LEY SOBRE PROMOCIÓN DE EXPORTACIONES

Sanción de la Ley 23.101

Sólo seis días habían pasado desde que la democracia se había reinstaurado en la Argentina cuando el presidente Raúl Alfonsín envió al Congreso el proyecto de lo que fue la ley 23.101, la "ley madre" del régimen de promoción de exportaciones vigente hasta la actualidad.

Cuando en septiembre de 1984 se sancionó la ley 23.101 de Promoción de Exportaciones, dando por terminado un dilatado trámite parlamentario que se había iniciado a fines de 1983, quedaba claro que comenzaba entonces la instancia de un minucioso trabajo normativo de reglamentación a fin de otorgarle efectividad al nuevo texto legal (Alejandro Capetto, 1986).

Durante el año 1985 se reglamentaron una serie de instrumentos y mecanismos de promoción de exportaciones previos en la ley, como los consorcios de exportación, las compañías de comercialización internacional, el intercambio compensado, las exportaciones de plantas “llave en mano”, el draw-back, la eximición del impuesto a los sellos y la deducción del impuesto a las ganancias, el Fondo de Promoción de Exportaciones y parcialmente el ajuste compensador (Alejandro Capetto, 1986).

Era la primera vez que el país contaba con un normativo integral y sistemático para la promoción de exportaciones, aunque varios de los mecanismos contemplados en la misma ya habían tenido consagración legal en la década pasada.

En un momento de trabas crecientes para el comercio internacional, se imponía la conveniencia de adoptar nuevas formas de organización empresarial. Entre ellas Alejandro Capetto (1986) destaca, en primer lugar, las compañías de intercambio o “trading companies”, cuyas características son la especialización en el comercio exterior, una mayor capacidad financiera y el adecuado manejo de los instrumentos de comercio internacional, lo cual les permite una proyección económica superior, tanto en beneficio de las exportaciones como de las importaciones de los más diversos tipos y orígenes.

56 Argumentaciones de la ley

El gobierno nacional dio una serie de justificaciones de por qué era necesaria la ley 23.101 (1984) para el desarrollo económico y comercial del país. Uno de las más destacadas era la acción dinámica que la actividad exportadora ejerce sobre la economía del país (J.M Mosquera & C. Tornay, 1986).

Asimismo, para la Argentina era importante lograr que las exportaciones permitieran generar el ahorro externo necesario para el desarrollo económico, afrontar el nivel de la deuda y ampliar el mercado disponible para la producción y exportación de bienes y servicios (J.M Mosquera & C. Tornay, 1986).

El Poder Ejecutivo Nacional mencionaba el contexto nacional, el cual estuvo caracterizado por una diversificación de las ventas al exterior, tanto productos agropecuarios transformados como bienes industriales nuevos.

Habían surgido países nuevos, que suponían mercados nuevos para los productos. El intercambio internacional de bienes, servicios y capitales se realizaba a través de nuevas modalidades que superaban los métodos utilizados tradicionalmente.

El gobierno argumentaba que el comercio exportador exigía un apoyo crediticio creciente para poder competir internacionalmente y era necesario contar con sistemas modernos y técnicas financieras adecuadas (J.M Mosquera & C. Tornay, 1986).

La expansión de la economía y la plena utilización de los recursos humanos tecnológicos y físicos que poseía el país dependían de un aumento sostenido de la exportación ya que a partir de las divisas generadas se podrían generar recursos suficientes para pagar las importaciones de insumos y equipos, originados en la política de aumento de la inversión (J.M Mosquera & C. Tornay, 1986).

La Administración de Alfonsín destacaba que la exportación no era solo un esfuerzo de producción u organización, sino que se trataba de una tarea que involucraba tanto la promoción comercial como la utilización de medios adecuados de financiación y de sistemas de seguro de crédito, que permitieran afrontar una participación creciente y competitiva en los mercados internacionales (J.M Mosquera & C. Tornay, 1986).

57 Tras el inicio de la democracia, el país necesitaba reactivarse y modernizarse, siendo obligación del Estado facilitar a las unidades económicas los instrumentos necesarios que les permita programar su acción sobre bases ciertas y estables. A partir de esta ley, las empresas que actuaban en la exportación iban a tener reglas de juego estables a las que estará sometido su acción, eliminando la incertidumbre y los efectos negativos que puede traer la improvisación (J.M Mosquera & C. Tornay, 1986).

