El Pago por Servicios Ambientales en el Municipio

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El Pago por Servicios Ambientales en el Municipio

Estrategias para

su implementación

en el ámbito municipal

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Créditos

Publicado por:

Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente (SERNA) – PROCORREDOR con el apoyo técnico y financiero de la Unión Europea.

Producción:

Fundación Hondureña de Ambiente y Desarrollo – Vida Contrato de SER -01-2008

Elaboración técnica de:

Carlos Martinez Ardón

Manuel Antonio Martinez Guzmán Consultores

Supervisión:

Isaac Ferrera Mapas y Cuadros:

Consultores

Diseño y Diagramación:

Publicado en:

Tegucigalpa, M.D.C., Honduras Marzo, 2011

La presente publicación forma parte del apoyo a la República de Honduras por parte del Proyecto de Gestión Sostenible de Recursos Naturales y Cuencas del Corredor Biológico Mesoamericano en el Atlántico Hondureño - PROCORREDOR y no necesariamente refleja los puntos de la Unión Europea.

Proyecto de Gestión Sostenible de Recursos Naturales y Cuencas del Corredor Biológico Mesoamericano en el Atlántico Hondureño (PROCORREDOR)

El Marco Jurídico del Pago por Servicios Ambientales en Honduras

Documento Elaborado por:

Claudia María Castro Valle

Abogada, Máster en Derecho Empresarial, Profesora Universitaria

Manuel Martínez, Especialista en Economía Ambiental Carlos Martínez, Especialista en Economía Ambiental Isaac Ferrera, Especialista en Gestión Ambiental FUNDACIÓN VIDA

La Ceiba, Atlántida – Honduras, Octubre 2011

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Contenido

1.ABREVIATURAS Y SIGLAS ... 4

2. INTRODUCCIÓN ... 5

3. EL PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES ... 6

3.1. VALORACIÓN DE LOS BIENES Y SERVICIOS AMBIENTALES ... 8

4. EL ROL DE LAS MUNICIPALIDADES DE UN ESQUEMA PSA ... 9

4.1. EL MUNICIPIO PROVEEDOR DE SERVICIOS AMBIENTALES ... 9

4.2. EL MUNICIPIO COMO CONSUMIDOR DE SERVICIOS AMBIENTALES ... 11

4.3. EL MUNICIPIO COMO INTERMEDIARIO EN UN ESQUEMA DE SERVICIOS AMBIENTALES ... 12

5. ESTRATEGIAS DE IMPLEMENTACIÓN DE UN ESQUEMA DE PSA EN EL ÁMBITO MUNICIPAL ... 14

5.1. FASE DE DIAGNÓSTICO ... 14

5.1.1. INSTITUCIONALIDAD BÁSICA NECESARIA ... 15

5.1.2. MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA ... 18

5.2. PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE LOS RECURSOS ... 19

A. PLAN ESTRATÉGICO MUNICIPAL ... 19

B. PLAN MUNICIPAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL ... 20

C. MAPA MUNICIPAL DE ZONIFICACIÓN TERRITORIAL ... 20

D. CATASTRO MUNICIPAL ... 20

E. REGISTRO DE LA PROPIEDAD INMUEBLE ... 21

5.3. FASE DE IMPLEMENTACIÓN ... 21

LAS ORDENANZAS MUNICIPALES Y PLANES DE ARBITRIO ... 21

6. CONCLUSIONES ... 23

7. RECOMENDACIONES ... 24

8. BIBLIOGRAFÍA ... 25

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1 SIGLAS Y ABREVIACIONES

COHCIT Consejo Hondureño de Ciencia y Tecnología COPECO Comisión Permanente de Contingencias ICF Instituto de Conservación Forestal IGN Instituto Geográfico Nacional

LMAPS Ley Marco del Agua Potable y Saneamiento INA Instituto Nacional Agrario

INE Instituto Nacional de Estadística

LFAPVS Ley Forestal, Aéreas Protegidas y Vida Silvestre

LGA Ley General del Ambiente

LGAg Ley General de Aguas

LGM Ley General de Minería

LM Ley de Municipalidades

LMSAPS Ley Marco del Sector del Agua Potable y Saneamiento LOT Ley de Ordenamiento Territorial

LP Ley de Propiedad

MDL Mecanismo de Desarrollo Limpio

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

PEM Plan Estratégico Municipal

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PSA Pago por Servicios Ambientales

RLM Reglamento de la Ley de Municipalidades RNP Registro Nacional de las Personas

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2. Introducción

La Visión de País 2010-20138 (2010, pág. 100) plantea como desafío en materia ambiental

“operativizar instrumentos económicos que den contexto a un modelo de Pago por Servicios Am- bientales, que reconozca la obligatoriedad de los usuarios de los recursos naturales, incluso a nivel internacional, en torno a la protección y conser- vación de los mismos. Este modelo deberá cons- tituirse en un mecanismo generador de ingresos para el financiamiento de los planes operativos de las áreas protegidas y las zonas de recarga hi- dráulica del país”.

El mismo documento (Ídem, pág. 58) reconoce la importancia que revisten la venta de servicios ambientales para propiciar el manejo sostenible de los recursos naturales y la protección del ambiente. Ese reconocimiento que hace el Gobier- no actual, y que ha quedado como lineamiento para las políticas ambientales del país por los próximos 28 años, deja ver como la idea de hacer consideraciones económicas además de sociales, dentro de la conservación ambiental, va ganando partido no sólo entre los conservacionistas, sino que entre las autoridades de gobierno mismas.

De ahí que sea necesario que las autoridades municipales comprendan el funcionamiento de estos esquemas, y puedan traducirlos a acciones concretas desde el ámbito de sus funciones gu- bernativas.

Los esquemas de Pagos por Servicios Ambienta- les (PSA) aparecen como una opción que permite sustituir los fallidos instrumentos de comando y control que han sido privilegiados por las autoridades gubernamentales, o, al menos, permiten ser utilizados en conjunto con estos. Es decir, es una nueva opción que funciona donde las normas fallan, pues crea un sistema de incentivos para la conservación, en lugar de un conjunto de obligaciones legales enfrentado al incumplimien- to generalizado debido a los contra incentivos económicos y la falta de recursos para la aplica- ción legal (Unisféra International Centre, 2004, pág. 5). Opción que puede adecuarse perfectamente a la estructura del gobierno municipal.

