Guatemala: Sistema Nacional de Inversión Pública. Perú octubre 2009

Guatemala:

Sistema Nacional de Inversión Pública

El Sistema Nacional de Planificación, consiste en la articulación de los

procesos de planificación sectorial

central, con los procesos municipales de

planificación y de ordenamiento

territorial, a través de las instancias de

planificación desconcentrada del

Sistema Nacional de Consejos de

Desarrollo Urbano y Rural.

Esta articulación de procesos, se

complementa con la coordinación de la Cooperación Internacional y la inclusión de actores clave de la sociedad civil organizada e iniciativa privada.

Nivel Municipal Nivel Departamental Nivel Regional Nivel Nacional Nivel Institucional Nivel Sectorial S IS T E M A N A C IO N A L D E P L A N IF IC A C IÓ N

Niveles de actuación con diferentes actores

Planificación Sectorial e Institucional Planificación Territorial Articulación de Políticas Públicas (Mesas Sectoriales)

Gestión de

las políticas

Gestión de la

inversión

VINCULACION PLAN - PRESUPUESTO

Gestión territorial

integrada

Gestión de la

planificación

5

Enfoque Territorial

•

En Mayo 2009 se lanzó el Sistema Nacional de

Planificación (SNP):

–

Ordena y promueve la planificación, en forma

participativa y articulada a nivel geográfico.

–

Articula

la

planificación

institucional

con

la

planificación sectorial en los ámbitos regionales,

departamentales y municipales.

•

Coordinación entre el nivel central y los niveles locales:

–

Reactivación del Consejo Nacional de Desarrollo

Urbano y Rural.

LÍNEAS GENERALES DE POLÍTICA

2010-2012

PROGRAMAS ESTRAT

PROGRAMAS ESTRATÉÉGICOSGICOS POLPOLÍÍTICASTICAS

Solidaridad Lealtad humana Desarrollo Social Desarrollo Municipal Gobernabilidad Lealtad cívica

Seguridad y Estado de Derecho Desarrollo Democrático. Legislativa Productividad Lealtad económica Desarrollo Económico Gestión de Riesgos

Prevención y atención de desastres

Regionalidad

Guatemala:

Situación de la Inversión Pública

Guatemala: Gasto público como porcentaje del PIB Período 1999-2008 Concepto 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Gastos Totales 15.4 14.3 14.5 13.9 15.1 13.4 13.7 14.7 14.3 13.7 Gastos Corrientes 9.6 10.2 10.3 9.7 10.1 9.2 9.1 9.4 9.5 9.2 Gastos de Capital 5.8 4.2 4.2 4.2 5.1 4.3 4.6 5.3 4.8 4.5

0.0 2,000.0 4,000.0 6,000.0 8,000.0 10,000.0 12,000.0 14,000.0 Q u e tz a le s

Gastos de Capital precios corrientes 6,853.4 8,803.8 8,112.7 9,573.2 12,099.5 12,601.6 13,221.0 gastos de capital precios constantes 6,414.8 7,817.8 6,652.4 7,218.2 8,372.9 7,573.6 6,385.7

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Guatemala: Gastos de capital a precios corrientes y constantes Período 2002-2008

Distribución de la Inversión según destino ejercicio fiscal 2010

(en millones de Quetzales)

Base legal ingresos CODEDES: •Decreto 27-92 Ley del Impuesto al Valor Agregado (IVA)

Transferencias de ingresos a las municipalidades:

•10% Constitucional (Q.1,891.5) •IVA-PAZ (Q.1,943.8) •Otros impuestos (Q. 254.1)

INVERSIÓN PÚBLICA ANTES DEL SNIP

Inexistencia de unidades de planificación sectorial, territorial e

institucional

Inexistencia de planificación del desarrollo

Los proyectos no estaban fundamentados en planes y

programas de desarrollo al no existir unidades de planificación

sectorial y territorial

Postulación de proyectos discrecionalmente por la inexistencia

de normas

Los requerimientos de financiamiento únicamente eran

respaldados con nombres y cifras, sin evaluación técnica de

cada propuesta

El MINFIN procesaba solicitudes con criterios de distribución

institucional. Preeminencia de un enfoque financiero en la

formulación del presupuesto (ausencia de la vinculación

plan-presupuesto)

