
Indonesia (1998) 15,3 15,0
Colombia (1994) 17,0 14,7
México (1997) 16,5 14,7
Ecuador (1994) 13,9 13,9
Panamá (1998) 18,2 13,2
Perú (1997) 14,0 12,7
Guatemala (1996) 9,7 9,7
Paraguay (1993) 10,9 9,3
Promedio 25,9 21,3
Fuente Elaborado por la Subdirección de Estudios del SII, en base a IMF-1999.: Notas:
1 Ingresos tributarios del Gobierno General, como porcentaje del PIB, al último año disponible. Los ingresos tributarios del Gobierno General comprenden la recaudación tributaria presupuestaria y extrapresupuestaria del Gobierno Central, de los Gobiernos Estatales, Regionales, Provinciales y/o Locales. Por falta de información se han excluido los ingresos tributarios de las autoridades supranacionales.
2 Se refiere a las contribuciones a la seguridad social que recauda el Gobierno General.
1.2. Herramientas para incrementar la recaudación tributaria
En principio, la recaudación queda determinada por dos factores. Primero, por la amplitud de la base imponible, es decir, por la magnitud de la variable o hecho económico que se esté gravando; y segundo, por las tasas impositivas que se apliquen sobre tal base imponible. Esto, en un mundo donde todos los contribuyentes cumplen
con sus obligaciones tributarias, determinaría cuánto se recauda. Sin embargo, la realidad es que algunos contribuyentes no cumplen con sus impuestos y por ende la recaudación se ve afectada por este tercer factor, la evasión. Suponiendo que la recaudación está concentrada en un impuesto de base imponible B, de tasa impositiva t y cuyo nivel o tasa de evasión es e, la recaudación efectiva R puede expresarse como:
R = B*t*(1-e)
Se sigue entonces que la política tributaria, dispone de tres herramientas para impulsar incrementos en la recaudación: ampliar la base imponible, elevar la tasa impositiva y reducir la evasión. Cada una de estas herramientas implica distintos niveles de efectividad recaudatoria y distinto compromiso con los otros principios de la política tributaria: la eficiencia, la equidad y la simplicidad. A continuación, revisamos brevemente esos elementos.
• Elevar las tasas impositivas
Intuitivamente, un alza de la tasa impositiva se tiende a asociar con un aumento proporcional de la recaudación. Los modelos teóricos sugieren, en cambio, que el impacto de aumentar la tasa sobre la recaudación no siempre es proporcional e incluso puede ser negativo. En el impuesto a la renta del trabajo los individuos responden frente a un alza de tasa impositiva reasignando entre trabajo (gravado) y ocio (no gravado). Si las tasas impositivas ya son elevadas, incrementarlas podría producir efectos contrapuestos en la recaudación.
Por otra parte, el alza de las tasas impositivas involucra un costo muy importante de eficiencia. En impuestos progresivos a la renta, las tasas elevadas son asociadas con distorsiones a los procesos de ahorro e inversión y con desincentivos al esfuerzo adicional de los individuos. A lo anterior, se agrega el hecho que las tasas más altas pueden inducir mayor evasión y elusión, lo cual es otro severo costo de eficiencia que, dicho sea de paso, puede anular los rendimientos de recaudación. Estas razones han guiado una tendencia reciente a reducir las tasas marginales más altas de renta, lo que ha ido a la par con un incremento paulatino en las tasas del IVA (Owens [1998]).
• Ampliar las bases imponibles
Un importante factor de merma de la recaudación es la limitación de la base tributaria, a través de exenciones, franquicias, deducciones y tratamientos especiales. Las reformas efectuadas en América Latina en los años 80 trataron de eliminar las exenciones y ampliar su base imponible. No obstante, en la actualidad aún subsisten un buen número de bienes y servicios exentos. Las razones más comúnmente señaladas para justificar estas exenciones son, entre otras, disminuir la regresividad del impuesto, incentivar el consumo de bienes o servicios considerados meritorios y la dificultad para gravar ciertos productos.
La eliminación de exenciones puede ser una fuente importante de aumento de recursos fiscales. Al mismo tiempo, existe evidencia que indica que la eficiencia y la simplicidad salen favorecidas con medidas que eliminan los tratamientos especiales. Sin embargo, lo que resta viabilidad a este tipo de reformas es la reticencia a eliminar franquicias con algún contenido de equidad social, a pesar de que como ya se mencionó antes, la equidad por el lado del gasto público sea mucho más importante.
• Reducir la evasión tributaria: una alternativa superior
La tercera herramienta disponible para incrementar la recaudación es el combate de la evasión. El fenómeno de la evasión tributaria está presente en casi todos los sistemas tributarios, aunque en diferentes grados de extensión y con diferentes matices y formas. En los países de mayor desarrollo, los niveles de evasión son de 10% o menos. En esos países, el gasto tributario5 representa cifras todavía mayores, lo cual explica el marcado acento que tiene dicho tema --antes que la evasión—como fuente de recursos potenciales. Por el contrario, en América Latina el nivel de evasión de los países es del 30% o más, siendo los ingresos potenciales de gasto tributario generalmente menores que esa cifra.
Reducir la evasión además tiene beneficios desde el punto de vista de eficiencia y equidad. La evasión constituye un factor de competencia desleal de los que evaden en relación con los que cumplen. Luego, si se la reduce, se contribuye a una mejor asignación de los recursos. Al reducir la evasión también se promueve un clima de mayor cumplimiento en otras áreas de la economía. Si se reduce la evasión además se abre la posibilidad de reducir las tasas impositivas y por tanto, aminorar las distorsiones. En síntesis, cuando se compara con las otras formas de recaudar ésta parece ser una alternativa superior.
1.3. Variables que influyen en la evasión tributaria
La teoría económica, modela la decisión de evasión de un individuo como una selección de riesgo. En efecto, establece que ésta dependerá de su ingreso, de la tasa impositiva, de la probabilidad de detección y de las multas por evadir. Respecto de las dos últimas variables, la Administración Tributaria juega un rol fundamental.
La función de fiscalización. La probabilidad para detectar la evasión depende de los recursos y facultades de que disponga la Administración Tributaria para fiscalizar, como también de la eficacia con que ésta administre tales recursos. Hay que tener presente que el efecto disuasivo se debe más que a la probabilidad real de detección a la
5 El “gasto tributario” (o renuncia tributaria) representa los ingresos tributarios que se dejan de recaudar por los regímenes de exención que aminoran la base imponible o por las tasas especiales reducidas.
probabilidad “percibida” por los contribuyentes. Un claro ejemplo de lo anterior es la sensación de control que produce en los contribuyentes el hecho de saber que la Administración Tributaria dispone de información de cruce para verificar sus declaraciones6.
