PROMOCIÓN DE EXPORTACIONES

Política comercial

La política comercial es una política pública que busca generar procesos de integración comercial con el resto de los países y facilitar el acceso (de bienes y servicios) a los mercados externos a través de diversos instrumentos comerciales.

Marta Bekerman (2004) argumenta que la política comercial no debe ser tratada de manera aislada sino que debe formar parte de una estrategia global de crecimiento con equidad, promoviendo la industrialización, la distribución del ingreso y evitando el estancamiento económico.

La articulación de la política de comercio exterior con las específicas en materia tecnológica, de desarrollo industrial y de producción de bienes y servicios en general, permite fortalecer las competencias endógenas de las empresas y lograr un crecimiento sostenido de la competitividad exportadora nacional. Para tal efecto, las instituciones de promoción del comercio deben actuar de manera coordinada con las encargadas de llevar adelante las políticas de desarrollo productivo (Bekerman, 2004).

Asimismo, dado las similitudes entre las economías regionales, los países América del Sur deben promover su capacidad regional para mantener una presencia fuerte en el ámbito de las negociaciones internacionales, a fin de revertir reglas negativas en ese campo y fortalecer aquellas positivas (Bekerman, 2004).

Al margen del incremento de los niveles de vida, los objetivos de la política comercial deben ser la diversificación de los productos de exportación, así como también la diversificación de las empresas exportadoras. Otros objetivos que se pueden mencionar son el aumento de la capacidad productiva interna y la credibilidad internacional o la elevación de la posición competitiva del país a través de una inserción internacional activa (Marta Bekerman, 2004). El financiamiento de las exportaciones por parte del Estado nacional es imprescindible para una política de índole comercial.

40 La política de comercio exterior es una política pública que requiere no solo de buenos fundamentos económicos, sino también de agentes e instituciones competentes para alcanzar los objetivos establecidos (Bouzas y Pagnotta, 2003).

Bekerman (2004) sostiene que el éxito de una estrategia de política comercial se vincula de manera estrecha con el fortalecimiento de las instituciones públicas y privadas que formulan y llevan adelante las acciones de apoyo a la internacionalización de las empresas. Requiere, asimismo, la delimitación precisa de las esferas de competencia de los organismos del Estado y una fuerte integración entre las acciones de promoción comercial y las que se orientan a elevar la productividad y la competitividad. Por otro lado, la Bekerman (2004) cree necesario no permanecer en los postulados declarativos, se deben explicar los objetivos buscados y formular instrumentos cuyo efecto se pueda medir y evaluar en función de los mismos (como el grado de diversificación de las exportaciones y el aumento del empleo o del valor agregado nacional). En ese sentido, es importante que el Estado nacional avance hacia la fijación de metas de mediano y largo plazos.

Condicionantes de la política comercial

La implementación de una estrategia de expansión sostenida de las exportaciones requiere abordar integralmente el marco macroeconómico y la política cambiaria, la utilización de los instrumentos de protección comercial, la política de promoción de exportaciones, entre otros (Bouzas y Pagnotta, 2003).

El marco macroeconómico y cambiario tiene un impacto fundamental sobre el desempeño de largo plazo de las exportaciones. El mantenimiento de un ritmo de crecimiento económico alto y estable crea, a través del aumento de la capacidad productiva, un contexto favorable para la expansión de las exportaciones. Además de un ritmo de crecimiento del producto alto y estable también son necesarias otras condiciones para una expansión sostenida de las exportaciones, como un tipo de cambio real competitivo y un acceso al financiamiento fluido y a un costo razonable (Bouzas y Pagnotta, 2003).

41 Asimismo, se debe tener en cuenta el nivel de la protección y su influencia en la política comercial. El uso frecuente de medidas de protección contingente (como las salvaguardias y los derechos antidumping y compensatorios) modifica las condiciones de protección (Bouzas y Pagnotta, 2003).

La promoción de exportaciones persigue dos objetivos que no son mutuamente excluyentes. El primero es compensar el sesgo antiexportador que resulta de la protección de los insumos importados. El segundo objetivo es compensar las fallas de mercado que afectan negativamente el desempeño de las exportaciones, como las dificultades de acceso a la información o la disponibilidad de financiamiento. Para que ambos objetivos puedan cumplirse adecuadamente se requiere, además de políticas especificas bien diseñadas, un contexto macroeconómico apropiado. Un marco de inestabilidad, alta inflación y restricciones presupuestarias y financieras conspira contra la efectividad de los instrumentos de promoción (Bouzas y Pagnotta, 2003).

Una política adecuada de comercio exterior requiere también de una reorganización institucional que cree procedimientos y mecanismos de formulación e implementación eficaces y permanentes. Las condiciones esenciales deben ser una definición más precisa de responsabilidades de las agencias involucradas y la formación de consensos en torno a los contenidos de las políticas y las estrategias de negociación.