Alta concentración del gasto y de las decisiones en el nivel central

Ausencia de cultura de formular proyectos técnicamente

INVERSIÓN PÚBLICA ANTES DEL SNIP

No había proceso de inversión definido que contemplara la

evaluación ex ante, durante y ex post de los proyectos

Baja ejecución del gasto

DISTORSIONES RECURRENTES EN LA INVERSIÓN

PÚBLICA

Duplicación de proyectos:

a) proyectos divididos en etapas

b) proyectos aprobados cuyos recursos son trasferidos

Transferencias:

Sustitución de proyectos con asignación de recursos

Incorporación de proyectos:

a) en el Ministerio de Finanzas

b) en el Congreso de la República

Transferencias de capital a través de asignaciones globales

(no se conoce los proyectos que incluyen).

Reducción a las asignaciones presupuestarias solicitadas, para

dar cabida a otros programas y proyectos.

DISTORSIONES RECURRENTES EN LA INVERSIÓN

PÚBLICA

ROL DE LA SEGEPLAN EN LA FORMULACIÓN DEL

PRESUPUESTO DE INVERSIÓN DEL ESTADO

Elaborar conjuntamente con el MINFIN, la estrategia de

formulación del presupuesto y las normas de formulación

presupuestaria en materia de inversión

Elaborar las normas SNIP para proyectos de inversión pública

Capacitación y asistencia técnica a la unidades ejecutoras y

consejos de desarrollo en formulación de proyectos

Evaluación técnica de proyectos

Con base en las políticas públicas y planes y programas del

gobierno, priorizar los proyectos previo a la formulación del PIP

Formular el Programa de Inversiones Públicas (PIP) y enviarlo

al MINFIN antes del 15 de junio de cada año

Dar seguimiento físico y financiero a la inversión pública

ROL DE LA SEGEPLAN EN LA FORMULACIÓN DEL

PRESUPUESTO DE INVERSIÓN DEL ESTADO

EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA

Es el conjunto de normas, instrucciones,

procedimientos y

herramientas que tienen por objeto ordenar el proceso de la

inversión pública, para poder concretar las opciones de inversión

más rentables económica y socialmente, considerando los

lineamientos de la política pública.

Objetivos del SNIP

Ordenar, racionalizar y mejorar la calidad de la inversión

pública

.

Disponer de carteras de proyectos, ténicamente formulados y

evaluados

.

Vincular la planificación del desarrollo con los presupuestos

públicos

.

Fundamentar la negociación eficaz de la

cooperación

internacional

Componentes del SNIP

Normas, instrucciones y procedimientos

Sistema de información (Herramienta

)

Metodologías de formulación y evaluación

Entorno del SNIP

Pol

Polííticas pticas púúblicasblicas Plan de gobierno Plan de gobierno Planes de desarrollo Planes de desarrollo Acuerdos de Paz Acuerdos de Paz Pacto Fiscal Pacto Fiscal

Metas del Milenio

Metas del Milenio

Descentralizaci Descentralizacióónn Poder local Poder local Sistema de Consejos Sistema de Consejos Sistema Nacional de Sistema Nacional de Planificaci Planificacióónn Sistema Nacional de Sistema Nacional de Inversiones P

Inversiones Púúblicas blicas PIP PIP Presupuesto de inversi Presupuesto de inversióón n del Estado del Estado Negociaci Negociacióónn de la cooperaci de la cooperacióón n internacional internacional Constituci