El sistema de multas. La aplicación del sistema de multas suele ser responsabilidad de la autoridad tributaria, por lo cual incide directamente en la mayor o menor efectividad con que se sancione a los evasores. En efecto, a la Administración Tributaria le competen las tareas de agilizar los procedimientos de aplicación de las multas y de elevar la exactitud jurídica de sus actuaciones, que son esenciales para disuadir la conducta evasora. La percepción de actuaciones “justas” por parte de la Administración Tributaria es un factor igualmente importante en esta materia.
Aceptación del Sistema, Costo de Cumplimiento y Compromiso Social. A las variables del modelo de riesgo, se deben agregar otras con igual o mayor relevancia tales como la simplicidad de la estructura tributaria, los costos de cumplimiento (esto es, los gastos en que incurren los contribuyentes para cumplir con sus impuestos), el grado de aceptación del sistema tributario, el grado de compromiso de los ciudadanos con las instituciones gubernamentales y la conciencia social. Un estudio reciente para el caso de Chile perfila distintos tipos de contribuyentes frente al fraude, mostrando la especial relevancia que tienen las variables del contexto social en la decisión de evadir (Mori [2000]). Si bien es cierto, la Administración Tributaria no tiene una influencia tan directa sobre estas variables, no es menos cierto que puede incidir de forma indirecta en varias de ellas y con gran efectividad.
Reconocidos todos estos hechos, el problema que se plantea a continuación es cómo la política tributaria puede utilizar las diferentes variables a favor de reducir la evasión.
A continuación, revisamos brevemente algunos aspectos del sistema tributario chileno, a fin de dar contexto al análisis de los siguientes capítulos.
2. ASPECTOS CENTRALES DEL SISTEMA TRIBUTARIO CHILENO
2.1. La carga tributaria
La Carga Tributaria (o Presión Tributaria) expresa los impuestos recaudados en un año dado como porcentaje del PIB. Económicamente, la carga tributaria es una medida del valor de los bienes y servicios que son traspasados cada año al Estado para que éste pueda dar cumplimiento a sus funciones.
6 En 1995, se otorgaron facultades al SII para solicitar a los bancos información sobre intereses pagados a cada contribuyente. En la operación renta de ese año, todavía no se había materializado la entrega de información, sin embargo, ya ese mismo año las declaraciones de intereses se incrementaron.
Chile aparece con una carga impositiva neta7 relativamente baja al compararla con la que exhiben los países desarrollados tradicionales, las cuales se sitúan del 20% hacia arriba, llegando incluso a niveles superiores al 35%. Cabe destacar que la carga tributaria chilena es similar a la que muestran economías emergentes del Asia como Indonesia, Singapur y Corea.
Al comparar la carga tributaria chilena respecto a la de países latinoamericanos, Chile aparece entre las cargas impositivas más altas en el contexto regional. Este nivel de recaudación se explica no tanto porque las tasas impositivas en Chile sean más altas, sino fundamentalmente porque los niveles de evasión de impuestos son inferiores a los que se observan en el resto de países de Latinoamérica.
2.2. La estructura tributaria
• Recaudación por impuesto
En Chile, los ingresos tributarios exhiben una fuerte concentración en los impuestos internos al consumo. Dentro de ellos, el IVA es el más importante al aportar una cifra que se acerca a la mitad de toda la recaudación.
Cuadro N° 2
Ingresos Tributarios Netos del Gobierno Central. Año 1999. Cifras en moneda nominal
[ Mill. $ ] [Mill. US$]1 [% del Total] [ % del PIB]
Ingresos Tributarios Recaudados 5.805.793 11.411 100,0 16,9 Impuesto a la Renta 1.312.195 2.579 22,6 3,8 Impuesto al Valor Agregado 2.811.585 5.526 48,4 8,2 Impuestos a Productos Específicos 817.769 1.607 14,1 2,4 Impuestos a Actos Jurídicos 245.417 482 4,2 0,7 Impuestos Comercio Exterior Neto 535.490 1.052 9,2 1,6
Otros2 83.337 164 1,4 0,2
Fuente: Dirección de Presupuesto.
7 La carga tributaria neta, es decir, sin incluir las contribuciones a la seguridad social es una distinción relevante en una comparación internacional, dado que en algunos países existen regímenes privados de seguridad social y por ello lo que se recauda a nivel del Estado por este concepto estará evidentemente fuera de comparación respecto de aquellos países donde la seguridad social es estatal. Chile, por ejemplo, es uno de los países donde la mayor parte de las contribuciones sociales son administradas bajo un sistema privado.
Nota:
1 Se emplea Tipo de Cambio Promedio 1999 igual a $508,78 por dólar.
2 Comprende Impuesto a Herencias y Donaciones; Impuestos a Juegos de Azar; e ingresos tributarios por Reajustes, Multas e Intereses.
Los ingresos tributarios al año 1999, indican una recaudación total que asciende a US$
11.411 millones. De ese total, un 22,6% se recauda por el impuesto a la renta, comprendiendo tanto el impuesto sobre empresas como sobre las personas. El impuesto sobre empresas incluye el Impuesto de Primera Categoría de tasa 15%, el Impuesto Adicional pagado por las empresas extranjeras y el Impuesto Adicional que pagan las empresas estatales. El impuesto a la renta de las personas incluye el Impuesto Único de Segunda Categoría y el Impuesto Global Complementario. El IVA representa un 48,4% de la recaudación. Los impuestos especiales a los consumos (Impuesto a Bebidas Alcohólicas, Analcohólicas y Similares; Impuesto a Productos Suntuarios; Impuesto a los Vehículos, Impuesto a los Tabacos, Cigarros y Cigarrillos e Impuestos a Combustibles) alcanzan a un 14,1% de la recaudación. Por concepto de aranceles se obtiene un 9,2% de los ingresos tributarios.
• Principales características del IVA
El IVA en Chile se caracteriza por ser un impuesto de base relativamente amplia, que opera con una tasa única que corresponde a 18% y en el que no se contemplan regímenes especiales de tributación. Estas características explican en buena parte que sea el impuesto de mayor rendimiento del sistema tributario, como se deduce de la sección precedente. En efecto, el IVA en Chile grava la mayor parte de las ventas de bienes corporales muebles e inmuebles, éstos últimos de propiedad de una empresa constructora, y también la prestación de servicios que se efectúe o utilice en el país.