En tanto, la Ley de Municipalidades faculta a los Municipios a imponer tasas y contribuciones por

los servicios que presten en materia de preser- vación del ambiente (Art. 122A, LM), pero debemos comprender que esto no basta para realizar esquemas de Pagos por Servicios Ambientales en el ámbito municipal. Para implementar adecuadamente un esquema de esta naturaleza, los gobiernos municipales deben, en este momento, asumir el rol administrativo que se divisó cuando en la Constitución de la República se les otorgó autonomía, es decir, asumir funciones como las de planificación territorial y desarrollo local, y asumir la solución de los problemas de sus comunidades, sin que estas necesariamente proce- dan de políticas emitidas de gobiernos centrales.

Si bien es cierto que Honduras cuentan en la actualidad con un marco jurídico que facilita la implementación de iniciativas como esta, tam- bién es cierto que los gobiernos municipales raramente cuentan con un marco institucional fortalecido, y mucho menos, como recurso eco- nómicos idóneos, que permitan que la transición a dicha autonomía sea realizada eficientemente y sea efectiva.

Es necesario construir procesos que permitan que, tanto los intereses de las comunidades, como las capacidades administrativas, coincidan con las capacidades de sus recursos, que mu- chas veces son desestimadas en el persecución de intereses económicos temporales, que al final tiene como consecuencia la profundización de la pobreza, por la sobrexplotación inadecuada de recursos que perfectamente pudieron haber sido utilizados adecuada y sosteniblemente, con algo de planificación y mucha solidaridad comunitaria. Cualquier plan de implementación de un ordenamiento territorial debe tener como prioritaria finalidad la gestión adecuada de los recursos de las comunidades: humanos, técni- cos, financieros, pero sobre todo, naturales, de tal forma que la calidad de vida de sus poblado- res se vea mejorada. Y mejorar las condiciones de vida de la población puede lograrse si se con- quistan tres ámbitos: el equilibrio en el uso de su territorio, y por ende sus recursos naturales;

establecer, reglamentar y ubicar adecuadamente sus actividades socio-económicas; y, mejorar la administración y la gestión pública.

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3. El Pago por

Servicios Ambientales

Los esquemas de Pago por Servicios Ambienta- les son soluciones de mercado que han sido propuestas, primeramente, desde el ámbito de la economía ambiental. Esta rama de la economía se ha preocupado por la explotación de los recursos naturales, pues sin ellos, los procesos de producción de riqueza y el consumo de las sociedades actuales no serían posibles (Castro Valle, 2010, pág. 9).

Pearce señalaba cuales eran las funciones positivas que el ambiente aporta a la economía:

1. Forman parte de la función de producción de gran cantidad de bienes económicos.

2. Proporcionan bienes naturales cuyos servicios son demandados por la sociedad, entre los que se encuentran el paisaje, los parques, etc.

3. Actúan igualmente como receptor de resi- duos y desechos de toda clase, producto de las actividades productivas y de consumo de la sociedad, gracias a su capacidad de asimi- lación.

4. Por último, el medio ambiente constituye un sistema integrado que proporciona los medios para sostener toda clase de vida (Peña Chacón, 2006, págs. 3-4).

La economía ambiental no pretende evitar la explotación de dichos recursos naturales, pues esto haría imposible el desarrollo económico de las sociedades actuales, sino que busca aportar mecanismos idóneos que permitan que dicha ex- plotación se haga de forma sostenible. Al hablar de sostenibilidad tenemos forzosamente que re- ferirnos al concepto de desarrollo sostenible. El concepto clásico lo caracteriza como aquella forma de desarrollo que satisface las necesidades actuales sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades (Xercavins et al., 2005, pág. 76). Por lo tanto, los esquemas de PSA buscan asegurar que tanto la generación presente como las que están por venir, puedan acceder y gozar de los bienes y servicios ambientales adecuadamente, sin poner en peligro su disponibilidad.

En la actualidad, existen inicitaivas en el país ten- dientes a alcanzar dicho desarrollo sostenible.

Una de ellas es el Corredor Biológico del Caribe Hondureño, que “es un espacio geográfico donde su gestión asegura la conservación de la biodiversidad y los servicios ecosistémicos y genera oportunidades para el desarrollo sostenible que mejoran la calidad de vida de las comunidades locales y la sociedad hondureña en general”

(Procorredor).

Para eso, esta rama científica considera necesario incorporar en los procesos económicos la valoración de los bienes ambientales extraídos de la naturaleza, así como el valor del desgaste y deterioro que ésta sufre en dichos procesos.

Propone entonces, crear instrumentos económi- cos que permitan a aquellos que realizan actividades de conservación ambiental, recibir beneficios económicos (Castro Valle, 2010, pág. 10).

Este nuevo abordaje es beneficioso para todas las partes involucradas, y busca resolver las in- capacidades que han quedado manifiestas de las soluciones que nacen de políticas de comando y control.

Normalmente se utiliza el término bien ambien- tal como sinónimo de recurso natural. “Un bien ambiental es un producto de la naturaleza directamente aprovechado por el ser humano.

El agua, la madera, las sustancias medicinales, son ejemplos de bienes ambientales” (Alvarado, 2008, pág. 10). Esos bienes pueden ser explotados directamente en actividades económicas, pero además pueden proveer servicios ambien- tales a los esquemas productivos. La LFAPVS en su artículo 11, numeral 51, define los servicios ambientales como “los servicios que brindan los ecosistemas a la sociedad y que inciden directa o indirectamente en la protección y mejoramien- to del ambiente y por lo tanto en la calidad de vida de las personas; entre ellos: mitigación de gases de efecto de invernadero, conservación y regulación hídrica para consumo humano, agropecuario, industrial, generación de energía eléc- trica y turismo; protección y conservación de la biodiversidad; conservación y recuperación de la belleza escénica, protección, conservación y re- cuperación de suelos”. El Pago por Servicios Am- bientales pertenece a la categoría de instrumentos económicos para la conservación ambiental,

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que atiende tanto a los bienes ambientales como a los servicios ambientales que estos proveen.

