SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta) de 13 de febrero de 2003 *
En el asunto C-458/00,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. H. Støvlbaek y la Sra. J. Adda, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Gran Ducado de Luxemburgo, representado por ei Sr. J. Faltz, en calidad de agente,
parte demandada,
* Lengua de procedimiento: francés.
apoyado por
República de Austria, representada por la Sra. C. Pesendorfer, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte coadyuvante,
que tiene por objeto que se declare que el Gran Ducado de Luxemburgo ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2, 6 y 7 del Reglamento (CEE) n° 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea (DO L 30, p. 1), y del artículo 1, letra f), en relación con el epígrafe R 1 del anexo II B de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), en su versión modificada por la Decisión 96/350/CE de la Comisión, de 24 de mayo de 1996 (DO L 135, p. 32), al formular objeciones injustificadas a ciertos traslados de residuos hacia otro Estado miembro para su utilización principal como combustible, contrarias a lo dispuesto en el artículo 7, apartados 2 y 4, de dicho Reglamento y en el artículo 1, letra f), en relación con el epígrafe R 1 del anexo II B de esta Directiva,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
integrado por los Sres. M. Wathelet, Presidente de Sala, y C.W.A. Timmermans (Ponente), D.A.O. Edward, P. Jann y S. von Bahr, Jueces;
Abogado General: Sr. F.G. Jacobs;
Secretario: Sr. H.A. Rühl, administrador principal;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 25 de abril de 2002, en la que la Comisión estuvo representada por la Sra. J. Adda, el Gran Ducado de Luxemburgo por los Sres. N. Mackel y R. Schmit, en calidad de agentes, y la República de Austria por el Sr. E. Riedl, en calidad de agente;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 26 de septiembre de 2002;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 19 de diciembre de 2000, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 226 CE, con el fin de que se declare que el Gran Ducado de Luxemburgo ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2, 6 y 7 del Reglamento (CEE) n° 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea (DO L 30, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento»), y del artículo 1, letra f), en relación con el epígrafe R 1 del anexo II B de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), en su version modificada por la Decisión 96/350/CE de la Comisión, de 24 de mayo de 1996 (DO L 135, p. 32; en lo sucesivo, «Directiva»), al formular objeciones injustificadas a ciertos traslados de residuos hacia otro Estado miembro para su
utilización principal como combustible, contrarias a lo dispuesto en el artículo 7, apartados 2 y 4, del Reglamento y en el artículo 1, letra f), en relación con el epígrafe R 1 del anexo II B de la Directiva.
2 Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 7 de junio de 2001, se admitió la intervención de la República de Austria en apoyo de las pretensiones del Gran Ducado de Luxemburgo.
Marco jurídico
La normativa comunitaria
La Directiva
3 La Directiva persigue el objetivo esencial de proteger la salud del hombre y el medio ambiente contra los efectos perjudiciales causados por la recogida, el transporte, el tratamiento, el almacenamiento y el depósito de los residuos. En particular, el cuarto considerando de la Directiva indica que es importante favorecer la recuperación de los residuos y la utilización de materiales de recuperación a fin de preservar los recursos naturales
4 En su artículo 1, letra e), define la «eliminación» como «cualquiera de las operaciones enumeradas en el anexo II A» y, en la letra f) de este artículo, la
«valorización» como «cualquiera de las operaciones enumeradas en el anexo IIB».
5 Según el artículo 3, apartado 1, de la Directiva:
«Los Estados miembros tomarán las medidas adecuadas para fomentar:
a) en primer lugar, la prevención o la reducción de la producción de los residuos y de su nocividad [...]
b) en segundo lugar:
— la valorización de los residuos mediante reciclado, nuevo uso, recupera- ción o cualquier otra acción destinada a obtener materias primas secundarias
o
— la utilización de los residuos como fuente de energía.»
6 El anexo II A de la Directiva, titulado «Operaciones de eliminación», recoge en el epígrafe D 10 la «incineración en tierra».
7 El anexo II B de la Directiva, titulado «Operaciones de valorización», prevé en el epígrafe R 1 la «utilización principal como combustible o como otro medio de generar energía».
