CONCENTRACIÓN DE LA TIERRA ¿OBSTÁCULO PARA LA
ACUMULACIÓN DE CAPITAL HUMANO?
Maria Camila Barón
Programa Magister en Economía, Universidad de Los Andes, Colombia
Asesor:
Ana María Ibañez
Profesor Asociado, Universidad de los Andes
Resumen
El presente trabajo utiliza información histórica nacional del censo de 1912 y el
Panel Municipal del CEDE para evaluar el impacto de la concentración de la tierra
sobre la acumulación de capital humano. Siguiendo algunos trabajos previos para
el caso de Cundinamarca, se busca explorar si la relación encontrada previamente
se mantiene a nivel nacional. Es así como, al revisar la historia de Colombia y la
interacción entre distribución de la tierra, élites terratenientes e institucionalidad
del Gobierno, se realiza el ejercicio empírico que confirma efectivamente que
parece haber una relación positiva entre la concentración de la tierra y el
desarrollo económico en el largo plazo, como se había encontrado en artículos
anteriores. Para explicar esta relación, se exploran diferentes canales de
persistencia a través de los cuales se puede relacionar el acceso a la tierra y la
educación y se encuentra que tanto la presencia de minifundios como los ingresos
tributarios parecerían ser unos canales efectivos. Asimismo, se realiza un ejercicio
separado para cada región, para buscar evaluar posibles efectos heterogéneos
dentro del país, sin embargo dadas las diferencias en los resultados encontrados
no se puede establecer una conclusión clara sobre las implicaciones de pertenecer
a una región específica.
Palabras clave: desarrollo, desigualdad, análisis regional, política pública, recursos
humanos
Clasificación JEL: O13, O15, 018, 038
The domination of an organized minority … over the unor-‐
ganized majority is inevitable. The power of any minority is
irresistible as against each single individual in the majority,
who stands alone before the totality of the organized minor-‐
ity. At the same time, the minority is organized for the very
reason that it is a minority.
Gaetano Mosca (1939, 53)
1. Introducción
El estudio de los determinantes de las diferencias en los niveles de desarrollo e ingreso entre países, se ha convertido en un área de investigación muy importante de la literatura económica en los últimos años. La tasa de ingreso per cápita entre las regiones más ricas y las más pobres del mundo se ha ampliado considerablemente, pasando de 3 a 1 en 1820 a 18 a 1 en 2001. Esto se puede explicar a través de las características de las instituciones, la geografía, la formación de capital humano, la colonización, la globalización y las diferencias culturales en el paso del estancamiento al crecimiento. (Galor et al. 2008) Particularmente, los estudios que han surgido a partir del análisis de éstos factores han encontrado en la concentración de la tierra un aspecto esencial que tiene un impacto directo en la composición de la sociedad y su capacidad económica (Deininger, 2005).
La distribución inequitativa de la propiedad y el acceso a la tierra reducen las oportunidades económicas para los menos favorecidos, lo que constantemente fomenta el conflicto social y a su vez, hace más difícil que mecanismos descentralizados como el mercado lleven a mejorar los usos y la productividad de la tierra. Lo anterior, se combina con características específicas relacionadas con el valor de la tierra, las cuales van más allá de ser un activo importante y se convierten también en un recurso fundamental en la generación de ingresos e inversión y así mismo en la acumulación de riqueza que podrá ser transferida generación tras generación (Deininger, 2005).
La tierra juega entonces un papel fundamental en cuanto al acceso a oportunidades económicas para salir de la pobreza (Besley y Burguess, 2000), de esta forma aspectos como la definición de los derechos de propiedad (Besley y Gathak. 2010) y la forma en la que se resuelvan los conflictos que se dan al rededor de éstos, tendrán efectos importantes y de largo plazo sociales y económicos de los países. Estos efectos se generan porque durante el proceso de definición de los derechos y resolución de conflictos, se ven influenciados los incentivos de los individuos para invertir y producir de forma sostenible, así como la capacidad de los pequeños productores para generar una producción de
subsistencia, asegurarse individual o colectivamente y acceder a mercados financieros (Bardhan y Udry, 1999, Fafchamps y Lund, 2003, Rosenzweig y Stark, 1998).
Además, algunos estudios muestran, que en la mayoría de los casos las fincas de pequeños productores serán igual o más eficientes que las operadas por grandes latifundistas, quienes van a depender de fuerza laboral asalariada, porque los primeros tienen mayores incentivos para trabajar mejor y para realizar mayores inversiones que tengan un efecto a largo plazo.
En lugares con alta concentración de la tierra, por otra parte, los grandes terratenientes tendrán el monopolio no sólo sobre la producción sino también sobre la fuerza laboral por lo que los incentivos individuales para acumular capital humano se reducen. Asimismo, la distribución muy desigual de la tierra puede hacer que disminuyan los incentivos para la provisión de bienes públicos (mejoras en la infraestructura) y que se desvíen en una dirección que beneficie más a los grandes latifundistas (Deininger, 2005).
Debido a esto, resulta relevante evaluar la persistencia del efecto de la concentración de la tierra en la acumulación de capital humano. Aunque es una relación bastante explorada y discutida, los resultados encontrados son heterogéneos, por esta razón, el presente trabajo buscará evaluar ésta relación a través de un canal particular: las élites terratenientes que concentran la tierra y pueden fomentar un status quo para su beneficio, pero en contra de los de la sociedad en general.
