Debate temático sobre la labor del UNICEF en las situaciones humanitarias

16 de enero de 2014 Original: inglés

Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia Junta Ejecutiva

Primer período ordinario de sesiones de 2014 4 al 7 de febrero de 2014

Tema 7 del programa provisional *

Debate temático sobre la labor del UNICEF en las situaciones humanitarias

I. Contexto mundial y acción humanitaria en el UNICEF

1. Como se destacó en el nuevo Plan Estratégico del UNICEF para 2014-2017, aprobado por la Junta Ejecutiva en junio de 2013, se espera que la carga de trabajo en materia de labor humanitaria aumente durante los próximos decenios, y el contexto operacional para la prestación de asistencia sea más complejo y diverso. También se espera que aumente el número de desastres naturales como resultado del cambio climático. El incremento en los precios mundiales, la migración, la

urbanización y el aumento de la población joven van a presentar nuevos desafíos. Al mismo tiempo van a surgir nuevas oportunidades para mejorar aún más la asistencia humanitaria. Estas

oportunidades incluyen las capacidades cada vez mayores de las instituciones nacionales, el

aumento en el número de asociados humanitarios, y la ampliación de los beneficios derivados de la tecnología en la rendición de cuentas, la comunicación y el seguimiento.

2. La acción humanitaria en el UNICEF abarca intervenciones centradas en la preparación, la respuesta y la recuperación temprana para salvar vidas y proteger los derechos de la infancia de manera efectiva, como se define en los Compromisos Básicos para la Infancia en la Acción Humanitaria. También incluye la labor del UNICEF para abordar las causas subyacentes de la vulnerabilidad a los desastres, la fragilidad y los conflictos por medio tanto de su respuesta a las crisis humanitarias como de sus programas ordinarios, centrados en el fomento de la resiliencia. 3. El Plan Estratégico del UNICEF para 2014-2017 destaca la importancia de integrar los programas humanitarios y de desarrollo, y establece objetivos concretos y mesurables para la acción humanitaria. El plan pretende lograr una respuesta más eficaz a las crisis, invertir más

sistemáticamente en el fomento de la resiliencia por medio de programas humanitarios y de

asistencia que necesitan. En la sesión de información ante la Junta se destacarán los éxitos logrados en la segunda mitad de 2012 y en 2013, se indicarán los desafíos a los que el UNICEF hace frente en la actualidad, y se explicarán los esfuerzos que el UNICEF está haciendo para seguir

adaptándose en el marco de un entorno cambiante.

5. En concreto, el debate tendrá como objetivo recabar la información de la Junta Ejecutiva sobre la iniciativa para el fortalecimiento de la acción humanitaria que el UNICEF está llevando a cabo para cumplir con los compromisos establecidos en el plan estratégico. La iniciativa aprovecha las mejoras que el UNICEF ya ha realizado en sus instrumentos, sistemas y capacidades para lograr una acción humanitaria más eficaz, sobre la base de las lecciones derivadas de las crisis de 2012 y 2013. También tiene en cuenta la información de los aliados en el gobierno, la sociedad civil y las propias poblaciones afectadas, así como de los miembros de la Junta Ejecutiva y de las

organizaciones asociadas y de donantes, tanto de las Naciones Unidas como no gubernamentales. 6. Este documento describe la forma en que el UNICEF tiene pensado fortalecer aún más su contribución al sistema humanitario general, especialmente por medio de la agenda de

transformación del Comité Permanente entre Organismos. Esta contribución facilitará que el UNICEF siga siendo un asociado humanitario de confianza para los gobiernos nacionales, la sociedad civil, el sistema de las Naciones Unidas y otros agentes humanitarios.

7. Este documento se basa en el debate temático sobre la labor del UNICEF en las situaciones humanitarias, celebrado en el segundo periodo ordinario de sesiones de la Junta Ejecutiva en

septiembre de 2012, y tiene en cuenta el debate del informe temático de síntesis sobre la evaluación de la acción humanitaria, celebrado durante el periodo anual de sesiones de la Junta Ejecutiva en junio de 2013.

II. Acción humanitaria del UNICEF: resultados conseguidos, lecciones aplicadas, y sistemas continuamente reforzados

8. En 2012, el UNICEF y sus asociados respondieron a 286 situaciones humanitarias de

diferente escala en 79 países. El UNICEF informó a la Junta Ejecutiva sobre los resultados logrados por medio de la acción humanitaria en el segundo periodo ordinario de sesiones de 2012. A finales de ese año, el UNICEF había apoyado el tratamiento de más de 2,1 millones de niños con

10. La organización y sus asociados respondieron a una serie de importantes situaciones de emergencia durante este periodo, especialmente la situación nutricional de emergencia en el Sahel, las situaciones de emergencia complejas en Malí, la República Árabe Siria, la República

Centroafricana y los países vecinos, y más recientemente en Sudán del Sur, y las devastadoras consecuencias del tifón Haiyan, que sacudió Filipinas en noviembre de 2013.

