ACCIDENTES DEL TRABAJO DE FUNCIONARIOS A
HONORARIOS
Boletín 7307-13
I. DESCRIPCIÓN
REFERENCIA :
Incorpora a los funcionarios a honorarios a la ley de accidentes del
trabajo
INICIATIVA
:
Moción de los diputados Sra. Muñoz y Sres. Aguiló, Andrade,
Monckeberg (Nicolás), Saffirio, Salaberry, Teillier, Verdugo y
Vilches
ORIGEN
:
Cámara de Diputados
COMISION
:
De Trabajo y Seguridad Social
INGRESO
:
11 de noviembre de 2010
ARTICULADO :
2 artículos permanentes y uno transitorio
II. OPINIÓN EJECUTIVA DE LyD
1.-2.-
En principio, no se ve una razón para que personas que se desempeñan en el sector público tengan una protección diversa frente a los accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, o carezcan de protección, como es el caso de las personas a honorarios. En este sentido, la moción plantea un problema real.
Sin embargo, la solución propuesta no es la correcta, porque si las personas contratadas sobre la base de honorarios efectuaran solamente labores accidentales
3.-
4.-
(como señala la ley), se justifica plenamente que no están amparados por el Estatuto Administrativo ni tengan, por lo tanto, los beneficios de los empleados públicos (solamente reciben sus honorarios y las demás prestaciones que estableciere su respectivo contrato).
Otra cosa distinta sería atacar el problema de fondo sincerando que muchas personas que se encuentran bajo régimen de honorarios, están en realidad bajo vínculo de subordinación y dependencia (o jerarquía, en su caso).
Finalmente, si se considera que la protección contra accidentes del trabajo es una materia de seguridad social, el proyecto no sería admisible, por tratarse de una materia que la Constitución reserva a la iniciativa del Presidente de la República.
III. CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY
La ley sobre accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, será aplicable a las personas contratadas sobre la base de honorarios en el sector público (lo que incluye municipalidades).
Para mayor información ver proyecto de ley en el Anexo
IV. COMENTARIOS DE MÉRITO
1.- Generalidadessobre los accidentes del trabajo.
De acuerdo al artículo 5º de la Ley Nº 16.744, un accidente del trabajo es “toda lesión que una persona sufra a causa o con ocasión del trabajo y que le produzca incapacidad o muerte”.
La doctrina está conteste en que los requisitos necesarios para configurar un accidente del trabajo son:
a) La existencia de una causa exterior, anormal y en general repentina o violenta. Causa exterior es toda aquella causa extraña a la constitución orgánica de la víctima. Por último, la causa debe ser “repentina y violenta” entendiéndose por tal “aquella que no es producto de un proceso progresivo y
que acontece de forma instantánea”1
c) La ley exige que el accidente sea “a causa” o “con ocasión” del trabajo. Al respecto, la Corte Suprema ha señalado que “un accidente ocurre a causa del trabajo, cuando su causa inmediata y directa es el trabajo y ocurre con ocasión del mismo, cuando ha sido causado por un hecho conexo con el trabajo, o más o menos útil a su ejecución”
;
b) El accidente debe ocasionar a la víctima una lesión que le incapacite para el trabajo, es decir, debe provocar al trabajador una alteración corporal, orgánica o funcional, que le impida desarrollar su trabajo. Esa alteración puede aparecer en el momento mismo de producirse el accidente o después. Solo basta que entre la alteración posterior y el accidente logre establecerse un vínculo causal;
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Así por ejemplo, el accidente sufrido en el trayecto al lugar de trabajo, es un accidente de carácter laboral, porque el accidentado se dirige a cumplir con su contrato de trabajo
. Asimismo, el mismo tribunal, en sentencia de 20 de octubre de 1941 agregó que un accidente del trabajo se produce “con ocasión del trabajo, cuando puede afirmarse y se ve la existencia de una relación entre el accidente y el trabajo que la víctima ejecutaba al momento de ocurrir”.
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, y si ocasionare invalidez, la ley Nº 16.744 proveerá a su respectiva pensión. Actualmente también se consideran como de trayecto los accidentes que ocurren cuando el trabajador se traslada de un lugar de trabajo a otro, aunque correspondan a distintos empleadores4
El aspecto común a ambas figuras (accidente y enfermedad profesional) es la .