La hipótesis tendrá relación entonces con el hecho de que la concentración de la tierra, a través de los grupos de poder que la concentran, ha tenido un efecto persistente a través del tiempo sobre el desarrollo del capital humano en el país. Este efecto, para el caso colombiano ha sido explorado específicamente sólo en los municipios de Cundinamarca por Galán (2010) y Acemoglu, Bautista, Querubin y Robinson (2007). Sin embargo, la contribución principal del presente trabajo es la exploración de ésta relación a través de las élites que concentran la tierra a nivel nacional. Asimismo, teniendo en cuenta la diversidad cultural y social dentro Colombia, se buscará establecer si el hecho de pertenecer a una región del país en particular tiene algún efecto sobre los resultados.
2. Marco Teórico y Revisión de Literatura
Existen varios canales a través de los cuales la concentración de la tierra puede afectar el desarrollo. Uno de ellos estudiado por Engerman y Sokoloff (1997, 2000) es la forma de producción agrícola. Ellos establecen que los niveles de desigualdad en América Latina, al final de la colonización, llevaron al pobre desempeño económico en los años siguientes y observaron que ciertas condiciones geográficas de la región conducían a actividades económicas como la minería y la producción de azúcar y llevaban a una forma de producción determinada que se sustentaba en grandes plantaciones y mano de obra esclava. Al comparar ésta experiencia con la de Norte América, concluyeron que una forma de producción consistente en grandes extensiones de tierra genera altos niveles de desigualdad en el largo plazo, mientras que la que se basa en pequeños productores termina por generar una sociedad más equitativa y con un mejor desempeño económico.
Siguiendo esta línea, Nugent y Robinson (2001) comparan la forma de producción de café de Colombia y Costa Rica frente a la de Guatemala y El Salvador. Afirman que, por un lado, Colombia y Costa Rica desarrollaron el cultivo del café a través de pequeños productores, mientras que Guatemala y El Salvador lo hicieron a través de grandes plantaciones, siendo justamente ésta característica en particular el fundamento que permite concluir que el primer grupo de países alcanzó un nivel de PIB per cápita casi del doble en comparación al segundo grupo. Esto se explica porque a diferencia de los poderosos terratenientes de Guatemala y El Salvador que controlaban la fuerza laboral y manejaban extensas porciones de tierra, las élites cafeteras de Colombia y Costa Rica (pequeños productores), al incentivar la producción en pequeños terrenos, eran muy competitivas entre ellas, lo que generó una lucha constante por el poder político e incentivó la creación de instituciones más democráticas y eficientes que terminó creando un círculo virtuoso con el Estado.
Por otra parte, Galán (2010) explora éste mismo canal pero encuentra resultados opuestos. En su artículo utiliza información histórica de Cundinamarca para evaluar la persistencia de desigualdad en la distribución de la tierra desde el régimen colonial, sobre el desarrollo económico actual. En este sentido, el autor va a encontrar que municipios más desiguales en el siglo XIX y XX tendrán en la actualidad mejores índices de crecimiento, provisión de bienes públicos y capital humano.
Así como la forma de producción, el sector productivo también puede ser un canal que determine si la concentración tiene efectos positivos o negativos en el desarrollo económico. Esto lo mencionan Galor Moav y Vollrath (2008), ya que aunque su análisis se centra en los incentivos de los grandes propietarios de tierras para resistirse a políticas que permitieran el financiamiento de la educación, mencionan el conflicto que se da entre éstos y el naciente sector industrial norteamericano. Afirman que mientras los terratenientes se resistían a financiar la educación porque a pesar de que la producción agrícola se mantendría igual, esto sí llevaría a un aumento de sus costos (un capital humano sofisticado iba a llevar a un aumento en los salarios de los trabajadores y a mayores beneficios), el proceso de industrialización hizo que para los capitalistas fuera necesario un capital humano más desarrollado y capacitado, lo que generó un conflicto entre los dos grupos de poder.
Relacionado con los incentivos que llevan a los norteamericanos a incentivar la provisión pública de educación Stoddard (2009) explica éstos incentivos a través de la relación entre riqueza y provisión de bienes públicos. Encuentra que en los estados en los que la brecha entre la media y la mediana de los ingresos era menor (menos desiguales) era más probable que la educación fuera financiada por el sector público explicado a través del modelo de beneficios externos en los que los votantes deciden transferir bienestar a los otros para alcanzar beneficios los que provienen de un mayor nivel general en la educación.
La inestabilidad de las instituciones políticas es otro canal que determina la relación entre concentración de la tierra y desarrollo. Esta relación fue estudiada por Mariscal y Sokoloff (2000) quienes realizaron un análisis de la educación en el “Nuevo Mundo” de 1800 a 1925. La hipótesis que los autores exploraron fue que la mayor inequidad en la tenencia de la tierra generó problemas de inestabilidad dentro de las instituciones políticas responsables por la financiación de la educación. Encuentran que las diferencias en inequidad efectivamente explican las diferencias en la provisión de educación pública a través del Nuevo Continente, incluso excluyendo a Estados Unidos y Canadá.