11. Las lecciones de las crisis humanitarias más recientes sirvieron de base a las respuestas a las nuevas situaciones de emergencia de diversas maneras. Por ejemplo, la experiencia en el Cuerno de África en 2011 sirvió de base para la respuesta en el Sahel. En términos concretos, esto condujo a lo siguiente: adoptar un enfoque para fomentar la resiliencia; aplicar una programación del desarrollo que tenga en cuenta los riesgos; invertir en sistemas que aborden sistemáticamente la

vulnerabilidad; y fortalecer la capacidad para responder a las vulnerabilidades y los riesgos. En Etiopía y el Níger, por ejemplo, el UNICEF contribuyó a la elaboración de programas

descentralizados de salud en la comunidad y sistemas de protección y estructuras de seguridad alimentaria coordinadas por el gobierno, que ayudaron a abordar el tema de la seguridad alimentaria y las vulnerabilidades relacionadas con la nutrición. Este enfoque se está ampliando a otros países del Sahel.

12. Otra importante lección derivada del Cuerno de África fue que las señales de alerta temprana no desencadenaron necesariamente una acción temprana. Al aplicar lo aprendido en la experiencia de la crisis del Sahel, el UNICEF se comprometió plenamente con los gobiernos nacionales y los asociados del sistema humanitario a movilizar temprano la atención del mundo sobre la crisis. Esto dio como resultado una asignación oportuna y considerable de fondos, antes de que se sintieran las peores consecuencias de la crisis nutricional. Gracias a la movilización

resultante de recursos y de financiación, el UNICEF pudo trabajar con los gobiernos y otros asociados en 2012 para proporcionar tratamiento a 920.000 de los alrededor de 1,1 millones de niños menores de 5 años con desnutrición grave aguda. El número de niños que recibieron

tratamiento representó un aumento de más de 300.000 con respecto a la cifra de 2011, y alcanzó el 84% del total del número de niños con desnutrición grave aguda.

13. Como se informó previamente a la Junta Ejecutiva, el UNICEF aprobó en 2011 la activación del Procedimiento de Activación Institucional para Situaciones de Emergencia en las emergencias de nivel 3, que se complementaron en 2012 con los procedimientos normalizados simplificados de trabajo. En los últimos meses de 2012 y a comienzos de 2013, el UNICEF elaboró y aprobó el procedimiento para las situaciones de emergencia de nivel 2, que incluyeron un sistema para designar este nivel de emergencias y clarificar la responsabilidad en la gestión de la respuesta. Los procedimientos de nivel 2 incorporaron prioridad en el apoyo, simplificación de los procedimientos y racionalización de los requisitos, todo ello sobre la base de las mejores prácticas y resultados del seguimiento.

organizó su primer laboratorio de la red de innovadores humanitarios en octubre de 2013. Esta actividad reunió a más de 30 profesionales que se dedican a las situaciones de emergencia del UNICEF y de otros organismos de las Naciones Unidas, así como a asociados exteriores, para intercambiar ideas sobre cómo la innovación puede mejorar la acción humanitaria. Los participantes describieron innovaciones concretas que van a recibir apoyo, así como ideas que se van a poner a prueba. La innovación en las situaciones de emergencia incluye, por ejemplo, el uso de tecnología celular para realizar de forma rápida el rastreo de las familias y su reunificación.

15. Se promovió de distintas maneras la innovación para lograr resultados en entornos de conflicto y de graves amenazas. Un buen ejemplo fue el apoyo que se dio a los niños afectados por las crisis de nutrición en la región del sur y el centro de Somalia por medio de la prestación de transferencias de efectivo sin condiciones. En otro ejemplo, en el norte de Malí se mantuvo la prestación esencial de servicios de educación y agua, saneamiento e higiene por medio de

asociaciones con organizaciones no gubernamentales y el uso de sistemas sólidos de seguimiento por terceros para gestionar el riesgo de una desviación de los recursos. En la República

Centroafricana se enviaron equipos móviles para realizar evaluaciones de las necesidades en tiempo real, restablecer servicios, documentar las violaciones a los derechos y prestar asistencia a las personas afectadas por la crisis.