La lógica de los esquemas PSA es simple. En pri- mera instancia, un sistema de PSA es un mecanismo de compensación económica a través del cual los beneficiarios o usuarios del servicio ambiental hacen un pago a los proveedores o cus- todios del mismo servicio (WWF en Alvarado, 2008, pág. 16). Esa compensación técnicamente es denominada por los economistas como inter- nalización de externalidades positivas. Es decir, valorizar económicamente actividades de con- servación o bienes ambientales cuyo valor normalmente no se calcula en los procesos econó- micos. Pero además, el PSA conlleva que quien produce una externalidad negativa, compense económicamente por las repercusiones negativas que su actuación produce a terceros(Peña Chacón, 2003). Eso significa que quienes conta- minan también deben pagar por la contamina- ción que producen, cerrando así el círculo, pues ese pago servirá para la compensación a quienes hacen actividades de conservación.

La premisa básica detrás de los esquemas de PSA es que estos servicios deberían ser remunerados, creando así incentivos para su abastecimiento continuo (Wittmer, 2006, pág. 17). ¿Por qué deben ser remunerados los servicios ambientales?

Porque el pago por bienes y servicios ambientales se basa en el principio de derecho ambienta- lista denominado “el que contamina paga”. Este principio nacido en el seno de la OCDE en 1972, dispone sobre la distribución de los costos de protección ambiental, los que deben ser sufridos por quien hace uso de los servicios que la naturaleza provee. Es decir, que los costos involucra- dos en la prevención y lucha contra la contami- nación sean asumidos y solventados por quienes la producen, y no por la colectividad social en su conjunto (Bustillos Lemaire, 2009, págs. 76-77).

La Ley General del Ambiente en su artículo 106 incluye el principio del contaminador pagador, al indicar que “quien contamine el ambiente y co- meta acciones en contra de los sistemas ecológi- cos sin observar las disposiciones de esta Ley y de las leyes sectoriales, asumirá los costos de la acción u omisión, sin perjuicio de la responsabili- dad penal o de otro tipo en que incurra”.

Queda claro entonces que la idea del Pago por Servicios Ambientales, se aleja de los esquemas

de subsidio de los costos ambientales que normalmente aplican los Estados, por sistemas que permitan valorizar los costos que significan las actividades de protección y conservación ambiental, así como las de recuperación, cuando el ambiente ha sido dañado o deteriorado.

Para la Ley Forestal, Áreas Protegidas y Vida Sil- vestre, un esquema PSA, de acuerdo al artículo 11, numeral 36, “es la retribución resultante de procesos de negociación, mediante los cuales se reconoce el pago efectivo y justo de los consumidores de servicios ambientales a los protectores y productores de estos, bajo criterios de cantidad y calidad definidos en un periodo determinado”.

Los esquemas PSA tratan de asegurar que el verdadero costo ambiental sea incluido en los mecanismos de precio. Esto es facilitado a través de la internalización de externalidades ambientales (costo o beneficios no asumidos por el usuario) al establecer precios apropiados y brindar inven- tivos financieros(Greiber, 2006, pág. 11). El que haya sido incluido en la legislación ambiental nacional evidencian que los mecanismos comercia- les o financieros, particularmente PSA, se están proponiendo de manera incrementada como un abordaje alternativo a la conservación, mecanismos que deben ser relevantes en la planeación municipal.

Un ejemplo de cómo la ley hace eco del uso de estos esquemas lo observamos con relación al agua. La Ley General de Aguas, en su artículo 51, establece que “en los aprovechamientos que otorgue el Estado, los costos de conservación, protección o reparación ambientales asociados a los usos autorizados, serán por cuenta del titu- lar del aprovechamiento”. La internalización de esa externalidad negativa en mención, es decir, el pago que haga quien utilice el bien ambiental, servirá para compensar razonablemente a quienes conservan la generación del agua, en tanto ellos están constituyendo una externalidad po- sitiva.

De hecho, los esquemas PSA pueden ser de uso idóneo en iniciativas tales como el Corredor Bio- lógico Mesoamericano, pues mediante estos mecanismos pueden ofrecerse soluciones, como el uso de servidumbres ecológicas para crear corredores biológicos y conservarse áreas boscosas que sirvan de hábitat a especies animales y les permitan alternar su estadía, constante o per-

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manentemente, entre los parques nacionales, reservas biológicas y, demás zonas protegidas (Castro Valle, 2010, pág. 70). Concluimos entonces que para que estos esquemas existan, deben existir productores y consumidores de servicios ambientales, con disposición para negociar tales servicios, debe existir una relación contractual entre ellos, determinación y calidad del servicio que se pretende negociar, determinación del valor, y un sistema eficiente de cobro y pago de dichos servicios. Se trata realmente de un sistema muy novedoso, que involucra a personas con intereses diversos, valoración de bienes no comu- nes, una estructura institucional también diversa y en términos generales, una nueva visión de la relación del ser humano con la biodiversidad del planeta (Bustillos Lemaire, págs. 53-54).

3.1. Valoración de los Bienes y Servicios Ambientales

La realidad es que el Pago de Servicios Ambienta- les aparece muy recientemente como una forma de procurar la conservación y uso sostenible de bienes ambientales y de los servicios que estos proveen.

Estos esquemas asumen a los bienes y servicios ambientales como insumos relevantes para los sistemas económicos y el bienestar de las comunidades. La tendencia de la que nacen los PSA se enfoca a la valoración correcta de dichos servicios. Por su naturaleza, los esquemas PSA permiten la participación comunitaria, además de una visión política e institucional por parte del Estado y aporte financiero estatal o privado. Lo vemos

reflejado en nuestra legislación: la Ley Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre, al describir sus objetivos en el artículo 3, incluyen en el numeral 13 el de “determinar e implementar un sistema de valoración por bienes y servicios ambientales como un incentivo para la conservación y mejoramiento de las áreas forestales, tanto públicas como privadas”.