Por su parte, Perroti (1996) y Alessina y Rodrick (1994), encontraron una relación estadísticamente significativa entre desigualdad y crecimiento a través de la mala calidad de las instituciones y la poca acumulación de capital humano. Los estudios argumentan que la relación causal va desde la inequidad hacia el crecimiento porque la población
pobre que corresponde a la mayoría, votará por políticas redistributivas y actividades que incentivan el crecimiento para redistribuir el ingreso.
Para el caso colombiano, Deinninger (2005) encuentra que una mayor inequidad está relacionada con una mayor debilidad de las instituciones (medida como un mayor porcentaje de los recursos destinados a gastos de funcionamiento que a inversión). Lo que sustenta la hipótesis que las instituciones locales son más débiles y la probabilidad de que los recursos destinados a inversiones productivas son menores en los municipios más desiguales en la tenencia de tierras.
Otro canal que resulta importante explorar es la presencia de minifundios, Dell (2010) explora los efectos de la presencia de mitas en el desarrollo y crecimiento de Perú y Bolivia y encuentra que ésta parece disminuir actualmente el consumo de los hogares y aumentar la prevalencia en el retraso del crecimiento de los niños. Al explorar los canales a través de los cuales se explica este resultado encuentra que la presencia de la mita disminuye la concentración de la tierra y su hipótesis fundamental al respecto es que la existencia a largo plazo de grandes terratenientes proporciona un sistema de tenencia de la tierra estable que impulsa la provisión de bienes públicos. Pero afirma también que posiblemente una forma más adecuada que la concentración de la tierra para entender la trayectoria de crecimiento a largo plazo de América Latina, es la capacidad y la fortaleza de las instituciones para controlar y darle forma a las relaciones que se dan entre los diferentes actores sociales.
Los ingresos tributarios podrían considerarse otra forma a través de la cual la concentración de la tierra podría tener un impacto en el desarrollo social, específicamente el impuesto predial. Por lo que Sánchez (2013) busca analizar el potencial y los diferentes desafíos que enfrenta éste recaudo en Colombia y encuentra dentro de otros aspectos, que éste tiene una correlación positiva con la concentración de la propiedad. Los municipios con mayor concentración de la tierra presentan mayores avalúos promedios tanto en zonas urbanas como rurales, lo que podría sugerir que las autoridades locales están menos influenciadas por las élites terratenientes locales en los municipios en los que la tierra esta más concentrada y por ende tienen a avaluar más sus propiedades.
Finalmente, otro canal importante a través del cual la concentración de la tierra afecta el desarrollo económico es el nivel de poder político de las élites terratenientes. En este sentido, Benabou (2000) explora en su artículo la relación entre redistribución y
crecimiento a través del nivel de poder político de los individuos más ricos de la sociedad, ya que éstos no tendrán incentivos para hacer cabildeo en contra de políticas tributarias eficientes sólo si el nivel de desigualdad inicial es bajo. De lo contrario, el poder político de éstos individuos aumentará por lo que el intento de redistribución será bloqueado y se perpetuará la desigualdad inicial llevando a la economía a un estado de bajos ingresos.
Relacionado con esto, Acemoglu y Robinson (2000) proponen que la adopción de nuevas tecnologías o de cambios económicos que beneficien a la sociedad, serán bloqueados por las élites dependiendo del efecto que éstos tengan en la organización y el poder político de la región. La hipótesis será entonces, que los grupos que eventualmente bloquean este tipo de cambios no serán los que vean amenazado su beneficio económico sino su poder político.
3. Concentración de la tierra en Colombia
La historia política, económica y social de Colombia ha estado determinada en parte por la desigualdad de la propiedad de la tierra en beneficio de grandes terratenientes y perjuicio de pequeños y medianos productores, sin que se haya logrado corregir este modelo, tanto por la incapacidad y falta de voluntad del Estado para garantizarlos como por la debilidad de los derechos de propiedad (Machado 2009). Tal circunstancia hace necesario desentrañar la forma como se estableció y evolucionó la estructura agraria y cómo esta ha impedido la creación de condiciones para el desarrollo del campo y para mejorar las condiciones de vida de gran parte de su población.
En la época colonial todas las tierras de las Indias Occidentales fueron consideradas jurídicamente como regalías de la Corona y su dominio se derivaba de una gracia o merced real. De acuerdo con ello, en las transacciones realizadas durante el primer siglo de la ocupación, los que las habitaban no eran dueños de las tierras, porque ni los indios, que desconocían la propiedad, ni los españoles, que ocupaban la tierra eran, a los ojos de la Corona, dueños legítimos de la misma. (Friede, 1974)
Con la conquista de América, España estableció inicialmente la Encomienda, la cual daba recompensas y merced de la Corona a quienes habían aportado hombres, barcos y dinero a las expediciones que zarparon para América o le habían prestado algún servicio. Consistía en encomendar comunidades indígenas a los conquistadores para que las adoctrinara en el cristianismo, enseñara el idioma y recogiera el tributo, pues se trataba de
súbditos de la Corona (Hernández Rodríguez 1949). Pero en la práctica, la Encomienda se convirtió en instrumento de apropiación, esclavitud y sometimiento. Esto, sumado a las enfermedades importadas por los españoles y al mestizaje, llevó a la población aborigen a su reducción en más de dos tercios durante el primer siglo de colonialismo, mientras los españoles se apoderaban de las tierras indígenas.