Organismos ejecutores de la política comercial

La Constitución establece claramente los deberes y responsabilidades del Congreso y el Poder Ejecutivo en la elaboración de las políticas comerciales y en las negociaciones comerciales internacionales. El articulo 75 (incisos 1, 22 y 24) de la Constitución otorga al Congreso la autoridad de fijar derechos de importación y exportación, legislar sobre asuntos aduaneros y aprobar o rechazar tratados internacionales. De acuerdo a la Constitución y a la jurisprudencia existente, aquellos tratados y normas internacionales ratificados poseen una jerarquía superior a la ley interna. A pesar de esta división de responsabilidades entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo, en la práctica la elaboración de la política comercial ha sido delegada en el Poder Ejecutivo a través de diversos mecanismos. No obstante, el Congreso registra

42 episodios puntuales de activismo cuando se requiere aprobar textos legales específicos o frente a cuestiones puntuales sensibles.

El artículo 99 de la Constitución le otorga al Poder Ejecutivo la autoridad de negociar y firmar tratados internacionales, incluyendo pactos comerciales. Dicho poder es también responsable de implementar leyes y estatutos comerciales. En la práctica, ha sido el actor líder en la elaboración de políticas comerciales. Durante el gobierno de Alfonsín, el Ministerio de Economía, el Ministerio de Producción y el Ministerio de Relaciones Exteriores eran los órganos del gobierno federal más activamente implicados en la formulación y ejecución de la política y las negociaciones comerciales. Los primeros dos eran responsables del diseño y ejecución de dicha política, mientras que el Ministerio de Relaciones Exteriores desarrollaba y coordinaba las negociaciones comerciales internacionales y la promoción de exportaciones.

El Ministerio de Economía era el órgano ejecutivo con mayores competencias. Estas abarcaban la administración de una vasta gama de instrumentos de política económica, como el diseño y aplicación de instrumentos de política comercial (y aquellos relacionados con el comercio), tales como los derechos de importación, las medidas de alivio comercial y las tasas y desgravaciones fiscales a la exportación. El Ministerio de Producción y sus secretarias eran los órganos responsables por la aplicación de esos instrumentos y también participaban en el proceso de negociación internacional. El Ministerio de Relaciones Exteriores llevaba adelante las negociaciones comerciales internacionales y diseñaban e implementaban las políticas de promoción comercial. Otros organismos vinculados con el Ejecutivo y activos en el ámbito de la política comercial eran la Comisión Nacional de Comercio Exterior (CNCE), la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), el Banco de Inversión y Comercio Exterior (BICE) y la fundación Export-AR.

Razones para la promoción de exportaciones

En uno de sus informes sobre el panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe, la CEPAL (1999) argumenta una serie de razones que justifican el desarrollo de una política de promoción de exportaciones. Resulta necesario

43 conocer una mirada regional en la temática de exportaciones para luego analizar la política nacional de promoción de exportaciones.

En primer lugar, menciona que una política de esta índole es necesaria para contrarrestar el sesgo antiexportador. Este sesgo se refiere en particular a la existencia de aranceles, barreras no arancelarias, así como a los obstáculos que enfrentan los exportadores.

En segundo lugar, sostiene que las empresas que son pioneras en la exportación de productos nuevos o hacia nuevos mercados generan externalidades positivas que benefician a otras compañías nacionales. En efecto, al exportar, las empresas pioneras incurren en mayores costos que aquellas que las siguen, tanto por la posibilidad de fracasar en el intento, como por la necesidad de probar en varios mercados antes de tener éxito. De ese modo, las compañías que simplemente se acoplan al éxito exportador se benefician de las externalidades positivas generadas por las pioneras.

En tercer lugar, destaca que la actividad exportadora redunda en mayores economías de escala. Si se le otorga un apoyo temporal a las empresas exportadoras que tienen sectores con economías de escala, podrían lograr mayores economías de escala al vender en el extranjero.

En cuarto lugar, argumenta que el exportar ofrece a las empresas mayores oportunidades para adquirir experiencia, es decir, les permite un aprendizaje más acelerado que el que obtienen cuando se limitan al mercado interno. Las exigencias y la competencia son mayores en los mercados externos. Exportar permite a las empresas aprender cuáles son los estándares internacionales y, también, los modos para alcanzarlos mejorando su productividad.

En síntesis, la actividad exportadora genera una variedad de beneficios que incluyen no solo a las empresas pioneras sino a aquellas que no conocen los mercados internacionales. La promoción a las exportaciones debe ser apoyada por los gobiernos.