Valorar correctamente los bienes y servicios ambientales se vuelve necesario para poder to- mar decisiones educadas con relación a la pro- tección de la naturaleza. Las nuevas tecnologías y el avance de la ciencia en general, permiten que la medición de los daños que se producen al ambiente sea más certera, permitiendo inci- dir y enfilarnos cada vez más hacia un verdadero desarrollo sostenible. Valorar económicamente el medio ambiente significa poder contar con un indicador de su importancia en el bienestar de la sociedad, que permita compararlo con otros componentes del mismo (Cafferatta, 2004, pág.

187).

El lograr la correcta valoración de estos bienes y servicios es obligación del Estado. El que el sistema de precios relativos no incorpore los costos ambientales que se generan en los procesos de producción, distribución y consumo, y que éstos sean transferidos a otros oferentes y de- mandantes en diferentes espacios y tiempos, es un asunto institucional (Encinas, 2000, pág. 28).

Entender el valor real de los recursos existentes en un Municipio, seguramente cambiará la com- prensión que tenemos de las riquezas naturales de cada comunidad.

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4. El Rol de las

Municipalidades de un Esquema PSA

En la actualidad, algunas corporaciones municipales han integrado en sus planes de arbitrios el cobro de tasas ambientales, o de servicios que tienen un efecto en el ambiente, pero es un error común confundir los sistemas de cobro de ecota- sas con esquemas PSA, por el hecho que se está exigiendo de los contribuyentes la asunción de los costos de protección ambiental que normalmente corresponderían al Municipio, sin asegurar que dicha protección siquiera se lleve a cabo.

Las obligaciones fiscales podrían corresponder a la internalización de externalidades negativas, en el sentido que los contribuyentes son poten- ciales usuarios de servicios ambientales, por los cuales estarían pagando. Sin embargo falta el componente adicional en las soluciones tribu- tarias, la internalización de las externalidades positivas, es decir, compensar con estos dineros al verdadero proveedor de los servicios, que no necesariamente será siempre el Municipio.

También se debe aclarar que el PSA no es una subvención o subsidio, de hecho su lógica es con- traria a esto. No se persigue con estos esquemas, ofrecer programas de asistencia social, sino que reconocer el valor real que tiene una actividad específica de conservación. No se pretende es- timular artificialmente el mercado, al contrario, se pretende resolver la falla detectada, que permite que los recursos naturales sean explotados indiscriminadamente. Pero se debe tener claro que los esquemas PSA no son la solución a todos los problemas ambientales, aunque a diferencia de las estrategias de comando y control, suelen ser mucho más efectivos porque no sólo incluyen incentivos para evitar la producción de externalidades negativas, esos mismos incentivos permiten que los titulares del suelo en el que se asientan bienes y servicios ambientales puedan redirigir sus actividades y produzcan externalidades positivas.

El inconveniente mayor para la implementación de estos esquemas es que los proveedores de

servicios ambientales encuentren mercados en los que haya demanda suficiente. Este podría ser el rol principal que los Municipios pueden ju- gar en la implementación de los mismos, pues la capacidad de hacer valer los intereses parti- culares o colectivos de distintos agentes sociales y económicos estará en función de su fortaleza organizativa y de su capacidad para ejercer pre- sión sobre otros agentes sociales y económicos, sobre los mercados, sobre las percepciones y valores de la sociedad civil (Encinas, 2000, pág.

28). Es decir, el Municipio generará la obligación de pagar adecuadamente a quienes proveen los servicios ambientales que son utilizados por la comunidad toda.

Definitivamente esta propuesta contradice el abordaje al que normalmente acude el Estado de Honduras, y los mismos gobiernos municipales, pues claramente se aleja el otorgamiento de subsidios, que son prácticas que han demos- trado ser nefastas en relación al uso sostenible de los recursos naturales. Efectos que podemos deducir al observar el uso indiscriminado que la población hace de los servicios de agua potable y energía eléctrica cuando son subsidiados.

El PNUMA (2003, pág. 1) es de la opinión que

“en la teoría, los instrumentos económicos presentan características de interés para mejorar el desempeño ambiental, internalizar los daños y beneficios ambientales (aplicación del principio contaminador-pagador; pago por servicios ambientales) y para conseguir objetivos de carácter ambiental al menor costo posible”. Obviamente, su éxito dependerá de la efectiva estructuración y operativización del esquema por parte de las Corporaciones Municipales. Además, las municipalidades pueden tener roles diferenciados, pu- diendo participar desde tres ámbitos diferenciados: como proveedor de servicios ambientales, como consumidor de servicios ambientales, y como intermediario en un esquema de servicios ambientales.

4.1. El Municipio Proveedor de Servicios Ambientales

La Estrategia Nacional de Bienes y Servicio Am- bientales (2005, pág. 9) considera que los mecanismos de PSA debe tener como fundamento un criterio que denomina “compensación en el

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ca, las juntas de agua, empresas hidroeléctricas, empresas embotelladoras, empresas agroindus- triales, industria turísticas, etc., y que con segu- ridad no son explotados sostenible y adecuadamente para beneficio de la comuna.

El Estado Hondureño ha creado todo un marco jurídico para favorecer el ordenamiento territorial. El PSA parece condecirse con los fundamen- tos de dicho ordenamiento territorial cuando la ley creada a ese efecto, en su artículo 5.6.iii, incluye la preservación del ambiente como uno de los elementos que deben equilibrarse para alcanzar la sostenibilidad del desarrollo. Señala que esa preservación ambiental debe realizarse

“buscando la transformación productiva con el uso racional y la protección de los recursos naturales, de tal forma que se garantice su mejoramiento progresivo, sin deteriorar o amenazar el bienestar de las futuras generaciones; la aplica- ción de los servicios ambientales en forma equi- tativa y real como resultado de la valoración de sus costos y beneficios”.

La compensación por actividades de conserva- ción que generen los bienes municipales puede ser materializada a través de las tasas por servicios y como es en estos momentos, por contri- bución por mejoras, que le corresponde crear a las municipalidades (Art. 74, LM). Estas tasas por la prestación de servicios municipales o uso de bienes municipales ejidales y aquellos que beneficien al habitante del término municipal serán establecidas por medio del Plan de Arbitrios (Art.

84, LM).