Organización Funcional del Sistema Nacional de Inversión Pública

ASESORIA DECISION GESTION

NIVEL NACIONAL NIVEL REGIONAL NIVEL DEPARTAMENTAL NIVEL MUNICIPAL UNIDAD DE PLANIFICACION CONSEJO DE DESARROLLO REGIONAL SEGEPLAN REPRESENTACION REGIONAL REPRESENTACION REGIONAL CONSEJO DE DESARROLLO DEPARTAMENTAL SEGEPLAN OFICINA DEPARTAMENTAL

DE PLANIFICACION REPRESENTACION_{DEPARTAMENTAL} MUNICIPALIDAD UNIDAD TECNICA DE PLANIFICACION CONCEJO MUNICIPAL ORGANIZACIONES COMUNITARIAS

* Incluye ministerios, secretarías, fondos sociales , entidades descentralizadas y autónomas.

CONSEJO DE MINISTROS PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA SEGEPLAN MINISTERIO DE FINANZAS ENTIDADES PUBLICAS DE INVERSION

ESQUEMA REGIONAL ENTIDADES RECTORAS COREDUR CMD MS Entidades Autonómas CMD CDD

Consejos Nacional de Desarrollo Urbano y Rural

Consejo Municipal de Desarrollo

Consejos de Desarrollo Departamental

Ministerio de Finanzas Públicas y SEGEPLAN

ESQUEMA SECTORIAL

Ministerios Sectoriales y Unidades de Planificación

CMD

Unidades Ejecutoras

CL CL CL CL CL CL

Sociedad Civil

Traslado de Iniciativas de Inversión

Entidades Descentralizadas CDD Entidades de Gobierno Central Fondos NIVEL NACIONAL NIVEL REGIONAL NIVEL DEPARTAMENTAL NIVEL MUNICIPAL NIVEL 1 NIVEL 2 NIVEL 3 NIVEL 4

Articulación sectorial y territorial en el SNIP

CONADUR

Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural

Formulación del proyecto

Priorización de proyectos

Evaluaci

Evaluacióón ex n ex -- anteante

Gestión y asignación de recursos

Cartera de proyectos

Cartera de proyectos

Ejecución

Operación

Evaluaci

Evaluacióón durante (seguimiento)n durante (seguimiento)

Evaluaci

Evaluacióón ex n ex -- postpost

Programación de recursos (PIP) Planificación del desarrollo

PROCESO DE INVERSION (Modelo Actual)

Formulación y traslado del Programa de

Inversiones Públicas (PIP)

Unidades ejecutoras y consejos de desarrollo registran SEGEPLAN evaluación técnica en el SNIP SEGEPLAN formula PIP •Parte analítica, y •proyectos Traslado del PIP al MINFIN el 15 de junio MINFIN Traslado proyecto de presupuesto al Congreso 02 de sept.

El PIP forma parte de la estrategia de formulación del presupuesto de inversión del Estado que se elabora para cada ejercicio fiscal

1

2

3

4

E F M A M J J A S O N D Congreso de la República. Presentación Proyecto de Presupuesto DTP/BANGUAT/SEGEPLAN Elaboración de Presupuesto Exploratorio Global e Institucional DTP/SEGEPLAN Elaboración estrategia para la Formulación del Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos Elaboración normas e instructivos del SNIP Análisis Técnico Económico Social Fecha de Cierre Elaboración anteproyectos de Ppto. Institucionales Entrega de Anteproyectos a DTP Discusión Proyecto de Presupuesto Institucional Gabinete de Gobierno Discusión y aprobación Proyecto de Presupuesto Publicación Decreto de Aprobación del Presupuesto Informe resultados análisis técnico-económico (Aprobado, pendiente, rechazado) Entrega PIP Formulación PIP (Priorización)

Preparación y análisis de Proyectos

Comisión de Finanzas

DTP Sistema de Presupuesto SEGEPLAN Sistema Nacional de Inversión Pública

Preparación y análisis de Proyectos

Entrega de normas de formulación de Anteproyectos

SISTEMA NACIONAL DE INVERSION PUBLICA

Cada proyecto ha sido evaluado, dictaminado y priorizado

Se tiene registrados más de 61,000 proyectos, de los cuales

aproximadamente el 60% se han ejecutado; el resto forma parte

del banco de proyectos.