16. El UNICEF ha utilizado sistemas innovadores para lograr resultados en entornos complejos y con alto grado de inseguridad. Por ejemplo, el personal ha recibido capacitación sobre el derecho humanitario internacional y sobre los métodos para garantizar un acceso humanitario que exija mantener la presencia en el lugar y el diálogo con las partes y las comunidades pertinentes. En las situaciones en que las condiciones de seguridad no han permitido que haya una presencia a tiempo completo del personal del UNICEF, la organización ha puesto en práctica respuestas de carácter remoto y ha gestionado los riesgos que supone llevar a cabo misiones sobre el terreno transversales (misiones que abarcan zonas afectadas por conflictos dentro de un país) utilizando un seguimiento por terceros y estableciendo otro tipo de controles. Como ejemplo cabe destacar que en 2013 estas medidas permitieron al UNICEF trabajar con asociados para proporcionar acceso al agua potable a 10 millones de personas en el interior de la República Árabe Siria.

17. Estos procedimientos, sistemas e instrumentos mejorados se han puesto ya a prueba. En enero de 2013, el UNICEF activó su procedimiento de Nivel 3 para la crisis que afectó la República Árabe Siria y los países vecinos, al igual que hizo el Comité Permanente entre Organismos. Como resultado, se distribuyeron más recursos para la respuesta. Durante un período de dos años, 409 funcionarios fueron desplegados en operaciones de refuerzo en los países afectados. La crisis de Siria ha indicado también que muchos de los procedimientos de Nivel 3 tienen que adaptarse mejor a las situaciones complejas de emergencia.

18. En noviembre de 2013, en respuesta a la devastación causada por el tifón Haiyan, el Director Ejecutivo del UNICEF activó el Procedimiento de Activación Institucional para Situaciones de Emergencia para las emergencias de Nivel 3. El Comité Permanente entre Organismos activó también el mecanismo de Nivel 3 que abarca todo el sistema. El hecho de que todos los aspectos del Procedimiento de Activación Institucional para Situaciones de Emergencia se estuvieran empleando plenamente por primera vez propició la oportunidad de evaluar su eficacia. Una evaluación

Programa de Emergencia permitió a la oficina del país adquirir rápidamente suministros y activar varias asociaciones preestablecidas para situaciones imprevistas. Los procedimientos simplificados en muchas zonas han reducido la carga de trabajo del personal. Durante las primeras tres semanas de la situación de emergencia se elaboró un minucioso plan de respuesta en apoyo al Plan de Respuesta Estratégica del Sistema Humanitario (el nuevo mecanismo a nivel de todo el sistema que reemplaza el Proceso de llamamientos consolidados), y sus metas específicas se están verificando sistemáticamente para apoyar la rendición de cuentas, la transparencia y la mejora en tiempo real de la respuesta.

19. El UNICEF respondió también a otras importantes situaciones de emergencia. En el momento en que se redacta este documento, tanto el UNICEF como el Comité Permanente entre Organismos habían designado la situación en la República Centroafricana como Nivel 3 de

emergencia. Ese país se había designado como Nivel 2 de emergencia en mayo de 2012. Aunque es todavía muy temprano para establecer la forma en que la designación del Nivel 3 repercutirá en la respuesta, ya ha dado como resultado la movilización de nuevos recursos financieros y humanos. Esto ha ocurrido a pesar de los problemas que ha supuesto la identificación de suficiente personal francófono y el hecho de operar en un entorno inestable de alto riesgo. En Sudán del Sur se declaró otra importante situación de emergencia, que el UNICEF designó como emergencia de Nivel 2. Un problema concreto es la posibilidad de que se sobrecargue la capacidad de respuesta humanitaria, dado el gran número de respuestas simultáneas a las principales situaciones de emergencia.

20. Además de seguir fortaleciendo sus capacidades internas para responder a las situaciones de emergencia, el UNICEF también trabaja con otras organizaciones para fortalecer la capacidad del Comité Permanente entre Organismos mediante la contribución de apoyo para la coordinación, la finalización de los protocolos de la agenda de transformación, la mejora del seguimiento y la rendición de cuentas basados en resultados, y la simplificación de los procedimientos.

21. Dos medidas ayudaron también a mejorar el rendimiento de los grupos temáticos dirigidos por el UNICEF en las situaciones de emergencia de evolución lenta y en las nuevas situaciones de emergencia repentinas, como las que se produjeron en Malí y en Filipinas. Las medidas incluyeron consolidar en Ginebra la gestión y supervisión del apoyo a los grupos temáticos humanitarios, como se informó previamente, y aumentar la inversión en la capacidad de respuesta rápida. Estas mejoras se reflejaron en una evaluación independiente sobre la función del UNICEF como organismo coordinador de grupos temáticos, finalizada en 2013.