La LGA establece también atribuciones para las municipalidades en su artículo 29. Casi todas estas están vinculadas con la idea de PSA, e incluyen la protección y conservación de las fuentes de abastecimiento de agua a las poblaciones, la preservación y restauración del equilibrio eco- lógico y la protección ambiental en los centros depoblación, la creación y mantenimiento de parques urbanos y de áreas municipales sujetas a conservación, el control de actividades que no sean consideradas altamente riesgosas, pero que afecten en formaparticular el ecosistema existente en el Municipio, y la preservación de los valores históricos, culturales y artísticos en el término municipal. Estas actividades también son generadoras de externalidades positivas.

lugar de origen del PSA”. Este implica que la in- versión de los recursos financieros obtenidos por la implementación del esquema deben ser dirigidos a la conservación de las áreas donde su recaudación fue causada.

En el primer caso, el de proveedor, debemos hacer consideraciones con relación al uso y disfru- te de los bienes municipales, pues estos pueden proveer varios servicios ambientales, y por ende, causar la recaudación, o si se quiere, la interna- lización de las externalidades positivas. La Cons- titución de la República, en su artículo 300 establece que “todo municipio tendrá tierras ejidales suficientes que le aseguren su existencia y normal desarrollo”. Pero además la legislación establece que los bienes inmuebles ejidales urbanos que no tuviesen legalizada su posesión por par- ticulares, pasan a dominio pleno del Municipio que a la vigencia de esta Ley tuviese su períme- tro urbano delimitado (Art. 70, LM). Asimismo, la LFAPVS determina que son Áreas Forestales de dominio Municipal:

1. Los Terrenos Forestales comprendidos en tí- tulos anteriormente otorgados como ejidos por el Estado a los Municipios; y,

2. Los demás Terrenos Forestales cuya propiedad corresponda a cualquier otro título a los Municipios, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley (Art. 47, LFAPVS).

Esos bienes pueden proveer servicios ambientales para ser aprovechados por terceros. Para comprenderlo, debemos referirnos al concepto de servicio ambiental. La LFAPVS en su artículo 11, numeral 51, los define como “los servicios que brindan los ecosistemas a la sociedad y que inciden directa o indirectamente en la protec- ción y mejoramiento del ambiente y por lo tanto en la calidad de vida de las personas; entre ellos:

mitigación de gases de efecto de invernadero, conservación y regulación hídrica para consumo humano, agropecuario, industrial, generación de energía eléctrica y turismo; protección y con- servación de la biodiversidad; conservación y recuperación de la belleza escénica, protección, conservación y recuperación de suelos”. Estos bienes y servicios ambientales cuentan ya con mercados cautivos, a los que debería ser fácil in- cursionar, tal como sucede con la venta de bonos de carbono, la industria bioquímica y farmacéuti-

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4.2. El Municipio como Consumidor de Ser- vicios Ambientales

El pago de servicios ambientales, viene a cumplir un doble propósito: por una parte, favorece la conservación de la biodiversidad y por otra, contribuye con la economía familiar, pero sobre todo y muy importante, cumple un papel en el tema de la mitigación de la pobreza cuando se dirige a pequeños propietarios (Bustillos Lemai- re, 2009, pág. 2). No obstante, debemos refor- zar la idea de que su propósito fundamental es lograr la conservación adecuada del ambiente, corrigiendo fallas en los mercados de consumo que impiden que los servicios ambientales sean remunerados adecuadamente. Nunca deben ser entendidos como programas sociales. Este efec- to es secundario.

La Ley de Municipalidades, en su artículo 13, se- ñala entre sus atribuciones de éstas las de proteger la ecología, del medio ambiente y promoción de la reforestación y la suscripción de convenios con el gobierno central y con otras entidades descentralizadas con las cuales concurra en la ex- plotación de los recursos, en los que figuren las áreas de explotación, sistemas de reforestación, protección del medio ambiente y pagos que les correspondan. La Municipalidad puede, según esto, destinar recursos para pagar actividades de conservación, o por los servicios ambientales que provean personas privadas, por los bienes ambientales que son de su propiedad.

Para eso es necesario comprender a qué nos referimos exactamente cuando hablamos de servicios ambientales. La LFAPVS en su artícu- lo 11, numeral 51, define los servicios ambientales como “los servicios que brindan los ecosistemas a la sociedad y que inciden directa o indirectamente en la protección y mejoramien- to del ambiente y por lo tanto en la calidad de vida de las personas; entre ellos: mitigación de gases de efecto de invernadero, conservación y regulación hídrica para consumo humano, agropecuario, industrial, generación de energía eléc- trica y turismo; protección y conservación de la biodiversidad; conservación y recuperación de la belleza escénica, protección, conservación y re- cuperación de suelos”. Todos esos servicios pueden estar en la actualidad siendo proveídos por personas privadas de forma gratuita. Pero ante la incapacidad de los gobiernos municipales de

asegurarlos a través de sus propias estructuras, su provisión debe ser asegurada de otra manera.

Los esquemas PSA permiten asegurar su provi- sión. Precisamente, las tasas ambientales que se cobran en la actualidad, deben ser utilizadas para estos menesteres.

Para lograr ese propósito, el gobierno municipal debe asegurarse que los esquemas PSA de los cuales participe como consumidor, se encuentren definidos y regulados por los instrumentos jurídicos que están disponibles en la legislación nacional, tales como:

Servidumbres Ecológicas

La LFAPVS en su artículo 11, numeral 52 define a la servidumbre ecológica como “un derecho en una área forestal que en razón de la conser- vación y sostenibilidad de los recursos naturales renovables, es sometida a limitaciones legales en los derechos de uso y aprovechamiento sobre la propiedad, para fines de utilidad pública. Impli- que que se pueden imponer limitaciones, temporales o perpetuas, impuestas voluntariamente a la propiedad privada por sus propietarios para fines ecológicos, que se inscriben en el Registro Público, de manera que resultan vinculantes tan- to para el que las impuso como para los subsi- guientes adquirentes del inmueble, sea cual sea la causa de la adquisición (Atmetlla Cruz, pág.

11).

Arrendamientos Ecológicos

El arrendamiento es un contrato en que las dos partes se obligan recíprocamente, la una a con- ceder el goce de una cosa, o a ejecutar una obra o prestar un servicio, y la otra a pagar por este goce, obra o servicio, un precio determinado (Art. 1681, CC). Mediante contratos de arrendamiento pueden establecerse cláusulas que limiten determinadas actividades perjudiciales al medio ambiente o a los recursos naturales (Atmetlla Cruz, pág. 21).

Usufructo

El artículo 745 del Código Civil señala que “el usufructo es un derecho real que consiste en la facultad de gozar de una cosa con cargo de con- servar su forma y sustancia y de restituirla a su dueño”. Implica entonces que el uso y goce que normalmente corresponden al propietario, están siendo ejercidos por alguien más, que se denomina usufructurario(Castro Valle, 2010, pág. 71).

El contrato de usufructo permite a una persona

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o varias personas interesadas en la protección de los recursos naturales adquirir, del propietario, el derecho de uso de un inmueble o de parte de un inmueble con el propósito de proteger los recursos naturales que en él se encuentran (Atmetlla Cruz, pág. 27). Esta protección es posible ya que la definición legal de este derecho real exige que el goce se lleve a cabo con la obligación de con- servar la forma y sustancia de la cosas fructuaria.

4.3. El Municipio como Intermediario en un Esquema de Servicios Ambientales

Por lo antes señalado, es posible deducir que ha- brá situaciones en las que el municipio no tendrá la capacidad de proveer ciertos bienes y servicios ambientales, por no estar estos asentados en inmuebles de su propiedad, ni tampoco parti- cipará como consumidor, porque algunos bienes y servicios ambientales no son de uso colectivo, sino que más bien necesarios para el desarrollo de ciertas actividades en el ámbito privado. Sin embargo, la municipalidad puede participar en un ámbito muy general como intermediario entre ambas partes, y esa actividad puede incluso realizarla dentro de su atribución de ordenador territorial.

La Ley de Ordenamiento Territorial en su artículo 27, concede a las municipalidades una serie de competencias. Las municipalidades gestionarán el ordenamiento en su ámbito, a efecto de promover las condiciones más apropiadas de desarrollo para la vida en comunidad. La participación de las municipalidades en la implementación de esquemas PSA podría dar como resultado una gestión en extremo efectiva de los bienes y servicios ambientales y lograr la implementación de mercados locales para este tipo de servicios. Este tipo de mercados locales necesita un marco legal municipal que considere la creación de un fondo descentralizado para realizar acciones de PSA. En relación a esto, actualmente las municipalidades de Honduras tiene la potestad, mediante la Ley de Municipalidad, de definir directrices, proce- dimientos, reglamentos y sanciones concernien- tes al uso de los recursos naturales. Sumado a lo anterior, la participación ciudadana es vital en los procesos de definición de una política de PSA local; lo mismo que las políticas de control y evaluación, la transparencia y confianza en el proyecto. (Alvarado, 2008, pág. 21)

La Ley de Ordenamiento Territorial, dentro de las facultades administrativas que le asigna a las municipalidades incluye la posibilidad que estas emitan regulaciones que incluyan normas de zonificación y regulación del uso del suelo (Art.

28.1, LOT). Además, corresponde a las municipalidades velar por el cumplimiento de las limitaciones a derechos sobre la propiedad inmobilia- ria como resultado de la normativa de ordenamiento territorial (Art. 28.4, LOT). Igualmente, en su artículo 33, permite la opción de PSA, en tanto establece que “la descentralización promueve la toma de decisiones por parte de entidades terri- toriales autónomas, cuando se trata de la con- ducción de sus intereses privativos, el manejo de sus recursos y la solución de sus problemas”.

Este proceso de descentralización implicaría un ostensible desarrollo de los municipios en tan- to supondrían transferencia de competencias y recursos por parte del gobierno central que es- tarían subordinados a una planificación que tras- ciende el espacio municipal, pues obedecería a los intereses generales de la población, y bajo una continua fiscalización del gobierno central.

La intención del legislador es claramente poten- ciar el desarrollo de los municipios (Art. 34, LOT).

Otras leyes ambientales le otorgan también a las municipalidades capacidades que permiten la implementación de esquemas PSA. La LFAPVS en su artículo 128 indica que “las Municipalidades promoverán y fomentarán el Sistema Social Fo- restal mediante la Forestería Comunitaria en sus áreas forestales, con el propósito de cumplir con la función social, económica y ambiental de és- tas”. La LGAg en su artículo 23 establece que “la Autoridad del Agua y las municipalidades promo- verán y apoyarán la organización de los usuarios para mejorar condiciones en el aprovechamiento del agua y la preservación y control de su calidad y cantidad”. La Ley de Pesca también asigna a las municipalidades la capacidad de autorizar aprovechamientos del agua para el establecimiento de viveros y criaderos de peces (Art. 60, LP). In- cluso, las municipalidades tienen la potestad de autorizar la explotación de depósitos aluviales no metálicos, de arcillas superficiales, arenas, ro- cas y demás sustancias aplicables directamente a la construcción, cuando la extracción no exceda de diez metros cúbicos diarios (Art. 18, LGM).

También, “las municipalidades gozarán del dere-

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cho de preferencia sobre personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, para el aprovechamiento de cualquier cuerpo de aguas superficiales o subterráneas, que sean necesarios para el abastecimiento de agua para consumo humano o descarga de alcantarillados” (Art. 4, LMSAPS).

De hecho, las municipalidades son los titulares por ley de los servicios de agua potable y saneamiento (Art. 16, LMSAPS).

Si el programa de PSA fuera implementado en el ámbito municipal, la Ley de Municipalidades, en su artículo 74 autoriza a las Municipalidades a crear las tasas por servicios y los montos por con- tribución por mejoras, aunque no podrán crear o modificar impuestos. Esta norma permite que la valoración de los bienes y servicios ambientales se establezca por la vía del Plan de Arbitrios Municipal, y sean de cumplimiento obligatorio.

Las municipalidades pueden establecer tasas por la prestación de servicios municipales, los que pueden ser directos e indirectos. Además, esta- blecerlas por la utilización de bienes municipales o ejidales, y como cobro por los servicios administrativos que afecten o beneficien al habitante del término municipal (Art. 84, LM).

Este sistema presenta la ventaja de que el plan de arbitrios incluirá los pormenores de su cobro con base en los costos reales en que incurra la Municipalidad, y únicamente podrá cobrar a quien efectivamente reciba el servicio. Esta posibilidad resuelve el problema que presentan las soluciones fiscales que tienden a socializar el costo de conservación del ambiente, sin conside- rar si efectivamente el que tributa realmente es usuario del bien o servicio ambiental.

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5. Estrategias de implementación de un Esquema de PSA en el Ámbito Municipal

Tras una análisis de las oportunidades jurídicas que nos ofrece la legislación nacional para la implementación de un esquema PSA en el municipio, el camino adecuado está directamente vinculado con el proceso de ordenamiento territorial, el cual a su vez, pasa por la participa- ción activa de la comunidad, quien debe empo- derarse del proceso, basándose en propuestas técnicas, sostenibles en el tiempo. La Ley define al ordenamiento territorial como “el proceso político administrativo del Estado para conocer y evaluar los recursos que con la participación de la sociedad, pueda gestionar el desarrollo sostenible” (Art. 2.1, LOT). Pero además establece que es “un instrumento administrativo para gestionar estratégicamente la relación armónica y eficiente de los recursos humanos, naturales, físico-estructurales, buscando su uso integral y equilibrado en todo el territorio para impulsar la expansión de la economía” (Art. 2.3).

Los procesos de ordenamiento territorial pueden vincularse directamente con la iniciativa denomi- nada Corredor Biológico Mesoamericano, pues esta se define como “un sistema de ordenamien- to territorial, compuesto por la interconexión del Sistema Centroamericano de Áreas Protegidas, con sus zonas aledañas de amortiguamiento y uso múltiple, que brindan un conjunto de bienes y servicios ambientales a la sociedad centroame- ricana y mundial, y promueve la inversión en la conservación y el uso sostenible de los recursos naturales; todo a través de una amplia concer- tación social, con el fin de contribuir a mejorar la calidad de vida de los habitantes de la región”

(Procorredor).

De hecho, entre los objetivos que para el 2020 se ha propuesto el Corredor Biológico de Caribe Hondureño integrando ese corredor Biológico Mesoamericano, se establece tener “mecanis-

mos institucionales que favorecen la participa- ción de los sectores productivos y de conserva- ción, así como la sociedad civil” (Ídem). Vemos entonces como el concepto de ordenamiento territorial se vincula directamente con la parti- cipación delas comunidades que residen en esas zonas.

La implementación adecuada de un proceso de ordenamiento territorial conlleva una fase diagnóstica que, a través de mecanismos de participación ciudadana permita la definición y estructuración del sistema en el municipio, así como una fase de planificación estratégica de los recursos, que deberá incluir para su debida con- servación, esquemas de PSA. Dichos esquemas cobrarán vida en una tercera fase, de implemen- tación, la cual a través de ordenanzas municipales y planes de arbitrio logrará la compensación adecuada por los bienes y servicios ambientales asentados en el municipio.

5.1. Fase de Diagnóstico

Plantarse la necesidad de un elaborar un diag- nóstico implica recoger y analizar de manera in- cluyente, información a lo largo y ancho del municipio, para evaluar la naturaleza de los recursos disponibles en el mismo. Dicha evaluación debe lograr una clasificación sectorial completa de los recursos existentes en el municipio en cuatro ámbitos específicos (Art. 42, LOT):

a. Sector del Capital o patrimonio Humano b. Sector del Capital o patrimonio Natural c. Sector del Capital o Patrimonio Estructural y

Financiero d. Sector Gobierno

Al hablar de capital humano debemos entender “destrezas, potencialidades, conocimientos, aprendizajes, capacidades y habilidades de cada persona” (Procorredor); capital natural se puede definir como “toda la formación y regeneración de recursos naturales que brinda la naturaleza”

(Ídem); capital estructural o capital construido

“incluye todo lo que es la infraestructura física que apoya las actividades sociales y productivas de una comunidad” (Ídem); y, capital financiero se entiende como el “conjunto de recursos financieros que le permiten a la comunidad construir los medios de vida” (Ídem).

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Clasificar los recursos del municipio dentro del Sector del Capital o Patrimonio Natural de tal forma que se puedan implementar esquemas PSA, implicará identificar los bienes naturales que provean servicios ambientales ubicados en el municipio, es decir, debe iniciarse en este ám- bito, elaborando un inventario de bienes y servicios ambientales. Ese inventario, la valoración de los bienes y servicios ambientales en él conte- nidos, junto con un adecuado mapeo de los actores comunitarios, son las herramientas básicas para el proceso de planeación territorial del municipio, en lo que concierne a PSA. Esta acción es sinónimo de los pasos propuestos por CATIE en la metodología para el establecimiento de corredores biológicos dentro del paso IV del Perfil Téc- nico de los Corredores Biológicos, el cual plantea la identificación de los capitales naturales de las comunidades (Procorredor).

Dicho diagnóstico, debe servir también para concertar y construir una visión municipal que prevalezca por lo menos por 20 años (Art. 6.1, LOT). La ley de Ordenamiento Territorial es muy específica e insistente en señalar el mecanismo idóneo para este efecto, siendo éste la Participa- ción Ciudadana.

Además de la clasificación de los recursos disponibles en el municipio, es necesario evaluar la realidad municipal. Los aspectos a evaluar como parte del diagnóstico son:

1. Planes de Trazo y Desarrollo Urbanístico 2. Control y Regulación del Uso del Suelo 3. Regulación de la Actividad Comercial 4. Regulación de la Actividad Industrial

5. Perímetro de la Ciudad y Asentamientos Hu- manos

6. Construcción de la Infraestructura de Servi- cios Públicos Municipales

7. Soluciones Habitacionales

8. Manejo y Control de Áreas de Riesgo

9. Protección Ambiental y Gestión de Recursos Naturales

10. Promoción de Cultura y Valores

11. Protección del Patrimonio Histórico y Cultu- ral

12. Activación de la Producción Local

Particularmente, con relación al Pago de Servi- cios Ambientales, el diagnóstico deberá poder detectar cualquier conflicto en el uso del suelo

en relación con su vocación natural y el uso actual que se le esté dando, así como la vulnera- bilidad ambiental que pueda estar vinculada a la existencia de fuentes de agua (cuencas, micro-cuencas, sub-cuencas, etc.), bosques, suelo degradado, nichos de especies endémicas en peligro de extinción, patrimonio cultural, etc. El diagnóstico deberá incluir prácticas de mitiga- ción, existentes y/o necesarias para estas áreas específicas, y sobre todo, la situación actual de la tenencia de la tierra.