44 Sesgo antiexportador

Para contrarrestar el mencionado sesgo antiexportador, el Informe (1999) sugiere aplicar aranceles bajos para la exportación, cuyo nivel debe ser calculado tomando como punto de referencia no solamente el nivel que tuvieron en el pasado, sino sobre todo los niveles de ese momento de las restantes economías. Asimismo, es necesario hacer esfuerzos por reducirlo más posible las barreras no arancelarias y los obstáculos a la exportación. Otra recomendación es la de simplificar los procedimientos de exportación. Conviene asegurarse de que los trámites que se decida mantener sean simples y expeditos.

La segunda medida sería concentrar en un solo lugar todos los trámites, en una oficina exclusiva para las exportaciones. Esto no significa poner bajo una sola entidad administrativa todas las agencias pertinentes. Simplemente supone situar las oficinas de estas agencias en una sola ubicación, para que todos los trámites se lleven a cabo de una vez y el exportador no tenga que esperar un sinfín de tramitaciones burocráticas. A la vez, el concentrar las distintas instancias que atienden al exportador en un solo lugar también contribuye a mejorar la comunicación entre las diferentes entidades del gobierno.

Las formalidades exigidas deberían ser de la mayor sencillez posible; la información necesaria debería ser de acceso fácil y transparente; los trámites deberían ser expeditos y, siempre que se pueda, de aprobación automática en vez de discrecional; por último, una vez hechos los cambios necesarios en los trámites, no deberían introducirse modificaciones en los instrumentos principales, con el fin de reducir al máximo el costo de información.

Entre los mecanismos para reducir el sesgo antiexportador que caen más directamente dentro de la esfera de decisión de las entidades vinculadas a la promoción de exportaciones, cabe destacar aquellos que permiten a los exportadores el acceso a insumos de precio y calidad competitivos: los sistemas de reintegro y la suspensión de aranceles para exportadores. Es indispensable contar con un sistema de reintegro que les permita recuperar los aranceles pagados por insumos importados. Es una modalidad que evita a las exportaciones pagar aranceles dos veces, es decir, en el país de origen y en el país de destino, a la vez que atenúa el sesgo antiexportador.

45 Por último, la Comisión Económica Para América Latina y el Caribe (1999) expone que es necesario implantar mecanismos que permitan la recuperación de aranceles y de otros impuestos que gravan a los exportadores indirectos (es decir, a aquellas empresas que venden insumos a los exportadores directos). Estos mecanismos son indispensables para fortalecer el eslabonamiento ascendente de las exportaciones y para aumentar el efecto del crecimiento exportador sobre la economía nacional en su conjunto.

Además, para inducir a un mayor número de empresas a dedicarse en forma permanente a la exportación, en vez de hacerlo sólo de manera ocasional, es necesario disponer de un sistema de suspensión temporal de aranceles, en virtud del cual las empresas no deban pagar aranceles sobre los insumos importados para fabricar productos de exportación. Esto es particularmente importante para las compañías pequeñas y medianas, que por lo general enfrentan restricciones en cuanto a capital de trabajo. Las ventajas que presenta la suspensión temporal de aranceles por sobre el reintegro son aún mayores en países con tasas elevadas de inflación o donde existe incertidumbre en cuanto al tipo de cambio. Sin embargo, el establecimiento de este sistema exige que el Estado pueda ejercer una fiscalización rigurosa, con el fin de impedir que haya abusos (por ejemplo, que las empresas utilicen insumos importados al amparo de este instrumento para fabricar bienes destinados al mercado interno). Por otra parte, el acceso a este instrumento debería ser lo más automático posible y la discrecionalidad de su concesión debe reducirse al máximo.

En suma, la simplificación de los trámites de exportación y el establecimiento de sistemas eficientes de reintegro y de suspensión de aranceles, tanto para exportadores directos como indirectos, pueden ayudar a reducir de manera considerable el sesgo antiexportador en todos los países.

Si un país desea hacer un mayor esfuerzo de fomento exportador, la CEPAL sugiere considerar políticas de desarrollo productivo, que propician un aumento de la productividad de las empresas y una mejora de la oferta exportable, factores que constituyen a su vez, en el largo plazo, la mejor manera de asegurar una capacidad de exportación permanente. La oferta de bienes y servicios en los mercados internacionales debe ser estable y constante por parte de las empresas exportadoras.

46 Sugerencias por la CEPAL

El informe de la CEPAL (1999) prescribe una serie de sugerencias para tener en consideración al momento de impulsar una política de promoción de exportaciones.