Así, la Encomienda se fue transformando en hacienda y el encomendero en terrateniente y poseedor de vastas extensiones, mientras el resto de población quedaba desposeída y a merced de ésta élite. La Corona trató de frenar su avance mediante las “Leyes de Indias”, pero la rebelión de los encomenderos y las necesidades de poblamiento malograron estas buenas intenciones.
Luego la institución del Resguardo, creada justamente para proteger al indígena y como garantía de propiedad de sus tierras, logró contener la expropiación forzosa, aún cuando la Corona continuó legislando en su beneficio, y los conquistadores con el formalismo de entonces, “obedecían pero no cumplían las leyes”, si les eran desfavorables (Hernández Rodríguez 1949). En los Resguardos aunque la propiedad de la tierra era colectiva, la explotación no lo era. A veces los terrenos se cultivaban en parcelas familiares o individuales y cuando se hacía colectivamente, era para cubrir los diferentes tributos. Pero es importante aclarar que jurídicamente, los indios tenían el dominio privado e individual de sus tierras aunque al ser considerados personas necesitadas de protección, ese “derecho” o capacidad estaba condicionada al permiso de las autoridades (Ots Capdequi, 1959). Sin embargo, el interés de la Corona por adelantar el proceso de poblamiento llevó a que las tierras se entregaran gratuitamente. A mediados del siglo XVI la valorización de la tierra y las necesidades económicas llevaron a autorizar la venta, que se realizaba en subasta pública con adjudicación al mejor postor (Mayorga 2002).
Para regular el trabajo indígena en éstas tierras se creó la Mita, que obligaba a los indígenas a trabajar por turnos en determinadas labores económicas a cambio de una remuneración en dinero (Tirado 1971). Esto terminaba siendo un régimen tributario que buscaba que el indígena tuviera un salario sólo para poder cubrir sus tributos. Además impulsó las haciendas puesto que los hacendados podían retener a los mitayos ofreciéndoles un salario con el que pagarían menos tributos que si permanecían en el resguardo (González 1978).
A partir del siglo XVII, se les permitió a los indios alquilar las tierras que les sobraban de sus Resguardos, pero en el siguiente siglo estas pasaron a ser propiedad de los terratenientes (Tirado, 1971). Esta estructura de concentración de la propiedad de la tierra en la Colonia, no cambió con la Independencia, como quiera que los hacendados fueran los criollos que la lideraron y combatieron por ella, sumados a los jefes militares que también pelearon por la causa.
A mediados del siglo XIX los Resguardos desaparecieron, quedando solo algunos en regiones apartadas o precarias en vías de comunicación con una economía agrícola atrasada, limitados territorialmente y donde gran parte de estas regiones fueron declaradas ”baldíos” y posteriormente fueron feriadas a quienes tenían una posición socio económica superior a la de los colonos y pequeños productores. De igual forma, el Estado utilizó estos “baldíos” para pagar la enorme deuda pública, incentivar la inmigración, premiar a los militares por sus servicios y construir obras públicas (Machado, 2009). Esto trajo como consecuencia que el país terminara el siglo XIX con millones de campesinos sin tierra que trabajaban como peones mal pagados y una clase élite terrateniente fortalecida y que acumulaba y concentraba la propiedad de la tierra como medio fundamental de riqueza (LeGrand, 1984).
Durante las primeras tres décadas del siglo XX la política gubernamental continuó con la repartición de baldíos para la explotación agropecuaria, entre 1910-‐1934, el Estado adjudicó 1.013.466 hectáreas, de las cuales el 92% se repartieron en extensiones superiores a 20 hectáreas y sólo el 8% restante fueron para pequeños productores (Bejarano 2010). Sin embargo, en años de conflictos agrarios importantes como 1932 y 1934 el gobierno trato de aumentar la adjudicación a pequeños propietarios, pero sus extensiones nunca superaron el 10% del total.
Con la llegada del siglo XX el gobierno del general Reyes, emprendió un programa de paz, modernización y capitalización para sacar al país de la ruina propiciada por la Guerra de los Mil Días. Para lograrlo gobernó con las élites y un programa de expansión de obras públicas y desarrollo de la infraestructura. Pero la llegada de capitales extranjeros para explotación del petróleo y el banano, incrementó la demanda de “baldíos” con pocas posibilidades para los pequeños productores campesinos. Este período finalizó con la colonización cafetera que permitió democratizar algo la propiedad de la tierra, con la ocupación en zonas cercanas a los centros de consumo, así se formaron pequeños asentamientos en el país (Machado, 2009).
Las políticas de asignación de baldíos concluyeron con el inicio de la República Liberal en 1930, entonces surgieron organizaciones sindicales y grupos socialistas por fuera de los partidos tradicionales, que generaron un ambiente de cambio en Colombia. La reforma más importante fue la de la ley 200 de 1936 en el Gobierno de Alfonso López Pumarejo, que previno mayor concentración de la tierra, con reglas de juego claras e imposición de condiciones estrictas para darle a la propiedad función social ya que buscaba otorgar tierras a los campesinos que cultuvaban terrenos que no les pertenecían. Esta ley más que una reforma de fondo, fue una solución coyuntural que logró legalizar la propiedad de dudosa procedencia, fortalecer el derecho de propiedad y disminuir temporalmente los conflictos existentes.