En el mundo de la década del ochenta que no se caracterizaba por la libertad de comercio sino por las trabas y limitaciones impuestas por los países desarrollados, era menester transitar por el campo del comercio exterior con una estructura organizada. La apertura de la economía que deseaba establecer a través del aumento de la presencia de los bienes y servicios nacionales en el exterior, es decir a través de la expansión del mercado y no mediante la introducción indiscriminada de productos extranjeros (J.M Mosquera & C. Tornay, 1986).

En síntesis, la apertura al comercio exterior debía ser sobre la base de fortalecer adecuadamente la capacidad exportadora y para que de este modo los bienes y servicios exportables pudieran competir internacionalmente. Este objetivo era el pretendido por la Ley 23.101.

Objetivos de la política industrial y de comercio exterior

Entre los objetivos prioritarios que orientaban la acción de la Secretaria de Comercio Exterior se puede mencionar la elevación de la tasa de crecimiento de la economía, movilizando la ocupación de los factores productivos ociosos, con una especial atención a la reactivación de las economías regionales y al recupero de la competitividad de las pequeñas y medias empresas (Renato Murillo, 1986).

En este sentido, cumplía un rol fundamental el nivel global de inversión y la promoción de exportaciones, básicamente las exportaciones de manufacturas.

En particular, el accionar la Subsecretaria de Política de Exportaciones tendía al logro de un crecimiento sostenido de las exportaciones argentinas, para posibilitar concretar superávits crecientes en la balanza comercial (Renato Murillo, 1986).

58 El correcto manejo de esa política, preveía mejorar la eficiencia productiva interna, brindando una mayor competitividad a la misma, ya sea destinada al consumo interno o a la exportación, evitando efectos nocivos para la industria local (Renato Murillo, 1986).

Otro de los objetivos, propuestos por el Poder Ejecutivo Nacional, de la política industrial y de comercio exterior era desarrollar y expandir la actividad productiva del país, mejorando la productividad e integrando de manera eficiente dicha producción al comercio internacional.

Dicha política tenía además por finalidad lograr la modernización de la estructura industrial, propiciando la realización de inversiones tendientes a mejorar la competitividad de los productos argentinos en los mercados internacionales. En términos generales, lograr una inserción en el mundo, produciendo más y mejores bienes, lo que inducía la modernización del aparato productivo en su conjunto (Lisandro Bril, 1986).

Era necesario dictar las normas conducentes a inducir la apertura exportadora de la economía argentina, que hiciera posible un incremento sustancial de las exportaciones industriales en aquellos segmentos productivos donde existían ventajas competitivas y atractivo de mercado. Por lo tanto, identificar actividades empresarias en las que se revelaran ventajas competitivas pero simultáneamente con la existencia de ventajas comparativas por parte del país.

El objetivo de largo plazo, en el diseño de la política de exportaciones, era la promoción de exportaciones industriales del país. Para tal efecto, Lisandro Bril (1986) mencionaba que dar un fuerte sesgo exportador como señal de política económica a las manufacturas industriales requería al menos tres tipos de señales de política económica al sector industrial exportador:

1. El compromiso del gobierno, en cuanto al mantenimiento de políticas de largo plazo, el mantenimiento del tipo de cambio real para la exportación

2. El acceso al crédito fluido para el proceso de financiación de la producción y financiación de la exportación industrial

59 3. Una serie instrumentos que permitieran reintegrar al exportador industrial los impuestos que directa e indirectamente pagaba toda vez que quiere formular una cotización

En otras palabras, se buscaba una estabilización de la política, de acceso rápido y rentable a condiciones de financiación de la producción para la exportación, y los mecanismos agiles que permitan el reintegro de los impuestos.

El exportador debía tener la posibilidad de acceder a insumos a precios internacionales, para que toda aquella empresa que tenga una ventaja competitiva y sea eficiente internamente, no tenga que cargar en su costo precios altos de proveedores argentinos que no están en situación de proveerlos a nivel competitivo, o poder importarlos con fluidez para incluirlos dentro de su proyecto exportador (Lisandro Bril, 1986).