El Reglamento
8 El Reglamento regula, en particular, la vigilancia y el control de los traslados de residuos entre Estados miembros.
9 El Reglamento define, en su artículo 2, letra i), la «eliminación» como
«operaciones tal como se definen en la letra e) del artículo 1 de la Directiva 75/442/CEE» y, en la letra k) del mismo artículo, la «valorización» como «las operaciones tal como se definen en la letra f) del artículo 1 de la Directiva 75/442/CEE».
10 El título II del Reglamento, que lleva el encabezamiento «Traslados de residuos entre Estados miembros», contiene, entre otros, dos capítulos distintos relativos, uno de ellos, compuesto por los artículos 3 a 5, al procedimiento aplicable a los traslados de residuos destinados a la eliminación y, el otro, compuesto por los artículos 6 a 11, al procedimiento aplicable a los traslados de residuos destinados a la valorización. El procedimiento previsto para esta segunda categoría de residuos es menos riguroso que el aplicable a la primera categoría.
1 1 En virtud de lo dispuesto en el artículo 6, apartado 1, del Reglamento, cuando el productor o el poseedor de residuos tenga intención de trasladar residuos destinados a la valorización, enumerados en el anexo III del Reglamento (lista naranja de residuos), de un Estado miembro a otro y/o de hacerlos transitar a través de uno o más Estados miembros, debe notificarlo a la autoridad competente de destino y enviar una copia de la notificación a las autoridades competentes de expedición y de tránsito, así como al destinatario.
12 El artículo 7, apartado 2, del Reglamento fija el plazo así como las condiciones y el procedimiento que deben observar las autoridades competentes de expedición, de destino y de tránsito para formular objeciones a un proyecto notificado de traslado de residuos destinados a la valorización. Esta disposición prevé en particular que las objeciones han de basarse en lo dispuesto en el apartado 4 de dicho artículo.
13 El artículo 7, apartado 4, letra a), del Reglamento dispone:
«Las autoridades competentes de destino y de expedición podrán formular objeciones motivadas al traslado previsto:
— con arreglo a lo dispuesto en la Directiva 75/442/CEE, en particular su artículo 7,
O
— si el traslado no se ajusta a las disposiciones legales y reglamentarias nacionales en materia de protección del medio ambiente, de orden público, de seguridad pública o de protección de la salud,
o
— si anteriormente el notificante o el destinatario han sido condenados por llevar a cabo traslados ilícitos, en cuyo caso, la autoridad competente de expedición podrá oponerse a todos los traslados en que participen estas personas de conformidad con la legislación nacional,
o
— si el traslado es contrario a las obligaciones dimanantes de convenios internacionales celebrados por el Estado o Estados miembros afectados,
o
— en caso de que la proporción entre residuo valorizable y no valorizable, el valor estimado de los materiales que hayan de valorizarse al final o el coste de la valorización y el coste de la eliminación de la fracción no valorizable hagan injustificable la valorización atendiendo a consideraciones económicas y medioambientales. »
Las medidas nacionales
14 A principios de 1998, la sociedad J. Lamesch Exploitation SA, domiciliada en Bettembourg (Luxemburgo), presentó dos notificaciones a la autoridad luxem- burguesa competente, por las que solicitaba autorización para trasladar a Francia residuos domésticos y similares comprendidos en el anexo III del Reglamento.
Estos residuos, procedentes de dos productores de residuos establecidos en Luxemburgo, estaban destinados, según las notificaciones, a ser valorizados mediante incineración con recuperación de energía en la incineradora de la Communauté urbaine de Strasbourg (área metropolitana de Estrasburgo). Una empresa que operaba bajo la denominación Négoce de tous matériaux réutilisables (en lo sucesivo, «NTMR»), con domicilio en Metz (Francia), debía actuar como fletador del traslado de los residuos objeto del litigio.
1 5 Mediante dos decisiones de 1 de octubre de 1998 (en lo sucesivo, «decisiones controvertidas»), la autoridad luxemburguesa competente recalificó de oficio los traslados notificados como traslados de residuos destinados a la eliminación.
Alegó que tales traslados sólo podrían ser realizados «previa prueba de que los residuos no podían ser trasladados a una instalación de eliminación luxembur- guesa, por motivos técnicos o por capacidad insuficiente».