Quedan excluidos de la calidad de accidentes del trabajo aquellos debidos a fuerza mayor extraña que no tengan relación alguna con el trabajo y los producidos intencionalmente por la víctima. Es así como el accidente sufrido al concurrir el día domingo a un culto religioso o a un lugar de esparcimiento no lo es, y da lugar a las prestaciones de seguridad social del sistema general (incluida la pensión de invalidez, en su caso).
Ahora bien, los demás efectos patológicos o nocivos derivados directamente de la ejecución del contrato de trabajo, que no consistan en un accidente, se consideran enfermedades profesionales que, en cuanto sean permanentes y de carácter invalidante, dan lugar a las prestaciones previstas por la ley Nº 16.744, incluyendo una pensión de invalidez.
1
Gaete, Alfredo y Figueroa, Exequiel: “Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales”, Estudios Jurídicos y Sociales, Santiago, año 1951, página 92.
2 Corte Suprema, sentencia de 19 de mayo de 1927.
3 Concepto dado por la XIII Conferencia Internacional de la Organización Mundial del Trabajo (OIT) de 1983. En el mismo
sentido ha dictaminado la Superintendencia de Seguridad Social (Oficio Nº 14.197 de 27 de diciembre de 1985) respecto del accidente de trayecto: con esta figura “se pretende cubrir las contingencias que puede sufrir un trabajador cuando se traslada desde su habitación al lugar de trabajo o viceversa, pero entendido que se dirige a desempeñar la labor para la cual fue contratado, o vuelve después de haber terminado su jornada”.
relación causal que vincula el daño que sufre el trabajador con su desempeño en virtud de un contrato de trabajo, o en el sector público, en virtud de su relación estatutaria. 2.- El problema de fondo. Abuso de la contratación a honorarios.
En principio, si una persona sirve permanentemente al Estado, el cual para a ser su empleador, debe estar cubierto por el riesgo de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. Esa es la situación de la generalidad de los funcionarios, sean de la Administración Central del Estado, de las municipalidades, de los organismos autónomos, incluyendo empresas del sector defensa (personal civil de ENAER, ASMAR y FAMAE5
La corrección de esta anomalía no consiste en adscribir a los contratados a honorarios a la ley sobre accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, sino en sincerar el sistema de administración de personal en el sector público. Ello puede derivarse, en parte, en la inamovilidad funcionaria, que en la forma actualmente establecida, impide prescindir de funcionarios mal evaluados o ineficientes y reemplazarlos en las respectivas plantas, por otros funcionarios
).
Ahora bien, la contratación de personal a honorarios, por su naturaleza, no forma parte del sistema estatutario del sector público. En efectos dichos personales solo pueden realizar “labores accidentales” o ciertos “cometidos específicos”, pudiendo además, contratar bajo esta modalidad a extranjeros que posean un título correspondiente a los servicios de la Administración requiera. Así está expresamente estipulado en el artículo 11 del Estatuto Administrativo.
Por esta razón, el precepto legal recién aludido, señala que las personas contratadas a honorarios no se rigen por el Estatuto Administrativo, sino exclusivamente por los términos de su propio contrato.
En este entendido, las normas legales que excluyen a las personas a honorarios del sistema de accidentes del trabajo están bien concebidas y se ajusta a la realidad de este tipo de contratación, que como se ha dicho, es accidental o para cometidos específicos, lo que supone un carácter transitorio. No son pues funcionarios del Estado y no corresponde que el Estado asuma, a través de los sistemas regulares, los riesgos laborales que pudieren afectarlos.
Sin embargo, el problema de fondo parece ser otro, y es que existe generalizadamente la mala práctica de mantener personales contratados sobre la base de honorarios, para realizar labores permanentes en la Administración. Es decir, se suele desvirtuar la naturaleza del contrato a honorarios para encomendarles funciones que corresponden al quehacer ordinario del organismo público, y que deberían estar desempeñadas por el personal de planta o a contrata (incluso este personal tiene una limitación porcentual respecto del total de la planta, que suele sobrepasarse, incluso mediante autorizaciones legales específicas).
mediante concurso. Ante esa circunstancia, se suele suplir esta deficiencia mediante los contratados a honorarios.