Una condición necesaria para que el sistema de promoción de exportaciones y las políticas funcionara, a nivel financiero, era que las exportaciones tuvieran acceso automático y rápido a líneas de financiación para financiar sus operaciones y que ese stock de financiación de exportaciones sea independiente de las oscilaciones que el programa monetario tuviera en el corto plazo (Lisandro Bril, 1986).

Una premisa fundamental en el comercio internacional consistía en que los impuestos pagados en el proceso de elaboración del bien a exportar no incidieran negativamente sobre su competitividad.

Con la finalidad de dar un sesgo exportador a la producción industrial era necesario contemplar la devolución, en forma total o parcial, de dichos tributos, cuando se trataban de productos que se consideraban podrían estar en condiciones de participar activa y permanentemente en los mercados externos (Lisandro Bril, 1986).

El régimen de devolución de impuestos debía ser permanente e independiente del manejo de otras variables macroeconómicas, respondiendo exclusivamente al concepto de devolución de impuestos indirectos contenidos en los insumos incorporados físicamente en los productos exportados (Lisandro Bril, 1986).

60 La devolución de los tributos que se consideran en la Ley 23.101 debía ser compatible con los criterios y pautas establecidas en los Convenios Internacionales en la materia, suscriptas por la República Argentina.

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Objetivos de la ley

La ley 23.101, sancionada por el Congreso argentino el 28 de septiembre de 1984, establecía el régimen de promoción de exportaciones, los objetivos de la ley y la creación del Fondo Nacional de Promoción de Exportaciones.

En su primer artículo, la Ley 23.101 (1984) para la implementación de la política comercial de exportación, propuso ciertos objetivos tales como:

1. Expandir las exportaciones argentinas de bienes y servicios dentro del marco de una política permanente y estable, procurando que los beneficios de los regímenes de exportación favorezcan a aquellos que realicen esfuerzos para el incremento de las exportaciones (Ley 23.101, Articulo 1°, inciso A, 1984) 2. Diversificar la oferta de bienes y servicios destinados a los mercados del

exterior, favoreciendo el crecimiento de las exportaciones con mayor valor agregado y de aquellas para las cuales el acceso al mercado externo les posibilite alcanzar niveles decrecientes de costos (Ley 23.101, Art. 1°, inc. B, 1986); 3. Ampliar y profundizar la presencia de los productos argentinos en los mercados

internacionales, conservando e intensificando las relaciones comerciales existentes y tradicionales, recuperando mercados perdidos, impulsando aquellos con los cuales el intercambio ha alcanzado niveles incipientes y propiciando la presencia argentina en nuevos mercados (Ley 23.101, Art. 1°, inc. C, 1984); 4. Velar por el prestigio del comercio exterior del país a través de un adecuado

control sobre las actividades de exportación (Ley 23.101, Art. 1°, inc. D, 1984); 5. Facilitar al fabricante o al exportador de bienes y servicios a ser exportados el

acceso a los insumos, bienes de capital, o partes de origen importado que sean necesarios para mantener e incrementar la actividad exportadora cuando razones de desarrollo tecnológico o de abastecimiento o circunstancias de mercado lo justifiquen (Ley 23.101, Art. 1°, inc. E, 1984);

61 6. Asegurar que los beneficios que se deriven de la actividad exportadora alcancen a las economías regionales y a todas las provincias del país (Ley 23.101, Art. 1°, inc. F, 1984);

7. Promover y fomentar la creación de compañías para el comercio exterior, públicas, mixtas y privadas; y la formación de consorcios y cooperativas de exportación, con el objeto de mantener e incrementar la participación de las empresas de capital nacional en los mercados externos (Ley 23.101, Art. 1°, inc. G, 1984);

8. Impulsar la integración y la cooperación económica y financiera, preferentemente con los países latinoamericanos y otros países en vías de desarrollo, propiciando la creación de acuerdos bilaterales y multilaterales u otras modalidades de comercialización internacional (Ley 23.101, Art. 1°, inc. H, 1984);

9. Estimular la formación de emprendimientos conjuntos, empresas binacionales o multinacionales, privadas, estatales y mixtas, en sus distintas variantes, tendiendo a facilitar e incrementar la venta de bienes y tecnología nacional, en el mercado de la empresa asociadas y/o en terceros mercados, e incorporar tecnología y financiación no disponibles en el país (Ley 23.101, Art. 1°, inc. I, 1984).