16 La autoridad luxemburguesa competente justificó la recalificación a la que procedió de oficio indicando que «la incineración de residuos en una instalación cuya finalidad principal es el tratamiento térmico con vistas a la mineralización de los residuos, independientemente de que el calor producido se recupere, es considerada en Luxemburgo una operación de eliminación comprendida en el epígrafe D 10 del anexo II A de la Directiva 75/442/CEE en su versión modificada».
El procedimiento administrativo previo
17 A raíz de una denuncia que le había presentado la NTMR, la Comisión instó al Gran Ducado de Luxemburgo, mediante escrito de requerimiento de 22 de octubre de 1999, para que presentara, en un plazo de dos meses, sus observaciones sobre la imputación de que las autoridades luxemburguesas competentes habían vulnerado las disposiciones del Reglamento y de la Directiva, al negarse a calificar de operación de valorización una incineración de residuos en una instalación de incineración no industrial cuando la energía producida durante la incineración se recupera total o parcialmente.
18 Dado que el Gran Ducado de Luxemburgo no respondió a este escrito de requerimiento, la Comisión le dirigió, mediante escrito de 4 de abril de 2000, un dictamen motivado en el que consideraba que este Estado miembro había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 6 y 7 del Reglamento, del artículo 1, letra f), y del epígrafe R 1 del anexo II B de la Directiva, así como, en su caso, del artículo 34 del Tratado CE (actualmente artículo 29 CE, tras su modificación). En este mismo escrito la Comisión instaba al Gran Ducado de Luxemburgo para que adoptara las medidas necesarias para atenerse al dictamen motivado en un plazo de dos meses a partir de su notificación.
19 Mediante escrito de 28 de abril de 2000, el Gran Ducado de Luxemburgo alegó que una operación de tratamiento de residuos puede calificarse de una operación a la que se refiere el epígrafe D 10 del anexo II A de la Directiva aun cuando permita recuperar energía y que, además, las autoridades luxemburguesas habían recalificado las operaciones consideradas de acuerdo con las autoridades de destino francesas.
20 En estas circunstancias, la Comisión interpuso el presente recurso.
Sobre el fondo
21 Debe recordarse, con carácter preliminar, que en el sistema establecido mediante el Reglamento todas las autoridades competentes destinatárias de la notificación de un proyecto de traslado de residuos deben comprobar que la calificación efectuada por el notificante se ajusta a lo dispuesto en el Reglamento y oponerse al traslado cuando tal clasificación sea incorrecta (sentencia de 27 de febrero de 2002, ASA, C-6/00, Rec. p. I-1961, apartado 40).
22 Si la autoridad competente de expedición considera que en la notificación se ha calificado incorrectamente la finalidad de un traslado, debe fundar su objeción al traslado en el motivo basado en dicho error de calificación, sin hacer referencia a una de las disposiciones específicas del Reglamento que definen las objeciones que los Estados miembros pueden formular a los traslados de residuos (sentencia ASA, antes citada, apartado 47). Por el contrario, no incumbe a una autoridad competente efectuar de oficio una nueva calificación de la finalidad de un traslado de residuos (sentencia ASA, antes citada, apartado 48).
23 El artículo 7, apartado 2, del Reglamento, del que se desprende que las autoridades competentes de los Estados miembros sólo pueden oponerse a un traslado de residuos para su valorización en los casos enumerados de forma exhaustiva en el apartado 4 de dicho artículo, no impide que estas autoridades, en principio, formulen una objeción a un traslado determinado debido a que se trata en realidad de residuos destinados a su eliminación.
24 No obstante, tal objeción sólo es conforme con lo dispuesto en el artículo 7, apartados 2 y 4, del Reglamento si se aplican criterios de distinción entre la eliminación y la valorización de residuos que sean conformes a los criterios establecidos en las disposiciones de la Directiva a las que se remite el artículo 2, letras i) y k), del Reglamento para definir estos conceptos.
25 Mediante las decisiones controvertidas, las autoridades luxemburguesas recali- ficaron de oficio los traslados notificados como traslados de residuos para su eliminación y se opusieron a que se llevaran a cabo. Estas decisiones deben interpretarse en el sentido de que pretendieron formular la objeción basada en el carácter erróneo de la calificación mencionada en las notificaciones de los traslados considerados.