Afecta al Fisco, instituciones semifiscales, organismos de administración autónoma, municipalidades y a las empresas de todos ellos o en que tengan participación, aunque otras leyes los eximan de impuestos.
Las principales exenciones del impuesto recaen sobre la salud, educación, transporte público y los intereses financieros. Asimismo, existe un mecanismo para aprovechar el remanente del crédito fiscal acumulado durante seis o más meses consecutivos cuando éste se origina en la adquisición de bienes del activo fijo. Además, y como ocurre en la mayoría de sistemas tributarios, los exportadores se hallan exentos de IVA por las ventas que efectúen al exterior, otorgándoseles el derecho a recuperar el IVA causado en las adquisiciones con tal destino.
• Principales características del Impuesto a la Renta
Hay tres principios fundamentales sobre los cuales se construye el Impuesto a la Renta chileno y que es necesario tener presentes para poder entender la lógica del impuesto. El primer principio es que los sujetos de la tributación deben ser, en último término, las personas físicas; los impuestos que pagan las empresas son sólo a cuenta de los
impuestos personales que corresponde pagar a sus dueños. El segundo principio, es que la base imponible debe estar compuesta por el conjunto de rentas percibidas por la persona durante el período tributario, lo que se denomina el principio de la renta global. El tercero, es que el impuesto debe ser utilizado como una herramienta de redistribución de ingresos, lo cual se concreta por medio de una escala progresiva de tasas.
Estos tres principios se materializan en el denominado Impuesto Global Complementario, que es un impuesto personal y progresivo cuyas tasas varían de 0% a 45%. Este impuesto debe ser declarado y pagado cada año por todas las personas naturales residentes, con excepción de aquellas que obtienen rentas únicamente del trabajo dependiente. Al Impuesto Global Complementario confluyen todas las rentas percibidas durante el período de declaración, tales como honorarios, retiros de empresas, dividendos, ganancias de capital, sueldos, etc. Lo anterior da cuenta del carácter
“globalizador” que tiene el impuesto. Cabe señalar que en la legislación chilena se aplica también el principio de renta mundial, por el cual las personas residentes deben declarar tanto las rentas de fuente chilena como las de fuente extranjera.
Cuando las rentas son obtenidas por personas extranjeras o no residentes, el Impuesto Global Complementario se reemplaza por el Impuesto Adicional. Este impuesto afecta a las rentas remesadas al exterior y aplica como tasa general un 35%, o bien, alguna de las tasas especiales dependiendo de la calidad de la renta.
Ahora bien, conceptualmente la ley clasifica a las rentas en dos tipos: aquellas provenientes del capital y las provenientes del trabajo. Las primeras se denominan rentas de Primera Categoría y están afectas al Impuesto del mismo nombre, cuya tasa es de 15%. El Impuesto de Primera Categoría es acreditable contra el Impuesto Global Complementario (o el Impuesto Adicional) obedeciendo a su carácter de “pago a cuenta”
al que hacíamos mención más arriba. Las rentas del trabajo se denominan rentas de Segunda Categoría y, cuando provienen del trabajo dependiente, quedan afectas al impuesto progresivo de Segunda Categoría, el cual es retenido mensualmente por el empleador y puede también ser acreditado contra el Impuesto Global Complementario8. En cambio, cuando provienen del trabajo independiente, sólo se gravan con el Impuesto Global Complementario, aplicándose eso sí una retención o pago provisional del 10%
sobre la renta bruta al momento de percibirla.
Además el impuesto a la renta chileno contempla una serie de mecanismos denominados de incentivo al ahorro los cuales corresponden principalmente a un mecanismo de postergación del impuesto sobre rentas ahorradas (artículo 57 bis), la posibilidad de deducir de la base impositiva el 50% de los intereses y dividendos, el 20% de las inversiones en acciones de pago y las cotizaciones previsionales. Los incentivos a la inversión están dados por la brecha de tasas, un crédito al impuesto de las empresas de un 4% de las inversiones en activo fijo, el mecanismo de depreciación acelerada.
8 Se excluye de la posibilidad de acreditación, a los contribuyentes que obtienen rentas únicamente del trabajo dependiente, para quienes el Impuesto de Segunda Categoría es un impuesto terminal.
3. ESTRATEGIAS Y ACCIONES PARA REDUCIR LA EVASIÓN EN CHILE EN LA DÉCADA DE LOS 90
3.1 La situación del país en 1990
El año 1990 marcó un cambio fundamental en la realidad política, social y económica del país: después de 17 años de gobierno militar, el país retornaba a un régimen democrático, con autoridades elegidas y se restablecía el funcionamiento de las instituciones republicanas tradicionales como el Parlamento. El nuevo gobierno, desde sus inicios, había de hacerse cargo, no sólo de los problemas políticos que traía consigo el cambio de régimen, sino que además de los efectos sociales y económicos de las políticas aplicadas por el régimen militar.
En efecto, la economía chilena había experimentado cambios radicales durante el régimen anterior, dando paso a una economía de mercado, caracterizada por una fuerte apertura de los mercados internos y externos, por una reducción del rol tradicional que había desempeñado el estado chileno como gestor y promotor del desarrollo del país, dando paso a que la iniciativa privada emprendiera nuevos negocios y se hiciera cargo de numerosas empresas y actividades que hasta entonces desempeñaba el estado. Estos cambios a nivel de la estructura económica, fueron acompañados también de grandes cambios en áreas como la educación, la salud y la previsión social, los que tuvieron amplia repercusión social, ya que de sistemas en que el estado otorgaba o subsidiaba amplios beneficios, pasaron a servicios proporcionados por privados que tuvieron que ser solventados por los propios usuarios.
Por su parte, el presupuesto fiscal y las fuentes del financiamiento público mostraban los efectos de estas nuevas orientaciones y cambios estructurales; en especial, se disminuían importantes ítems relacionados con el “gasto social” (subsidios, beneficios, recursos a la educación y salud pública), se eliminaban aportes a empresas estatales que eran enajenadas (licitadas al sector privado), se obtenían recursos por las ventas de activos o de esas mismas empresas, etc. Paralelamente, y en concordancia con el objetivo de incentivar el desarrollo de un sector privado fuerte, se recortaban los recursos entregados a las entidades del estado, entre ellas las fiscalizadoras las que vieron debilitadas las posibilidades de cumplir eficazmente sus labores de control.