Productos promocionados

La ley 23.101 (1984), en su artículo octavo, entiende por bienes y servicios promocionados aquellos que se encuentren incluidos en las listas que se confeccionan a tal efecto por el Poder Ejecutivo nacional, y que deberán contemplar alguno de los siguientes principios:

a) Según la mayor capacidad para alcanzar niveles bajos de costos y su efecto multiplicador sobre el conjunto de la estructura productiva a través del acceso al mercado externo (Ley 23.101, Art. 8°, inc. A, 1984);

62 c) Según la gravitación regional de los productos, teniendo en cuenta las condiciones globales de su producción y/o elaboración (Ley 23.101, Art. 8°, inc. C, 1984);

d) Según la importancia de los productos promocionados para diversificar e integrar la estructura productiva de las economías regionales (Ley 23.101, Art. 8°, inc. D, 1984).

En suma, aquellos productos con mayor relevancia dentro de la estructura productiva son los cuales van a ser beneficiarios de la promoción de sus exportaciones, amparados por el marco de esta ley.

Regímenes de exportación

En el marco de la Ley 23.101, la exportación de los bienes y servicios promocionados gozará de uno o más de los siguientes regímenes:

1. Admisión temporaria: posibilita traer por el término de 360 días cualquier tipo de mercadería con el objeto de su procesado (beneficio, transformación, elaboración, combinación, mezcla, rehabilitación, montaje, reparación, incorporación a aparatos mas complejos) en el país, y luego exportar bajo la nueva forma resultante (Mosquera & Quesnay, 1986). La importación temporal no paga tributos ni es afectada por las restricciones que podrían caber para las operaciones de importación definitiva (derechos de importación, tributos, impuestos y gravámenes).

2. Draw-Back: es un incentivo promocional que consiste en devolver, cuando se efectúan operaciones de exportación, los tributos pagados en ocasión de la importación de insumos que se incorporen al bien exportable (Mosquera & Quesnay, 1986).

3. Reembolso impositivo: restitución, total o parcial, de los importes que se hubieren pagado en concepto de tributos interiores en todas las etapas de producción y comercialización, así como los que se hubieren podido pagar en concepto de los tributos por la previa importación para uso y/o consumo de todo o parte de la mercadería (Ley 23.101, Art. 9°, inc. A, 1984).

4. Reintegro impositivo: restitución total o parcial, de los importes que se hubieren pagado en concepto de tributos interiores, en todas las etapas de producción y

63 comercialización, por los bienes y servicios que se exportaren para uso y/o consumo (Ley 23.101, Art. 9°, inc. B, 1984).

5. Devolución de impuestos: es la devolución de los importes percibidos por el fisco en concepto de impuestos interiores, recaídos sobre las distintas etapas de la producción de las mercaderías a exportar y de los tributos que pudieran haberse pagado a la importación de toda o parte de la mercadería incorporada al bien exportable (Mosquera y Quesnay, 1986). Es un mecanismo permanente, estable e independiente del manejo de otras variables macroeconómicas, por el cual se devolverá a los exportadores el contenido impositivo que pesa sobre el bien a exportar.

6. Deducción en el balance impositivo del impuesto a las ganancias del exportador de hasta el 10 por ciento del valor Free On Board (F.O.B) de los bienes y servicios exportados (Ley 23.101, Art. 9°, inc. B, 1984).

7. Prefinanciación y financiación consistente en el apoyo crediticio a las distintas etapas de la producción y/o comercialización de las operaciones de exportación de bienes y servicios. (Ley 23.101, Art. 9°, inc. C, 1984). Asimismo, mejorar las condiciones financieras de los exportadores. Dos de las medidas para lograrlo es acordando prefinanciación automática para los exportadores de bienes de capital sin exclusiones y bajando el costos del financiamiento al comprador externo de bienes argentinos a una tasa de punto y medio por debajo de la tasa LIBOR, tasa de referencia diaria basada en las tasas de interés que ofrecen los bancos en el mercado interbancario (Ministerio de Economía, 1986).

8. Postfinanciación en condiciones especiales y montos relacionados con el valor F.O.B de los bienes y servicios exportados, con el propósito de asegurar la continuidad de las corrientes exportadoras (Ley 23.101, Art. 9°, inc. D, 1984). 9. Financiación a los proyectos de asistencia técnica o tecnológica en estudios de

prefactibilidad y factibilidad para su presentación en licitaciones internacionales (Ley 23.101, Art. 9°, inc. E, 1984).