Después llegó la época de La Violencia, donde se intensificaron los conflictos, mezclando las disputas por tierra entre grandes propietarios, campesinos e indígenas, con el conflicto entre partidos políticos. Surgió el desplazamiento forzoso de los campesinos para usurpar tierras y llevó a que se perdieran miles de hectáreas y se intensificara la concentración y la apropiación y la redistribución masiva y violenta (Oquist 1980). Asimismo, durante esta época y debido a la importante oposición que causó la Ley 200, los terratenientes tanto conservadores como liberales se unieron para lograr que en 1944 se aprobara la ley 100 con la que recuperaban algunas de las condiciones que existían previamente como la aparcería, por lo que los campesinos ya no podrían convertirse en propietarios de la tierra que trabajaban. Por lo que la reforma de 1936 terminó siendo un fracaso ya que contrario a lo que pretendía, ocasionó la expulsión de apraceros y un posterior aumento en la concetración de la tierra.
Luego en 1961 el Estado buscó una nueva reforma agraria con la ley 135, en la que se creó el INCORA que compraría tierras para su distribución entre la poblacíon campesina pero las tierras que se expropiaban para su redistribución no alcanzaban, estaban aisladas o eran de mala calidad, resultando también en un intento fallido. Sobre todo porque mientras se desarrollaba esta reforma, en 1973 se pactaba el acuerdo de Chicoral en el que se introdujo el concepto de calificación de tierras, por lo que el interés social no era una razón suficiente para expropiar un terreno, sino que ésta dependía del grado de explotación de la misma, por lo que como se dijo antes el Incora se vio obligado a adquirir terrenos improductivos para repartilos a los campesinos que no contaban con los recursos suficientes para explotarlos.(Janvry y Sadoulet 1993; Meertens 2005).
En este década continuaron las políticas a favor de los grandes propietarios y la asignación de terrenos baldíos de mala calidad para los campesinos, pero en los ochenta la llegada del narcotráfico intensificó la concentración de la tierra porque ésta ya no era atractiva solo por su constante valorización o por disminuir la carga fiscal, sino que era útil para el lavado de dinero. Funcionaba como una inversión especulativa por los narcos, quienes adquirían las mejores tierras para fines no productivos, pero aumentaban los precios de las mismas (que se terminaban usando para ganadería) (Deininger, 2004).
En un intento por solucionar este problema, el Gobierno de Samper decidió lanzar otra Reforma Agraria, la Ley 160 de 1994, donde se buscó la transferencia y redistribución de tierras a través de mecanismos de mercado en lugar de estrategias de expropiación pero tampoco logró su objetivo (Deininger, 1999). Además, el incremento e intensificación del conflicto armado, tampoco permitió que la Reforma cumpliera sus metas, esto porque las disputas se empezaron a financiar con dinero del narcotráfico, de los grupos guerrilleros y con el Estado, entraron a participar los paramilitares. Este fenómeno le dio un nuevo valor a la tierra, como botín de guerra y como herramienta para transportar armas y droga, haciendo que esta se volviera un elemento central en el conflicto armado que desplazó a miles quienes dejaron abandonados sus terrenos.
En conclusión se puede afirmar que, desde la Colonia, la propiedad de la tierra quedó en cabeza de élites poderosas que lograron manipular y bloquear los diferentes intentos del Estado por redistribuirla. Dado que los derechos de propiedad no fueron garantizados de forma exitosa, las transacciones de gran parte de los predios fueron informales, haciendo que los mercados de la tierra fueran débiles y facilitando su acumulación en pocas manos. Por su parte, el conflicto armado, el narcotráfico y las políticas gubernamentales que beneficiaron a los grandes propietarios (vía inversiones, beneficios tributarios y obstaculizando el arrendamiento entre otros) fueron herramientas de redistribución perversas para los pequeños productores.
Además, la falta de evaluación económica, seguimiento y monitoreo han permitido a veces que se improvisen los proyectos, permean la corrupción y juegan un papel influyente en las políticas que se plantean. Buscando dar solución al problema y lograr la paz, el Estado actualmente redistribuye la tierra con la “Ley de Víctimas y Restitución de Tierras”, que solo el tiempo dirá si logra un cambio estructural y reconoce la tierra como eje de la política social o para infortunio del país se trata de otro fracaso que impida lograr el equilibrio socio económico de los colombianos y su desarrollo.
3.1 Evolución de la política fiscal
La política fiscal y la tirbutación específicamente tiene una relación importante con la concentración de la tierra ya que como lo demuestra el documento de Sánches (2013), el recaudo esta positivamente relacionado con la concentración de la propiedad. Por esto es importante hacer una contextualización sobre la evolución y el desarrollo de la política fiscal durante el periodo objeto de estudio del presente documento para determinar si ésta ha ido de la mano con los intereses de las élites terratenientes y políticas del país o si por el contrario ha tenido un desarrollo independiente.