Se implementó una estrategia de capacitación y asistencia

técnica que ha promovido la cultura de proyectos en el país.

Cada año desde 2001, el SNIP emite normas para formular y

evaluar proyectos.

Cada año se formula el Programa de Inversiones Públicas (PIP),

base para el presupuesto de inversión del Estado.

Apoyo a la transparencia y calidad de la inversión pública.

Portal

del

SNIP

con

información

de

proyectos

http://snip.segeplan.gob.gt

Incorporación en las Normas SNIP, ejes temáticos de impacto:

equidad de género, multiculturalidad, medio ambiente, gestión de

riesgo, discapacidad.

Se pone a disposición de los usuarios, una guía de costos

promedio actualizada cada año.

Elaboración de guías metodológicas para la formulación del

proyectos sectoriales. (Guía de agua y saneamiento)

Alianza estratégica SNIP / MINFIN / CONTRALORÍA DE

CUENTAS.

Modernización permanentemente del sistema informático y el

portal del SNIP (robustez, conectividad, versatilidad, actualidad y

escalabilidad)

Implementación del módulo de seguimiento de la inversión

pública.

Guatemala dispone de un Sistema Nacional de Inversiones

Públicas con reglas claras que apoyan la calidad y promueven la

transparencia del gasto

El proceso de inversión pública se ha coordinado y ordenado a

través

de

normativa

técnica

actualizada

y

normas

presupuestarias mandatorias

Las autoridades de gobierno, consejos de desarrollo, entes

cooperantes y la ciudadanía en general tienen libre acceso a la

información de inversión pública.

El SINIP tiene la capacidad de registrar, diferenciar y dar

seguimiento a las iniciativas de inversión.

Se ha mejorado la calidad de las iniciativas de inversión

postuladas al presupuesto público.

El personal de las entidades públicas de inversión conocen el

proceso de la inversión pública.

DESAFIOS

Consolidar el seguimiento físico y financiero de la inversión

pública para mejorar la calidad del gasto.

Fortalecer las alianzas de la SEGEPLAN y el SNIP con el

Ministerio de Finanzas Públicas, la Contraloría General de

Cuentas, Sociedad Civil y otros actores interesados en la

calidad de la inversión pública.

Implementar el Sistema nacional de costos de proyectos de

inversión pública.

Implementar la metodología para la evaluación ex post (de

impacto) de proyectos de inversión pública.

Que el SNIP se consolide como herramienta fundamental para los

diferentes actores interesados en la fiscalización, calidad y

transparencia de la inversión pública

Fortalecimiento del sistema de consejos (en inversión pública)

Fortalecimiento de las OMPs

Fortalecimiento a la UPS

Fortalecimiento vinculación plan - presupuesto

Fortalecer la capacidad institucional, sectorial y territorial

para formular y evaluar proyectos de inversión.

Fundamentar la ejecución de proyectos en procesos de

Planificación.

Promulgación de la ley de inversión pública

Fortalecer la vinculación entre la planificación y el presup

uesto.

Implementar la evaluación ex post de la inversión

Se requiere de la emisión de la ley de inversión

pública que regule lo siguiente:

Obligatoriedad del SNIP para todas las entidades

públicas de inversión.

Institucionalización del proceso de Inversión.

Obligatoriedad de la planificación del desarrollo.

Normar el uso de los recursos que se transfieren a las

Municipalidades (IVA-Paz y situado Constitucional).

Recursos externos contratados basados en estudios

de preinversión y en el marco de las políticas publicas.

Asignación de recursos con base en el proceso de

inversión.

Definición de roles institucionales dentro del proceso

de inversión.