No escapó a esta situación la Administración Tributaria chilena, la que en el decenio de los 80 perdió aproximadamente la mitad de los funcionarios que tenía a comienzos de la década, quedando afectada gravemente su capacidad de fiscalización, recaudación y cobranza. Así, en este escenario de principios de los 90, la evasión alcanzaba a tasas cercanas al 30 % en el IVA y del 49% en el impuesto de primera categoría.
No obstante que el Producto Interno Bruto del país crecía a altas tasas, la deficiente distribución del ingreso en la población, generó un creciente descontento de los sectores medios y un incremento importante de los niveles de pobreza extrema.
En este estado de cosas, el nuevo gobierno democrático asumió como una de sus bases programáticas, el hacerse cargo de esta “deuda social” histórica. Para obtener los recursos financieros necesarios propuso una Reforma Tributaria, que en lo sustantivo implicó elevar la tasa del impuesto a las utilidades de las empresas del 10%
al 15% e incrementar la tasa general del IVA de 16% a 18%.
La obtención de estos nuevos recursos, se constituyó en el gran desafío para los directivos de la Administración Tributaria chilena9 nombrados por el nuevo gobierno, al mismo tiempo de recuperar y en lo posible elevar los niveles tradicionales de efectividad y eficiencia en el cumplimiento de sus funciones propias. Aun cuando en el cumplimiento de este desafío involucraba el compromiso de tres servicios – Servicio de Impuestos Internos (SII), Tesorería General de la República y el Servicio Nacional de Aduanas-, es el primero de ellos el que toma la vanguardia en la gestión y responsabilidad por la tarea, por lo que en adelante, los conceptos vertidos se referirán sólo a este Servicio.
3.2. Nuevas orientaciones para la gestión en la década de los 90
En lo que sigue, se recapitulan algunos de los conceptos y orientaciones que caracterizaron la gestión del SII durante la década de los 90. Hay que aclarar que no todos ellos estuvieron claros desde el principio, siendo la propia práctica de los directivos en conjunto con una activa participación de los mandos medios y de los funcionarios los que fueron permitiendo ir logrando algunos de las orientaciones que se presentan.
• Un nuevo enfoque de la gestión
Con el imperativo de obtener los recursos para poder financiar los nuevos programas de los gobiernos democráticos, el primer objetivo será recaudar más. Ello, sin que se hicieran cambios en la institucionalidad que regía a la Administración Tributaria, ni en las facultades y los recursos con que ésta contaba.
Había, pues, que recaudar más, siendo más eficiente y efectivo, por lo que la transformación interna del SII fue fundamental. Ello exigió un fuerte compromiso de profesionalización de los funcionarios y el establecimiento de un liderazgo claro y definido de la dirección, para con pragmatismo lograr avanzar en una modernización del SII que le permitiera estar a la altura de los compromisos contraídos.
9 Cabe señalar que en Chile, la Administración Tributaria está constituida por tres entidades diferentes, autónomas entre sí: el Servicio de Impuestos Internos, a cargo de la fiscalización de los impuestos internos; el Servicio Nacional de Aduanas, a cargo de los derechos y aranceles a las importaciones;
y la Tesorería General de la República, a cargo de la recaudación y cobro de los impuestos (entre otros servicios financieros no tributarios al Estado)
• Los principales hitos de la modernización.
a) Constitución de un liderazgo claro y una cadena de mando profesional y eficiente Desde el momento de su nombramiento en 1990, el actual Director del SII se abocó a la formación de un equipo directivo de alto perfil profesional y competencia, cuya motivación se focalizara más que en el cumplimiento de normas y procedimientos, en el logro de objetivos, y con una fuerte orientación a la innovación y a la gerenciación de procesos permanentes de cambio. Simultáneamente se establecía un estilo de gestión y de toma de decisiones que se fundamentaba en la participación y discusión previa de los problemas y soluciones con los directivos de las áreas involucradas, con el consiguiente compromiso e involucración de los mandos medios en dicha solución. La participación de terceros (asociaciones, contadores, etc.), contribuyó a validar las decisiones de la administración y a crear un estilo de gestión abierto y transparente.
Todos estos elementos fueron contribuyendo a que estos estilos de gestión y en particular el liderazgo de la dirección se validara tanto interna como externamente consiguiendo los apoyos de los directivos, funcionarios, de las autoridades del Ministerio de Hacienda y en general del Gobierno.
La estabilidad de la dirección,10 y la persistencia de un liderazgo claro y definido durante más de diez años ha sido un factor clave para concitar los apoyos políticos y administrativos necesarios para que el SII pudiera alcanzar los logros de la década de los 90.
b) Profesionalización y Mejoramiento del Nivel de los Funcionarios
Cumplir con los objetivos de aumentar la recaudación en un contexto de mantención de las facultades y niveles de recursos normales del SII exigió el compromiso y dedicación de todos los funcionarios del SII en pos de aumentar su productividad y con ello colaborar al cumplimiento de las metas de recaudación. Para ello el SII se preocupó de establecer una carrera funcionaria, que a través de reglas y requisitos claros para las contrataciones, ascensos y nombramientos permitiera ir satisfaciendo las distintas demandas de nuevas plazas o vacantes a través de concursos internos (antecedentes, exámenes, etc.).
En forma paralela, se aumentaban los deteriorados niveles de remuneración de los funcionarios, logrando en la década aumentos reales (descontados efectos inflacionarios) para los distintos escalafones del SII que en promedio alcanzaron a un 136%. Con ello, se equiparaban las rentas de estos funcionarios con los niveles de mercado, con la única excepción de las rentas de los estamentos de directivos
10 Javier Etcheberry fue nombrado Director del SII en 1990 por el Presidente Patricio Aylwin A., siendo ratificado por sus sucesores los presidentes Eduardo Frei R-T y Ricardo Lagos E.
superiores que aun subiendo de todos modos quedaron bajo las remuneraciones de cargos similares en el mercado.
Del mismo modo, la capacitación se convirtió en una actividad necesaria y principal para todos los funcionarios y directivos. Para ello, fue necesario invertir recursos en preparar cursos y materiales pedagógicos, acceder a nuevas metodologías (autoinstrucción, instrucción remota, etc.). Desde el punto de vista de los contenidos, la capacitación estuvo orientada a mejorar el nivel profesional y técnico de los funcionarios pero también a mejorar habilidades como la atención de público, trabajo en equipo, etc. Uno de los aspectos más importantes fueron los esfuerzos masivos para trabajar los temas valóricos, en especial el de la probidad funcionaria, a todos los niveles del SII.
c) La Probidad
Uno de los elementos básicos en el éxito de la lucha contra la evasión es que la Administración Tributaria sea completamente inmune a todo atisbo de corrupción. Esta de introducirse en la organización puede anular los mejores esfuerzos que haga una gestión que pretenda reducir la evasión. En Chile ha habido tradicionalmente pocos casos en el SII en que se haya detectado acciones que afecten la probidad de los funcionarios. No obstante, la dirección ha ido generando una política absolutamente clara de “tolerancia cero” para este tipo de prácticas. Para ello ha enfrentado el problema, públicamente y sistemáticamente al interior del Servicio, haciendo talleres con los funcionarios en los que se hable y discuta sobre el problema, de sus causas y como poder prevenir actitudes o actuaciones que generen fallas a la probidad (la politización de las decisiones son también una falta a la probidad).