10.Intercambio compensado: es un régimen alternativo a la tradicional compra- venta internacional porque permite el intercambio de mercaderías, entre dos o más países, en carácter de trueque o similares. Puede o no haber giro de divisas y los regímenes locales vigentes relativos a gravámenes o reembolsos se mantienen (Mosquera & Quesnay, 1986).

64 11.Ajuste compensador: es el régimen que permite la inscripción de los contratos de exportaciones celebradas en firme o bien de presentaciones a Licitaciones públicas internacionales o concursos de precios también de carácter público internacional, con el objeto de tener garantizado el tipo de cambio efectivo vigente a la fecha de la respectiva contratación. Entre las ventajas del régimen, permite al exportador asegurar la continuidad de sus ventas al exterior, garantizándole el mantenimiento de las condiciones contractuales, durante la vigencia de su contrato (Mosquera & Quesnay, 1986). Es decir, que el exportador no asume riesgos derivados de medidas de política económica o cambiaria.

12.Programas especiales de exportación: es un régimen de tipo coyuntural que establece la posibilidad, para determinadas mercaderías, de lograr estímulos especiales a partir del incremento de las exportaciones en periodos mínimos de 2 años y hasta 5 años (Mosquera & Quesnay, 1986).

13.Exportación Plantas Llave en Mano: es un reembolso específico otorgado como resultado de la venta al exterior de plantas industriales completas u obras de ingeniería, así como también, de los servicios accesorios (Mosquera & Quesnay, 1986).

14.Impuestos sobre Sellos: eximición del sellado en todos los contratos que incluyan operaciones de exportación, en cualquiera de sus formas (entre exportadores argentinos y co-contratantes del exterior) (Mosquera & Quesnay, 1986).

15.Deducción impositiva: es este un beneficio de promoción directa, en cuanto permite al exportador eximirlo del pago del impuesto a las ganancias. el monto a deducir se establece sobre la exportación de mercaderías expresamente detalladas en la planilla anexa al decreto 173/85. Del valor FOB de estas exportaciones, se descuenta un 10% del impuesto a pagarse, por el ejercicio fiscal en el cual han sido realizadas las exportaciones (Mosquera & Quesnay, 1986).

Todos los regímenes mencionados tienen como objetivo posibilitar una mayor expansión del comercio exterior, estimulando el incremento de las exportaciones de bienes y servicios.

65 Bajo la denominación de Seguro de Crédito a la Exportación funcionaba el sistema instituido por cuenta del Estado Nacional para la cobertura de los denominados riesgos extraordinarios (políticos, catastróficos, de intransferencia, etc.) y cualesquier otro riesgo que pudiera afectar el cobro de los créditos derivados de operaciones de exportación y no sea cubiertos por entidades aseguradoras nacionales constituidas en el país (Ley 23.101, Art. 17°, 1984).

Asimismo, la ley le otorgó al Poder Ejecutivo Nacional la facultad de crear el Fondo Nacional de Promoción de Exportaciones con el objeto de apoyar y estimular al sector exportador de capital nacional, preferentemente de la pequeña y mediana empresa, y de las economías regionales, mediante acciones de promoción comercial (Ley 23.101, Art. 22°, 1984).

En síntesis, reduciendo impuestos, bajando costos, acordando certidumbre al exportador, mejorando el financiamiento y alentando exportaciones industriales y de servicios, se establecía una política de exportaciones cualitativamente distinta, más actualizada, moderna y acorde a la que utilizan otros países competidores de Argentina que le dieronsesgo exportador a sus economías (Lisandro Bril, 1986).

Programas Especiales de Exportación (PEEX)

Como fue mencionado, es un régimen de tipo coyuntural. En los PEEX, se beneficia el esfuerzo exportador, en tanto se otorga un reembolso de hasta el 15% sobre el valor FOB sobre un incremento (a sostener por lo menos durante dos años) que no puede ser inferior a 2 millones de dólares por año. En otras palabras, es la posibilidad, para determinadas mercaderías, de lograr estímulos especiales a partir del incremento de las exportaciones en períodos entre 2 y 5 años. Es para mercaderías y servicios