La evolución de la politica fiscal en Colombia se podría clasificar en tres períodos históricos importantes: de 1925 a 1943 en la que los impuestos indirectos constituían los principales ingresos; de 1944-‐1973 se dio un repunte importante de los impuestos directos y lograron igualar y durante alguunos periodos superar a los indirectos, pero finalmente de 1974 en adelante se volvió nuevamente a la prevalencia de los impuestos indirectos con políticas que generaban una estructura tributaria regresiva (DNP, 2010):
Fuente: DNP (2010)
Durante la primera mitad del siglo XX los ingresos provenían en un 80% de impuestos de aduanas y comercio exterior, de 1914 a 1924 se crearon diferentes impuestos dentro de
los que se destacan el impuesto al consumo suntuario y a la renta que se consolidaría en 1927 siendo el primer intento del Gobierno para desarrollar el sistema impositivo moderno. Sin embargo, la crisis económica de 1930 trajo consigo una reducción importante del comercio exterior que derivó en una importante crisis fiscal y obligó al Gobierno a buscar fortalecer el sistema tributario interno para poder protegerse de la vulnerabilidad externa para lo cual se crearon diferentes leyes (1931, 1935 y 1936) (Manrique, 1979).
Dentro de la legislación para fortalecer el sistema tributario la que más se destacó fue la Ley 81 de 1931 recomendada por la Misión Kemmerer, centralizaba la administración para poder ejercer mayor control sobre el sistema e incrementó la tarifa al impuesto de renta ya que gravaba la renta de las sociedades de personas en cabeza de sus socios, creó deducciones por depreciación y estableció el sistema de retención en la fuente sobre el pago de intereses de deuda pública externa dentro de otras medidas. (Manrique, 1979)
La segunda mitad del siglo XX empieza con el gobierno de Rojas Pinilla quien impulsa reformas progresivas gravando dividendos y elevando tarifas para sociedades buscando equidad y haciendo que las cargas impositivas correspondieran al capital empleado, al esfuerzo y trabajo individual reduciendo de forma importante los privilegios lo que causó gran descontento dentro de la clase empresarial (Rodríguez, 1996). Esta reforma llevó a un fortalecimiento de los impuestos directos e incluso llevó a un aumento tan importante del impuesto de renta (55% de participación sobre el total) que se convirtió en la principal fuente de ingresos tributarios.
Sin embargo debido al descontento que causó ésta reforma en las élites empresariales y agrarias en la década del 60 se impulsaron de nuevo políticas y legislación que llevaría a un retroceso importante en cuanto al carácter progresivo y equitativo que se pretendía. Impulsado por la reforma agraria de la época descrita previamente, se creó la renta presuntiva sobre la propiedad rural así como el impuesto a las ventas, la sobretasa a la gasolina y la sobretasa al impuesto de renta lo que lleva nuevamente a que los impuestos indirectos cobren un peso más importante que los directos.
La década de los años 70 se caracterizó principalmente por la reforma de 1974 que se decreta como una medida de emergencia económica y en la que se eliminan exenciones importantes a las élites empresariales y terratenientes y genera resultados positivos en términos de efectividad y progresividad, sin embargo a partir de 1976 el recaudo empieza
a disminuir debido a un aumento importante de la evasión, por otra parte se crean diferentes cambios en la legislación que generan un declive en el recaudo por exenciones y deducciones especialmente a favor del sector agropecuario. Se emitían diferentes leyes a favor de la equidad que después eran derogadas por lo que los privilegios tributarios otorgados por el Gobierno a grupos de presión impidieron que la intensión de las reformas de ampliar el recaudo se lograra (DNP, 2010)
A partir de los años 80 y 90 el país empezó a vivir un proceso de descentralización tanto administrativa como política y fiscal en la que la Constitución de 1991 profundizó al aumentar las transferencias de los recursos y varias responsabilidades desde el gobierno central a los gobiernos locales, por lo que el impacto fiscal más importante se dio en la ejecución del gasto público ya que los gobiernos de los entes territoriales pasaron de ejecutar el 23% del gasto en 1984 al 42% en el 2000. Sin embargo el recaudo tributario siguió siendo realizado en su mayoría por el Gobierno Central (cerca del 80%), por lo que se empezó a observar una amplia dependencia por parte de los gobiernos departamentales, distritales y municipales de las transferencias del central (en el 2000 más del 50% de los gastos de los gobiernos subnacionales eran financiados con transferencias del GNC). (Bonet, 2010)
Lo anterior trajo como consecuencia una muy poca autonomía financiera local derivada de bases tributarias poco dinámicas y un crecimiento importante del gasto territorial que no pudo ser financiado con las transferencias del Gobierno Central y que llevó a situaciones de endeudamiento que pusieron en riesgo la sostenibilidad de varias entidades territoriales y que se vio agravada por la crisis de finales de los años 90 y comienzos del 2000 (Zapata et al. 2001). Teniendo esto en cuenta Carranquilla (2005) argumenta que la descentralización al aumentar la dependencia de los entes territoriales de las transferencias fomentó la “pereza fiscal” entre ellos.