26 Por consiguiente, para determinar si mediante las decisiones controvertidas el Gran Ducado de Luxemburgo ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7, apartados 2 y 4, del Reglamento, debe examinarse si la objeción formulada mediante estas decisiones es conforme con la distinción entre operaciones de eliminación y operaciones de valorización establecida por la Directiva en sus anexos II A y II B.
27 La C o m i s i ó n sostiene q u e los t r a s l a d o s a los q u e se o p u s i e r o n las decisiones c o n t r o v e r t i d a s t e n í a n p o r objeto residuos d e s t i n a d o s a su utilización c o m o m e d i o de generar energía, utilización c o m p r e n d i d a e n la o p e r a c i ó n de valorización a la que se refiere el epígrafe R 1 del a n e x o II B d e la Directiva.
28 Según la C o m i s i ó n , p r o c e d e considerar q u e se utilizan los residuos c o m o m e d i o de generar energía c u a n d o la o p e r a c i ó n p r o d u c e u n excedente de energía y se r e c u p e r a u n a p r o p o r c i ó n sustancial de la energía c o n t e n i d a en los residuos incinerados p a r a ser utilizada.
29 El G o b i e r n o l u x e m b u r g u é s alega q u e la incineración de los residuos objeto del litigio, c o n r e c u p e r a c i ó n de energía, en la i n c i n e r a d o r a d e la C o m m u n a u t é u r b a i n e de S t r a s b o u r g n o constituye u n a o p e r a c i ó n de valorización c o m p r e n d i d a en el epígrafe R 1 del a n e x o II B d e la Directiva. E n efecto, considera q u e esta disposición se aplica ú n i c a m e n t e a las o p e r a c i o n e s q u e n o sólo p e r m i t e n g e n e r a r y utilizar u n excedente d e energía, sino q u e a d e m á s , t e n i e n d o en c u e n t a la finalidad de la instalación d e t r a t a m i e n t o de los residuos, tienen c o m o objetivo utilizar los residuos c o m o c o m b u s t i b l e u o t r o m e d i o de generar energía. Según el G o b i e r n o l u x e m b u r g u é s , esta conclusión resulta del e m p l e o de los t é r m i n o s «utilización principal» d e dicha disposición.
30 Por consiguiente, el Gobierno luxemburgués sostiene que las decisiones controvertidas consideran acertadamente que los traslados de residuos de que se trata tienen por objeto residuos destinados, en realidad, a la operación de eliminación a la que se refiere el epígrafe D 10 del anexo II A de la Directiva.
31 A este respecto, es preciso recordar que, a tenor del epígrafe R 1 del anexo II B de la Directiva, constituye una operación de valorización de los residuos su
«utilización principal como combustible o como otro medio de generar energía».
32 Procede i n t e r p r e t a r dicha disposición en el sentido d e q u e c o n t e m p l a la c o m b u s t i ó n de desechos domésticos, p u e s t o q u e , en p r i m e r lugar, la o p e r a c i ó n c o n t r o v e r t i d a persigue el objetivo principal de permitir el u s o de residuos c o m o m e d i o p a r a g e n e r a r energía. El t é r m i n o «utilización» e m p l e a d o e n el epígrafe R 1 del a n e x o II B de la Directiva implica, efectivamente, q u e la finalidad esencial de la o p e r a c i ó n a la q u e se refiere esta disposición es permitir q u e los residuos d e s e m p e ñ e n u n a función útil, a saber, la p r o d u c c i ó n de energía.
33 En segundo lugar, la combustión de desechos domésticos constituye una operación contemplada en el epígrafe R 1 del anexo II B de la Directiva, cuando las condiciones en las que se debe llevar a cabo esta operación permiten considerar que es, efectivamente, un «medio de generar energía». Ello supone, por un lado, que la energía generada por la combustión de los residuos y recuperada sea superior a la consumida durante el proceso de combustión y, por otro lado, que se utilice efectivamente una parte del excedente de energía generado por esta combustión, bien inmediatamente, en forma de calor producido por la incineración, bien, tras su transformación, en forma de electricidad.