Primero, refiere a la importancia de obtener la información necesaria para vender en el extranjero para un empresario que pretende incursionar en ese terreno. Necesita obtener información sobre cuáles son los trámites de exportación en su propio país, así como acerca de los instrumentos de fomento de las exportaciones. En seguida necesitará información sobre los mercados potenciales en el extranjero, sobre las barreras arancelarias y no arancelarias existentes en esos países, acerca de los requisitos que deben cumplir los productos para entrar a esos mercados, sobre precios, contactos de exportación, así como sobre canales de distribución, legislación en el país de destino, modalidades de pago, y así sucesivamente.

Segundo, la participación en ferias es útil para los empresarios que desean exportar, porque les permite exhibir sus productos y conseguir contratos. Además, incluso para aquellas empresas que no presentan sus productos, las ferias ofrecen una buena oportunidad para establecer contactos, conseguir información sobre las tendencias vigentes en los mercados internacionales y también sobre las innovaciones más recientes en cuanto a técnicas de producción. El apoyo estatal para la participación en ferias ha sido frecuentemente utilizado en la región para fomentar las exportaciones.

Tercero, el informe sostiene que el apoyo financiero para la exportación es un elemento clave de una política de promoción de exportaciones. En efecto, el poder ofrecer a los eventuales compradores condiciones de financiamiento comparables a las que ofrecen empresas de otros países es decisivo para obtener contratos de exportación. De hecho, una de las razones por las cuales las empresas de la región a veces no se los adjudican es la incapacidad de facilitar financiamiento a los importadores.

Lo que sí debe asegurarse es que los exportadores tengan acceso a préstamos en la forma de capital de trabajo y de crédito para los compradores, a tasas competitivas en el plano internacional. Más que las tasas en sí, mientras estén dentro de un rango razonable, el principal problema de los exportadores de la región es el acceso al crédito

47 de exportación. Esto es particularmente cierto por lo que respecta a las medianas y pequeñas empresas, ya que las grandes tienen mayores posibilidades de obtener crédito, sea en el país o en el exterior.

Entre las recomendaciones, la CEPAL también menciona medidas tendientes a simplificar aún más los trámites de exportaciones, programas para asesorar a las empresas pequeñas y medianas en los trámites necesarios para exportar y, por último, programas de fomento a la exportación.

Integración Argentina-Brasil: PICAB

En una coyuntura internacional caracterizada por el avance de las tendencias proteccionistas, la retracción real y potencial de los recursos financieros hacia la región y la suba de las tasas de interés, la integración económica y política se hacía necesaria para lograr un intercambio comercial equilibrado (Luchetti, 2004).

El Programa de Integración y Cooperación entre Argentina y Brasil (PICAB) se proponía crear un espacio económico común para mejorar el bienestar de los pueblos mediante una complementación de sectores de las economías de ambos países, según los principios de gradualismo, flexibilidad, selectividad, equilibrio, profundidad y progresión (Quintanar, 1988).

Los proyectos que el Programa incluía intentaban buscar los acuerdos de complementación comercial e industrial dentro de ramas productivas, con sus herramientas y objetivos y mecanismos de ajuste de desequilibrios para avanzar en el proceso de especialización sectorial, y lograr la integración al interior de cada rama de producción (Luchetti, 2004).

Se eliminaron las barreras paraarancelarias y aranceles que abarcaban a una amplia gama de bienes, y se otorgaron tratamientos preferenciales ante terceros mercados. Se buscaban escalas mínimas para disponer de mercados propios y lograr inversiones modernizadoras que permitieran enfrentar periodos de crisis económica, y mejorar el nivel de vida de los pueblos (Luchetti, 2004).

48 La complementariedad intraindustrial se produciría a partir del desarrollo de industrias conjuntas en el sector de bienes de capital creadas a partir de fondos de inversión y formación de empresas binacionales, es decir, una parte de la tarea se encontraba en manos de los gobiernos a través de políticas adecuadas, y otra parte, la realizan las empresas y los inversionistas. Para la Argentina, las ventajas tenían que ver con el acceso a un mercado consumidor mucho más grande que ayudaría a activar la economía, en lo que hace a las materias primas, equipos y maquinarias producidas en series cortas y con mano de obra calificada (Luchetti, 2004).

Era intención de los dos gobiernos, avanzar en la generación de espacio económico común, en donde la ciencia y la tecnología cumplirían un papel fundamental, que aumentara la autonomía y permitiera introducir a ambos países en el mercado internacional. Sin embargo, los propósitos deseados se vieron obstaculizados por lo problemas en el tipo de cambio, la inflación, los cambios de gabinete y la oposición interna (Luchetti, 2004).

Es menester mencionar que el PICAB se lo considera como uno de los antecedentes del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), un proceso de integración regional fundado en 1991 por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.

Resultados de la integración

El incremento del comercio no creaba condiciones necesarias para una mayor interdependencia económica a partir de la muy limitada liberalización. Solo el 20% de