Sin embargo, Cadena (2002) y Núñez (2005) al revisar periodos diferentes del procesos de descentralización, encuentran que el recaudo tributario no se vio afectado negativamente por las mayores transferencias sino que características propias tanto demográficas como socioeconómicas de cada municipio, hace que varíen sus esfuerzos de recaudo. Los estudios encuentran que la descentralización, específicamente el aumento en las transferencias gubernamentales, tuvo un efecto positivo en los ingresos tributarios municipales aunque es efecto es pequeño y heterogéneo dentro de los municipios, lo que sugiere que las autoridades prefirieron cargar con el costo de mejorar el recaudo de
impuestos para obtener los beneficios tanto sociales como políticos de cumplir con sus promesas mejorando el gasto. (Cadena 2002)
Al diferenciar por municipios se encuentra que los municipios medianos no han hecho esfuerzos por mejorar su desempeño, mientras que la mejora en el reacudo del impuesto predial estuvo liderado por los municipios pequeños y por los que tienen un mayor porcentaje de su población fuera de la cabecera municipal (más rurales). Asimismo se encuentra que en las regiones con mayor actividad económica la descentralización, fue un vehículo que permitió dinamizar el recaudo de impuestos, destacándose el esfuerzo de la región Oriental del país.
Como conclusión de puede destacar que durante el periodo objeto de estudio del presente documento, se realizaron esfuerzos importantes por propender por políticas tributarias que tuvieran efectos progresivos y eficientes, sin embargo debido a la oposición por parte de las élites empresariales y terratenientes, éstas eran constantemente derogadas para volver al status quo de beneficios y exenciones, lo que permitiría afirmar que éstos grupos de poder efectivamente han tenido a lo largo de la historia, las herramientas suficientes para lograr el desarrollo de políticas para su beneficio. Lo anterior implica que es necesario un esfuerzo importante para lograr superar éstos obstáculos impuestos por el choque de trenes que se da entre una política fiscal progresiva y los intereses propios de una clase determinada de la sociedad.
4. Estrategia Empírica
El objetivo de la estrategia empírica es identificar el efecto de largo plazo de la concentración de la tierra en variables de desarrollo social actual. En particular, se explora el impacto en la asistencia escolar y en la inversión en educación, usando como instrumento la influencia que tendría la presencia de élites en el territorio. También se analiza la influencia de otros posibles canales a través de los cuales la concentración de la tierra pudo tener un efecto a largo plazo en el desarrollo de la educación actual, como la eficiencia del Gobierno y el acceso a los mercados financieros. Por último, dadas las diferencias en el desarrollo social, económico y cultural de las regiones de Colombia, se buscan explorar los efectos que tendría pertenecer a una región determinada sobre los resultados obtenidos, es decir, si la relación entre concentración y desarrollo encontrada inicialmente se fortalece o desaparece de acuerdo con la región en la que se encuentre el municipio.
4.1 Descripción de datos
Para evaluar el impacto de la concentración de la tierra en el desarrollo actual, este documento usa información histórica y actual para 762 municipios de toda Colombia durante el periodo comprendido entre 1900 y 2009. Como existe una diferencia de más de cien años entre los periodos estudiados, éste es un espacio de tiempo lo suficientemente amplio para explorar los efectos de la concentración en el largo plazo.
En la actualidad existen 1101 municipios pero para la época entre finales del siglo XIX e inicios del XX hasta 1912, algunos de éstos todavía no existían ya que la división político administrativa era diferente, por lo que para el estudio se tienen en cuenta sólo los 762 que existían en ese entonces. Dentro de los datos históricos se observan características sociales, institucionales, demográficas y geográficas de finales del siglo XIX y principios del siglo XX que fue cuando las principales élites regionales se empezaron a consolidar, debido a la concentración de la tierra.1 Las variables que se tienen disponibles son el ingreso y la producción de los principales artículos de la época como tabaco, café, cacao, azúcar y plátano. Así como características específicas del período postcolonial como la presencia de indígenas, esclavos, resguardos, la composición de la sociedad y algunos aspectos de la distribución de la tierra, específicamente los terrenos baldíos y desamortizados.
A partir de éstas variables se construyeron otras que buscan medir la distribución de la tierra a partir del número de propietarios y su participación dentro del total de la población. Asimismo, a partir del trabajo de Sánchez et al. (2007), se tomó la variable llamada cercanía que busca medir el poder las élites a partir de la fortaleza de las instituciones de la época medida como la distancia de los diferentes municipios a lugares donde hubo esclavos y donde existieron encomiendas. La descripción detallada de su construcción, se hará más adelante.
Las variables actuales por otra parte, se obtuvieron tanto del panel municipal elaborado por el CEDE de la Universidad de Los Andes, que contiene información a cerca de las condiciones sociales (educación, NBI, violencia, entre otras), de inversión, financieras e ingresos y gastos municipales, como del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, de donde se
1 Estos datos se obtuvieron gracias a la colaboración de Fabio Sánchez, a partir de su trabajo “CONFLICTOS DE TIERRAS, DERECHOS DE PROPIEDAD Y EL SURGIMIENTO DE LA ECONOMÍA EXPORTADORA EN EL SIGLO XIX EN COLOMBIA” a partir de Tovar (1988) y Tovar et al (1994) que usaron datos de Censo de población del virreinato de la Nueva Granada 1778, censo de población de 1825.
tiene información sobre la calidad y las diferentes características de la tierra, así como el nivel de concentración y la forma como está repartida la misma. Esta información se encuentra en un rango desde el año 1993 hasta 2010.
4.2 Estadísticas Descriptivas
Los datos muestran que en la etapa post colonial la mayoría de la población adulta se concentraba entre los 21 a 30 años, lo que implica que Colombia era un país con una amplia capacidad de mano de obra productiva que se concentraba principalmente en la industria agrícola (14.5%), oficios domésticos (8%) y en oficios de jornaleros (5.5%).