Criterios de priorización Punteos máximos Total evaluación Observaciones a) Estrategia de intervención 30 29.6 Depende de los valores del anexo 1

b) Evaluación técnica de proyecto 20 12

Depende de la calificación del proyecto

c) Inclusión social Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 20

c.1 Proyectos productivos 18 20 20 El evaluador

analiza el impacto que tiene el proyecto, de acuerdo al grupo y tipo de proyecto y asigna el valor correspondiente c.2 Inversión en educación 17 18 16 c.3 Inversión en salud 20 19 17 20

c.4 Inversión en infraestructura básica 15 16 19 c.5 Inversión en seguridad ciudadana 15 16 19 c.6 Inversión en otros servicios 14 15 16

d) Ruralidad, pobreza y población 30

d.1 Cercanía a los servicios 10 9 El evaluador

asigna el punteo de acuerdo a como se explica en los criterios correspondiente s . d.2 Niveles de pobreza 15 14.9 d.3 Tipo de población 5 5 Suma 100 90.5

Criterios de Priorización para la Inversión

Pública 2010

Los proyectos se valoran según su importancia para el

desarrollo, manteniendo la coherencia de la inversión con

las demandas sociales, a partir de:

A.Estado de situación del municipio

Prioriza a los municipios según indicadores de

bienestar presentes la cual se hizo a partir de:

• Tasa de incidencia de pobreza extrema general,

• Tasa de incidencia de pobreza extrema rural

RELACIÓN ENTRE

POBREZA

EXTREMA RURAL,

GENERAL Y

DESNUTRICIÓN

Existe una relación

unívoca donde la

pobreza extrema

rural es la principal

aportante a la

pobreza extrema

general.

Asimismo estos

factores convergen

con la desnutrición.

B.

Pertinencia técnica y política

Enfatiza los cuatro ejes de política de la administración

actual, jerarquizados de la siguiente forma:

• Solidaridad

Protección social y generación de empleo

• Gobernabilidad

Justicia y Seguridad; Desarrollo de Capacidades

• Productividad

Apoyo indirecto (infraestructuras)

Apoyo directo (actividades agrícolas / no agrícolas)

• Territorialidad

Ruralidad

Regionalidad

Criterios para la evaluación de proyectos

presentados al SNIP

• Legales

– Aval del ente rector

– Evaluación de impacto

ambiental

– Atención a personas

con capacidades

especiales

– Análisis de riesgo

• Técnicos

– Diagnóstico

– Estudio de mercado

– Estudio técnico

– Estudio administrativo

– Evaluación financiera

FUNDAMENTOS LEGALES PARA LA INTERVENCIÓN DE LA SEGEPLAN EN EL PROCESO PRESUPUESTARIO

Artículo 14, literal b), que establece la responsabilidad de diseñar, coordinar, monitorear y evaluar el Sistema Nacional de Inversión Pública.

Artículo 14, literal d), en donde se indica que la Segeplan conjuntamente con el MINFIN, deben elaborar los procedimientos para coordinar planes y proyectos anuales y multianuales con los correspondientes presupuestos.

Artículo 14, literal e), que manda a que conjuntamente con el MINFIN, se elabore el anteproyecto de presupuesto de inversión anual y multianual

Ley del Organismo Ejecutivo

Artículo 14, literal h), que establece que la Segeplan es responsable de coordinar el proceso de planificación y programación de inversión pública, a nivel sectorial y territorial

Fundamentos legales para la intervención de la Segeplan en el proceso presupuestario.

Artículo 9, literal f), que en materia de inversión pública, el MINFIN debe coordinarse con SEGEPLAN.

Artículo 9, literal b) manda al MINFIN formular en coordinación con el ente planificador del estado, los lineamientos para la elaboración de los presupuestos del sector público.

Artículo 15 parte final del primer párrafo, que indica que el presupuesto de inversión debe estar en congruencia con el Programa de Inversiones Públicas (PIP), formulado por la Segeplan.

Ley Orgánica del Presupuesto

Artículo 22, literal D), establece la obligación de las unidades ejecutoras de presentar a la Segeplan el informe de avance físico y financiero de los proyectos dentro de los 10 días siguientes al mes inmediato anterior.