Por otra parte, la dirección del Servicio ha sido clara en sancionar con decisión, incluso con la expulsión del servicio, a aquellos funcionarios que han incurrido en diversas fallas o delitos relacionados con la probidad. Aun así, para garantizar la trasparencia y justicia de los procedimientos empleados en la investigación de cada una de las situaciones, se ha creado en el SII una Contraloría - a cargo de un Contralor que tiene el rango de Subdirector - que tenga la responsabilidad de efectuar los sumarios y proponer al Director las sanciones, como también, hacer el seguimiento del tema en el Servicio.
No han faltado las presiones o las críticas a una política de tolerancia cero a este respecto, proveniente de diversos sectores, como los propios funcionarios, sus asociaciones gremiales o incluso parlamentarios, los que ven en este tipo de políticas amenazas a la estabilidad del trabajo de los funcionarios o el peligro de que se cometan arbitrariedades. La misma Contraloría General de la República, organismo contralor del estado chileno, muchas veces ha enfrentado apelaciones en las que se denota una renuencia a que se adopten decisiones demasiado drásticas.
Tales dificultades, si bien existen, no son razones para que en este tema no se mantengan políticas estrictas, las que para poder subsistir deben estar respaldadas por el prestigio de una administración exitosa en los demás aspectos de la gestión de los Servicios.
d) El Servicio al Contribuyente
Uno de los elementos básicos de la estrategia para aumentar la recaudación estuvo orientado en mejorar los servicios al contribuyente, de tal manera de incentivar el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias, y en general disminuir los costos de cumplimiento de las mismas, tanto en dinero como en tiempo para realizar los trámites. A mediados de la década de los 90 se hacia reingeniería de los principales trámites que realizaban los contribuyentes en el SII, simplificándolos, eliminando papeles innecesarios que se solicitaban y tratando de que el contribuyente lograra éxito en una sola venida al SII. Como culminación de este tipo de acción, se establecieron compromisos públicos garantizados, en que en la mayoría de estos trámites el contribuyente no esperaría más de 30 minutos antes de ser atendido y que cumpliendo cabalmente con los requisitos exigidos su trámite sería resuelto en una sola visita al Servicio; de modo contrario, el trámite resuelto se le llevaría al domicilio que él indicara.
El mejoramiento a la accesibilidad al SII que en un principio se sustento en la apertura de nuevas unidades del Servicio en varias localidades del país11, fue dando progresivamente paso a formas de relación Servicio – Contribuyentes que empleaban las facilidades y ventajas de Internet. Respecto al uso de esta última tecnología, su rápido desarrollo ha permitido pasar de una etapa de información al contribuyente a una etapa transaccional en la cual el contribuyente ya puede hacer sus declaraciones de impuestos, pagarlos electrónicamente y efectuar las rectificaciones que fuesen necesarias a partir de las observaciones que pudiere formular el SII en base a sus procesos de revisión y fiscalización, pedir certificados y otras muchas operaciones.
e) Las Nuevas Estrategias de Fiscalización
Consistentemente con una mayor profundización y profesionalización de las tareas de fiscalización, éstas van evolucionando de un tratamiento parejo de los contribuyentes, a lo sumo diferenciado por localidad, a enfoques que se hacen cargo de una segmentación más fina de los contribuyentes, atendiendo a tipos de actividades desarrolladas, tipos de negocios, diferentes tamaños, comportamiento tributario histórico. Con ello se permite focalizar mejor la acción fiscalizadora, mejorando la utilización de los recursos a la vez de aumentar la probabilidad de aciertos en las actuaciones de control y auditoría.
11 Hacia mediados de la época no se pudo seguir aumentando el número de Unidades del SII por el alto costo que ello implicaba y la falta de recursos adicionales para hacerlo.
La segmentación de contribuyentes, fue dando paso a planes y procedimientos de fiscalización, cada vez más precisos y especializados, que paulatinamente fueron siendo mejorados en cuanto a hacer una mejor selección de los casos a fiscalizar, como en los procedimientos y rutinas a seguir en los procesos, los cuales fueron alcanzando altos niveles de estandarización.
Por otra parte, la modernización del SII en el área de la informática, fue permitiendo que la información que tenía el SII acerca de los contribuyentes, sus actividades y su comportamiento tributario -históricamente disgregada en varios sistemas, a menudo contradictoria o francamente errónea- fuese evolucionando hacia sistemas cada vez más integrados (entre aplicaciones y a nivel país), confiables, en línea, que permitieron a los funcionarios estar oportunamente en contacto con datos relevantes para la fiscalización mejorando sensiblemente la calidad del apoyo informático a las actuaciones de los fiscalizadores.
Los esfuerzos de aprovechamiento de la información disponible internamente proporcionada por los contribuyentes en sus declaraciones o en los actos de fiscalización, fueron complementados por el perfeccionamiento de la información relevante para efectos tributarios solicitada a terceros sobre esos mismos contribuyentes (por ejemplo, intereses pagados por bancos), dando lugar a procesos masivos de cruces de información con datos iguales obtenidos de más de una fuente.
El fuerte crecimiento y expansión de las capacidades de procesamiento y almacenamiento computacional del SII en los últimos años ha permitido que estos procesos masivos para detectar inconsistencias, omisos y otras observaciones, han hecho que mejore muy substantivamente la capacidad de detección de incumplimiento o francamente de evasión.