34 En tercer lugar, del término «principal» empleado en el epígrafe R 1 del anexo II B de la Directiva se desprende que los residuos deben utilizarse principalmente como combustible u otro medio de generar energía, lo que implica que debe consumirse la mayor parte de los residuos durante la operación y que debe recuperarse y utilizarse la mayor parte de la energía generada.
35 Tal interpretación es conforme con el concepto mismo de valorización que resulta de la Directiva.
36 En efecto, resulta tanto del artículo 3, apartado 1, letra b), de la Directiva, como de su cuarto considerando que la característica esencial de una operación de valorización de residuos reside en el hecho de que su finalidad principal es que los residuos puedan desempeñar una función útil, sustituyendo el uso de otros materiales que hubieran debido emplearse para desempeñar este cometido, lo que permite preservar los recursos naturales (sentencia ASA, antes citada, apartado 69).
37 La combustión de residuos constituye, por tanto, una operación de valorización, cuando su objetivo principal es que los residuos puedan desempeñar una función útil, como medio de generar energía, sustituyendo el uso de una fuente de energía primaria que habría debido utilizarse para desempeñar esta función.
38 A la luz de estos criterios, procede declarar en el presente asunto que la Comisión no ha demostrado que la objeción formulada mediante las decisiones con- trovertidas no sea conforme a la distinción entre operaciones de eliminación y operaciones de valorización, establecida por la Directiva en sus anexos IIA y IIB.
39 Efectivamente, las autoridades luxemburguesas competentes se negaron, en las decisiones controvertidas, a considerar como valorización el traslado de los referidos residuos a una incineradora situada en Francia, debido a que la finalidad principal de esta instalación era el tratamiento térmico con vistas a la mineralización de los residuos.
40 La objeción que estas autoridades formularon se basa, por consiguiente, en la consideración de que el objetivo principal de la operación controvertida es la eliminación de los residuos, consideración que constituye un motivo adecuado para oponerse a que se califique de operación de valorización el traslado de residuos a esta instalación.
41 En efecto, no puede considerarse que el traslado de residuos para su incineración en una instalación de tratamiento concebida para la eliminación de residuos tenga como objetivo principal la valorización de residuos, aun cuando durante su incineración se proceda a la recuperación total o parcial del calor producido por la combustión.
42 Ciertamente, tal recuperación de energía es conforme con el objetivo perseguido por la Directiva de preservar las fuentes naturales.
43 No obstante, cuando la recuperación del calor producido por la combustión constituye únicamente un efecto secundario de una operación cuya finalidad principal es la eliminación de residuos, no puede poner en entredicho la calificación de esta operación como operación de eliminación.
44 Pues bien, en el marco de su recurso la Comisión no ha aportado elemento alguno que pueda demostrar que, en contra de lo que las autoridades luxemburguesas competentes consideraron en las decisiones controvertidas, la operación consi- derada tenía como objetivo principal la valorización de los residuos. No ha
aportado ningún indicio en este sentido, como el hecho de que los residuos considerados estuvieran destinados a una instalación que, de no haber sido aprovisionada con residuos, habría tenido que continuar su actividad utilizando una fuente de energía primaria o que los residuos habrían debido ser entregados a la instalación de tratamiento contra pago, por parte del explotador de esta instalación, al productor o poseedor de los residuos.
45 La Comisión ha alegado únicamente, a este respecto, que los traslados tenían por objeto residuos destinados a ser utilizados como medio de generar energía y que la finalidad de la instalación de tratamiento a la que los residuos debían ser trasladados no constituía un criterio pertinente para calificar una operación como traslado de residuos.
46 D e t o d o lo e x p u e s t o resulta q u e el r e c u r s o de la C o m i s i ó n carece d e f u n d a m e n t o y, p o r t a n t o , debe ser d e s e s t i m a d o .
C o s t a s
47 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber pedido el Gran Ducado de Luxemburgo que se condene en costas a la Comisión y al haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas. De conformidad con el artículo 69, apartado 4, párrafo primero, de este Reglamento, la República de Austria, que ha intervenido como coadyuvante en el litigio, soportará sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la Comisión de las Comunidades Europeas.
3) La República de Austria soportará sus propias costas.
Wathelet Timmermans Edward Jann von Bahr
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 13 de febrero de 2003.
El Secretario
R. Grass
El Presidente de la Sala Quinta
M. Wathelet