Las variables referentes a la educación muestran que sólo el 3,6% de la población iba a la escuela, el 15,2% sabían leer y el 14,4% sabían escribir, lo que evidencia lo poco equitativo que era el acceso a la educación. Aunque los datos no permiten explorar más a fondo respecto a la distribución de la población que sabe leer y escribir en cuanto a la raza a la cual pertenecían, se podría sugerir que la mayoría de los beneficios se concentraban en la población de raza blanca que constituían cerca del 20% de la población.
Por otra parte, del total de la población sólo el 11,4% eran propietarios de tierras y de éste porcentaje el 68,5% poseía una propiedad urbana, lo que resulta en que sólo el 3,6% de la población total era propietario rural. Lo anterior evidencia una época post colonial bastante desigual con indiscutibles concentraciones e inequidades en cuanto a educación y concentración en la propiedad de la tierra.
TABLA 1
ESTADÍSTICAS DESCRIPTIVAS 1912
Variable Promedio Desviación Estándar
Población total en 1912 6,819 6,992
Población que asistía a la escuela en 1912 244 618 Población con propiedades urbanas en 1912 528 648 Población con propiedades rurales en 1912 242 384 Concentración de la tierra en 1912 (total propietarios/población total)*100 12% 11%
Población que sabía leer en 1912 13% 10%
Población que sabía escribir en 1912 13% 10%
Ingreso per cápita 2.7 8.3
Cercanía (distancia promedio de un municipio con respecto a los más cercanos donde se
podían encontrar más de 20 esclavos en 1800 y donde existían encomiendas en 1560) 1.3 0.4
Precipitación (mm) 1737.7 1021.4
Fecha de fundación 1.756 751.68
Al analizar la situación dentro del país, se encuentra que de la población que asistía a la escuela el 18% pertenecían al Departamento de Antioquia, el 5% a Santander y el 4% a Cundinamarca, mientras que existían regiones en la Costa en las que ninguna persona asistía, específicamente el Magdalena, la Guajira y el Cesar, lo que se podría sustentar por el hecho de encontrarse en la periferia donde el acceso probablemente era más complicado.
Por otra parte, los departamentos en los que la propiedad se encontraba más concentrada era Boyacá, Cundinamarca y Santander, lo que se podría deber al hecho de que fueron los primeros municipios colonizados lo que pudo llevar a que las costumbres y la organización social impuesta por la Corona Española esté aún bastante arraigada y por ende permanece no sólo la cultura sino la distribución de la riqueza heredadas. Esto podría explicar en cierta medida los resultados encontrados por Galán (2010) ya que al realizar el análisis en el municipio de Cundinamarca, se está partiendo de una región que desde el principio presentó un nivel de asistencia escolar importante comparativamente con el resto del país, por lo que la relación entre concentración de la tierra y la asistencia escolar fue positiva desde el principio de la colonización.
Las variables actuales obtenidas del panel municipal, muestran cómo la población promedio por municipio se ha más que triplicado desde 1912, mientras que la cantidad de propietarios promedio pasó de 710 (incluyendo urbanos y rurales) a 1503, es decir se duplicó en un siglo. En cuanto a la asistencia escolar, mientras en 1912 sólo el 3.6% de la población total asistía al colegio, en el 2005 lo hacía en promedio el 61%.
TABLA 2
ESTADÍSTICAS DESCRIPTIVAS 2005
Variable Promedio Desviación Estándar
Población total en 2005 38,396 233,410
Población urbana en 2005 29,551 235,457
Población rural en 2005 9,588 9,932
% de la población entre 5 y 24 años que asiste a la escuela en 2005 61% 8% Concentración de la tierra en 2005 (total propietarios/población total) 21.96% 22.67%
Distancia a Bogotá 320.22 192.73
Ingreso per cápita (pesos) 0.33 0.36
Gini de terreno 0.69 0.11
Número de créditos (Banco Agrario) 101.9 160.1
Efectividad del Gobierno (inversión/gastos totales) 76.22 41.76
Área en km cuadrados 987.27 3,169.03
Fuente: Panel Municipal del CEDE
Por otra parte, al analizar la relación entre la asistencia escolar en 1912 y en 2005, se encuentra que parece haber una correlación positiva es decir los municipios en los que en 1912 tenían un mayor porcentaje de su población asistiendo al colegio, también son los que presentan mayores niveles de asistencia en 2005. Vale la pena mencionar que al hacer la gráfica que se muestra a continuación se tomó el promedio de cada departamento, lo que lleva a que se presenten algunos outlayers dado que para algunos municipios no se encuentra la información.
4.2 Modelo
Se especifica una forma reducida de corte transversal para examinar el efecto de la concentración en el largo plazo, entendida como acceso a la tierra, por lo anterior se usan variables de principios del siglo XX y de esta forma contar con un horizonte de tiempo lo suficientemente amplio. El modelo se describe a continuación:
y
i2007=
α
+
β
A
i1912+
γ
X
i+
ε
i
Donde Yi representa la asistencia escolar en 2007, C hace referencia a la variable concentración, medida como acceso a la tierra que debido a las limitaciones de los datos que impiden la construcción de un índice Gini, que es el comúnmente utilizado, se construyó de la siguiente manera:
