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Promoción de exportaciones en
Argentina período: 1985-1989
TESIS
Que para obtener el título de grado:
Licenciatura en Relaciones Internacionales
Presenta
Milagros Loustau
Tutor:
Mag. Hugo Edmundo Marconi
2 INDÍCE
Introducción
o Descripción del tema………5
o Objetivos………...7
o Problema de investigación………..………..7
o Hipótesis………...9
o Metodología……….….9
o Fuentes……….10
o Marco teórico……….………..10
Contexto Nacional o Democracia………...…………...15
o Juicio a los militares………...………....…….16
o Economía………..….………...17
o Política comercial………..………...….19
o Deuda externa………..………..……...20
o Política exterior………..……….22
o Toma de decisiones……….………....……25
o Opositores al gobierno……….….……….…..….…..27
o La renuncia……….….………...…27
Contexto Internacional o Crisis financiera……….…………..29
o Crisis del petróleo……….……..30
o Crisis regional……….…..…………..31
o Situación de los países del ALADI………...………….…32
o Fin del socialismo……….….………….….33
3
o Comercio mundial………..…………35
Promoción de exportaciones o Política comercial………39
o Condicionantes de la política comercial……….…………..…...40
o Organismos ejecutores de la política comercial……….…….41
o Razones para la promoción de exportaciones………..…..….………42
o Sesgo antiexportador………..….……44
o Sugerencias por la CEPAL………...46
o Integración Argentina-Brasil: PICAB……….47
o Resultados de la integración……….……….…..48
o Innovación exportadora………..….…49
o Agencia Argentina de Inversiones y Comercio Internacional……….51
Ley sobre Promoción de Exportaciones o Sanción de la ley 23.101……….….………...55
o Argumentaciones de la ley 23.101………..………...56
o Objetivos de la política industrial y de comercio exterior………..…..…..57
o Objetivos de la ley 23.101………..60
o Productos promocionados………..…………....61
o Regímenes de Exportación……….62
o Programas Especiales de Exportación (PEEX)………..…………....65
o Proyecto ARG.EX………...66
o Fondo Promoción de Exportaciones……….……….….67
o Consorcios y Tradings……….…68
o Economías regionales………..74
4
Conclusiones
o Conclusiones generales………...….77
o Vigencia de la ley………78
o Beneficios de la ley……….…79
o Aportes a la disciplina……….…80
o Comprobación de hipótesis……….80
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INTRODUCCIÓN
Descripción del tema
El tema al cual nos vamos a abocar consiste en el análisis de la política comercial, en rasgos generales, del gobierno de Raúl Alfonsín (1983-1989) y, en particular, de la política consistente en la promoción de exportaciones argentinas al resto del mundo. Cuando referimos a promoción de exportaciones, puede ser explicado a través de regímenes de exportación, como la admisión temporaria, el reembolso impositivo, el reintegro impositivo, la devolución de impuestos, el apoyo crediticio, el intercambio compensado, programas especiales de exportación o la deducción impositiva, dirigidos a las empresas exportadoras con el fin de incentivar un crecimiento en sus exportaciones de bienes y servicios.
Para tener una visión integral del período a analizar, vamos a desarrollar el contexto nacional e internacional que actuó como facilitador o condicionante de la política llevada por la Administración. En el contexto nacional se va a analizar el restablecimiento de la democracia y sus implicancias, la economía junto con los planes del gobierno para paliar los efectos de la crisis, la política comercial, el problema de la deuda externa, la política exterior, focalizada en recomponer la imagen externa del país, la toma de decisiones, entre otros. En el contexto internacional se va a desarrollar las características de la crisis financiera y del petróleo y sus impactos en la región latinoamericana, la política exterior norteamericana y su efecto sobre América Latina, como también el comercio mundial. Ambos contextos darán cuenta de cuanto influyeron y condicionaron al gobierno para su accionar en la política de promoción de exportaciones.
6 Especificaremos los objetivos que tenía el gobierno radical en relación a la ley y a su estrategia de desarrollo. Objetivos como expandir las exportaciones, impulsar la integración económica, la diversificación de la oferta de bienes y servicios, estimular la formación de emprendimientos conjuntos. La integración con Brasil durante los 80 fue de gran relevancia para la Argentina dada las intenciones de los gobiernos de crear un espacio económico común y lograr la complementación de los sectores de la economía. La concreción de estas intenciones fue la creación del Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE).
Para obtener una respuesta a los interrogantes sobre la eficacia de la Ley 23.101 y los regímenes de exportación allí detallados, específicamente del logro del objetivo de un aumento sostenible de las exportaciones argentinas, incluiremos en la investigación las estadísticas nacionales en exportaciones como también entrevistas a funcionarios del gobierno radical.
El motivo por el cual decidimos realizar la tesis de grado respecto del mencionado periodo de tiempo y el pais en particular es debido a que consideramos que las exportaciones son una de las posibles vías que tienen los Estados para conectarse con el mundo y, en algunos casos, reflejan la estrategia de desarrollo de un país. Asimismo, en Argentina durante las últimas décadas ha habido, en reiteradas ocasiones, crisis económicas que obligan a reformular la estrategia política y económica para el desarrollo del país. Comprender la política comercial impulsada por el gobierno de turno permite visualizar una de las vertientes de la estrategia de desarrollo como también su viabilidad dentro del contexto nacional e internacional.
El período a analizar, tanto por el contexto nacional de recomposición de la democracia como el contexto internacional de un sistema bipolar con dos cosmovisiones contrapuestas, fue un marco que pareció el indicado para analizar la política comercial del gobierno radical con la finalidad de describir cuáles fueron las relaciones comerciales entre Argentina y el resto del mundo y, particularmente, las exportaciones de bienes y servicios al exterior.
7 deuda externa que obligaba a los funcionarios a cambiar de política económica con la intención de aumentar el ahorro de divisas y reducir el déficit en las cuentas públicas.
Durante el gobierno radical de Alfonsín, fue sancionada la ley 23.101 (Septiembre de 1984) para las exportaciones con el nombre de “Régimen de Promoción, Objetivos. Creación del Fondo Nacional de Promoción de Exportaciones”. Partiendo de la ley, es menester conocer si proporcionó una guía para las empresas exportadoras a la hora de vender sus productos al extranjero y, por otro lado, si los regímenes mencionados en dicha ley llevaron a un aumento constante en las exportaciones argentinas de bienes y servicios y las intenciones por las que la ley 23.101 fue creada coincidieron con la realidad de ese periodo.
Objetivos
Los objetivos de la investigación son los siguientes:
Desarrollar cuáles fueron los instrumentos y agencias creadas para la promoción de exportaciones utilizados en Argentina durante el período a analizar.
Analizar el contexto nacional e internacional del período que resultó condicionante de la estrategia de desarrollo del gobierno.
Argumentar las justificaciones que hacen necesaria una política de promoción de exportaciones por parte del gobierno.
Explicar la Ley 23.101 sobre promoción de exportaciones argentinas tanto a través de sus objetivos como también los regímenes de exportación allí definidos.
Problema de investigación:
8 economía tienen o no una relación causal con las medidas tomadas con respecto al comercio.
Un factor a tener en cuenta es el contexto internacional que ha condicionado y condiciona las políticas comerciales como consecuencia de la dependencia que tiene la economía argentina del relacionamiento con el resto de los países para comerciar, ya sean parte de la región latinoamericana o del grupo de potencias centrales. Esta dependencia, en algunos casos interdependencia, trae como consecuencia la restringida diversidad en la oferta de bienes y servicios, siendo los productos de origen agropecuarios los prioritarios, como también la reducida diversidad en los mercados internacionales, siendo los intercambios con los países centrales de donde recibe primordialmente Argentina la mayor parte de los productos manufacturados y bienes de capital.
Por otra parte, cuando el contexto nacional es desfavorable, por circunstancias económicas y/o políticas, también limita las condiciones que permiten que la política comercial cumpla con los objetivos esperados del gobierno. A circunstancias desfavorables referimos a hiperinflación, deuda externa, opositores al gobierno, huelgas y paros, pobreza, desempleo, entre otras. Como consecuencia, el gobierno se ve obligado a tomar medidas de urgencia que viran el rumbo o cambian la estrategia con el objetivo de resolver la crisis atravesada. Los objetivos iniciales junto con las prioridades del gobierno se alteran o se encuentran paralizadas.
9 Hipótesis
Las hipótesis que esperan dar respuesta al problema de investigación planteado son: 1. El contexto interno y externo del periodo 1984-1989 ha limitado la política
comercial de la Administración de Alfonsín tanto derivada de la crisis económica que sufría el país, resultado de la hiperinflación y la deuda externa primordialmente como por las políticas proteccionistas sostenidas por los países centrales que generó una reducción en la demanda mundial de productos, entre otros argentinos.
2. La política comercial de promoción de exportaciones, durante el periodo 1984-1989, no ha logrado concretar el resultado deseado por la Administración de Alfonsín como así tampoco la Ley 23.101 sancionada en 1984 alcanzó a cumplir los objetivos planteados, específicamente un crecimiento destacable de las exportaciones argentinas al resto del mundo. En la realidad, las exportaciones tuvieron un desarrollo muy inestable, dado por la variación en el precio de ellas año a año dentro del período.
3. Al margen del resultado estadístico de las exportaciones argentinas, la política de promoción de exportaciones fue exitosa en dos sentidos. Por un lado porque tuvo el financiamiento suficiente como para darle el impulso a los programas especiales de exportación y, por otro lado, porque tuvo un lugar prioritario dentro de la agenda del gobierno para promover las exportaciones.
Metodología
El tema de tesis que vamos a investigar es la “Promoción de Exportaciones: período 1985-1989” durante el gobierno de Ricardo Alfonsín. Para este fin, vamos a analizar la política comercial y específicamente la política de promoción de exportaciones, utilizando la ley 23.101 como marco jurídico nacional. Esta ley detalla los regímenes de exportaciones, los cuales las empresas pueden utilizar para la venta de bienes y servicios al exterior. Asimismo, vamos a examinar el contexto interno y externo del período que resulte condicionante para la gestión del gobierno.
10 teórico a utilizar sino también del periodo analizado, tanto sobre el contexto interno y externo como sobre los instrumentos comerciales señalados en la Ley 23.101.
Posteriormente se analizarán las estadísticas teniendo en cuenta la revisión bibliográfica que se mencionó anteriormente. En otras palabras, se investigará la existencia de alguna correlación entre la bibliografía sobre el tema y los resultados estadísticos.
Fuentes
Las fuentes utilizadas a utilizar en la tesis de grado son:
Ley 23.101: Régimen de Promoción, Objetivos. Creación del Fondo Nacional de Promoción de Exportaciones. Sancionada el 28 de Septiembre de 1984.
Constitución Nacional de la Republica Argentina.
Estadísticas en exportaciones e importaciones argentinas. Ministerio de Relaciones Exteriores de la República Argentina. Agencia Argentina de Inversiones y Comercio Internacional
Bibliografía sobre política comercial, promoción de exportaciones, política económica, política exterior, entre otros.
Periódicos nacionales de la época.
Marco teórico
Interdependencia compleja: Keohane y Nye (1988)
Keohane sostiene que un entorno económico internacional abierto, caracterizado por oportunidades de intercambio mutuamente positivo bajo un conjunto de reglas ordenado, suministra incentivos para un comportamiento pacifico, pero no que necesite de dicho comportamiento o lo asegure (1988).
11 Keohane y Nye (1998) sostienen que una de las características principales de la interdependencia compleja son los canales múltiples conectan las sociedades: los mismos incluyen tanto nexos informales entre élites gubernamentales como acuerdos formales entre agencias de servicio exterior, nexos informales entre élites no gubernamentales (cara a cara y mediante telecomunicaciones) y organizaciones transnacionales (tales como bancos o corporaciones, multinacionales). Estos canales pueden resumirse, como relaciones interestatales, transgubernamentales y transnacionales. Las relaciones interestatales son los canales normales supuestos por los realistas. Las relaciones transgubernamentales aparecen cuando se flexibiliza el supuesto realista de que los Estados actúan coherentemente como unidades; las relaciones transnacionales surgen cuando se flexibiliza el supuesto de que los Estados son las únicas unidades (Keohane y Nye, 1988).
Pero la participación de amplias y dinámicas organizaciones, no enteramente controladas por los gobiernos, se ha convertido en parte normal de las relaciones tanto exteriores como internas. Estos actores son importantes no sólo por sus actividades en la concreción de sus propios intereses, sino también porque actúan como correas de trasmisión, haciendo más sensibles a las políticas gubernamentales en distintos países. Como los fines de las actividades internas de los gobiernos se han dilatado y como las corporaciones, bancos y (en menor medida) los sindicatos adoptan decisiones que trascienden las fronteras nacionales, las políticas internas de los diferentes países interfieren entre sí cada vez más (Keohane y Nye, 1988).
El Estado Comerciante. Rosecrance Richard (1986).
Rosecrance expone las diferentes visiones de las relaciones internacionales. Por un lado la concepción político-militar y, por el otro, la concepción basada en el comercio. En este caso, nos vamos a focalizar en la concepción basada en el comercio.
12 momento en que cada nación es suministradora de diferentes bienes y servicios; todas asumen la dependencia de las demás (Rosecrance, 1986).
Aunque los Estados comerciales tratan de mejorar sus posiciones individuales, son conscientes de que esta labor deben llevarla a cabo en un contexto de interdependencia (especialización y división internacional del trabajo). La guerra es un elemento que interrumpe el comercio y colapsa los mecanismos de interdependencia en que se basa. Los Estados comerciales admiten que el desarrollo de sus economías internas lo promueve mejor la expansión de los mercados internacionales (Rosecrance, 1986).
Solamente el intercambio reciproco y la división del trabajo que preconizan las naciones comerciales puede prevenir la conflictividad en un entorno tan anárquico. Como el objetivo nacional es el intercambio con otros países, las naciones comerciales no necesitan tener ni un gran territorio ni una gran población (Rosecrance, 1986).
La política comercial como parte de una estrategia global de desarrollo. Marta Bekerman (2004).
La política comercial no puede estar divorciada de una estrategia integral de desarrollo. Esto significa, por un lado, que no se le puede sustituir y, por otro, que no puede funcionar como un componente aislado. Es decir, la política comercial debe formar parte de una estrategia global de crecimiento con equidad, para lo que debe orientarse a revertir el proceso de desindustrialización, concentración del ingreso y estancamiento económico que han sufrido países como Argentina durante los últimos decenios (Bekerman, 2004).
13 Según Bekerman (2004), los objetivos generales de la política comercial que respondan a un proceso de crecimiento con equidad deben:
a] contribuir al aumento de la capacidad productiva interna y la credibilidad externa a partir de un incremento en las divisas provenientes de las exportaciones y del fortalecimiento de la situación fiscal;
b] fortalecer el desarrollo del mercado interno;
c] mejorar la distribución del ingreso y el nivel de vida de la población, y
d] elevar la posición competitiva y tecnológica del país y llevar adelante una estrategia de inserción internacional activa.
En cuanto a la promoción de exportaciones, los objetivos que plantea Bekerman (2004) son:
1) Diversificación de los productos de exportación. Se deben establecer mecanismos de
promoción e incentivos que permitan diversificar la oferta exportable de bienes y servicios, como por ejemplo impositivos, comerciales, financieros, y ser de carácter horizontal, sectorial o regional.
2) Diversificación de empresas exportadoras. Las políticas de promoción de las
exportaciones deben apuntar no sólo a la expansión y la diversificación de las pequeñas y medianas empresas (PYME), sino también a fomentar su participación en el comercio exterior. Con ello se puede facilitar a las empresas el acceso a la información sobre oportunidades de negocios y aumentar sus capacidades de comercialización internacional (canales de distribución, información de mercados y de adaptaciones de producto a la demanda, servicios de posventa, etcétera).
3) Fortalecimiento del sistema de promoción comercial. Esto se lograría con acciones
de mercadeo internacional, como por ejemplo el desarrollo de compañías comercializadoras y de consorcios regionales.
4) Financiamiento de las exportaciones. El monto global de financiamiento de las
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CAPITULO 1
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CONTEXTO NACIONAL
Democracia
El restablecimiento de la democracia en 1983 de la mano de Raúl Alfonsín (1927-2009) fue un hecho histórico en la historia argentina desde varias ópticas. El nuevo presidente pertenecía al partido de la Unión Cívica Radical y, en su primer discurso, propuso el afianzamiento de la justicia social. Las elecciones se realizaron el 30 de octubre de 1983 y Alfonsín logró el triunfo obteniendo el 51,7 % de los votos frente al 40,1 % del peronismo representado por Ítalo Luder.
La dictadura militar que comenzó en 1976 y que tuvo como presidentes a Videla, Viola, Lacoste, Galtieri, Saint-Jean y, por último, a Bignone, daba por finalizada su gestión. El terrorismo de Estado, el cual significó la sumisión del pueblo argentino a desapariciones, torturas y asesinatos y la completa ausencia de seguridad jurídica, llegaba a su fin.
La derrota militar en la Guerra del Atlántico Sur en junio de 1982 provocó el colapso de la dictadura militar, y la misma sociedad que había sufrido la violación sistémica de los derechos humanos y la falta de libertades públicas se levantó para derribar al autoritarismo gobernante.
Al margen del recambio de presidentes, la cultura autoritaria persistía en la sociedad argentina y una crisis de ajuridicidad que había afectado al conjunto del pueblo. Se había perdido la noción de la participación y de la responsabilidad. El restablecimiento de la justicia y el fin de la impunidad eran objetivos prioritarios de la nueva gestión. Fue necesario abrir la investigación sobre lo que había pasado en la Argentina y que se juzgaran aquellas conductas paradigmáticas para poder restaurar la creencia en el Estado de Derecho. Investigar el pasado permitiendo que un Poder Judicial independiente pudiera dictar de acuerdo a derecho las condenas que considerara justas y comenzar un proceso de pacificación y unidad nacional que garantizara los derechos humanos hacia el futuro.
16 necesarias, pues resultaba imprescindible afectar intereses muy poderosos y simultáneamente atender a las demandas de los demás desprotegidos como impone la ética de la solidaridad. Se trataba de reforzar la valoración social sobre la importancia de los derechos humanos, del respeto al estado de Derecho, de la tolerancia ideológica (Alconada Sempé, 1996).
Juicio a los militares
En el gobierno radical, se abrieron los cauces jurídicos para que las violaciones de derechos humanos cometidas tanto por el terrorismo de grupos políticos armados como por el terrorismo de Estado fueran investigadas y juzgadas por una Justicia independiente.
Durante la campaña electoral de 1983 el presidente Alfonsín expuso que el camino a seguir iba a ser la condena de los principales actores, por su responsabilidad de mando. La Administración decidió aplicar el esquema de los tres niveles de responsabilidad para encarar el procesamiento de quienes estuvieran bajo acusación de haber violado los derechos humanos durante la dictadura: los que habían dado las órdenes, los que las habían cumplido de modo coercitivo, los que se habían excedido en el cumplimiento.
El 12 de diciembre de 1983, dos días después de que el gobierno asumiera, el Presidente promovió la derogación ante el Congreso de la ley de autoamnistía que consagraba la total impunidad para los responsables de la represión y, a través de los decretos 157 y 158, se puso en marcha el procesamiento de los responsables de la violencia que sufrió el país.
17 Entre el 22 de abril y el 9 de diciembre de 1985 se realizó el juicio oral y público a quienes integraron las tres juntas militares de la dictadura. La sentencia estableció la existencia de un plan criminal organizado y fijó así el primer nivel de responsabilidad al sentenciar la culpabilidad de los ex comandantes Jorge Rafael Videla, Emilio Massera, Orlando Agosti, Roberto Viola y Armando Lambruschini, con penas que llegaban hasta la cadena perpetua y la inhabilitación permanente.
La creación de la Comisión Nacional sobre la Desaparición de Personas (CONADEP), llamada a investigar la desaparición forzada, los secuestros y asesinatos cometidos resultó fundamental para llevar adelante los juicios a las Juntas militares. El caudal de información que reunió resultó decisivo para que la Fiscalía pudiera elaborar las acusaciones pertinentes.
Economía
Las políticas económicas impuestas por el régimen militar postergaron la modernización de las estructuras económicas del país, imposibilitando o dificultando futuras alternativas.
El nivel de apertura de la economía había aumentado, pero la participación de las manufacturas industriales prácticamente se había estancado. El aparato productivo estaba severamente afectado y el poder económico mucho más concentrado que en el pasado.
Al comienzo del período, la actividad económica se encontraba en recesión, teniendo como principal problema la hiperinflación y un desbalance en sus cuentas públicas. En efecto, el gobierno radical se veía condicionado en su política económica y debía tomar medidas que logren reformas estructurales para dar solución a los problemas mencionados.
18 internacionales de crédito como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial fue negativa.
En junio de 1985, Raúl Alfonsín declaró una “economía de guerra”, anunciando la reducción del 12% del gasto público, el congelamiento de vacantes en el sector público, un fuerte aumento de tarifas y los precios de los combustibles y transportes, la paralización de las inversiones públicas y la privatización de empresas estatales (Rapoport, 2017). En efecto, controlar la actividad económica por parte del Estado con el objeto de procurar el autoabastecimiento y equilibrar las cuentas públicas.
Poco después, por medio de un Decreto de necesidad y urgencia, se inició el denominado “Plan Austral”. Este plan económico implico un fuerte ajuste, aun mayor que el solicitado por el Fondo Monetario Internacional, apoyado por el subsecretario del Tesoro estadounidense (David Mulford) con el objetivo explícito de evitar el peligro de una hiperinflación.
En uno de sus discursos, el Presidente Alfonsín presentó el Plan Austral y mencionó como objetivo central la lucha contra la inflación, la cual era el origen de las incertidumbres sociales. Para esto era necesaria la primera medida del mencionado plan: la congelación de precios, tarifas y salarios, de carácter transitorio y para lograr un funcionamiento libre del mercado.
En segundo lugar, una reforma monetaria que consistía en crear un nuevo signo para la moneda mantener bajos los niveles inflacionarios. El Banco Central no emitiría más moneda que requiera la Tesorería, esto significaba gasto público con financiamiento genuino; no de la emisión. El objetivo era disminuir el déficit público.
Por último, la captación del ahorro por parte del sistema financiero para terminar con la indexación de la economía, con el fin de compensar las pérdidas de valor de las obligaciones a largo plazo producidos por la inflación.
19 Sin embargo la estabilización duró poco. La inflación volvió a mostrar una tendencia ascendente y los precios relativos de cada sector comenzaron a verse afectados, situación que se vio agravada por la gran caída de los precios de los productos argentinos de exportaciones (40% en el periodo).
Entre los opositores a la gestión, se puede mencionar las empresas y los sindicatos. En particular, la CGT inició el plan de lucha sindical a través de huelgas generales.
Se inició una reforma del Estado y la situación económica siguió empeorando. En 1988, Argentina obtuvo una moratoria en el pago de la deuda externa y se puso en marcha otro plano de salvataje: el “Plan Primavera”. Consistió en un plan económico ortodoxo que intentó estabilizar la economía argentina y evitar el estallido hiperinflacionario. Las medidas radicaron en la apertura de la economía y la privatización de las empresas estatales.
Sin embargo, el “Plan Primavera” fue boicoteado por las principales organizaciones empresariales y se desató un proceso hiperinflacionario estimulado por la especulación financiera (algunos lo denominaron un “golpe de mercado”).
Política comercial
20 Las instituciones financieras internacionales, entre otras el FMI y el Banco Mundial, comenzaron a fomentar, a través de presiones, en los países de América Latina la liberalización económica mediante la concesión de créditos condicionados a la aplicación de determinadas políticas a los países de la región (Comisión Económica Para América Latina y el Caribe, 1999).
Así fue como, a raíz de las presiones mencionadas a mediados de los años ochenta, la Argentina inició un programa moderado de liberalización del comercio. El nivel medio de los aranceles comenzó a disminuir gradualmente, del 39,4% en 1987 al 23.5% en 1989. Los aranceles máximos se redujeron del 102.5% en 1987 al 80% en 1989.
Deuda externa
Desde un principio el problema de la deuda externa latinoamericana se convirtió en el tema más importante en la agenda externa del país a nivel regional. La crisis de la deuda externa fue consecuencia del conocido “reciclaje de petrodólares” que dio como resultado que los países centrales encontraron sus balances superavitarios y se convirtieron en los acreedores de los países del tercer mundo, viéndose estos últimos países endeudados y sin forma de pagar a los acreedores.
El gobierno de Raúl Alfonsín inició su gestión con una actitud optimista, confiando en que la sola restauración de la vida constitucional ayudaría a resolver muchos de los problemas que debía afrontar. Las expectativas de una negociación relativamente “blanda” de la deuda se desplomaron rápidamente (Paradiso, 1993). El respaldo europeo no llegaba o lo hacía bajo la forma de consejos de acatamiento a las formulas propuestas por el FMI. Los acreedores no se sensibilizaban ante los argumentos sobre los costos del ajuste, las características atípicas del endeudamiento argentino o la fragilidad de la democracia reciente. Asimismo, la situación empeoraba porque las tasas de interés se mantenían en niveles inéditos, aumentando el monto de las obligaciones de los deudores.
21 La deuda externa argentina aumentó de 8 mil millones de dólares en 1976 a 40 mil millones en 1983 y se convirtió en el principal problema macroeconómico provocando una elevadísima inflación.
El argumento que dio el gobierno de Alfonsín para resolver la cuestión de la deuda externa fue que las nacientes democracias de América del Sur solo podían consolidarse si enfrentaban eficazmente los problemas del subdesarrollo. La deuda afectaba gravemente la capacidad de los gobiernos democráticos de dar respuesta a esos problemas y la seguridad de los Estados Unidos solo podía ser garantizada por regímenes democráticos consolidados en América Latina (Russell, 1996).
En mayo de 1984, frente a los aumentos de las tasas de interés y las medidas proteccionistas de los países centrales, el gobierno de Raúl Alfonsín promovió, durante la gestión de Bernardo Grinspun –junto a Brasil, Colombia y México- la convocatoria a una reunión de cancilleres y ministros de Economía de los países más endeudados. El objetivo era adoptar medidas concretas para alcanzar transformaciones en la política financiera y comercial internacional. Un mes después, el presidente argentino propuso a dichos países la redacción de un documento, al que se sumaron Ecuador, Perú y Venezuela, en el que solicitaban a la reunión cumbre del Grupo de los Siete (G7) en Londres la realización de un dialogo constructivo para aliviar la carga de la deuda externa. Los jefes de las naciones industrializadas reiteraron su determinación de encarar el problema de la deuda de forma bilateral, caso por caso, y propusieron una política de austeridad.
22 Política exterior
Al momento de asumir el gobierno, los máximos responsables de la formulación de la política exterior de la administración Alfonsín hicieron una lectura del sistema internacional y de la situación del país en el mismo: el conflicto Este-Oeste ejercía un efecto negativo sobre la estabilidad política de Argentina; las cuestiones Norte-Sur eran más importantes que las tensiones Este-Oeste porque establecían un contraste entre los países desarrollados y los subdesarrollados; las variables económicas externas imponían fuertes restricciones a la supervivencia de la democracia y al desarrollo argentinos (Russell, 1996).
En diciembre de 1983 los encargados de conducir la política exterior llegaron con un objetivo: recomponer la imagen externa del país y reubicarlo en la escena internacional. En el diseño de su política, al menos en sus tramos iniciales, se destacaba la tendencia a enfocarla desde el ángulo de las necesidades de consolidación del proceso de transición democrática.
Esta característica hizo que la acción diplomática se fuera desenvolviendo sobre dos ejes principales: uno, de carácter “defensivo”, destinado a proteger el orden institucional; otro “ofensivo”, empeñado en crear oportunidades a través de una presencia activa del país en el campo internacional (Paradiso, 1993).
El Canciller identificó estas dos funciones al señalar que las principales misiones de la política exterior debían ser reducir los posibles efectos negativos de la situación exterior y lograr aumentar en el ámbito externo toda la potencialidad que el país tiene.
En suma, el gobierno estaba a favor de una política exterior inspirada en el paradigma de la autonomía. Reflejo de esto fueron las apelaciones en distintos foros mundiales a favor de un orden económico más equitativo, la intervención en la crisis centroamericana, la participación en la iniciativa sobre el desarme, la permanencia en el Movimiento de Países No Alineados, el desempeño en el ámbito regional procurando respaldar las tratativas con los acreedores fueron todas manifestaciones de esa orientación.
23 Ejemplo de ello fue su posicionamiento en la crisis en Centro América. La posición que el gobierno asumió fue una elocuente muestra de una diplomacia muy sensibilizada por las necesidades internas. La participación en el Grupo de Apoyo a Contadora en 1985 fue realizada con el fin de ampliar la acción multilateral establecida por el Grupo Contadora y promover la paz en los conflictos armados de Centroamérica. Asimismo, se ajustaba a definiciones programáticas referidas a la solución pacífica de controversias, defensa del principio de no intervención e igualdad jurídica de los estados.
Parecidas consideraciones estuvieron presentes en la forma de resolver el tema del Beagle, resultado de un desacuerdo entre Argentina y Chile sobre la determinación de la traza del Canal Beagle, que afectaba la soberanía de las islas ubicadas dentro y al sur del canal.
El gobierno radical halló una fórmula que le permitía conciliar varios objetivos simultáneamente. Por un lado, desactivaba un foco de tensión que podía ser usado por sectores internos para retener una cuota de poder o con propósitos desestabilizadores. Por otro lado, daba la imagen de una dirigencia racional y prudente que además de predicar la solución pacifica de los diferendos la ponía en práctica con verdadero coraje cívico (Paradiso, 1993).
La mediación del Vaticano, a través del cardenal Antonio Samoré, en el conflicto patagónico, que reemplazó a la británica rechazada por los militares, laudó a favor de Chile. Había que convencer a la dirigencia política argentina de aceptar la propuesta papal. Con ese fin se convocó a un plebiscito a toda la ciudadanía para que pueda manifestar su opinión sobre el problema. El 25 de noviembre de 1984 se realizó el plebiscito y triunfó el “Si”, es decir, la aceptación del Tratado de Paz y Amistad con Chile, con un apoyo del 81,32%. Cuatro días después, se firmó el tratado.
El Tratado de Paz y Amistad que se firmó había permitido abandonar cualquier hipótesis de conflicto y permitido al gobierno un proceso de integración con el gobierno y el pueblo de Chile en democracia.
24 canciller argentino, Dante Mario Caputo, fue uno de los que más aportó en los trabajos de preparación y constitución de este mecanismo.
Con respecto a la política nuclear, el gobierno radical no ratificó el Tratado para la Proscripción de Armas Nucleares en América Latina y el Caribe, siendo una excepción salvo Cuba entre los países latinoamericanos. También se planteó una política de no alineamiento a nivel internacional, se manifestó que el principal conflicto global era en el Norte-Sur y no en el Este-Oeste y el gobierno estuvo activo luchando en favor del desarme nuclear (Rapoport, 2017).
La restauración del orden constitucional en Brasil fue visto como una circunstancia muy propicia para la consolidación de la vida institucional argentina. Esta afinidad política y las preocupaciones comunes en torno de la deuda y sus repercusiones sobre la marcha de la democracia, constituyeron datos fundamentales para la apertura del proceso de integración que comenzó a cristalizar a fines de 1985, cuando los presidentes Sarney y Alfonsín se entrevistaron en la ciudad fronteriza de Iguazú para la inauguración del puente internacional “Tancredo Neves”, sobre el rio Iguazú.
Ese encuentro sirvió de oportunidad para que se decidiera la creación de una comisión mixta de alto nivel para estudiar la cooperación e integración entre las dos naciones. Como consecuencia de este encuentro, en julio de 1986, se firmó un Acta para la Integración Argentino-Brasileña, con la idea de transformar ambos territorios en un espacio económico común. La remoción de barreras comerciales y la armonización de las políticas a aplicar se concretarían mediante acuerdos específicos. El resultado fue el Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE), que constaba de doce protocolos referidos a distintos sectores económicos como bienes de capital, energía, trigo, biotecnológica, asuntos financieros, expansión del comercio y empresas binacionales, entre otros.
25 proceso de integración comenzaba a formarse e iba a continuar en la década de los noventa.
A los cinco meses de haber asumido el gobierno, se produjo una nueva alza de la tasa de interés de la deuda externa. Este aumento absorbía el total de exportaciones argentinas de carnes y brasileñas de café. Argentina junto con Brasil, Colombia y México impulsaron una acción coordinada ante los países más desarrollados y los organismos internacionales de crédito. Surgió así la reunión del Consenso de Cartagena en junio de 1984, en la cual se adoptó una posición común por parte de las once naciones latinoamericanas que participaron.
El Consenso de Cartagena reclamó el tratamiento político del tema de la deuda externa latinoamericana, el que había sido considerado exclusivamente como técnico. Se exigió también la vinculación del tema financiero con los problemas del comercio internacional, y se estableció el principio de la corresponsabilidad de los países acreedores.
En el campo de la integración económica se suscribieron acuerdos con las demás naciones latinoamericanas, especialmente en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración. Uno de los acuerdos más importantes fue la firma de los tratados de integración con Brasil, a los que se incorporó también Uruguay.
Toma de decisiones
Con el cambio de régimen, la estructura y el proceso de toma de decisiones y el “estilo” diplomático fueron modificados de manera significativa. A diferencia de lo sucedido durante los años de la dictadura militar, la Cancillería recuperó su rol de actor central en el proceso de elaboración y puesta en práctica de la política exterior (Russell, 1990). En efecto, el proceso de toma de decisiones se concentró en la cúpula de esta agencia estatal, integrada esencialmente por funcionarios de origen político. Además, el presidente Alfonsín jugó un rol de primer orden formando parte de la estructura decisoria en las cuestiones externas de mayor importancia del periodo.
26 las agencias económicas del Ejecutivo la conducción de las cuestiones económico-financieras. En relación con esta última temática, la Cancillería llevo a la práctica una diplomacia ofensiva para abrir nuevas posibilidades de vinculación externa y de inversiones extranjeras en el país. Los acuerdos firmados con Brasil y, fundamentalmente, con España e Italia fueron algunos ejemplos de esta política. Asimismo, paralelamente a la acción externa de otras Cancillerías latinoamericanas y, en muchas oportunidades tomando la iniciativa, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto desplegó una intensa actividad político-diplomática con el fin de contribuir a modificar el marco global en el que se realizan las negociaciones financieras por la cuestión de la deuda externa.
La mayor concentración del proceso decisorio no impidió, sin embargo, el desarrollo de pujas burocráticas tanto en el ámbito de la propia Cancillería como entre esta última y las agencias económicas, particularmente entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Secretaria de Comercio Exterior, dependiente del Ministerio de Economía. Estas pujas obedecieron más a enfrentamientos por ocupar mayores espacios de poder o a distintos estilos diplomáticos que a diferencias ideológicas o políticas dentro del Ejecutivo. Este proceso se complicó aún más por la falta de coordinación entre los distintos ministerios del Ejecutivo, cuyas diferentes prioridades dieron lugar a numerosas desinteligencias. En este sentido, cabe destacar las diferencias de enfoque existentes entre los funcionarios de Cancillería y de Economía en temas claves de la agenda de política exterior vinculados con las modalidades de la integración con Brasil o la ejecución de los acuerdos con España e Italia.
El mayor impacto de los factores externos sobre el proceso doméstico y la creciente interacción entre lo interno y lo externo habían dado lugar al desarrollo de una tendencia que apuntaba hacia el aumento relativo de la participación del Congreso –e, inclusive, de los propios partidos políticos-, en cuestiones de política exterior, tales los casos de la deuda externa, la influencia del proteccionismo comercial de los países desarrollados sobre las exportaciones argentinas, la situación de Malvinas y el Atlántico Sur.
27 de empresarios acompañaron al presidente Alfonsín en varios de sus viajes al exterior con el objeto no solo de hacer negocios, sino también de mostrar el firme compromiso de este sector con el proceso de transición democrática. Como resultado de los viajes presidenciales y de los acuerdos firmados con varios países se formaron comisiones bilaterales, y en algunos casos consejos de cooperación que transcendieron el ámbito público para incorporar representantes de organizaciones empresariales y productores con el fin de delimitar áreas prioritarias de cooperación y hacer efectivo su ejecución.
Opositores al gobierno
En el frente interno, tuvo problemas con los sectores trabajadores, en particular, los sindicatos, debido a su decisión de crear la ley para reestructurar los sindicatos.
Con respecto al sector empresarial, se explica por la política independiente. En principio el presidente Alfonsín se manifestó reticente a hacer acuerdos con cualquier sector económico, financiero, entre otros. Pero luego, frente al escenario convulsionado en términos económicos y políticos buscó establecer un pacto con la Unión Industrial Argentina.
El último de los frentes conflictivos fue con las Fuerzas armadas. En 1985 se llevaron adelante los juicios, donde fue paradigmático que fuera una justicia civil la que enjuiciara a los militares. Este proceso tuvo algunos costos, hubo numerosos levantamientos de los sectores militares que presionaron al gobierno de Alfonsín y que llevaron a la sanción de dos leyes: 1a Ley de Punto Final, la cual consistía en la paralización de los procesos judiciales contra los imputados por desaparición forzada de personas; la otra ley fue la Obediencia Debida, por lo cual no podían juzgarse a soldados del ejército o alguien que dependa de alguna fuerza militar ya que no actúan por si solos sino que acatan órdenes.
La Renuncia
28 callejera, pedidos del justicialismo para que el presidente renunciara y discursos que originaban corridas bancarias fueron el detonante. El tema del hambre y la desocupación fueron los principales argumentos.
Se había puesto en marcha el último intento de frenar la inflación a través de un plan económico más vulnerable que el Plan Austral, el Plan Primavera. Mientras se llevaba a cabo el plan, transcurría la campaña electoral. Las encuestas empezaron a anticipar el triunfo del justicialismo. El candidato Menem, en su campaña, prometía que se iban a bajar los impuestos y mantener las tarifas sin aumento.
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CONTEXTO INTERNACIONAL
Crisis financiera
Durante las décadas del 50 y 60, las corrientes de capital a Latinoamérica y a los países periféricos en general estaban vinculadas al financiamiento del comercio y a inversiones fijas y los préstamos provenían en casi su totalidad de gobiernos y organismos financieros.
Desde mediados de los 70 el mercado financiero internacional experimentó cambios en el origen y estabilidad de las fuentes de financiamiento, la conducta de los agentes financieros y los niveles de riesgo de los mercados.
Las modificaciones mencionadas generaron una importante oferta de crédito disponible para la periferia. Paralelamente, los agentes financieros adoptaron conductas agresivas para la colocación de los fondos, que no tuvieron en cuenta los riesgos de insolvencia y permitieron el endeudamiento insustentable de países y empresas.
El aumento de la liquidez, la liberalización y la desregulación contribuyeron a incrementar la participación del financiamiento privado en el mercado internacional (Sevares, 2007). Los cambios en el mercado influyeron también en la conducta de los bancos. Cuando la liquidez internacional aumentó cambiaron su estrategia; comenzaron a admitir más riesgos, a presionar para que los países tomaran crédito.
Internamente, en varios países latinoamericanos los grupos dominantes aprovecharon esa nueva realidad para obtener rentas financieras generando burbujas de consumo o especulación basadas en endeudamiento público o privado, que terminaron en crisis y una nueva salida masiva de capitales. Por otra parte, los países que entraron en crisis fueron víctimas de políticas de “salvataje” de los organismos financieros internacionales, orientados a preservar los intereses de los grupos endeudados y de los prestamistas externos a costa de las sociedades.
30 Fue a partir del denominado “reciclaje de petrodólares” en el cual los bancos privados, particularmente de Estados Unidos, recibieron dólares de los superávit comerciales de los países petroleros, la disponibilidad de financiamiento privado para la periferia aumentó. Los países aprovecharon esta facilidad y se endeudaron.
El endeudamiento estimuló un proceso de concentración y extranjerización que beneficio a grandes empresas locales y extranjeras, tanto las dedicadas a las finanzas como las vinculadas con la economía reales; por otra, el financiamiento externo fue aprovechado por muchas empresas y operadores para especular en los mercados locales y obtener rentas financieras; finalmente, en algunos casos, el crédito externo se utilizó para financiar la salida de capitales (Sevares, 2007). Es lo que sucedió especialmente en Argentina.
Crisis del petróleo
La crisis petrolífera internacional transformó el mercado energético mundial y sus efectos fueron numerosos. La presión del cartel mundial de productores de petróleo, la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), hizo que el precio del petróleo –bajo y en descenso desde la guerra- se cuadruplicase, aproximadamente, en 1973, y se triplicase de nuevo a finales de los setenta, después de la revolución iraní. De hecho, en 1970 el petróleo se vendía a un precio medio de 2,53 dólares el barril, mientras que a fines de los ochenta un barril costaba unos 41 dólares.
La crisis petrolífera tuvo dos consecuencias aparentemente afortunadas. A los productores de petróleo, de los que la Unión Soviética era uno de los más importantes, el líquido negro se les convirtió en oro. Los millones entraban a raudales sin mayor esfuerzo, posponiendo la necesidad de reformar económicas y permitiendo a la Unión Soviética pagar sus crecientes importaciones del mundo capitalista occidental con la energía que exportaba (Hobsbawm, 2014).
31 fuese más aguda, puesto que las economías socialistas eran demasiado inflexibles para emplear productivamente la afluencia de recursos.
Con respecto a la región latinoamericana, a comienzos de los ochenta se produjo un momento de pánico cuando, empezando por México, los países latinoamericanos con mayor deuda no pudieron seguir pagando, y el sistema bancario occidental estuvo al borde del colapso, puesto que en 1970 (cuando los petrodólares fluían sin cesar a la busca de inversiones) algunos de los bancos más importantes habían prestado su dinero con tal descuido que ahora se encontraban técnicamente en quiebra. Por fortuna para los países centrales, los países latinoamericanos de la deuda no se pusieron de acuerdo para actuar conjuntamente, hicieron arreglos separados para renegociar las deudas, y los bancos, apoyados por los gobiernos y las agencias internacionales, dispusieron de tiempo para amortizar gradualmente sus activos perdidos y mantener su solvencia técnica (Hobsbawm, 2014)
Crisis regional
El peso de los déficits externos y fiscales y de las fragilidades de los sistemas financieros determinó el efecto relativo que tuvo la crisis de la deuda de los años ochenta en los distintos países. Esto indica que el factor decisivo fue la dinámica macroeconómica, más que las deformaciones en la estructura productiva originadas por el modelo anterior. Por eso, el problema se presentó tanto en las economías más reguladas, como el Brasil, como en las más liberalizadas, como las del Cono Sur, e incluso, en materia financiera, predominantemente en estas últimas, y dio lugar a algunas de las crisis financieras nacionales más dramáticas de la historia mundial (Comisión Económica Para América Latina y el Caribe, 2014).
32 un fuerte deterioro de los precios reales de las materias primas (Comisión Económica Para América Latina y el Caribe, 2014).
La situación se tornó crítica debido a la persistencia de las condiciones adversas y a las respuestas deficientes de la comunidad internacional frente a la crisis de la deuda latinoamericana (Comisión Económica Para América Latina y el Caribe, 2014).
Situación de los países de ALADI
En el discurso inicial de la reunión regional de negociaciones de Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), Roberto Lavagna, en carácter de presidente del organismo, analizó el contexto económico y social de los países de la región.
En primer lugar, sostiene que las políticas de autosuficiencia y proteccionismo de los países desarrollados, y los cambios tecnológicos, deterioraron los términos de intercambio. Como respuesta, la mayoría de los países de la región eligieron acoplar a su modelo de producción primaria y de sustitución de importaciones de bienes industriales, un tercer elemento: el de las exportaciones de carácter no tradicional (Lavagna, 1986). Es decir, una ampliación de los mercados externos.
Por otro lado, esta etapa coincide con un aumento de alta liquidez en los mercados internacionales que hace posible reciclar los capitales necesarios para reforzar el mecanismo de acumulación. Utilizando este mecanismo para profundizar el componente de exportaciones de sus modelos o profundizando sus enfoques monetaristas.
Aparecieron movimientos de capitales hacia los grandes centros financieros, profundizando el desajuste de las economías en desarrollo y angostando su capacidad de generación de ahorro neto con destino a la inversión interna.
33 recursos humanos calificados de la región y el uso efectivo de los mismos. Hay así una crisis de justicia social que puso en peligro la estabilidad misma de la democracia y generó focos de tensión política derivados de factores extrarregionales (Roberto Lavagna, 1986).
Fin del socialismo
La caída de la Unión Soviética fue durante el mandato de Gorvachov. Éste último inició su campaña de transformación del socialismo soviético con los dos lemas de perestroika o reestructuración (tanto económica como política) y glasnost o libertad de información.
Significaba la introducción o reintroducción de un estado democrático constitucional basado en el imperio de la ley y en el respeto de las libertades civiles. El nuevo sistema económico fue instalado, consistió en una legalización de pequeñas empresas privadas y con la decisión de permitir que quebraran las empresas estatales con pérdidas permanentes.
Lo que condujo a la Unión Soviética con creciente velocidad hacia el colapso fue la combinación de glasnost, que significaba la desintegración de la autoridad, con una perestroika que conllevó la destrucción de los viejos mecanismos que hacían funcionar la economía, y provocó el creciente deterioro del nivel de vida de los ciudadanos (Hobsbawm, 2014).
La desintegración económica ayudó a acelerar la desintegración política y fue alimentada por ella. Con el fin de la planificación y de las órdenes del partido desde el centro, ya no existía una economía nacional efectiva, sino una carrera de cada comunidad, territorio u otra unidad que pudiera gestionarla, hacia la autoprotección y la autosuficiencia o bien hacia los intercambios bilaterales (Hobsbawm, 2014).
34 sería muy pronto anexionada por la Alemania Occidental; en Yugoslavia estallaría pronto una guerra civil (Hobsbawm, 2014).
El colapso del comunismo tras 1989 se redujo a la Unión Soviética y a los estados situados en su órbita, incluyendo Mongolia, que había optado por la protección soviética contra la dominación china durante el periodo de entreguerras. Los tres regímenes comunistas asiáticos supervivientes (China, Corea del Norte y Vietnam), al igual que Cuba, no se vieron afectados de forma inmediata.
La reconfiguración del escenario internacional implicó el fin de la bipolaridad entre las dos superpotencias, desde la caída del Muro de Berlín hasta el derrumbe de la Unión Soviética en 1991, en lo que se anunció como el “Nuevo Orden Mundial”.
Política exterior norteamericana
La administración Reagan (1981-1989) tenía una visión bipolar y conflictiva de la estructura internacional. El énfasis puesto por el presidente en la fuerza, inclusive en la superioridad como base de las negociaciones, repetía el idioma hablado por aquella primera estrategia destinada al manejo de la Guerra Fría (Bitar y Moneta).
La principal innovación en la política internacional fue la prioridad máxima otorgada al sector privado. Las corporaciones transnacionales jugaron un papel predominante, de acuerdo a la administración de Reagan. Su política económica enfatizaba los principios de libre mercado y libre comercio. Para los países de América Latina, y del Tercer Mundo en general, su desarrollo sería estimulado mediante una extensión del papel de la inversión privada norteamericana.
Entre las políticas específicas destinadas a elevar la intervención del sector privado de Estados Unidos en la producción y el financiamiento de América Latina, se puede mencionar la igualación de las condiciones con las empresas nacionales, la extensión de acuerdos bilaterales de inversión entre Estados Unidos y cada país, la supresión de algunas de las regulaciones a las empresas transnacionales en la legislación norteamericana, entre otras.
35 que todas las partes recurrieron en mayor medida a acuerdos bilaterales, así como a cuotas, para manejar sus relaciones comerciales. La administración Reagan, partidaria del libre comercio, fue responsable de haber aplicado restricciones no tarifarias y de otra índole al comercio.
Comercio mundial
Los países del norte establecieron mecanismos no arancelarios, tales como medidas antidumping o derechos compensatorios, que perjudicaban a los países que exportaban productos intensivos en trabajo. El proteccionismo afectó a países que exportaban productos agropecuarios, aprovechando los bajos salarios y las condiciones naturales. Los países desarrollados establecieron subsidios agrícolas, que les permitía incluso exportar.
El avance de la I+D (Investigación y desarrollo), como una solución para lograr un desarrollo de las fuerzas productivas en un mercado ampliado, y para alcanzar una mayor inserción internacional, junto con acuerdos multilaterales entre países desarrollados, perjudicó la entrada de los productos provenientes de países menos desarrollados.
Los países en desarrollo fueron forzados adoptar políticas liberales, al mismo tiempo que se les cerraban los mercados de los países desarrollados por sus políticas de índole proteccionista.
Conclusiones
La recuperación de la democracia, tras las elecciones de 1989, fue el inicio de un período novedoso en la historia argentina, en el cual el Estado de derecho debía ser restablecido. Tras la derrota en la Guerra de Malvinas en 1982, la dictadura militar finalizaba su mandato dejando un gran saldo de desaparecidos, torturados y muertos.
36 juicio a las juntas militares fue un ejemplo de eso. La cultura autoritaria persistió y era tarea del gobierno intentar recomponerla.
Con respecto a la economía, ésta se encontraba en recesión, como también una inflación alta, el déficit en las cuentas públicas debía ser restablecido y una pesada deuda externa heredada del gobierno anterior. Se declaró una economía de guerra que implicaba una reducción del gasto público. Asimismo, el gobierno radical lanzó el “Plan Austral” que consistió en la congelación de precios, la reforma monetaria con la nueva moneda y la captación del ahorro a través del sistema financiero.
Cerca del final del mandato, surgió el Plan Primavera, un plan económico ortodoxo que significó la apertura de la economía. Sin embargo, ninguna de estas medidas fue eficaz para paliar la hiperinflación del periodo.
La deuda externa argentina había sido consecuencia del denominado “reciclaje de petrodólares”, en el cual los países centrales superavitarios se convirtieron en los acreedores de los países del tercer mundo. En particular, la negociación fue un proceso dificultoso debido a la reticencia de los países acreedores de contemplar la crisis argentina y su problema para pagar.
Con el fin de un tratamiento político de la deuda y el establecimiento de un principio de corresponsabilidad con los acreedores, once países latinoamericanos, Argentina incluida, armaron un documento que se denominó “Consenso de Cartagena”. Sin embargo, las naciones industrializadas abogaron por el tratamiento bilateral del pago de la deuda por lo que este proceso regional se vio paralizado.
Respecto a la política exterior, el paradigma de la diplomacia fue el elegido por el gobierno para llevar adelante sus objetivos. Ejemplos de esta elección son la pertenencia al Movimiento de Países No Alineados, la creación del Grupo de Apoyo a Contadora y el Grupo de Río, la solución del conflicto por el Canal de Beagle, entre otros.
37 La Cancillería fue la encargada de desarrollar la política exterior, ocupándose tanto de temas político-militares como de temas económicos, compartiendo la tarea con las agencias económicas. Las pujas burocráticas y la falta de coordinación entre ambas agencias iban a ser una constante en el gobierno.
En lo que respecta al contexto externo, la crisis del petróleo generó el llamado “reciclaje de petrodólares”, tras el cual los bancos privados, especialmente de Estados Unidos, recibieron dólares de los superávit comerciales de los países petroleros. En efecto, la disponibilidad de financiamiento aumentó y llevó al endeudamiento de los países del tercer mundo.
Tras el fracaso del Consenso de Cartagena, los países latinoamericanos no acordaron para actuar conjuntamente y debieron llegar a acuerdos bilaterales con los países acreedores. La elevación de las tasas de interés por la Reserva Federal de Estados Unidos empeoró aún más la situación de la deuda.
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CAPITULO 2
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PROMOCIÓN DE EXPORTACIONES
Política comercial
La política comercial es una política pública que busca generar procesos de integración comercial con el resto de los países y facilitar el acceso (de bienes y servicios) a los mercados externos a través de diversos instrumentos comerciales.
Marta Bekerman (2004) argumenta que la política comercial no debe ser tratada de manera aislada sino que debe formar parte de una estrategia global de crecimiento con equidad, promoviendo la industrialización, la distribución del ingreso y evitando el estancamiento económico.
La articulación de la política de comercio exterior con las específicas en materia tecnológica, de desarrollo industrial y de producción de bienes y servicios en general, permite fortalecer las competencias endógenas de las empresas y lograr un crecimiento sostenido de la competitividad exportadora nacional. Para tal efecto, las instituciones de promoción del comercio deben actuar de manera coordinada con las encargadas de llevar adelante las políticas de desarrollo productivo (Bekerman, 2004).
Asimismo, dado las similitudes entre las economías regionales, los países América del Sur deben promover su capacidad regional para mantener una presencia fuerte en el ámbito de las negociaciones internacionales, a fin de revertir reglas negativas en ese campo y fortalecer aquellas positivas (Bekerman, 2004).
40 La política de comercio exterior es una política pública que requiere no solo de buenos fundamentos económicos, sino también de agentes e instituciones competentes para alcanzar los objetivos establecidos (Bouzas y Pagnotta, 2003).
Bekerman (2004) sostiene que el éxito de una estrategia de política comercial se vincula de manera estrecha con el fortalecimiento de las instituciones públicas y privadas que formulan y llevan adelante las acciones de apoyo a la internacionalización de las empresas. Requiere, asimismo, la delimitación precisa de las esferas de competencia de los organismos del Estado y una fuerte integración entre las acciones de promoción comercial y las que se orientan a elevar la productividad y la competitividad. Por otro lado, la Bekerman (2004) cree necesario no permanecer en los postulados declarativos, se deben explicar los objetivos buscados y formular instrumentos cuyo efecto se pueda medir y evaluar en función de los mismos (como el grado de diversificación de las exportaciones y el aumento del empleo o del valor agregado nacional). En ese sentido, es importante que el Estado nacional avance hacia la fijación de metas de mediano y largo plazos.
Condicionantes de la política comercial
La implementación de una estrategia de expansión sostenida de las exportaciones requiere abordar integralmente el marco macroeconómico y la política cambiaria, la utilización de los instrumentos de protección comercial, la política de promoción de exportaciones, entre otros (Bouzas y Pagnotta, 2003).
41 Asimismo, se debe tener en cuenta el nivel de la protección y su influencia en la política comercial. El uso frecuente de medidas de protección contingente (como las salvaguardias y los derechos antidumping y compensatorios) modifica las condiciones de protección (Bouzas y Pagnotta, 2003).
La promoción de exportaciones persigue dos objetivos que no son mutuamente excluyentes. El primero es compensar el sesgo antiexportador que resulta de la protección de los insumos importados. El segundo objetivo es compensar las fallas de mercado que afectan negativamente el desempeño de las exportaciones, como las dificultades de acceso a la información o la disponibilidad de financiamiento. Para que ambos objetivos puedan cumplirse adecuadamente se requiere, además de políticas especificas bien diseñadas, un contexto macroeconómico apropiado. Un marco de inestabilidad, alta inflación y restricciones presupuestarias y financieras conspira contra la efectividad de los instrumentos de promoción (Bouzas y Pagnotta, 2003).
Una política adecuada de comercio exterior requiere también de una reorganización institucional que cree procedimientos y mecanismos de formulación e implementación eficaces y permanentes. Las condiciones esenciales deben ser una definición más precisa de responsabilidades de las agencias involucradas y la formación de consensos en torno a los contenidos de las políticas y las estrategias de negociación.
Organismos ejecutores de la política comercial
42 episodios puntuales de activismo cuando se requiere aprobar textos legales específicos o frente a cuestiones puntuales sensibles.
El artículo 99 de la Constitución le otorga al Poder Ejecutivo la autoridad de negociar y firmar tratados internacionales, incluyendo pactos comerciales. Dicho poder es también responsable de implementar leyes y estatutos comerciales. En la práctica, ha sido el actor líder en la elaboración de políticas comerciales. Durante el gobierno de Alfonsín, el Ministerio de Economía, el Ministerio de Producción y el Ministerio de Relaciones Exteriores eran los órganos del gobierno federal más activamente implicados en la formulación y ejecución de la política y las negociaciones comerciales. Los primeros dos eran responsables del diseño y ejecución de dicha política, mientras que el Ministerio de Relaciones Exteriores desarrollaba y coordinaba las negociaciones comerciales internacionales y la promoción de exportaciones.
El Ministerio de Economía era el órgano ejecutivo con mayores competencias. Estas abarcaban la administración de una vasta gama de instrumentos de política económica, como el diseño y aplicación de instrumentos de política comercial (y aquellos relacionados con el comercio), tales como los derechos de importación, las medidas de alivio comercial y las tasas y desgravaciones fiscales a la exportación. El Ministerio de Producción y sus secretarias eran los órganos responsables por la aplicación de esos instrumentos y también participaban en el proceso de negociación internacional. El Ministerio de Relaciones Exteriores llevaba adelante las negociaciones comerciales internacionales y diseñaban e implementaban las políticas de promoción comercial. Otros organismos vinculados con el Ejecutivo y activos en el ámbito de la política comercial eran la Comisión Nacional de Comercio Exterior (CNCE), la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), el Banco de Inversión y Comercio Exterior (BICE) y la fundación Export-AR.
Razones para la promoción de exportaciones