Fundamentos legales para la intervención de la Segeplan en el proceso presupuestario.

Artículo 61, la Segeplan debe establecer a través del SNIP, las normas para la formulación, análisis y evaluación de los proyectos de inversión pública, priorizados por los consejos de desarrollo y dictaminar sobre su consistencia técnica y pertinencia, respecto a la política nacional de desarrollo.

Los programas y proyectos priorizados en los consejos, deben presentarse al SNIP a más tardar el 15 de abril para su inclusión en el proyecto de presupuesto general del Estado.

Artículo 29, los recursos de los fondos sociales se asignarán con base en las políticas, planes y programas priorizados por el sistema de consejos, con el apoyo técnico del SNIP.

Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural

Reglamento de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural

Artículo 31, literal j) y artículo 38, literal j) que indica que deben tomarse en cuenta las prioridades de inversión identificadas en la región y departamentos, conforme a los lineamientos del SNIP.

Artículo 40, literal d) corresponde a la Segeplan asesorar al consejo, sobre cuales necesidades deben integrar los planes departamentales conforma al SNIP.

Fundamentos legales para la intervención de la Segeplan en el proceso presupuestario.

Decreto 70-2007 Ley del presupuesto general de ingresos y egresos del Estado para el ejercicio fiscal 2008

Artículo 51. Información del Sistema Nacional de Inversión Pública. La SEGEPLAN pondrá a disposición de los ciudadanos guatemaltecos, a través de su sitio de internet (www.segeplan.gob.gt) información de los proyectos de inversión pública, que se encuentra contenida en el SNIP, tomando como base la información de programación y de avance físico y financiero que las instituciones responsables de los proyectos le trasladen oportunamente.

Las entidades de la Administración Central, Entidades Descentralizadas y Entidades Autónomas (incluyendo las Municipalidades y sus empresas), así como cualquier persona nacional o extranjera que por delegación del Estado reciba o administre fondos públicos según convenio o contrato suscrito, o ejecute proyectos a través de fideicomiso, deberá registrar mensualmente, en el módulo de seguimiento físico y financiero del SNIP el avance físico y financiero de los proyectos a su cargo.

Fundamentos legales para la intervención de la Segeplan en el proceso presupuestario.

Resumen del Presupuesto de Inversión 1998 – 2007

AAAAÑOOOO MONTOMONTOMONTOMONTO

2007 2007 2007 2007 Q10,952,653,822.00Q10,952,653,822.00Q10,952,653,822.00Q10,952,653,822.00 2006 2006 2006 2006 Q10,099,064,089.00Q10,099,064,089.00Q10,099,064,089.00Q10,099,064,089.00 2005 2005 2005 2005 Q8,897,972,785.00Q8,897,972,785.00Q8,897,972,785.00Q8,897,972,785.00 2004 2004 2004 2004 Q10,520,797,055.00Q10,520,797,055.00Q10,520,797,055.00Q10,520,797,055.00 2003 2003 2003 2003 Q9,628,174,492.00Q9,628,174,492.00Q9,628,174,492.00Q9,628,174,492.00 2002 2002 2002 2002 Q7,124,654,477.00Q7,124,654,477.00Q7,124,654,477.00Q7,124,654,477.00 2001 2001 2001 2001 Q6,906,484,328.00Q6,906,484,328.00Q6,906,484,328.00Q6,906,484,328.00 2000 2000 2000 2000 Q7,125,181,654.00Q7,125,181,654.00Q7,125,181,654.00Q7,125,181,654.00 1999 1999 1999 1999 Q6,182,905,712.00Q6,182,905,712.00Q6,182,905,712.00Q6,182,905,712.00 1998 1998 1998 1998 Q6,338,500,000.00Q6,338,500,000.00Q6,338,500,000.00Q6,338,500,000.00 TOTAL TOTAL TOTAL TOTAL Q83,776,388,414.00