Por último, el enfoque de gestión aplicado a las tareas de fiscalización, ha hecho necesario que cada día haya una planificación más cuidadosa y detallada de los recursos disponibles y de su asignación, desarrollando además sistema de control de la gestión realizada en cada momento. Con ello, se ha ido progresando en la gestión de la fiscalización de enfoques “se hace lo que se puede”, a enfoques en que se va haciendo un seguimiento objetivo de las acciones emprendidas y sus resultados, de tal modo de ir adoptando las mediadas correctivas que permitan el mejoramiento sistemático de los resultados.
f) Legalidad12 y Equidad
Una de las preocupaciones permanentes de la dirección del SII en toda la década pasada, fue y sigue siendo el que las actuaciones del Servicio se atengan en todo momento a la legalidad y que el trato a los contribuyentes sea equitativo. Importantes
12 Se habla aquí de legalidad y no justicia, ya que esta última debería estar implícita en la ley y dado que en Chile la administración no es responsable de definir la política tributaria y de gestar la ley, solo le cabe aplicarla.
innovaciones se hicieron para hacer frente a este aspecto que se consideró crucial en la modernización del Servicio.
Por una parte, se fortaleció el control jurídico en la elaboración de toda clase de normas e instrucciones a los contribuyentes y a los funcionarios, acompañando sus procesos de implantación de las debidas instancias de capacitación a los funcionarios que las aplican.
Por otra parte, para corregir actuaciones erróneas, se han ido generando asociadas a las unidades operativas de fiscalización, instancias y procedimientos de revisión administrativa de dichas actuaciones, con capacidad de enmendar los errores cometidos.
Mucho antes, se había reorganizado la forma en que el SII acogía y resolvía las reclamaciones de los contribuyentes, facultad residente originalmente en la autoridad tributaria regional, dando lugar a los Tribunales Tributarios en cada Dirección Regional del SII, que aunque siguen siendo parte de la organización del Servicio, se les ha dado autonomía operacional y se ha puesto a su cabeza a un funcionario abogado con la denominación de juez. El funcionamiento por muchos años de esta primera instancia de “justicia tributaria” ha permitido acoger, total o parcialmente, alrededor del 50% de los reclamos de los contribuyentes y disminuir el tiempo de tramitación de las causas hasta la dictación del fallo a un promedio de 3,5 meses.
g) Desarrollo de las capacidades permanentes del SII
Uno de los factores clave de la modernización del SII, es mantener vigente la capacidad de adaptación y anticiparse a los cambios en su contexto externo, particularmente en un mundo cada día más globalizado y en que la tecnología ha ido tomando un rol cada vez más importante. Desde sus comienzos la administración puso especial énfasis en colocar como centro de los procedimientos y procesos a contribuyentes, concordantemente con las tendencias imperantes de enfoque de la atención hacia el cliente, lo que llevo a revisar la mayoría de los procesos (reingeniería) en orden a simplificarlo y hacerlos más eficientes y efectivos. Numerosos son los proyectos que se realizaron abarcando áreas completas de la actividad del SII tales como el Ciclo de Vida del Contribuyente, el tribunal tributario, Operación Renta, Operación IVA, Avaluaciones y muchos más.
Asimismo, el valor estratégico para la fiscalización de poseer y administrar información relevante correcta y oportuna, en un contexto de recursos presupuestarios relativamente escasos llevó a una completa revolución en el campo de la informática creando una infraestructura de redes de computadores a través de los cuales cada funcionario puede interactuar directamente y en todo momento en tiempo real con bases de datos que permanentemente estén siendo actualizadas en línea. Tal manejo
de la información y tan amplio acceso a ella por parte de los funcionarios13 ha permitido incrementar notoriamente la productividad de la acción fiscalizadora y administrativa del Servicio.
En los últimos años el SII se ha comprometido en forma estratégica en el uso de la Internet y sus herramientas tecnológicas tanto en su operación interna (Intranet) como para su relación con los contribuyentes (sitio web: http://www.sii.cl). A partir de las aplicaciones de un primer momento, en que los objetivos eran proporcionar información y comunicación a través de un correo electrónico, en menos de cuatro años, hoy se puede hacer a través del sitio Internet distintas declaraciones de impuestos, pagos electrónicos, rectificaciones voluntarias o por errores observados por la Administración Tributaria, hacer seguimiento del proceso de revisión de cada declaración en el Servicio, acceso de los contribuyentes a la información que posee el Servicio sobre sí mismo, obtener una gran variedad de certificados y duplicados de recibos para pago.
En lo interno, el uso de la Intranet y de las tecnologías asociadas ha ido permitiendo avanzar velozmente a una operación interna sin papeles con la consiguiente simplificación y desburocratización de los procedimientos.
La tecnologización cada día más extrema del quehacer del Servicio ha traído problemas nuevos que resolver como la alta dependencia al funcionamiento continuo y óptimo de estas mismas tecnologías y a la seguridad que deben necesariamente resguardar la privacidad de los datos y transacciones internas y con los contribuyentes.
h) Aprender de otras Administraciones Tributarias y otras Instituciones
En materia de gestión, una buena práctica muy extendida en el sector privado es el compararse con empresas similares identificando aquellas mejores prácticas a fin de adaptarlas para mejorar la gestión propia (benchmarking). Por su parte, las administraciones tributarias, generalmente no tienen en sus países instituciones paralelas que les permitan compararse y aprender de lo que otros han hecho. No obstante, en Chile se incorporó en forma muy importante esta práctica comparando la gestión propia con la de otras administraciones tributarias en el mundo especialmente aquellas que tienen mejores indicadores de cumplimiento tributario y de gestión. Es necesario destacar en esta perspectiva, la valiosa labor que cumplió el CIAT a este respecto y el apoyo de esta institución a las demandas de información que ha realizado el SII a otras administraciones tributarias asociadas.
Una de las últimas experiencias del SII a este respecto, fue solicitar a la DGI Francesa la colaboración para que funcionarios de ese Servicio pudiesen hacer un diagnóstico del SII, siguiendo las mismas pautas de un estudio realizado por la misma DGI para 10
13 A fines del 2000 cada funcionario del Servicio contaba con un PC asignado conectado a una red nacional con acceso a todas las bases de datos del SII (los accesos son mediatizados con una estructura de perfiles y privilegios de acuerdo al cargo desempeñado), a una red Intranet (correo electrónico, información y aplicaciones operativas) e Internet.
países del mundo desarrollado de Europa y América del Norte, para en este contexto poder comparar con los resultados del dicho estudio.
Estas prácticas le han permitido al SII aprender y entender por qué otras administraciones tributarias han logrado éxito precisando aquellos aspectos que deben ser mejorados y pudiendo establecer las magnitudes posibles de dichos mejoramientos. Esto ha permitido fundamentar los proyectos que como servicio ha debido presentarse a las autoridades de Hacienda, en especial a las de Presupuesto, así como también respaldar en forma sólida algunas modificaciones legales presentadas al parlamento.