Estos ejercicios deben permitir presentar una análisis integral de la situación territorial del municipio, basándose en conceptos ambientales, económicos, administrativos, y sociales. Lo que implica, primero, determinar la naturaleza, o aptitud natural de cada zona del territorio, y segundo, identificar y priorizar los obstáculo que evitan el aprovechamiento territorial idóneo, de acuerdo a la naturaleza de éste.

5.1.1. Institucionalidad Básica Necesaria Para que el proceso de ordenamiento territorial pueda iniciarse y llevarse a cabo esta etapa diagnóstica, se recomienda la conformación de cierta institucionalidad básica que asegure el empoderamiento comunitario del proceso desde su inicio, de ahí que es necesario se integren los siguientes entes:

A. Consejo Municipal de Ordenamiento Terri- torial

Su labor debe consistir, siguiendo por analogía los del Consejo Nacional de Ordenamiento Terri- torial, en las siguientes actividades:

a. Concertar con los principales actores comunitarios, las políticas municipales de ordenamiento territorial, que impulsen y equilibren el desarrollo del capital humano, capital natural y el capital estructural del municipio.

b. Proponer los lineamientos para los instrumentos de Planificación Municipal de Orde- namiento Territorial.

c. Conformar en el ámbito municipal una Uni- dad Técnica-Operativa para la implementa- ción del ordenamiento territorial, así como las instancias de participación ciudadana pre- vistas en la ley.

d. Dar seguimiento al proceso de ordenamiento territorial en el Municipio.

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e. Actuar como facilitador, gestor y garante de los compromisos entre los diferentes prota- gonistas del ordenamiento territorial.

f. Establecer su calendario de actividades, así como su organización internamente.

Debería de organizarse con los representantes de las siguientes instituciones que puedan tener presencia en el municipio:

1) La Corporación Municipal;

2) Comisión Permanente de Contingencias (CO- PECO);

3) Instituto Nacional de Estadísticas (INE);

4) Registro Nacional de la Personas (RNP);

5) Instituto Geográfico Nacional (IGN);

6) Instituto Nacional Agrario (INA);

7) Departamento de Catastro Municipal;

8) Instituto de Conservación Forestal (ICF);

9) Instituto Nacional de Metrología;.

10) Centros de Investigación Científica;

11) Consejo Hondureño de Ciencia y Tecnología (COHCIT);

12) Universidades;

13) Centros de Información y Bases de Datos sectoriales y especializadas; y,

14) Otros centros e instituciones con similares funciones.

De no tener el municipio la capacidad de orga- nizarlo, esta función la podrá adoptar el Consejo de Desarrollo Municipal.

B. Unidad de Gestión Municipal

Establece la Ley de Ordenamiento Territorial que a los municipios les compete la amplia gestión del ordenamiento territorial dentro de su juris- dicción (Art. 27, LOT). Aunque no ordena especí- ficamente la creación de estas unidades técnicas en el ámbito municipal, sí las prescribe para el ámbito departamental (Art.19, LOT). Pero para ser coherentes con el esquema, se recomienda, dentro de lo posible, crear dicha unidad, cuya función será dar acompañamiento técnico al Consejo Municipal de Ordenamiento territorial.

Esta unidad debe ser conformada por un equipo multidisciplinario que comprenda técnicos ambientales y forestales entre otros profesionales, quienes puedan colaborar en la identificación, valoración y establecimiento de medidas de con- servación para los bienes que proveen servicios ambientales en la jurisdicción municipal.

Debemos recordar que ya la ley de Municipali- dades (Art. 12.6, LM) faculta al municipio a crear su propia estructura administrativa y forma de funcionamiento, de acuerdo con la realidad y necesidades municipales. De no ser posible su creación, pues al tenor del artículo 30 de la LOT, entonces esta tarea se le deberá asignar al orga- nismo municipal que por afinidad la pueda inte- grar a sus competencias actuales.

C. Consejos de Cuenca, Sub-Cuenca o Micro- cuenca

De existir entidades de este tipo en el municipio es preciso integrarlas en el proceso de ordenamiento territorial, tal como lo señala el artículo 22.3 de la LOT. Con relación al Pago de Servicios Ambientales, estas colectividades adquieren un significado muy particular, pues ellos están a la vi- gilancia de uno de los servicios ambientales más relevantes, como es la protección del recurso hí- drico. Los insumos que estos consejos produzcan en relación al ordenamiento territorial, particularmente en lo relacionado a la protección de las cuencas, sub-cuencas y micro-cuencas, debe ser parte integrante del proceso de planificación, especialmente en lo que se refiere al control y regulación del usos del suelo.

D. Consejo de Desarrollo Municipal

Cada Municipalidad tendrá un Consejo de De- sarrollo Municipal con funciones de asesoría, integrado por un número de miembros igual al número de Regidores que tenga la Municipali- dad. Estos consejeros fungirán ad-honoren y se- rán nombrados por la Corporación Municipal de entre los representantes de las fuerzas vivas de la comunidad. El Consejo será presidido por el Alcalde. Los miembros del Consejo podrán asis- tir a las sesiones de la Corporación cuando sean invitados, con derecho a voz pero sin voto (Art.

48, LM).

Este consejo tendrá las siguientes funciones (Art.

49, RLM):

a. Asesorar a la Corporación Municipal en el proceso de elaboración, ejecución y evalua- ción de los planes de desarrollo, urbanos y rurales,

b. Asesorar a la Corporación y al Alcalde en los planes de reordenamiento administrativo y