22. Además, el UNICEF contribuyó a los esfuerzos del Comité Permanente entre Organismos para mejorar la acción humanitaria. La experiencia del UNICEF sirvió de base en la elaboración de un sistema conjunto de seguimiento del rendimiento; el desarrollo de instrumentos reguladores y operacionales centrados en el género; y la prestación de asistencia humanitaria basada en los principios en los entornos conflictivos. El UNICEF proporciona también capacidad de liderazgo en la elaboración de un marco común para la preparación, en una simulación del Nivel 3 y en la finalización del ciclo de programas humanitarios.

organismos. En 11 países se ha firmado una carta de entendimiento específica para mejorar las sinergias entre las dos instituciones, en beneficio de los asociados en la ejecución, los gobiernos y las poblaciones afectadas.

III. Acción humanitaria del UNICEF: los próximos desafíos

24. En varios casos, entre ellos Bangladesh, Etiopía y el Níger, la acción humanitaria ha generado inversiones en los sistemas nacionales para reducir la vulnerabilidad a los desastres y las crisis, y por tanto aumentar la resiliencia. El UNICEF está tomando medidas para que los programas nacionales de cooperación aborden la preparación y la resiliencia de una manera más sistemática. 25. A pesar de las mejoras en los sistemas y los procedimientos, a veces sigue siendo difícil “cambiar de marcha” cuando la situación se deteriora o cuando se produce una emergencia repentina en un país donde la capacidad humanitaria del UNICEF es limitada. El UNICEF está estudiando medidas para acelerar la ampliación de la escala en estos contextos.

26. La respuesta al tifón Haiyan ha demostrado que, a pesar de que el UNICEF ha mejorado sin duda su capacidad para enviar personal rápidamente a una emergencia repentina de Nivel 3, la capacidad de refuerzo depende todavía en gran medida de la utilización del personal de otras oficinas del UNICEF. Además, todavía es necesario fortalecer los mecanismos de apoyo, como el espacio en oficinas temporales, el “alojamiento en una caja”, las telecomunicaciones y la gestión y atención del estrés. El UNICEF va a examinar las opciones para aumentar su capacidad de refuerzo y acelerar el envío del personal a las emergencias de gran escala.

27. Asegurar el acceso a los niños afectados por entornos de conflicto y altamente inseguros sigue siendo extremadamente difícil. La crisis en la República Árabe Siria es solamente un ejemplo de este problema. Para abordar la cuestión del acceso, el UNICEF trabajará con una serie de

asociados a fin de revisar una serie de medidas, incluida la aplicación del programa sobre el carácter esencial (el marco para determinar el carácter esencial de las actividades que lleva a cabo el

personal de las Naciones Unidas dentro de las directrices que especifican el riesgo aceptable) y los protocolos de seguridad de las Naciones Unidas. Los asociados debatirán cómo participar en las misiones integradas, así como cuestiones relacionadas con la supervisión y la gestión de los riesgos. 28. Las situaciones de emergencia se producen en los entornos más diversos. El UNICEF está preparando una serie de estrategias y asociaciones para poder operar en estos entornos, que incluyen las zonas urbanas, los países donde existe una fuerte capacidad nacional de preparación y respuesta ante las emergencias, y las situaciones en las que el UNICEF tiene que proporcionar un apoyo especializado.

29. La violación de los derechos humanos en las crisis humanitarias es otro de los temas importantes que se están abordando. En un número cada vez mayor de situaciones, la violencia específica o indiscriminada –como por ejemplo la violencia sexual, el abuso y la explotación– constituye una violación de los derechos en sí misma, con consecuencias ulteriores que incluyen los desplazamientos internos y externos. Muchas veces, millones de personas corren el riesgo de sufrir violaciones graves en circunstancias en que tienen muy poco o ningún acceso a los servicios sociales básicos o la asistencia humanitaria. El UNICEF está abordando la violencia y sus

UNICEF trabaja con sus asociados para ayudar a casi 16.000 sobrevivientes de la violencia sexual y proporcionar acceso al apoyo psicosocial para más de 80.000 niños.

30. Sin embargo, como señaló el Comité de Evaluación Interna de las Naciones Unidas sobre Sri Lanka en noviembre de 2012, el sistema en su conjunto tiene que dotarse de medios más sólidos para evitar las violaciones generalizadas de los derechos humanos. Para el UNICEF, esto incluye reforzar su capacidad en las situaciones de conflicto a fin de proporcionar un liderazgo conjunto para el Mecanismo de seguimiento y presentación de informes sobre los niños y los conflictos armados. También implica trabajar en estrecha colaboración con los Representantes Especiales del Secretario General sobre los niños y los conflictos armados y sobre violencia sexual en los

conflictos, así como con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y otros agentes encargados de los derechos humanos y la protección.