Un comentario adicional que surge de la experiencia chilena es que la práctica del benchmarking no se ha realizado sólo con las administraciones tributarias de otros países sino que además con numerosas otras instituciones o empresas del área pública o privada que tengan actividades similares a las que realiza una Administración Tributaria. Así, por ejemplo, en atención de público nos comparamos con lo que hacen empresas que proveen servicios bancarios, previsionales, etc.; en el caso de nuestros servicios por Internet, nos comparamos con muchas empresas que estando en la web interactúan con sus clientes en forma similar a lo que hace el SII, y así en muchos otros aspectos puntuales.
i) Plan Estratégico del SII Período 1995-2000
En 1995, el SII da forma a su primer Plan Estratégico, el que viene a exponer en forma coherente y consistente el enfoque de gestión que se venía realizando y los principales lineamientos para la acción del Servicio en el período 1995 al 2000. Rápidamente se convirtió en un instrumento básico para una acción más descentralizada y autónoma de las diversas Direcciones Regionales. Hasta la fecha se han producido ya tres actualizaciones.
Del Plan, se consigna a continuación la definición de Misión que se hizo para el SII Misión. El Servicio de Impuestos Internos es responsable de aplicar y administrar el
sistema de impuestos internos, de fiscalizar a los contribuyentes para que cumplan con las disposiciones tributarias y de facilitar dicho cumplimiento
En el mismo documento, se definen los siguientes objetivos estratégicos Objetivos Estratégicos
– Mejorar la eficiencia y productividad en el quehacer permanente del Servicio – Promover el desarrollo profesional y personal de los funcionarios, su motivación
y adhesión hacia el Servicio y cautelar el cumplimiento de los deberes legales y éticos en la función pública
– Reducir los niveles de evasión y elusión tributaria
– Facilitar el cumplimiento tributario y mejorar los servicios al contribuyente – Cautelar la equidad y exactitud jurídica en la aplicación de las leyes tributarias – Fortalecer y desarrollar las capacidades del Servicio para cumplir su misión y ser
un agente activo en el desarrollo de la economía del país
3.3. Los recursos
A continuación, en el Cuadro N° 3, se muestra la evolución de los recursos humanos del SII en el período 1990-1999. Podrá apreciarse que mientras en 1990 la dotación efectiva alcanzaba a 2.170 funcionarios, en 1999 esa misma cifra llegó a 2.953 funcionarios, lo que se traduce en un incremento de un 36,1%, entre ambos años. Si se observa sólo la cifra de fiscalizadores, se observa un incremento equivalente a un 39,1%.
Cuadro N° 3
Dotación Efectiva Total y de Fiscalizadores Año Dotación
Efectiva Total
Variación Dotación Efectiva de Fiscalizadores
Variación
1990 2.170 734
1991 2.211 1,9% 722 -1,6%
1992 2.337 5,7% 829 14,8%
1993 2.384 2,0% 762 -8,1%
1994 2.539 6,5% 811 6,4%
1995 2.555 0,6% 800 -1,4%
1996 2.549 -0,2% 792 -1,0%
1997 2.577 1,1% 816 3,0%
1998 2.690 4,4% 914 12,0%
1999 2.953 9,8% 1.021 11,7%
Var. 99/90 783 36,1% 287 39,1%
Pero no sólo han crecido los recursos del SII. También lo ha hecho la economía, lo que se refleja en un mayor número de contribuyentes a los cuales se ha debido dar atención y simultáneamente controlar y fiscalizar. El cuadro N° 4, a continuación, muestra la evolución del número de contribuyentes en los tres principales segmentos de contribuyentes: Primera Categoría, Global Complementario e IVA.
Cuadro N° 4
Número de Contribuyentes Anuales por Impuesto
Contribuyentes Año Impuesto a
la Renta Variación Primera
Categoría Variación Global Complementari
o
Variación IVA Variación
1990 982.727 452.557 689.274 475.089 1991 1.076.684 9,6% 470.000 3,9% 733.520 6,4% 494.105 4,0%
1992 1.185.503 10,1% 498.032 6,0% 819.502 11,7% 527.085 6,7%
1993 1.286.616 8,5% 525.565 5,5% 896.281 9,4% 550.415 4,4%
1994 1.368.869 6,4% 557.694 6,1% 958.370 6,9% 570.465 3,6%
1995 1.481.370 8,2% 577.426 3,5% 1.043.165 8,8% 593.308 4,0%
1996 1.605.823 8,4% 594.504 3,0% 1.142.363 9,5% 630.789 6,3%
1997 1.694.688 5,5% 619.532 4,2% 1.207.001 5,7% 646.381 2,5%
1998 1.781.744 5,1% 641.640 3,6% 1.268.973 5,1% 650.744 0,7%
1999 1.832.384 2,8% 664.602 3,6% 1.345.073 6,0% 671.273 3,2%
Var. 99/90 849.657 86,5% 212.045 46,9% 655.799 95,1% 196.184 41,3%
En el cuadro anterior sobresale el notable crecimiento que ha experimentado el número de contribuyentes del Impuesto a la Renta, explicado fundamentalmente por el aumento de los contribuyentes que declaran Global Complementario. La explicación se encuentra en la mejor fiscalización de este impuesto y en la mayor disponibilidad de información por parte del SII, lo que ha inducido a declarar a muchos contribuyentes que antes no lo hacían, a pesar de estar obligados a ello.
Dejando de lado este efecto, y concentrándonos sólo en el aumento del número de empresas, vemos que en entre 1990 y 1999 crecieron un 46,9% las que declaran impuesto de Primera Categoría y un 41,3% las que están afectas a IVA. Ambas cifras son mayores que el incremento de personal del SII, lo que significa que hoy cada fiscalizador en promedio tiene a su cargo un mayor número de contribuyentes que en 1990, tal como se ilustra en el cuadro siguiente. Esta aumento de la carga de atención, ha ido acompañada de mayores exigencias en la calidad de servicio por parte de los contribuyentes y también de mayores complejidades en las operaciones a controlar, cuestiones propias del dinamismo que mostró la economía chilena durante la década.