En este entendido, el proyecto si bien hace un diagnóstico verídico, propone una solución inconsecuente, que acarreará mayores distorsiones y que tenderá a perpetuar la utilización del contrato a honorarios más allá de la forma como lo ha concebido la ley.
3.- Un aspecto constitucional.
La regulación legal de los accidentes del trabajo se encuentra en una zona intermedia entre lo que constituye una regulación laboral propiamente tal y otra que correspondería al concepto de seguridad social. En el primer caso se trata de una materia de iniciativa común, y en el segundo, de iniciativa exclusiva presidencial.
El artículo 63, Nº 4, de la Constitución Política señala que son materias de ley aquellas materias básicas relativas al régimen jurídico laboral, sindical, provisional y de seguridad social. El artículo 65, inciso cuarto, N° 6, entrega a la iniciativa exclusiva presidencial el establecimiento o modificación de las normas sobre seguridad social o que incidan en ella, tanto del sector público como del privado.
La moción en análisis modifica una disposición de la Ley Nº 16.744 sobre accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, que es el cuerpo normativo encargado de regular de forma esencial las prestaciones en favor del trabajador que sufre uno de aquellos siniestros. Tales siniestros son consecuencia directa de la actividad laboral del trabajador y podrían comprenderse como una regulación complementaria del contrato de trabajo.
Sin embargo, dado que la seguridad social se extiende indudablemente a los sistemas previsionales, esto es, a la seguridad de que el trabajador mantendrá un ingreso mensual cuando ya no se encuentre en situación de trabajar, el concepto de accidente del trabajo no calza plenamente con esa concepción exclusivamente laboral.
Puede recordarse que cuando se discutió en 1969 la ley de reforma constitucional N° 17.284 (de enero de 1970), que declaró de iniciativa exclusiva presidencial los proyectos que tuvieran por objeto “establecer o modificar las normas sobre seguridad social o que incidan en ella, tanto del sector público como del sector privado”, la discusión se centró en la conveniencia de reservar estas materias al Presidente de la República, pero en el entendido de que se trataba de los regímenes previsionales, que en aquella época eran más de treinta.
En un informe del Senado6 se señala que “Evidentemente, la mayor generalidad y ubicación dentro del contexto tiene esa frase —explicó el informe de la Comisión del Senado de 1° de septiembre de 1969— no deja lugar a la duda que se extiende a todos los aspectos que, de una u otra manera, dicen relación con los regímenes previsionales o de seguridad social
Sin embargo, dado el mayor desarrollo que el concepto de seguridad social ha venido adquiriendo en época más reciente, la doctrina se ha ido orientando a otorgar el carácter de seguridad social a los sistemas que cubren los riesgos de accidentes del trabajo. Es así que hoy día se incluyen dentro de este concepto (además de lo propiamente previsional), las prestaciones para cubrir, entre otros, los riesgos de enfermedad, invalidez y muerte
de los trabajadores tanto del sector público como del privado”.
Obviamente, ya estaba dictada la ley N° 16,744 pero no se hacía referencia a los accidentes del trabajo como una materia —indubitadamente— propia de la seguridad social.
Esta materia se encuentra, como ha venido diciendo, en una zona intermedia entre el contrato de trabajo y la seguridad social propiamente tal, entendida ésta como la relativa al sistema de previsión. El accidente laboral participa de ambos aspectos, pues por una parte, supone una relación laboral o estatutaria, en el caso de los funcionarios, un riesgo nacido de esa relación, y los recursos, públicos o privados necesarios para subvenir al auxilio de los trabajadores accidentados. Por lo que toca a las mutualidades de empleadores, los recursos para esos fines provienen de cotizaciones efectuadas por empleadores, es decir, por privados.
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—como una expresión de la justicia distributiva— si bien dichos riesgos no necesariamente aparecen vinculados a un accidente del trabajo.
Con todo, es posible entender que la norma constitucional que reserva al Presidente de la República iniciativa legal exclusiva para proyectos de ley sobre seguridad social, debería también aplicarse al caso del sistema de protección contra accidentes del trabajo y enfermedades profesionales (artículo 65, inciso cuarto, Nº6).
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Alejandro Silva Bascuñán, TRATADO DE DERECHO CONSTITUCIONAL, Editorial Jurídica, año 2000, Tomo V, pág.214.