IV. Fortalecer la acción humanitaria en el UNICEF: el camino a seguir

31. Se han logrado progresos considerables en el fortalecimiento de la acción humanitaria del UNICEF, pero, como se describió anteriormente, sigue habiendo dificultades. La organización se ha comprometido a hacer frente a estos desafíos de manera que pueda ser aún más eficaz en su

respuesta.

32. Como parte del proceso para aumentar la eficiencia y la eficacia dentro de la organización, el UNICEF se ha embarcado en una iniciativa de fortalecimiento de la acción humanitaria con tres objetivos clave. El primero es el de adoptar la acción humanitaria a los nuevos contextos

operacionales y establecer métodos e instrumentos específicos a fin de prepararse para la meta de hacer frente a las emergencias en estos entornos de programas diversos. El segundo es fortalecer y ampliar las asociaciones humanitarias para aprovechar mejor la cooperación Sur-Sur y un conjunto de relaciones más previsible para mejorar la capacidad operacional. El tercero es decidir qué

medidas tiene que tomar el UNICEF para ser una organización humanitaria más previsible, eficaz y eficiente.

33. Con la específica intención de cumplir con estos objetivos, el UNICEF establecerá nuevos métodos, procedimientos e instrumentos, entre ellos:

(a) una estrategia de resiliencia que detalle la forma en que el UNICEF se propone integrar sistemáticamente la resiliencia en su planificación, programación, operaciones y comunicaciones;

(b) mecanismos para fomentar la innovación e inversiones específicas en instrumentos innovadores para la recopilación y el análisis de datos que presten apoyo al seguimiento del rendimiento;

(c) nuevas soluciones para desplegar de manera eficaz recursos humanos en las

situaciones de crisis, incluido el personal de refuerzo al comienzo de una situación de emergencia, al mismo tiempo que se evita aumentar la tensión de las operaciones existentes;

(e) una posición institucional actualizada sobre la labor que realiza el UNICEF y sus asociados en relación con los niños afectados por los conflictos armados;

(f) mecanismos reforzados de rendición de cuentas para las poblaciones afectadas;

(g) inversiones específicas en gestión del conocimiento que incluya la gestión de la información y de su función en la mejora del seguimiento del rendimiento y el aprendizaje específico de ejercicios de evaluación, un enfoque continuo en la mejora de la gestión y la presentación de informes basados en resultados por medio de la distribución de

orientaciones claras, incluidas las normas de la organización y la rendición de cuentas; (h) una mayor simplificación de los procedimientos relacionados con la gestión del efectivo, los contratos y otras prácticas administrativas.

34. Este proceso para fortalecer la acción humanitaria del UNICEF se está llevando a cabo en el contexto de la agenda de transformación del Comité Permanente entre Organismos y los

preparativos de la Cumbre Humanitaria Mundial, que se celebrará en 2016. En consecuencia, el UNICEF está adoptando medidas concretas para reflejar los compromisos del programa de

transformación, y de internalizar aún más los protocolos de la agenda de transformación en toda la organización, ajustando en consecuencia los procedimientos internos.

35. El UNICEF valora la labor de sus numerosos asociados que están abordando las necesidades humanitarias y que proporcionan soluciones sostenibles para la tarea humanitaria en favor de los niños y las mujeres afectados por desastres e inestabilidad. Los principales asociados son, ante todo, los gobiernos, los agentes de la sociedad civil, los individuos y entidades en la primera línea de la respuesta, los proveedores de servicios locales y las propias poblaciones afectadas. El

fortalecimiento de la acción humanitaria implicará establecer alianzas sólidas que aprovechen y apoyen los esfuerzos nacionales, fomentar la cooperación Sur-Sur y desarrollar las capacidades y la resiliencia a largo plazo.

36. Impulsar la participación de los asociados en su iniciativa para fortalecer la acción humanitaria es una de las prioridades del UNICEF, y en la primera mitad de 2014 se organizarán varias actividades para facilitar esa participación.

37. El UNICEF seguirá fortaleciendo sus sistemas de una manera que facilite los esfuerzos nacionales y desarrolle capacidades para abordar de manera efectiva las necesidades humanitarias, al mismo tiempo que se reduce la vulnerabilidad a los riesgos que confrontan las mujeres y los niños durante las crisis.