Cuadro N° 5
Número de Contribuyentes Anuales por Fiscalizador Año Contribuyentes
del Impuesto a la Renta
Contribuyentes
de IVA Fiscalizadores
del SII Contribuyentes de Renta por
Fiscalizador
Contribuyentes de IVA por Fiscalizador
1990 982.727 475.089 734 1.339 647
1991 1.076.684 494.105 722 1.491 684
1992 1.185.503 527.085 829 1.430 636
1993 1.286.616 550.415 762 1.688 722
1994 1.368.869 570.465 811 1.688 703
1995 1.481.370 593.308 800 1.852 742
1996 1.605.823 630.789 792 2.028 796
1997 1.694.688 646.381 816 2.077 792
de
T
29,6 26,8
,9
3 ,6 ,3 0 ,7 ,0
3
10 15 30 35
Porcentaje de Evasión
Evasión en el IVA: 1990-1999
1998 1.781.744 650.744 914 1.949 712
1999 1.832.384 671.273 1.021 1.795 657
3.4. Los resultados
• Reducción de la Evasión en el IVA
En el IVA, que es el impuesto de mayor importancia en cuanto a recaudación, se redujeron de manera muy importante los niveles de evasión14. Al comenzar la década, la tasa de evasión de este impuesto bordeaba el 30%. Esa cifra fue reducida progresivamente hasta alcanzar niveles del orden de un 19 y 20% hacia finales de la década. Es importante notar que la reducción de la evasión del IVA se ha logrado incluso en un contexto de alza de la tasa del impuesto (a mediados de 1990 se elevó de 16% a 18%), elemento que en opinión de muchos tendería a dificultar los objetivos de cumplimiento tributario.
Cuadro N° 6 Evasión en el IVA Neto1
Año Monto de Evasión
[Mill.$sep99] [Mill.US$sep99] Tasa de Evasión [%]
1990(2) 621.132 1.184 29,6
1991 648.123 1.236 26,8 1992 621.817 1.185 22,9 1993 524.665 1.000 18,3 1994 587.851 1.121 19,6 1995 658.941 1.256 20,3 1996 685.717 1.307 20,0
1997(3) 715.043 1.363 19,7
1998(3) 820.639 1.564 22,0
1999(3) 651.979 1.243 18,3
Fuente: Departamento de Estudios - SII, en base a información del Banco Central.
Notas:
1 El ‘IVA neto’ considera la recaudación de IVA Tasa General e IVA Tasa General Importaciones.
2 Hasta junio de 1990, la alícuota del IVA correspondía a 16%. A partir de julio de ese año, ésta cambió a 18%. Para computar el monto de evasión se ha utilizado una recaudación normalizada a tasa de 18%.
3 Cifras provisionales.
14 Para conocer las metodologías cálculo de las tasas de evasión, consultar el documento “Los Instrumentos para la Medición de la Evasión ributaria”. Documento preparado por el SII para la 35ª Asamblea General del CIAT, Santiago, Chile.
22
18, 19 20 20, 19 22
20 18, 25
Ahora bien, en comparación con otros países, el nivel de evasión de IVA logrado en Chile al terminar la década lo ha situado como el país con mejor cumplimiento a nivel latinoamericano, tal como muestra el cuadro N° 7. Se apreciará que este nivel, sin embargo, todavía está por debajo del nivel de cumplimiento que muestran los países de alto desarrollo, donde la tasa de evasión alcanza cifras de un solo dígito. A su vez, es ilustrativo observar el cumplimiento que exhiben economías más cercanas como Portugal o Sudáfrica, dónde la evasión no supera el 15%, para entender los desafíos que enfrenta nuestra administración en este campo.
Cuadro N° 7
Tasa de Evasión en el IVA Neto Año 1993 - Cifras En Porcentaje
País Tasa de Evasión IVA Neto Nueva Zelanda 5,1
Suecia 5,4 Israel 7,8 Portugal 14,0 Sudáfrica 14,6 Chile (1999) 18,3 Uruguay 29,7 Argentina 31,5 Honduras 35,4 Colombia 35,8 Hungría 36,3 México 37,1 Ecuador 38,2 Filipinas 40,8 Bolivia 43,9 Guatemala 52,5 Perú 68,2
Fuente: "Medición del Cumplimiento Tributario en el IVA y Análisis de sus Determinantes", C. Silvani y J. Brondolo, IMF-CIAT-1993.
• Reducción de la Evasión en el Impuesto a la Renta de Primera Categoría
En el impuesto a la renta de Primera Categoría, también se han registrado reducciones significativas en los niveles de evasión.15 En 1990, las mediciones indican una tasa de evasión para este impuesto de casi 50%. Esa cifra en 1997 (último año disponible en la medición) indica un nivel de 41,7%. Debe tenerse en mente que este resultado se ha logrado en un contexto de alza de la tasa del impuesto (a partir de 1991 se aplicó 15%, en lugar de 10%).
Cuadro N° 8
Evasión en el Impuesto de Primera Categoría
15 Ver nota 15
Año Monto de Evasión
[Mill.$sep99] [Mill.US$sep99] Tasa de Evasión [%]
1990(1) 557.962 1.064 49,6
1991 569.584 1.086 50,0 1992 612.411 1.167 48,5
1993 511.644 975 44,1
1994 543.153 1.035 41,1 1995 584.778 1.115 39,1 1996 611.930 1.167 41,1
1997(2) 659.011 1.256 41,7
Fuente: Departamento de Estudios - SII, en base a información del Banco Central.
Notas:
1 En 1990, la alícuota del Impuesto de Primera Categoría correspondía a 10% sobre base retirada. A partir del año siguiente, ésta cambió a 15% y se aplicó sobre base devengada. Para computar el monto de evasión de 1990 se ha utilizado una recaudación normalizada a tasa de 18% y base devengada.
2 Cifras provisionales.
49,6 50,0 48,5
44,1 41,1
39,1 41,1 41,7
15 20 25 30 35 40 45 50 55 60
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997p
Porcentaje de Evasión
Año
Evasión en el Impuesto de Primera Categoría: 1990-1997
No es posible obtener una serie temporal independiente para la evasión en el resto de los impuestos a la renta. Sin embargo, es del todo razonable suponer que por ejemplo la evasión en el Impuesto Global Complementario debió exhibir una tendencia similar a la que experimentó la tasa de evasión en Primera Categoría. Es una cuestión de consistencia, que la subdeclaración a nivel de las empresas está asociada con una subdeclaración a nivel de los dueños de esas empresas.
• Generación de Recursos Adicionales por Menor Evasión
La reducción de los niveles de evasión tanto en IVA como en los Impuestos a la Renta, tiene como efecto inmediato la obtención de mayores niveles de recaudación. Si computamos sólo lo que ha significado la menor evasión en el agregado IVA-Primera Categoría, llegamos a la conclusión de que en 1999 se recaudaron más de US$ 1.000 millones adicionales respecto a 1990, debido a que entre ambos años la tasa de evasión se ha reducido.
Cuadro N° 9
Recaudación Adicional en Cada Año por Menor Evasión respecto a Año 1990