Artículo 1º.- Incorpórase el siguiente inciso segundo nuevo, en la letra b) del artículo 2° de la ley Núm. 16.744 que establece normas sobre accidentes del trabajo y enfermedades profesionales.
"Lo dispuesto en el inciso anterior8, también será aplicable a los contratos a honorarios a que se refiere el artículo 119
Artículo 2°.- Incorpórese en el artículo I°
del decreto con fuerza de ley 29 que fija texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.834 sobre estatuto administrativo".
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8 El artículo 2º letra b) quedaría con la siguiente redacción
Artículo 2° Estarán sujetas, obligatoriamente, a este seguro, las siguientes personas:
b) Los funcionarios públicos de la Administración Civil del Estado, municipales y de instituciones administrativamente descentralizadas del Estado.
Lo dispuesto en el inciso anterior, también será aplicable a los contratos a honorarios a que se refiere el artículo 11 del decreto con fuerza de ley 29 que fija texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.834 sobre estatuto administrativo
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Artículo 11.- Podrá contratarse sobre la base de honorarios a profesionales y técnicos de educación superior o expertos en determinadas materias, cuando deban realizarse labores accidentales y que no sean las habituales de la institución, mediante resolución de la autoridad correspondiente. Del mismo modo se podrá contratar, sobre la base de honorarios, a extranjeros que posean título correspondiente a la especialidad que se requiera.
Además, se podrá contratar sobre la base de honorarios, la prestación de servicios para cometidos específicos, conforme a las normas generales.
Las personas contratadas a honorarios se regirán por las reglas que establezca el respectivo contrato y no les serán aplicables las disposiciones de este Estatuto.
10 La ley 19.345 dispuso la aplicación de la ley 16.744 a
trabajadores del sector público.
Artículo 1º vigente:.- Los trabajadores de la Administración Civil del Estado, centralizada y descentralizada, de las Instituciones de Educación Superior del Estado y de las Municipalidades, incluido el personal traspasado a la administración municipal de conformidad con lo dispuesto en el decreto con fuerza de ley N° 1-3063, de 1980, del Ministerio del Interior, que hubiere optado por mantener su afiliación al régimen previsional de los empleados públicos; los funcionarios de la Contraloría General de la República, del Poder Judicial, y del Congreso Nacional, a quienes no se les aplique en la actualidad la ley N° 16.744, quedarán sujetos al seguro contra riesgos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales a que se refiere este último texto legal.
de la
ley N°.19.345 el siguiente inciso final.
"Los trabajadores a que se refiere el inciso primero, comprende a los contratados sobre la base de honorarios a que se refiere el artículo 11 del decreto con fuerza de ley 29 que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.834 sobre Estatuto Administrativo„
Artículo. transitorio. Lo dispuesto por la presente ley será aplicable a los trabajadores que se encuentren en funciones con anterioridad a la vigencia de la ley. Sin perjuicio de lo anterior, en aquellos casos en que se hubiere producido alguna de las hipótesis previstas en la ley Nº 16.744 la autoridad competente adoptara las medidas necesarias para minimizar los daños sufridos por el trabajador.
Lo dispuesto en el inciso anterior no será aplicable al personal afecto a las disposiciones relativas a accidentes en actos de servicio y enfermedades profesionales contenidas en el decreto con fuerza de ley N° 1, de la Subsecretaría de Guerra, en el decreto con fuerza de ley N° 2, del Ministerio del Interior, ambos de 1968, en el decreto con fuerza de ley N° 1, de 1980, de la Subsecretaría de Investigaciones y en las leyes N°s. 18.948 y 18.961.
Sin perjuicio de lo anterior, los trabajadores de las empresas públicas creadas por ley, que se relacionen con el Gobierno a través del Ministerio de Defensa Nacional, esto es, Fábricas y Maestranzas del Ejército-FAMAE, Astilleros y Maestranzas de la Armada-ASMAR y la Empresa Nacional de Aeronáutica de Chile-ENAER, que presten servicios regidos por el Código del Trabajo y que se encuentren afiliados al sistema previsional establecido en el decreto ley N° 3.500, de 1980, quedarán sujetos a las disposiciones contenidas en la ley N° 16.744, sobre Seguro Contra Riesgos de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales.
